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Processo:

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
6ª TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS

Autos nº. 0012667-93.2022.8.16.0044

Recurso Inominado Cível n° 0012667-93.2022.8.16.0044 RecIno
Juizado Especial da Fazenda Pública de Apucarana
Recorrente(s): Leonice Alves Gama
Recorrido(s): AUTARQUIA MUNICIPAL DE SAUDE DE APUCARANA A M S
Relator: Gisele Lara Ribeiro

RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MUNICÍ
PIO DE APUCARANA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE.
ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO A PARTIR DO
“VALOR DO MENOR VENCIMENTO ESTABELECIDO NO QUADRO DE
PESSOAL PERMANENTE DA ADMINISTRAÇÃO” (ART. 74, LCM Nº 01
/2011). NULIDADE NÃO VERIFICADA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊ
NCIA. RECURSO DA AUTORA. GRATUIDADE DEFERIDA.
RENDIMENTOS LÍQUIDOS INFERIORES A TRÊS SALÁRIOS
MÍNIMOS. PRECEDENTES DESTA TURMA RECURSAL. DO MÉRITO.
ARGUIÇÃO DE NULIDADE DO DISPOSITIVO MUNICIPAL QUE FIXA
A BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE SOBRE O
PADRÃO INICIAL DA TABELA GERAL DE VENCIMENTOS. NÃO
ACOLHIMENTO. EXERCÍCIO REGULAR DA COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA OUTORGADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APLICA
ÇÃO ANÁLOGA DA SÚMULA VINCULANTE Nº 4 DO STF. SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL QUE JÁ RECONHECEU, PONTUALMENTE, A
IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DA BASE DE CÁLCULO
ESTABELECIDA EM NORMA LOCAL PELO INDEXADOR DA LEI
FEDERAL 11.350/2006, MESMO EM CASO DE
INCONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO. AUSÊNCIA DE
IRREGULARIDADE QUE PERMITA AFASTAR A APLICAÇÃO DO
DISPOSITIVO MUNICIPAL. AUTORA QUE JÁ RECEBEU O
ADICIONAL CONFORME NORMA REGULADORA. EVENTUAL MAJORA
ÇÃO QUE REPRESENTARIA AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE Nº
37. NORMA FEDERAL QUE AINDA PRECISA SER REGULAMENTADA.
PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE. APLICAÇÃO AFASTADA.
AUSÊNCIA DE DISPOSITIVOS QUE PERMITAM EVIDENCIAR
TRATAR-SE DE DIPLOMA MAIS ESPECÍFICO NO QUE TANGE AO
CASO CONCRETO. LEI MUNICIPAL QUE, NESTE MOMENTO,
MOSTRA-SE MAIS COMPLETA E ADEQUADA À HIPÓTESE DOS
AUTOS. SENTENÇA PRESERVADA. RECURSO CONHECIDO E
DESPROVIDO.

I. RELATÓRIO
Dispensado nos termos do art. 46 da Lei n. 9.099/95 e do enunciado 92 do FONAJE.

II. FUNDAMENTAÇÃO E VOTO
Trata-se de recurso inominado interposto por Leonice Alves Gama contra a sentença de
mov. 20.1 que, em autos de ação declaratória c/c cobrança de verbas trabalhistas, julgou
improcedentes os pedidos iniciais, entendendo não demonstrada a existência de diferenças
remuneratórias a serem alcançadas pela autora, vez que o pagamento do adicional de
insalubridade ocorreu de acordo com a legislação local.
Em suas razões recursais, a parte alega, em síntese, que o valor do adicional deve ser
calculado sobre o vencimento base da servidora, conforme estipula o §3º do art. 9º da Lei
Federal nº 13.342/2016. Aponta que, inobstante a normativa federal, o município estabeleceu
o pagamento do adicional considerando o menor vencimento em seu quadro de servidores,
restando evidente a existência de diferenças salariais a serem restituídas. Argumenta violação
por parte do legislador municipal à norma federal, à qual a administração encontra-se
vinculada. Por tratar-se de norma de aplicação nacional, a incidência da lei de 2016 no caso
concreto não implica em violação à autonomia dos entes federados. Por fim, requer a
concessão da justiça gratuita (mov. 24.1).
Foram apresentadas contrarrazões (mov. 43.1).
Considerando o pedido de gratuidade de justiça, e realizada pesquisa junto ao Portal da
Transparência do Município de Apucarana/PR (https://apucarana.atende.net/transparencia/item
/relacao-funcionario-x-salario#conteudo), verifica-se que a autora auferiu renda líquida de R$
2.487,93 (dois mil, quatrocentos e oitenta e sete reais e noventa e três centavos) em março de
2024, valor este inferior a 03 (três) salários mínimos mensais para o mesmo período.
Demonstrada sua hipossuficiência financeira, resta deferido o pedido da gratuidade
processual.
Ante o exposto, impõe-se o conhecimento do presente recurso, porquanto observados
os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade.
Ademais, ausentes questões prejudiciais ou preliminares, passo à análise do mérito.
Cinge-se a controvérsia em verificar o direito da parte autora a ter o adicional de
insalubridade calculado sobre seu salário-base, nos termos do art. 9º-A, §3, II, da Lei Federal
11.350/2006, acrescido pela Lei Federal 13.342/2016.
Em juízo de conhecimento, o magistrado a quo decidiu pela improcedência da pretensão
inicial, entendendo que a norma supramencionada não afetaria os servidores estatutários
devido ao regime jurídico aplicável não sendo possível a incidência da norma federal quando
presente determinação própria na legislação municipal.
Pois bem. Inicialmente, importa destacar julgamento recente levado ao Supremo
Tribunal Federal (RE 1463394/SP), no qual estava em debate decisão da Corte Paulista que,
em caso de lei municipal que determinava o cálculo do adicional de insalubridade a partir do
salário mínimo, afastou o indexador e determinou a aplicação da Lei Federal nº 22.350/2006
pelo princípio da especialidade, in verbis:

