Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1063916-4, DA 7ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE CURITIBA

Apelante : ADRIANO SOARES PEPLER

Apelado : ESTADO DO PARANÁ

Relator : Des. LEONEL CUNHA
EMENTA 1) DIREITO ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR. PROMOÇÃO POR ATO DE BRAVURA. CONCEITO JURÍDICO INDETERMINADO. POSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO JUDICIAL. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO. VÍCIO DE MOTIVO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ANULAÇÃO. a) A promoção das praças da Polícia Militar do Paraná por ato de bravura, nos termos do art. 48 da Lei de Promoção de Praças (Lei Estadual nº 5.940/69), trata de conceitos jurídicos indeterminados para definir a bravura do policial. Conquanto o entendimento da "bravura" esteja a critério do aplicador do direito no caso concreto, há margens de certeza positiva e negativa, comprovadas, do que é ou não é ato de bravura, como todo conceito jurídico indeterminado. No caso dos autos, o salvamento de crianças em orfanato em chamas, colocando em risco a própria vida, e em não sendo o mero cumprimento do dever, é, sem dúvida, ato de bravura. Em não havendo outras condicionais que desabonem a conduta, seu reconhecimento judicial, assim, não é invasão de discricionariedade, mas mera aplicação da lei. b) O ato administrativo de Comissão para a análise de pedido de promoção da praça que acolhe o parecer do Relator ratifica-lhe, também, os motivos. Deve, portanto, guardar congruência com o relatado. No caso, em o parecer opinando, por toda a prova dos autos, pela promoção do soldado, é incongruente (vício de motivação) a decisão que indefere o pedido. Ainda que o ato tenha margem discricionária, os motivos apontados se incrustam ao ato (teoria dos motivos determinantes), e sua validade depende da procedência e congruência lógica dos mesmos. Deste modo, o ato deve ser anulado em relação ao Soldado a favor de quem o parecer opinou, mas que, ainda assim, a decisão que reivindicou unicamente as razões do parecer, indeferiu o pedido. 2) APELAÇÃO CÍVEL A QUE SE DÁ PROVIMENTO.
Vistos, RELATÓRIO
1) ADRIANO SOARES PEPLER, na data de 23 de maio de 2012, ajuizou Ação com pretensão anulatória de ato administrativo e declaratória de direito à promoção em face do ESTADO DO PARANÁ.
Alegou, inicialmente, que: a) ocorreu, em 28 de julho de 2010, incêndio no Orfanato Casa Lar, causado por descuido de uma das crianças do abrigo; b) no momento, passava pelo local juntamente com o policial Wilson Esperança Junior, deparando-se com a cena; c) em ato heroico, resgataram 15 crianças e bebês; d) se intoxicou com o calor e a fumaça, pois não tinha equipamento adequado para a operação, precisando ser resgatado pelo SIATE; e) tais fatos justificam a promoção por ato de bravura; f) requereu, em conjunto com o outro policial, a abertura de sindicância para apurar o direito à Promoção por ato de bravura; g) o relator da comissão sindicante concluiu pelo direito à promoção do autor, conquanto o outro oficial envolvido no episódio não fizesse jus ao mesmo direito, uma vez que estava envolvido no crime de formação de quadrilha para furto de caixas eletrônicos, através da


"gangue do maçarico"; h) no entanto, a comissão, aprovou o relatório, indeferindo o pedido; i) não se tratava de mero ato discricionário; j) deve haver o controle judicial do ato; k) os motivos devem ser congruentes; l) foi esgotada a esfera administrativa; m) estão comprovados todos os fatos alegados. Deste modo, requereu a anulação da decisão administrativa e consequente declaração do direito à promoção.

