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Processo:

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
6ª TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS

Autos nº. 0002061-28.2024.8.16.0014

Recurso Inominado Cível n° 0002061-28.2024.8.16.0014 RecIno
1º Juizado Especial da Fazenda Pública de Londrina
Recorrente(s): CAIXA DE ASSISTÊNCIA, APOSENTADORIA E PENSÕES DOS SERVIDORES
MUNICIPAIS DE LONDRINA e Município de Londrina/PR
Recorrido(s): ELIZABETE HIROCO INOUE MIZUNO, GRAUDA CRIVELARO SPOSITO, HELENA
PIETRZAK CURY HARFUCH, ERIC CARLOS DE MARI e FABIANA REGINA BORELLI AMORIM
Relator: Luciana Fraiz Abrahão

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. PLANO DE
ASSISTÊNCIA À SAÚDE DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE
LONDRINA. NATUREZA JURÍDICA DO FUNDO DE ASSISTÊNCIA À
SAÚDE (FAAS). ENCERRAMENTO DO PLANO DE ASSISTÊNCIA À
SAÚDE E PEDIDO DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES CONSTANTES
DO FUNDO DE ASSISTÊNCIA PELOS BENEFICIÁRIOS.
IMPOSSIBILIDADE. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE PLANO DE
SAÚDO REGIDO PELO MUTUALISMO E CARÁTER ALEATÓRIO.
FUNDO ESPECIAL DE NATUREZA PÚBLICA. RECURSO CONHECIDO
E PROVIDO.
1. Os autores ajuizaram a ação pretendendo a repartição de
valores constantes do fundo de assistência à saúde do plano de
saúde ofertado pela CAAPSML aos servidores municipais e seus
dependentes, uma vez que no final do ano de 2021 ocorreu o
encerramento do plano que há anos era ofertado e contratado.
2. A sentença prolatada na origem julgou procedente o pedido dos
autores, uma vez que entendeu que o fundo de assistência à
saúde (FAAS) possuía natureza privada, pois constituído por
contribuições dos servidores aderentes ao plano de saúde.
3. O Município de Londrina e a CAAPSML interpuseram de forma
conjunta o recurso inominado em exame, ventilando que o plano
de saúde dos servidores era subsidiado pelo ente público,
inexistindo previsão contratual ou legal que garantisse aos
beneficiários direito à partilha da reserva dos valores do FAAS ao
fim do plano de saúde; além disso, a sentença como lançada
promoveu o enriquecimento indevido aos autores, porquanto o
PAS amargou dívidas superiores ao próprio valor constante no
FAAS, que será amortizado pelo Tesouro Municipal.
4. Analisando os fundamentos que foram lançados aos autos pelas
partes e as normativas que conduziram a existência do plano de
saúde ofertado pelo ente público, conclui-se que o FAAS possuía
natureza pública, era subsidiado pela Administração Direta e
Indireta, de modo que o destino dos valores eventualmente
constantes em saldo após o encerramento do PAS não possuía
previsão legal para que fosse partilhado pelos beneficiários.
5. Em complemento, em razão da própria natureza do serviço que
era ofertado aos beneficiários, regido pelo mutualismo e caráter
aleatório, as mensalidades pagas pelos servidores não se
transformavam em reserva de contingência, a fim de que
pudessem em data futura retornar ao patrimônio dos beneficiários
quando do encerramento do plano de saúde.
6. Recurso inominado conhecido e provido.
Relatório
Os autores, servidores públicos municipais de Londrina/PR, ajuizaram a presente ação
de indenização por perdas e danos contra a CAAPSML e o Município de Londrina.