“2- Pois bem, dispõe a Lei Complementar Municipal nº 88/2014: (...).
Apesar de instituir o pagamento do adicional de insalubridade, o
ordenamento municipal é omisso com relação à base de cálculo. Em função
disso, a Municipalidade adota o salário mínimo nacional. Contudo, a Lei
Federal nº 11.350/2006, que regulamenta as atividades de Agente
Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias, com a
redação dada pela Lei nº 13.342/2016, assim passou a dispor em seu
artigo 9º-A: (...). Na ausência de base de cálculo prevista
expressamente no ordenamento Municipal, deve incidir a regra do
artigo 9º-A, § 3º, da Lei Federal nº 11.350/2006, em função do
princípio da especialidade, e o adicional ser calculado com base no
vencimento da autora. Não há que se falar em violação da Súmula
Vinculante nº 4, porque a base de cálculo não está sendo substituída por
decisão judicial. Tal precedente qualificado garantiu a manutenção do
pagamento com base no salário mínimo até que sobreviesse legislação
específica regulamentando a matéria exatamente o que ocorre aqui.”

Evidente, portanto, a semelhança entre a hipótese dos presentes autos e o caso levado
a conhecimento do STF, vez que em ambas as demandas questiona-se a constitucionalidade da
norma municipal e, afastada sua incidência, a possível aplicação subsidiária de dispositivo de
lei especial federal.
Naquela oportunidade, não obstante reconhecida a impossibilidade do uso do salário
mínimo como indexador do adicional de insalubridade, a e. Min. Carmen Lúcia reformou a
decisão da Corte Estadual, posto entender que, mesmo afastada a incidência da norma
municipal por violação à Carta Magna, este fato não permitiria a opção pelo uso do inciso II do
§3º do art. 9º da Lei nº 11.350/2006 como base de cálculo alternativo, sob pena de violação à
Súmula Vinculante nº 4, a qual dispõe:

Súmula Vinculante nº 4: Salvo nos casos previstos na Constituição, o
salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de
vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por
decisão judicial.

Nesse sentido, confira-se trecho da fundamentação do Recurso Extraordinário nº
1463394/SP, julgado em 11/12/2023:

“Como se pode verificar, no acórdão recorrido, o Tribunal de origem
afastou o salário mínimo da base de cálculo do adicional de insalubridade,
substituindo-o pelos vencimentos básicos da servidora municipal,
em contrariedade ao estabelecido na parte final da Súmula
Vinculante n. 4, pois, embora este Supremo Tribunal tenha
concluído ser inconstitucional a utilização do salário mínimo como
base de cálculo do adicional de insalubridade, estabeleceu também
ser vedada a modificação da respectiva base de cálculo pelo Poder
Judiciário.” (Destaquei).