2) Citado, o ESTADO O PARANÁ apresentou contestação (fls. 224/231), alegando que: a) não há direito subjetivo à promoção por ato de bravura; b) não houve, na espécie, ato de bravura; c) não é possível analisar o mérito do ato administrativo judicialmente. Deste modo, requereu o julgamento antecipado da lide, com a final improcedência da pretensão autoral.
3) Foi prolatada a sentença (fls. 297/307), julgando improcedente a pretensão dos autos pelos seguintes fundamentos: a) o ato é discricionário; b) a autoridade é competente; c) "sem ignorar a evolução doutrinária acerca da idéia de ampliação do controle judicial do ato administrativo, na particularidade do caso, não há como acolher os argumentos expendidos


acerca da viabilidade de reapreciação do juízo da aludida Comissão quanto ao exame da conduta militar do autor, na medida em que o mérito da promoção se sujeita, portanto, ao livre exame da administração" (f.
300); d) não houve afronta a nenhum princípio constitucional.

7) Foi interposta Apelação (fls. 310/323), reiterando, em sua, os argumentos da Petição Inicial.
8) O ESTADO DO PARANÁ, devidamente intimado, deixou de apresentar contrarrazões (f. 336).

É o relatório.

FUNDAMENTAÇÃO

a) Do conceito jurídico indeterminado "ato de bravura"
A Lei Estadual nº 5.940/69, alcunhada "Lei de Promoção de Praças", define quatro formas de promoção das Praças da Polícia Militar, quais sejam: antiguidade, merecimento, bravura e post mortem por morte em serviço.
No caso, a análise se dá em relação à


promoção por ato de bravura, assim definido:

Art. 48. A bravura, como princípio adotado para promoção na Polícia Militar, caracteriza-se por: I - Prática de ato incomum de coragem.
II - Audácia no cumprimento do dever ou além dêste, exteriorizada em feitos úteis às operações policiais-militares.
III - Pelos resultados conseguidos e exemplo dado no cumprimento do dever.
A lei, assim, embora busque delinear parâmetros mínimos para abalizar o que seria, de fato, "bravura", remete-se a termos abertos, tais como, "ato incomum", "coragem", "audácia" etc. Tais termos, contudo não são estranhos ao Direito, nem ao Direito Administrativo, pois são conceitos jurídicos indeterminados (tais como "interesse público" ou "equilíbrio econômico-financeiro"), cuja significação compete ao aplicador, respeitados os limites jurídicos (interpretação sistemática, principiológica etc.).
O que cumpre observar, contudo, é que a indeterminação do conceito não é absoluta ­ vale dizer, sua significação não transita em uma seara de


indeterminação irrestrita, em que se lhe pode atribuir qualquer significado. Há, pelo contrário, limites claros do que é ou do que não é "ato de bravura". Nesse viés, define com precisão o administrativista espanhol, Eduardo de Garcia Enterría:

"Por sua referência à realidade, os conceitos utilizados pelas leis podem ser determinados ou indeterminados. Os conceitos determinados delimitam o âmbito de realidade ao qual se referem de uma maneira precisa e inequívoca. Por exemplo: a maioridade se produz aos dezoito anos; o prazo para interpor o recurso de alçada é de quinze dias; a aposentadoria se declarará ao completar o funcionário setenta anos. O número de dias assim precisados, estão perfeitamente determinados e a aplicação de tais conceitos nos casos concretos se limita à pura constatação, sem que se suscite (uma vez determinado pela lei o modo do cômputo e efetuada a prova correspondente) dúvida alguma a respeito do âmbito material a que tais conceitos se referem. Pelo contrário, com a técnica do conceito jurídico indeterminado, a lei refere uma esfera de realidade cujos limites não aparecem bem precisados no seu enunciado, não obstante o qual é claro que tenta delimitar uma