Em síntese, os requerentes alegam que: (I) o Município de Londrina havia criado o plano
de assistência à saúde do servidor, cuja contratação ocorria nos moldes de um plano de saúde,
de adesão voluntária pelos servidores e dependentes, mediante pagamento de mensalidade e
coparticipação, conforme fixado pela Lei Municipal n. 11.348/2011; (II) o plano era de
autogestão, operado via contrato, de natureza privada, administrado pela CAAPSML; (III) o
plano de saúde ofertado teve sua duração até dezembro de 2021, ocasião em que foi
encerrado pela Administração Pública, ocorrendo a oferta de migração dos autores a outro
plano e data limite para tal escolha até 30/03/2022; (IV) o custeio do plano era realizado por
meio do Fundo de Assistência à Saúde do Servidor, mediante as mensalidades pagas pelos
aderentes; (V) os recursos do fundo, portanto, nunca foram da CAAPSML, que somente
realizava a sua gestão, mas sim dos beneficiários do plano; (VI) a Lei Municipal n. 13.717
/2023 revogou o plano de assistência à saúde do servidor e extinguiu o Fundo de Assistência à
Saúde, cujo artigo 12 permitiu que o superávit financeiro acaso existente no fundo de saúde
fosse transferido para o Fundo de Previdência da CAAPSML; (VII) apesar disso, o valor
constante do fundo de saúde a título de superávit, de aproximadamente R$ 12.571.669,43,
deve ser repartido aos beneficiários do plano de saúde, respeitada a devida cota-parte.
A sentença prolatada na origem julgou procedente os pedidos dos autores, razão pela
qual o Município de Londrina interpôs o presente recurso inominado.
Em sede recursal, a municipalidade e a autarquia municipal CAAPSML requerem a
reformada sentença, uma vez que: (I) o plano de saúde aos servidores visava ofertar um plano
acessível e vantajoso, e era subsidiado pelo Município; (II) a CAAPSML gerenciava o plano,
mas também mantinha reserva de capital para assegurar os procedimentos previstos no plano,
composta pelas mensalidades e pelas contribuições do Município; (III) inexistia previsão de que
além da fruição dos serviços de saúde, os aderentes tivessem direito a uma partilha de
eventual reserva do fundo existente ao tempo do encerramento do plano; (IV) o fundo foi
criado por Lei Municipal, e como tal era destinado ao funcionamento do plano de saúde, e não
revertido em favor do segurado a título de indenização; (V) a sentença recorrida promoveu um
enriquecimento sem causa aos autores e desvirtuou a natureza contratual entabulada pelas
partes, em sistema securitário; (VI) a lei municipal não dispôs sobre qualquer forma de rateio
dos valores do fundo em prol dos segurados, inclusive as dívidas do plano de saúde serão
custeadas pelo Tesouro Municipal, estimadas em R$ 33.327.307,49, valor superior ao que os
autores pretendem ver devolvido.
Em síntese é o Relatório.
Voto
Constatando-se a presença dos pressupostos recursais, conheço do recurso em exame.
No mérito, impõe-se o provimento do recurso interposto pelo Município de Londrina e
pela CAAPSML (Caixa de Assistência, Aposentadoria e Pensões dos Servidores Municipais de
Londrina).
Consoante já destacado acima, o ponto central do pleito dos autores e a delimitação dos
pedidos se resume a possibilidade de o valor consistente em superávit financeiro porventura
existente junto ao Fundo de Assistência à Saúde, quando do encerramento do plano de
assistência à saúde fornecido aos servidores/dependentes do Município de Londrina no ano de
2021, ser repartido, por meio de cota parte, a cada um dos beneficiários do plano.
A sentença recorrida, basicamente, fundamentou a procedência dos pedidos formulados
pelos autores por entender que o fundo de assistência à saúde é um fundo com natureza
privada, e como tal os beneficiários do plano de saúde possuem o direito de utilizar/fruir de tais
valores quando do encerramento do plano, em especial porque o fundo foi constituído com
base nas contribuições dos servidores aderentes do plano (p. 3-4, mov. 37.1).