Ou seja, ainda que o caso concreto indique irregularidade na base de cálculo fixada pelo
legislador para o adicional de insalubridade, cabe ao judiciário tão somente declarar a
inconstitucionalidade verificada, e não substituir o indexar por outro estabelecido em legislação
especial de ente federativo diverso.
Este mesmo entendimento foi replicado em casos análogos pelo STF em oportunidades
anteriores:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMA
ÇÃO. DECISÃO JUDICIAL FIXANDO O SALÁRIO BASE COMO
PARÂMETRO PARA O CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE.
VIOLAÇÃO ÀSÚMULA VINCULANTE 4. RECURSO PROVIDO. 1. O ato
impugnado manteve a sentença de 1ª instância, que fixou o salário base
da servidora como parâmetro para o cálculo sobre o qual deve incidir a
fração para pagamento do adicional de insalubridade, substituindo o salário
mínimo, baseado na ausência de lei regulamentadora. 2. Sanção, no
âmbito do município de São José do Rio Preto, da Lei Complementar 609
/2019, que instituiu a base de cálculo para os adicionais de insalubridade e
periculosidade. 3. Nessas circunstâncias, há violação ao Enunciado
Vinculante 4, tendo em vista que, após a regulamentação normativa
fixando a base de cálculo sobre a qual deve incidir a fração para
pagamento do adicional de insalubridade, não cabe ao Poder Judiciário
atuar como legislador positivo, sob pena de desequilibrar o Princípio da
Separação dos Poderes. 4. Recurso de Agravo a que se dá provimento” (Rcl
n. 39.952-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes,
DJe 26.3.2021). “(…) o RE 565.714 dedicou item específico ao adicional de
insalubridade nas relações regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho,
abordando ângulos da questão posta. Com base nesse precedente, foi
editada a Súmula Vinculante 4, que dispõe: ‘Salvo nos casos previstos na
Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base
de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser
substituído por decisão judicial’. 9. Em suma: os demais órgãos do Poder
Judiciário não podem considerar constitucional a utilização do salário
mínimo como base de cálculo de vantagem devida a servidor público ou
empregado. Entretanto, considerando que o Poder Judiciário não
possui função legislativa, quando a lei estipular essa base de
cálculo, não cabe ao juízo substituí-la por outra. Qualquer decisão
que discrepe desses parâmetros representará afronta aos
precedentes vinculantes acima citados” (Rcl n. 39.947, Relator o
Ministro Roberto Barroso, DJe 22.4.2020).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO.
SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO DA BASE DE
CÁLCULO DO BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. REPERCUSSÃO
GERAL RECONHECIDA NO RE 565.714-RG. TEMA Nº 25. CONGELAMENTO
DA BASE DE CÁLCULO. ACÓRDÃO RECORRIDO CONSOANTE À JURISPRUDÊ
NCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO
REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 743.728-AgR, Relator o Ministro Luiz
Fux, Primeira Turma, DJe 10.11.2015). “AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR
PÚBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. SALÁRIO MÍ
NIMO. IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO
BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE
NEGA PROVIMENTO. I - Tendo em vista a impossibilidade de o Poder
Judiciário atuar como legislador positivo, apesar de reconhecida a
inconstitucionalidade da vinculação do adicional de insalubridade
ao salário mínimo, essa base de cálculo deve ser mantida até que
seja editada nova lei que discipline o assunto. Precedentes. II – Esta
Corte, no julgamento da ADPF-MC 151/DF, a fim de resguardar o direito ao
recebimento do adicional de insalubridade, julgou ser viável o
congelamento do valor pago a esse título até que legislação superveniente
regulamente a matéria. III – Agravo regimental a que se nega provimento”
(ARE n. 750.532-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda
Turma, DJe 1º.4.2014).

Na hipótese dos autos, em específico, ao tratar do adicional de insalubridade devido aos
servidores públicos, a Lei Complementar Municipal nº 01/2011 impôs, como base de cálculo, o “
valor do menor vencimento estabelecido no quadro de pessoal permanente da Administração”,
nos seguintes termos:

Art. 74.Ao servidor que exercer trabalhos considerados insalubres,
verificados através do laudo de inspeção do PPRA – Programa de Prevenção
de Riscos ambientais e LTCAT – Laudo Técnico de Condições Ambientais do
Trabalho será pago adicional calculado sobre o valor do menor
vencimento estabelecido no quadro de pessoal permanente da
Administração, considerados os graus de insalubridade e percentuais
correspondentes. Grifo meu.