hipótese concreta. Assim, procederá também a aposentadoria quando o funcionário padeça incapacidade permanente para o exercício de suas funções; boa-fé; falta de probidade. A lei não determina com exatidão os limites desses conceitos porque se trata de conceitos que não admitem uma quantificação ou determinação rigorosas, porém, em todo caso, é manifesto que se está referindo a uma hipótese da realidade que, não obstante a indeterminação do conceito, admite ser determinado no momento da aplicação. A lei utiliza conceitos de experiência (incapacidade para o exercício de suas funções, premeditação, força irresistível) ou de valor (boa-fé, padrão de conduta do bom pai de família, justo preço), porque as realidades referidas não admitem outro tipo de determinação mais precisa. Porém, ao estar se referindo a hipóteses concretas e não a vacuidades imprecisas ou contraditórias, é claro que a aplicação de tais conceitos à qualificação de circunstâncias concretas não admite mais que uma solução: ou se dá ou não se dá o conceito; ou há boa-fé ou não há; ou o preço é justo ou não é; ou faltou-se à probidade ou não se faltou. Tertium non datur. Isto é o essencial do conceito jurídico indeterminado: a indeterminação do



enunciado não se traduz em uma indeterminação das qualificações do mesmo, as quais só permitem uma "unidade de solução justa" em cada caso" (ENTERRÍA, Eduardo García de.; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: RT, 1990, p. 393).

No mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, Celso Antônio Bandeira de.
Discricionariedade administrativa e controle judicial. in: Grandes Temas de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009), define que os conceitos jurídicos indeterminados podem se aplicar em três zonas distintas: uma zona de certeza positiva (em que se tem certeza que dado conceito se aplica, a despeito de sua indeterminação abstrata), uma zona de certeza negativa (em que é certo que não há aplicação do conceito) e uma zona de incerteza, cinzenta, de penumbra, em que não é possível definir-se a priori se o conceito se dá ou não ­ momento em que o aplicador deve buscar as técnicas de interpretação para significar o conceito.
Não se trata, portanto, de mero juízo de discricionariedade. Ainda que, de fato, não se negue que a averiguação de "ato de bravura" seja o que


costumeiramente se chama de "ato discricionário" da Administração Pública, é evidente que tal discricionariedade não se confunde com arbitrariedade, e, portanto, não pode significar como ato de bravura um expediente que, evidentemente, não o é, nem deixar de fazê-lo. Quando houver margem para interpretação, deve fazê-lo, publicizando os motivos.

No caso, o comprovado salvamento de quinze crianças ­ dentre elas bebês ­ em orfanato, de um incêndio atroz, comprometendo, inclusive, sua própria saúde respiratória e integridade física é, sem dúvida, ato de bravura, seja pela audácia do ato, seja pelo incomum coragem aplicada na ação, que não era, de fato, estrito cumprimento da função ordinária do Apelante.

Não se trata, portanto, de substituir o arbítrio do administrador pelo do juízo, uma vez que, no caso, é flagrante o enquadramento da conduta à concepção de bravura. Aliás, a despeito do que se afirmou na contestação, nem mesmo a Comissão de Promoção das Praças jamais entendeu o contrário.

É bem de ver que estão amelhados aos autos diversos documentos e manifestações ­ apurados

na sindicância ­ que demonstram em uníssono a bravura do ato. Sejam notícias (fls. 65/73), seja moção de congratulação nº 01/2010, expedida pela Câmara Municipal de Almirante Tamandaré (f. 93), e seja, sobretudo a conclusão (fls. 195/196) da Comissão Sindicante para a Promoção de Praças, que sempre apontaram para a bravura do ato. Do último documento, transcreve-se:

"Este Encarregado [relator da sindicância] vislumbrou na conduta do Sindicado Sd. QPM 1-0 Adriano Soares Pepler, RG 7.332.910-8, comprometimento, iniciativa e coragem nas atitudes de um Policial Militar, pois mesmo diante das adversidades sofridas durante o incêndio, como a fumaça, o telhado da residência que se despedaçava e o forte calor, conseguiu socorrer várias crianças que corriam risco de morte e estavam emocionalmente abaladas com o incêndio, colocando em risco sua própria vida." (fls.
195/196).
Declarar, portanto, a satisfação dos critérios legais, não é, assim, invadir a esfera discricionária da Administração, mas meramente aplicar a lei, uma vez de que não há dúvidas de que a conduta


noticiada é um típico ato de bravura, ensejador da almejada promoção.