No entanto, à vista das disposições normativas então existentes quando da criação do
plano de saúde dos servidores municipais e seu fundo de assistência, assim como da própria
natureza de tais institutos jurídicos, a sentença recorrida de modo algum se sustenta na
fundamentação que lhe envolveu.
Nesta óptica, o contexto do pedido dos autores deve ser aferido, em um primeiro plano,
à vista de como o plano de saúde era concebido, e em segundo viés na natureza do fundo de
assistência à saúde do servidor (FAAS), assim como sua aderência ao plano de saúde estava
disposta.
O plano de assistência à saúde do servidor foi previsto na Lei Municipal n. 11.348, de
25.10.2011, e sempre se constituiu em espécie de benefício, ao lado da previdência social,
ambos compondo o plano de seguridade social do servidor público de Londrina.
Assim dispunha o artigo 1º da referida lei:
Art. 1º O plano de seguridade social do servidor público do Município de
Londrina tem por finalidade proporcionar a seus beneficiários os meios
indispensáveis de atendimento nas áreas de saúde e previdência social
, mediante contribuição.
Parágrafo Único - O plano de seguridade social do servidor público do
Município de Londrina será composto pelos:
I - plano de previdência social; e
II - plano de assistência à saúde.
O artigo 109, § 1º, da LM 11.348/2011 estabeleceu que o plano de assistência à saúde
do servidor (PAS) seria facultativo, operacionalizado via contrato com os segurados, garantindo
assistência médica, hospitalar e odontológica (esta foi revogada pela LM n. 13.192/2020),
sendo prestada, exclusivamente, via agentes credenciados, terceirizados ou por serviço
próprio, com liberdade de escolha pelo aderente dentre os disponíveis.
Segundo documento de contrato acostado na inicial (mov. 1.18), o PAS era operado por
sistema de autogestão público-patrocinada, ou seja, era um sistema de assistência à saúde a
um grupo fechado de pessoas (servidores e seus dependentes), que não visava o lucro, com
atuação e patrocínio do ente municipal (cf. conceitos advindos da Resolução Normativa n. 137
/2006 da Agência Nacional de Saúde Suplementar).
Apesar de ser um sistema operado via autogestão público-patrocinada, o Superior
Tribunal de Justiça definiu que o PAS de Londrina, gerido pela CAAPSML, também estava
submetido aos ditames da Lei Federal n. 9.656/1998, reguladora dos planos e seguros privados
de assistência à saúde. Essa conclusão se operou no julgamento do REsp n. 1.766.181/PR, pela
3ª Turma, e sob a relatoria para acórdão do Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, julgado em 3
/12/2019, e que foi assim ementado:
RECURSO ESPECIAL. PLANO DE SAÚDE. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO
PÚBLICO. AUTARQUIA MUNICIPAL. AUTOGESTÃO. CÓDIGO DE
DEFESA DO CONSUMIDOR. INAPLICABILIDADE. SÚMULA Nº 608/STJ. LEI
DOS PLANOS. APLICABILIDADE. ART. 1º, § 2º, DA LEI Nº 9.656/1998.
INTERNAÇÃO DOMICILIAR. HOME CARE. VEDAÇÃO. ABUSIVIDADE.
1. Recurso especial interposto contra acórdão publicado na vigência do
Código de Processo Civil de 2015 (Enunciados Administrativos nºs 2 e 3
/STJ).
2. Cinge-se a controvérsia a discutir a aplicação do Código de Defesa do
Consumidor e da Lei nº 9.656/1998 à pessoa jurídica de direito público de
natureza autárquica que presta serviço de assistência à saúde de caráter
suplementar aos servidores municipais.
3. Inaplicável o Código de Defesa do Consumidor às operadoras de plano
de saúde administrado por entidade de autogestão. Súmula nº 608/STJ.