Note-se, portanto, que não há vinculação do adicional ao salário mínimo, ou mesmo
qualquer outro vício legislativo, seja ele formal ou material, que permita afastar a incidência da
norma municipal ao caso concreto.
Neste diapasão, destaco que não se desconhece a possibilidade de declaração de
inconstitucionalidade de leis de modo incidental, quando a pretensão é deduzida em juízo por
meio de processo cuja finalidade é solucionar controvérsia envolvendo direitos subjetivos.
Ocorre, porém, que no presente caso, eventual inconstitucionalidade não restou
demonstrada.
Isso porque, embora o dispositivo municipal preveja, expressamente, o uso do “valor
do menor vencimento estabelecido no quadro de pessoal permanente da Administraçã
o” como base de cálculo do adicional de insalubridade, a Constituição Cidadã de 1988 não
apresenta qualquer vedação neste sentido.
Veja-se que mesmo a impossibilidade de vinculação do adicional ao salário mínimo,
conforme mencionado anteriormente, deve-se a preocupação contra eventuais prejuízos que
possa vir a sofrer a política salarial delineada no art. 7º, inciso IV da CF/88, e não por
insuficiência do valor fixado como base de cálculo do benefício.
Sobre o tema, destaco trecho do acórdão de redação da Min. Cármen Lúcia no Recurso
Extraordinário nº 565.714:

“O sentido da vedação constante da parte final do inc. IV do art. 7º da
Constituição impede que o salário mínimo possa ser aproveitado como
fator de indexação; essa utilização tolheria eventual aumento do salário
mínimo pela cadeia de aumentos que ensejaria se admitida essa vinculação
(RE 217.700, Ministro Moreira Alves). A norma constitucional tem o
objetivo de impedir que aumento do salário mínimo gere,
indiretamente, peso maior do que aquele diretamente relacionado
com o acréscimo. Essa circunstância pressionaria reajuste menor
do salário mínimo, o que significaria obstaculizar a implementação
da política salarial prevista no art. 7º, inciso IV, da Constituição da
República. O aproveitamento do salário mínimo para formação da base de
cálculo de qualquer parcela remuneratória ou com qualquer outro objetivo
pecuniário (indenizações, pensões, etc.) esbarra na vinculação vedada pela
Constituição do Brasil. (...). 3. Inviabilidade de invocação do art. 7º, inc.
XXIII, da Constituição da República, pois mesmo se a legislação local
determina a sua incidência aos servidores públicos, a expressão adicional
de remuneração contida na norma constitucional há de ser interpretada
como adicional remuneratório, a saber, aquele que desenvolve atividades
penosas, insalubres ou perigosas tem direito a adicional, a compor a sua
remuneração. Se a Constituição tivesse estabelecido remuneração do
trabalhador como base de cálculo teria afirmado adicional sobre a
remuneração, o que não fez.” (Destaquei).

Tratando-se aqui de vedação eminentemente qualitativa, e não quantitativa, não há
porque considerar inadequada a fixação de qualquer outro indexador para o cálculo do
benefício quando incluso no quadro de vencimentos do ente federado, mesmo que
eventualmente inferior ao salário mínimo nacional.
Neste ponto, vale destacar entendimento fixado quando do julgamento do Tema nº 25
pelo STF, oportunidade na qual foi reconhecida a impossibilidade da substituição do indexador
utilizado para cálculo do adicional por decisão judicial, ainda que este tenha sido declarado nulo
de pleno direito:

Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não
pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de
servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão
judicial. (Destaquei).

Aplicada a mesma ratio decidendi ao caso concreto, tem-se que mesmo declarada a
nulidade do art. 74 da Lei Municipal nº 01/2011, permaneceria impossível sua substituição, por
decisão judicial, pelos parâmetros estabelecidos na Lei Federal nº 11.350/2006.
Aproveito para frisar entendimento exarado pelo e. Min. Hermann Benjamin, o qual
frisou que “o pagamento do adicional de insalubridade aos agentes comunitários de
saúde submetidos ao vínculo jurídico administrativo depende de lei regulamentadora
do ente ao qual pertence” (STJ, AgInt no AREsp 920506 / PE, Agravo Interno no Agravo em
Recurso Especial 2016/0135683-0, Min. Rel. Hermann Benjamin, 2.ª Turma, Data do
Julgamento 25/10/2016, Data da Publicação DJe 08/11/2016).
Por fim, mister destacar que, verificado o pagamento da vantagem nos termos da
legislação vigente, não compete ao Poder Judiciário aumentar os vencimentos de servidores
públicos sob o fundamento da isonomia, tal qual disciplina da Súmula Vinculante nº 37,
transcrita abaixo:

Súmula Vinculante 37: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem
função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o
fundamento de isonomia.