Não se nega, em momento algum, que este ato de bravura não deve isoladamente ser considerado na conduta do policial ­ e justamente em razão disso houve a justificada não promoção do Soldado QPM 1-0 Wilson Esperança Junior, envolvido em formação de quadrilha e furto de caixas eletrônicos (atitudes que, imiscuídas, tornam opaca a bravura do ato específico, pois contradizem a conduta exigida por lei de um Soldado da Polícia Militar). No entanto, tal raciocínio não se aplica ao Apelante, como se verá a seguir. De todo modo, é possível, logo em um primeiro momento, estabelecer com bastante clareza que: i) o ato praticado subsome-se inexoravelmente aos conceitos jurídicos indeterminados de bravura, figurando em sua chamada "zona de certeza positiva"; ii) donde, o seu reconhecimento e declaração judiciais não são invasão da discricionariedade administrativa, mas mera aplicação da lei.

b) Da motivação do ato de não promoção ­ teoria dos motivos determinantes e princípio da congruência


Ocorre, no caso, não uma mera inadequação de aplicação do conceito jurídico indeterminado a caso que, evidentemente, deveria ter sido aplicado. Há, contudo, ato administrativo viciado, cuja correção se impõe.

Isso porque a situação fática que deu ensejo à prática do ato foi justamente a realização do ato de bravura por dois agentes policiais militares ­ Soldado Esperança e Soldado Pepler ­ dos quais o primeiro igualmente cometeu ato criminoso (o que não se pode imputar ao Apelante, que não esteve envolvido em tal expediente). Diante disso, concluiu a Comissão de Sindicância para a Promoção das Praças envolvidas:
"Diante do exposto, encerro a presente sindicância observando que seria um contrassenso conceder a promoção por ato de bravura a um policial militar como o Sd. QPM 1-0 Wilson Esperança Junior, RG 3.657.265-5, que com sua conduta maculou a imagem da Polícia Militar do Paraná e de seus integrantes perante a imprensa. Entretanto este Encarregado vislumbrou na conduta do Sindicato Sd. QPM 1-0 Adriano Soares Pepler, RG 7.332.910-8, comprometimento, iniciativa e coragem nas atitudes de


um Policial Militar, pois o mesmo diante das adversidades sofridas durante o incêndio, como a fumaça, o telhado da residência que se despedaçava e o forte calor, conseguiu socorrer várias crianças que corriam risco de morte e estavam emocionalmente abaladas com o incêndio, colocando em risco sua própria vida. Assim, no entendimento deste Oficial, pode-se concluir que o Sindicado cumpriu os requisitos do artigo 48 da Lei nº 5.940 de 08 de maio de 1969 (Lei de Promoção de Praças), conforme considerações acima realizadas. Pelo presente faço a remessa da presente Sindicância ao Sr. Comandante Geral da Polícia Militar do Paraná, a quem cabe solucionar. É o relatório." (fls.
195/196).
Não se nega, assim, como apontou o próprio relatório, que a decisão final, cabe à autoridade competente ­ Sr. Comandante Geral da Polícia Militar ­ que não precisa ratificar os termos do parecer da Comissão Sindicante. No entanto, o que não se nega em momento algum é que a decisão deve obedecer aos princípios da motivação e da congruência do ato administrativo para sua higidez perfeita. Vale dizer, poderia o Comandante Geral da Polícia Militar exarar entendimento diverso do encontrado pela Comissão

Sindicante, mas, independentemente disso: i) deveria motivar os porquês de tal entendimento; ii) tais motivações deveriam guardar correlação lógica e razoável com os fatos apurados.