4. Considerando que as pessoas jurídicas de direito privado são
mencionadas expressamente no caput do art. 1º da Lei nº 9.656
/1998, a utilização do termo "entidade" no § 2º denota a intenção
do legislador de ampliar o alcance da lei às pessoas jurídicas de
direito público que prestam serviço de assistência à saúde
suplementar.
8. Recurso especial não provido.
(...) Apesar de a Lei n. 9.656/1998 (Lei dos Planos de Saúde) dispor, de
forma expressa, que estão submetidas às suas disposições as pessoas
jurídicas de direito privado (art. 1º, caput), em seu § 2º há ampliação de
sua abrangência para também incluir outras espécies de entidades que
mantenham sistemas de assistência à saúde. A utilização das expressões
"entidade" e "empresas" no § 2º, conceitos jurídicos amplos e não
propriamente técnicos, bem como a inserção das "cooperativas" denotam a
intenção do legislador de ampliar a aplicação da Leis dos Planos a todas as
pessoas jurídicas que atuem prestando serviços de saúde suplementar.
Assim, as entidades de direito público que optem por prestar serviços de
assistência à saúde suplementar não podem ser colocadas à margem da
incidência da Lei dos Planos eximindo-se de observar as disposições
mínimas estabelecidas pelo legislador para os contratos dessa natureza,
sob pena de possibilitar o desvirtuamento da intenção legislativa de
assegurar aos usuários direitos mínimos. Dessa forma, não há como
afastar a autarquia municipal do âmbito de aplicação da Lei n. 9.656/1998
pelo simples fato de ser uma pessoa jurídica de direito público, pois, nessa
hipótese, a incidência das normas do Código Civil geraria um desequilíbrio
contratual entre a entidade operadora do plano de saúde e os seus
respectivos usuários, vedado pelo ordenamento jurídico em geral no que
tange ao regime de saúde suplementar. (REsp n. 1.766.181/PR, relatora
Ministra Nancy Andrighi, relator para acórdão Ministro Ricardo Villas Bôas
Cueva, Terceira Turma, julgado em 3/12/2019, DJe de 13/12/2019.)
(Destaque nosso)
Na Lei Federal n. 9.656/1998, o conceito de plano de assistência à saúde possui
previsão no artigo 1º, inciso I, nestes termos:
Artigo 1º. (...)
I - Plano Privado de Assistência à Saúde: prestação continuada de
serviços ou cobertura de custos assistenciais a preço pré ou pós
estabelecido, por prazo indeterminado, com a finalidade de garantir,
sem limite financeiro, a assistência à saúde, pela faculdade de acesso
e atendimento por profissionais ou serviços de saúde, livremente
escolhidos, integrantes ou não de rede credenciada, contratada ou
referenciada, visando a assistência médica, hospitalar e odontológica, a
ser paga integral ou parcialmente às expensas da operadora
contratada, mediante reembolso ou pagamento direto ao prestador, por
conta e ordem do consumidor; (Destaque nosso)
Já a hipótese de reembolso ao beneficiário do plano, caso devida por falha na prestação
do serviço, igualmente foi prevista no artigo 12, inciso VI, da referida Lei:
VI - reembolso, em todos os tipos de produtos de que tratam o inciso I e
o § 1o do art. 1o desta Lei, nos limites das obrigações contratuais, das
despesas efetuadas pelo beneficiário com assistência à saúde, em
casos de urgência ou emergência, quando não for possível a utilização
dos serviços próprios, contratados, credenciados ou referenciados
pelas operadoras, de acordo com a relação de preços de serviços
médicos e hospitalares praticados pelo respectivo produto, pagáveis no
prazo máximo de trinta dias após a entrega da documentação adequada;
(Redação dada pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001) (Destaque
nosso)
À luz de tais definições, embora o PAS estivesse inserido na órbita do ente público e
gerido por autarquia municipal, havia a obrigação de os beneficiários pagarem as parcelas
mensais, enquanto o gerenciador se obrigava a ofertar rede credenciada ou própria, e custear
os gastos médicos/hospitalares necessários ao restabelecimento da saúde dos aderentes
sempre que ocorresse o evento aleatório.