Assim, ausente circunstância que permita declarar inconstitucional a LCM nº 01/2011, e
existente previsão expressa da base de cálculo do adicional de insalubridade, sem que este
seja vinculado ao salário mínimo, não há que se falar em aplicação do indexador fixado pelo §3
º do art. 9º da Lei Federal nº 11.350/2006 no caso concreto.
Inclusive, em casos análogos, já entendeu esta e. Corte de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDORA PÚBLICA. MÉDICA
OBSTETRA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DA
R. SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DO
PEDIDO DE PRODUÇÃO DE PERÍCIA TÉCNICA. PROVA DESNECESSÁRIA.
LAUDO TÉCNICO APRESENTADO PELO MUNICÍPIO QUE ATESTA A CONDIÇÃ
O DO TRABALHO DESEMPENHADO PELA AUTORA. SISTEMA DO LIVRE
CONVENCIMENTO MOTIVADO. PROVA DOCUMENTAL SUBMETIDA AO
CRIVO DO CONTRADITÓRIO QUE NÃO PODE SER CONSIDERADA “INFERIOR
” À PROVA PERICIAL. AUSÊNCIA DE NULIDADE. ARGUIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO DO ESTATUTO DOS
SERVIDORES MUNICIPAIS QUE FIXA A BASE DE CÁLCULO DO
ADICIONAL SOBRE O PADRÃO INICIAL DA TABELA GERAL DE
VENCIMENTOS. NÃO ACOLHIMENTO. EXERCÍCIO REGULAR DA
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA OUTORGADA PELA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. SENTENÇA MANTIDA. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA
MAJORADOS.1. O Laudo elaborado pela empresa Protege – Engenharia de
Segurança e Medicina do Trabalho, cuja especialidade é Medicina do
Trabalho, a serviço do Município em razão de contrato administrativo,
submetido ao crivo do contraditório, atesta que o profissional especialista
em Saúde – Médico teve sua atividade enquadrada como de Insalubridade
em grau médio, sendo desnecessária, portanto, a realização de prova
pericial. 2. Não há qualquer vedação constitucional sobre a
utilização do padrão inicial como base de cálculo do adicional e
insalubridade e, tendo a verba sido paga observando-se os termos
da legislação regente, não pode o Poder Judiciário aumentar
vencimentos de servidores públicos, conforme determina a Súmula
Vinculante nº 37.3. Como a Lei Municipal não utilizou o salário mínimo
para a base de cálculo do adicional de insalubridade, respeitando o inciso
IV, do artigo 7º, da Constituição Federal, exercendo apenas e tão somente
a autonomia garantida a cada ente federativo pelos artigos 18 e 39 da
Constituição Federal, não há que se falar em inconstitucionalidade.
RECURSO NÃO PROVIDO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0003090-
48.2018.8.16.0136 - Pitanga - Rel.: DESEMBARGADOR NILSON MIZUTA -J.
29.09.2020). (Destaquei).

1) ADMINISTRATIVO. SERVIDORA MUNICIPAL DE ALTO PIQUIRI.
ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. COMPETÊNCIA DE CADA ENTE
FEDERATIVO PARA INSTITUIR O REGIME JURÍDICO DE SEUS
SERVIDORES. BASE DE CÁLCULO. VENCIMENTO INICIAL DA CARREIRA.
PERCENTUAL CONFORME A RESPECTIVA LEI MUNICIPAL. a) Cada ente da
Federação é competente para instituir o Regime Jurídico de seus
Servidores, nos termos dos artigos 18 e 39 da Constituição Federal, desde
que não restrinjam os direitos sociais constitucionalmente garantidos. b)
Lei de ente federativo que amplie tais garantias não poderá, em princípio,
ser tida como inconstitucional. c) Nos termos do artigo 7º, inciso IV, da
Constituição Federal, é vedada a vinculação do salário mínimo com base de
cálculo do adicional de insalubridade. d) No caso, as Leis Municipais nº
455/1992 e 28/2012, fixaram o valor do vencimento básico inicial
da carreira como base de cálculo para o citado adicional, de modo
que devem ser respeitadas e aplicadas pelo Réu.e) Ademais, a Autora
recebeu, de 10/09/2010 a 05/03/2012, adicional de insalubridade em
percentual inferior ao previsto no Estatuto dos Servidores Municipais, o que
também deve ser reparado. 2) SENTENÇA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁ
RIA. (TJPR - 5ª C.Cível - 0000998-93.2015.8.16.0042 - Alto Piquiri - Rel.:
Desembargador Leonel Cunha - J. 04.06.2019).