Não foi o que se deu. O que se observa do Boletim Geral nº 144, de 02 de agosto de 2011 (f. 25) é a seguinte decisão:

"2.26. A Comissão por unanimidade de votos aprova o parecer do Oficial Relator, que opina pelo INDEFERIMENTO do pedido feito pelos militares estaduais Sd. QPM 1-0 Adriano Soares Pepler, RG 7.332.910-8 e Sd. QPM 1-0 Wilson Esperança Junior, RG 3.657.265-5, de promoção por ato de bravura, por entenderem que os mesmo não preencheram os requisitos do Art. 48 da LPP".
Ora, o que se observa é que o motivo apontado para o indeferimento é a ratificação do parecer do Oficial Sindicante Relator ­ o qual concluiu pelo direito de ver o ora Apelante promovido. Se tal parecer foi aprovado, não é lógico que o Soldado Pepler não tenha reconhecido o seu direito à promoção, pois


foi este o entendimento do Relatório. Evidentemente, a a Comissão não precisava acolher o parecer, mas, em o fazendo, deve guardar congruência entre os fatos apurados na sindicância, a própria conclusão e o provimento administrativo conferido. A aprovação do parecer do relator e o indeferimento do pedido são medida ilógica e que fere frontalmente o princípio da congruência, que já maculam o ato administrativo em questão.

Outrossim, ainda que houvesse outros motivos (ainda que seja remoto pensar-se, uma vez que, como apontado, todos os fatos e documentos apontam para a bravura do ato) que pudessem ser considerados pela Comissão, estes não podem posteriormente serem alegados para a ratificação do ato maculado. Isso porque, em razão da teoria dos motivos determinantes, a motivação apresentada no ato se vincula a ele, e sua procedência específica é requisito para a sua validade, ainda que motivo outro pudesse ser invocado para a prática do ato.

Assim, observa-se que o ato de indeferimento do pedido, em razão ao Soldado Pepler, ora Apelante, é de todo viciado, motivo pelo qual não pode subsistir no mundo jurídico.

Portanto, a anulação judicial do ato é a medida que se impõe. E mais, como apontado no item anterior, é inexorável que o ato praticado sublima o conceito jurídico indeterminado de "ato de bravura", como de todo apontou a sindicância. Deve, assim, ser reconhecido tal direito judicialmente, sob pena de, em não o fazendo, afrontar-se o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

ANTE O EXPOSTO, voto por que seja dado provimento ao Apelo, a fim de:
a) anular a decisão de indeferimento do pedido de promoção por ato de bravura (decisão nº 2.26, veiculada no Boletim Geral nº 144, de 02 de agosto de 2011, f. 8), por vício na motivação, em relação ao Apelante;

b) declarar o direito subjetivo do Apelante à promoção por ato de bravura, nos termos do art. 48, da Lei Estadual nº 5.940/69, promovendo-o de Soldado para Cabo com efeitos retroativos a 20 de Maio de 2011, conforme pedido inicial, com fulcro na data de análise do pedido da sindicância, constante no próprio ato de indeferimento "(PID 17.947-4, de 20 maio 11 ­ Sindicância nº 781/2010/CG)";

c) declarar o direito ao recebimento das diferenças pecuniárias vencimentais retroativamente desde 20 de maio de 2011;

d) condenar o Apelante ao pagamento das diferenças supracitadas, bem como os demais ônus sucumbenciais, tais como fixados em sentença.

e) não é caos de intimar o Ministério Público, conforme pedido da própria Instituição (f. 264).

DECISÃO

ACORDAM os integrantes da Quinta Câmara Cível do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em dar provimento ao Apelo, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Participaram do julgamento os Desembargadores LEONEL CUNHA, Presidente com voto, LUIZ MATEUS DE LIMA e ADALBERTO JORGE XISTO PEREIRA.

CURITIBA, 23 de julho de 2013.
Desembargador LEONEL CUNHA Relator