São relevantes as seguintes observações dogmáticas a respeito das características dos
planos de saúde, nestes termos:
A essência dos planos de saúde é a proteção dos riscos associados a
doenças e acidentes pessoais que afetem a saúde do consumidor, que,
como sublinhado, são eventos de natureza aleatória, imprevisíveis e
indesejados pelo consumidor.
Tem-se, assim, a caracterização do risco protegido: a doença ou o
acidente pessoal. Trata-se de eventos incertos em sua grande maioria; ou
certos, porém de data e magnitude incertas, e cuja ocorrência independe
da vontade das partes. Ninguém gosta de ficar doente, ninguém tem em
seus planos tornar-se portador de uma doença crônica ou acidentar-se
propositadamente. É fácil notar que a ocorrência dos sinistros é aleatória e
imprevista. (Eduarda Monteiro de Castro Souza Campos, Considerações
sobre Saúde Suplementar, Série Aperfeiçoamento de Magistrados 6 -
Judicialização da Saúde - Parte I, p. 121) (Destaque nosso)
Conforme a Lei nº 9.656/1998, os contratos devem indicar com clareza:
(a) as condições de admissão; (b) o início da vigência; (c) os períodos de
carência; (d) os eventos cobertos e excluídos; (e) o regime de
contratação; (f) a franquia, os limites financeiros ou a coparticipação; (g)
os bônus, descontos ou o agravamento da prestação; (h) a área de
abrangência geográfica; (i) os critérios de reajuste e revisão da prestação
e o número de registro da ANS. Também deve ser entregue ao consumidor
material explicativo em linguagem simples e precisa de todas as
características, obrigações e direitos previstos (art. 16).
(...)
Por sua natureza, os contratos de plano de saúde possuem um trato
sucessivo e contínuo, não raro, mantendo entre as partes um vínculo por
muitos anos, e têm por finalidade assegurar ao contratante a
cobertura em saúde prevista, mediante o pagamento de um preço
fixo (ao qual pode haver acréscimos em razão da coparticipação), sendo
os serviços prestados por uma rede de assistência em saúde (própria,
contratada, cooperada etc.).
Trata-se também de um contrato bilateral, comutativo, oneroso e
aleatório, na medida em que não se pode afirmar se as partes
obterão a vantagem econômica que almejam no contrato. Os valores
iniciais são definidos atuarialmente e o contrato pressupõe uma
solidariedade entre seus usuários, apesar de ser uma relação direta
entre consumidor e operadora, ligados pelo mutualismo para
garantir que os custos dos cuidados com a saúde poderão ser
suportados pela operadora.
Assim, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato é estabelecido
pela relação estabelecida entre a cobertura de serviços ofertada
pela operadora e a retribuição paga pelo contratante, a qual deve ser
mantida durante toda sua existência.
O mutualismo, por sua vez, permite a pulverização dos riscos de
assistência à saúde entre os consumidores vinculados à operadora,
mediante a formação de um fundo comum que suportará o ônus
financeiro advindo da ocorrência dos eventos cobertos.
Os fundos, são administrados no sentido de garantir os resultados
econômicos atuais da operadora e também como garantia da
prestação futura dos serviços. Por esse motivo, a ANS exerce um
controle sobre as reservas financeiras das operadoras, obrigando-as a criar
um fundo garantidor.
As relações existentes para o cumprimento do plano de assistência à saúde
são mais abrangentes envolvendo, além do consumidor (beneficiário) e das
operadoras de planos de saúde, os prestadores de serviços de saúde.
(Brasil. Ministério Público Federal. Câmara de Coordenação e Revisão, 3.
Roteiro de atuação: planos de assistência à saúde – Brasília: MPF, 2019, p.