Ademais, no tocante à tese de aplicação de lei especial (norma federal) em detrimento
da geral (norma municipal), entendo que a tese defensiva igualmente não se amolda ao caso
concreto.
Explico. Inicialmente, importa esclarecer que o princípio da especialidade estabelece um
mecanismo interpretativo para que o julgador, ao deparar-se com uma situação na qual podem
ser aplicados dois diplomas legais divergentes, possa optar pela norma mais adequada à
situação, afastando incidentalmente a incidência da segunda.
Note-se entendimento do STJ sobre o tema:

(...)3. Existindo regramento específico para a ação onde se pleiteia
direito fundado em contrato firmado entre as partes, o qual fora
descumprido em razão de dolo, não há perquirir pela aplicação da
norma geral inserta no art. 177 do CC/16, como se pode inferir do
disposto no art. 179 daquele mesmo Diploma Substantivo Civil
Revogado. Precedente: REsp 758.347/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão,
Primeira Turma, DJ 20/3/2006. (...) (AgRg no Ag 1.327.071/SP, Rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 08/04/2011)

Notável, pois, que se trata aqui de uma escolha a ser realizada pelo operador do
direito, um caso de “X ou Y”, e não de aplicação conjunta de diplomas legais diversos.
Um caso interessante foi o debate sobre a jornada de trabalho de médicos vinculados à
administração federal, cujo trecho colaciono abaixo:

A Lei 9.436, de 05.02.97, que dispõe sobre a jornada de trabalho de mé
dico, médico de saúde pública, médico do trabalho e médico veterinário, da
Administração Pública Federal Direta, das Autarquias e das Fundações
Federais, estabelece, no seu artigo 1º, que a jornada de trabalho diária dos
referidos servidores é de 4 (quatro) horas.
Tem-se, no caso, portanto, norma especial, específica,
relativamente à jornada de trabalho diária dos médicos. Não importa
que normas gerais posteriores hajam disposto a respeito da remuneração
dos servidores públicos, de forma geral, sem especificar a respeito da
jornada de trabalho dos médicos. É que é princípio de hermenêutica
que a norma especial afasta a norma geral no que diz respeito à
questão específica, na linha do velho brocado: lex speciali derogat
generali. A questão específica, pois, da jornada de trabalho do
médico continua sendo regida pela norma específica, por isso que,
vale repetir, a norma geral não revoga nem modifica a norma
especial ou, noutras palavras, a norma especial afasta a norma
geral.
Bem por isso, presente a regra de hermenêutica mencionada, a Lei 8.112,
de 11.12.90, publicação consolidada determinada pelo art. 13 da Lei 9.527,
de 10.12.97, deixou expresso, no §2º do art. 19, que “o disposto neste
artigo não aplica a duração de trabalho estabelecida em leis especiais”. O
art. 19, caput, referido no citado §1º, estabelece que “os servidores
cumprirão jornada de trabalho fixada em razão das atribuições pertinentes
aos respectivos cargos, respeitada a duração máxima do trabalho semanal
de quarenta horas e observados os limites mínimo e máximo de seis horas
e oito horas diárias, respectivamente”. (STF, MS 25.027-5/DF, Tribunal
Pleno, Unanimidade. Rel. Min. Carlos Velloso. DJe 19/05/2005).

Naquela oportunidade, debatia-se a norma de regência no tocante à jornada de trabalho
aplicável ao caso dos médicos, pois não obstante a existência de normativa específica, foi
verificada a edição de normas mais recentes, com fixação de horários diversos. Note-se que o
Supremo Tribunal Federal reiterou a prevalência da norma especial sempre que esta for a mais
próxima – mais específica – em relação ao caso concreto. Veja-se, entre um dispositivo que
trata da jornada de trabalho para todos os servidores públicos federais, e outra que dispõe
unicamente sobre o caso dos médicos de saúde pública, resta evidente a escolha a se fazer.
Não se trata, portanto, de efetivo conflito, mas sim de retirar do escopo da norma mais
genérica uma situação específica, à qual se deseja dar um tratamento diferenciado. Por isso
mesmo a doutrina tem chamado estes casos de conflito aparente de normas.
Como bem pontuou Hans Kelsen, "o mais simples e mais espetacular tipo de "falácia
lógica é quando duas ou mais categorias legais ou suas respectivas consequências lógicas,
cada uma prescrevendo regras diferentes, se chocam em sua aplicação a um caso em particular
" (KELSEN, Hans. General Theory os Law and State, p. 136 – tradução livre).
O que se observa, na prática, portanto, é que “a lei especial convive com a lei geral,
porquanto a especificidade de seus dispositivos não encerram antinomias, consoante
preconizado no § 2.º, do artigo 2.º, da Lei de Introdução ao Código Civil - LICC,
verbis: "A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já
existentes, não revoga nem modifica a lei anterior". [...] 6. Recurso especial conhecido e
desprovido. (REsp 1.195.611/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 01/10/2010)”.
Assim, a lei especial a ser aplicada já possui os requisitos da lei geral, em conjunto
com os chamados “especializantes”, que a tornam mais adequada (mais específica) para ser
utilizada no caso concreto.
Repise-se que a derrogação da norma geral no caso concreto ocorre não pela existência
de eventual nulidade, mas sim por motivos de inadequação, ou seja, existe outro diploma legal
mais específico, que propõe um regramento diferenciado à hipótese em testilha.
Cito exemplos de julgados do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL DO EXÉRCITO. LEIS 5.651/70 E
9.636/98. APLICAÇÃO DA LICC, ART. 2º, §§ 1º E 2º. VIGÊNCIA DA NORMA
ESPECIAL SOBRE A NORMA GERAL POSTERIORMENTE EDITADA.
POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. 1. A legitimidade do Comandante do
Exército para alienar os bens da União sob sua jurisdição, prevista
na Lei n. 5.651/70, não foi alterada pela Lei n. 9.636/98, cujo
caráter geral não é apto a revogar aquela, que regula a matéria de
modo mais específico. 2. Tal legitimidade não exclui o dever de
observância das regras atinentes às alienações feitas pela União prevista
na Lei n. 9.366/98. 3. "A avaliação do interesse público para decisão sobre
eventual alienação não pode diferir dos mesmos critérios para as demais
alienações de imóveis da União quando se tratar de bens públicos da União
sob cautela das Forças Armadas. Se houve algum desmerecimento ao
interesse público deve isto ser objeto de apuração e regular
desconstituição do ato alienatório também sob as mesmas balizas legais"
(AgRg no REsp 1073952/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, julgado em 18.3.2010, DJe 27.4.2011). Agravo
regimental improvido. (AgRg no REsp 1.359.182/RJ, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 10/06/2013).
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ART. 105, III, A, DA CF/1988.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL. POLICIAL
CIVIL. CURSO DE FORMAÇÃO. PERCEPÇÃO DE 80% DOS VENCIMENTOS
DA CLASSE INICIAL DA CARREIRA. ART. 1º DO DECRETO-LEI N. 2.179/84,
E ART. 8.º DA LEI N. 4.878/65. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE. § 2.º, DO
ART. 2.º, DA LICC. INAPLICABILIDADE DO ART. 14, DA LEI N.º 9.624/98.
CABIMENTO DA IRRESIGNAÇÃO RECURSAL. ÓBICE DA SÚMULA N.º 280
/STF AFASTADO. 1. A lei especial convive com a lei geral, porquanto
a especificidade de seus dispositivos não encerram antinomias,
consoante preconizado no § 2.º, do artigo 2.º, da Lei de Introdução
ao Código Civil - LICC, verbis: "A lei nova, que estabeleça disposi
ções gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem
modifica a lei anterior". [...] 6. Recurso especial conhecido e desprovido.
(REsp 1.195.611/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 01/10
/2010).

Estabelecidas as premissas indicadas acima, há que se reconhecer que, se a norma
aplicada ao caso concreto apresenta tão somente um recorte geral, sendo necessária a
utilização de dispositivos da lei derrogada para regulamentar sua aplicação, então
evidentemente o dispositivo afastado mostra-se mais específica ao caso concreto, e não o
oposto.
De igual modo, frise-se que a origem da norma nada impacta na análise da
especialidade em si, isso porque a especificidade de um diploma legal vem de seu conteúdo,
e não da posição hierárquica de seus organizadores. Inclusive, mister frisar que,
habitualmente, as leis emitidas pelos entes federativos de maior grau tendem a ter redações
mais genéricas.
No caso dos autos, colhe-se a seguinte redação do §3º do art. 9º-A da Lei Federal nº
11.350/2006:

Art. 9º-A (...)
§3º O exercício de trabalho de forma habitual e permanente em condições
insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo órgão
competente do Poder Executivo federal, assegura aos agentes de
que trata esta Lei a percepção de adicional de insalubridade,
calculado sobre o seu vencimento ou salário-base:
I - nos termos do disposto no art. 192 da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de
1943, quando submetidos a esse regime;
II - nos termos da legislação específica, quando submetidos a
vínculos de outra natureza. (Destaquei).

Note-se, portanto, que embora o dispositivo determine o cálculo do adicional de
insalubridade sobre o vencimento do salário base, nos casos de servidores estatutários, seu
inciso II estabelece a aplicação da legislação específica, qual seja, aquela utilizada pelo
município para seus servidores.
Uma vez que a incidência do art. 74 da Lei Complementar Municipal nº 1/2011 foi
derrogada no caso concreto, este mesmo dispositivo não pode ser utilizado para suprir o
silêncio do legislador.
Ademais, há que se considerar um segundo ponto. Conforme mencionado alhures, a
classificação entre norma geral e norma específica ocorre no caso concreto, a partir da análise
do conteúdo dos atos normativos. Não obstante a remissão estabelecida pelo inciso II do art.
9º-A da lei Federal permite abrir uma nova linha de interpretação no tocante a especialidade
das normas em comento: se esta deve ser auferida a partir da classe de trabalhadores aos
quais pertence o reclamante, ou do tipo de benefício em análise.
Dito de outro modo, a análise pela especialidade exige que o intérprete pondere qual
dispositivo melhor se encaixa na descrição do fato jurídico, tendo-se em mente que não será
possível a utilização de recortes do diploma geral para preencher eventuais lacunas desta
norma, senão por nenhum outro motivo, porque a utilização do princípio da especialidade já a
derrogou incidentalmente, ou seja, afastou sua incidência do fato concreto.
Embora não represente uma hermenêutica canônica, esta segunda linha de interpretaçã
o é permitida exatamente pela insuficiência da redação da lei federal.
Em que pese o objetivo da norma de 2006 tenha sido – indubitavelmente – apresentar
disposições específicas, a própria redação acaba por fixar uma normativa geral, que sequer
indica os graus de insalubridade ou porcentagens às quais terão direito os trabalhadores por
ela abarcados.
Corrobora este entendimento a existência do Projeto de Lei nº 1.126/2021, atualmente
em trâmite, o qual busca acrescentar novos dispositivos à Lei Federal nº 11.350/2006,
conferindo aos agentes comunitários de saúde e agentes de combate à endemia o direito a
adicional de insalubridade em grau máximo.
Assim, a aplicação da norma como se encontra representaria a combinação entre o caput
do §3º do art. 9º-A (norma específica) com os itens do art. 74, norma esta de natureza geral e
por isso derrogada no caso concreto.
Evidente, portanto, que não obstante as intenções do legislador, não pode prevalecer o
método hermenêutico exigido no caso concreto, ao menos até a publicação do Projeto de Lei
que pretende complementar a norma federal.
Repise-se que, no caso dos médicos públicos, analisado pela e. Corte Suprema, foi
determinada a manutenção da aplicação do Decreto Lei nº 1.447/76 em relação à sua jornada
de trabalho, mas não a combinação dos dispositivos da norma geral e específica.
Isso porque a norma especial não deve ser “revogada nem modificada” pela norma
geral, vez que seu objetivo é precisamente conferir ao caso concreto uma tutela específica,
diferente dos demais casos, devendo ser igualmente regulamentada por normas especiais.
Confira-se a ementa do caso:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MÉDICOS: JORNADA DIÁRIA DE
TRABALHO. D.L. 1.445/76, ART. 14. LEI 9.436, DE 05.02.97, ART. 1º. LEI
8.112, DE 11.12.90, ART. 19, §2º. I – A jornada diária de trabalho do
médico servidor público é de 4 (quatro) horas. Decreto Lei 1.445/76, art.
14. Lei 9.436/97, art. 1º. II – Normas gerais que hajam disposto a
respeito da remuneração do servidores públicos, sem especificar a
respeito da jornada de trabalho dos médicos, não revogam a norma
especial, por isso que a norma especial afasta a norma geral, ou a
norma geral não revoga nem modifica a norma especial. III –
Mandado de segurança deferido. (STF, MS 25.027-5/DF, Tribunal Pleno,
Unanimidade. Rel. Min. Carlos Velloso. DJe 19/05/2005).

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO do recurso
interposto, a fim de manter a sentença que indeferiu os pedidos iniciais, afastando a
possibilidade de cálculo do adicional de insalubridade por meio da Lei Federal 11.350/2006,
haja vista existência de indexador próprio indicado em norma municipal.
Não logrando o recorrente êxito em seu recurso, condeno a parte ao pagamento das
custas processuais e honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa (art. 55
da Lei 9.099/95), ressalvada a concessão da gratuidade da justiça.
É como voto.

Ante o exposto, esta 6ª Turma Recursal dos Juizados Especiais
resolve, por maioria dos votos, em relação ao recurso de Leonice Alves Gama, julgar pelo(a)
Com Resolução do Mérito - Não-Provimento nos exatos termos do voto.
O julgamento foi presidido pelo (a) Juiz(a) Haroldo Demarchi
Mendes, sem voto, e dele participaram os Juízes Gisele Lara Ribeiro (relator), Austregésilo
Trevisan e Luciana Fraiz Abrahão (voto vencido).

17 de maio de 2024
Gisele Lara Ribeiro
Juíza Relatora