22/24) (Destaque nosso)
É certo que o caso em exame não se trata de definir e analisar questões contratuais
específicas dos autores com o PAS de Londrina, contudo não se pode fugir da essencialidade do
serviço que fora colocado à disposição dos autores durante o período de vigência do contrato, e
que invariavelmente possuem características que há muito foram extensamente analisadas
pela doutrina nacional, inclusive objeto de regulação, haja vista a sua relevância no cenário
nacional.
Partindo da premissa de que o contrato do PAS de Londrina com os servidores autores
possuía inegável caráter mutualista e aleatório, era de conhecimento de todos que a prestação
mensal paga em favor do plano o era tendo em ponto comum não apenas a proteção à saúde,
mas sobretudo a busca por contribuir a um fundo comum, cujas reservas se destinavam ao
custeio da rede de serviços médicos a que os servidores aderentes pudessem fruir em algum
momento de necessidade durante a vigência do contrato, mas sobretudo garantir a prestação
contínua dos serviços ofertados nas redes credenciadas ou próprias.
Em respaldo, tem-se a relevante observação da doutrina:
O nexo de sinalagmaticidade nos contratos em análise é estabelecido
entre o pagamento da mensalidade, pelo particular, e a administração
de custos dos serviços médicos, por parte da operadora, “com o
objetivo de constituir rede (credenciada, referenciada ou contratada) à
qual possa o consumidor recorrer no momento em que necessite”
(TEPEDINO, Gustavo. Sociedades operadoras de plano de saúde e
responsabilidade civil. In: TEPEDINO, Gustavo. Soluções práticas de
direito. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. v. 1. p. 377.). Não há,
pois, prestação de serviços médicos, e tampouco é objeto do contrato a
saúde humana – que exsurge, como já apontado, apenas como interesse
do contratante na celebração do negócio. Cuida-se, em definitivo, de
contrato sinalagmático, em que a operadora presta serviço de gestão
de custos porque, e tão somente porque, o particular paga a
mensalidade ajustada, e o particular só paga a mensalidade
ajustada porque recebe um serviço de administração de custos de
serviços médicos.
Mas não é só. Esse sistema de gestão de custos tem em mira a
pulverização dos riscos por meio do mutualismo, unindo-se os
esforços dos contratantes a fim de formar um fundo comum para a
mitigação dos riscos; todos contribuem com valor certo e determinado,
compartilhando entre si os riscos das perdas incertas.
Busca-se, assim, diluir os riscos pela coletividade dos segurados, que
contribuem para um fundo comum formado pelas reservas técnicas, e que
se destinam ao custeamento, total ou parcial, da rede de serviços médicos
à qual o usuário poderá recorrer no momento oportuno. (TERRA, Aline de
Miranda Valverde. Planos privados de assistência à saúde e boa-fé
objetiva: natureza do rol de doenças estabelecido pela Agência Nacional de
Saúde para fins de cobertura contratual obrigatória. Revista Brasileira de
Direito Civil – RBDCivil, Belo Horizonte, v. 23, p. 175-191, jan./mar. 2020,
p. 182/183) (Destaque nosso)
Por consequência, a não utilização dos serviços disponibilizados pelo plano durante a
contratação não autorizava, de per si, a um retorno da situação inicial, com a restituição dos
valores mensais pagos pelos beneficiários, justamente por causa do mutualismo e da natureza
aleatória do serviço contratado.
Assim, por exemplo, ainda que o usuário do plano, depois de algum período de
utilização do serviço, viesse a encerrar a contratação, pretendendo ver-se atendido somente
pela rede pública de saúde a partir de então, não faria jus à restituição/reembolso dos valores
pagos a título de mensalidade durante o período contratado, ainda que em momento algum
tivesse tido a necessidade de utilização da rede credenciada ofertada pelo plano de saúde pela
ausência de doença/acidente, porquanto o serviço ofertado sempre ficou disponível para a
fruição durante a contratação.
Afora a impossibilidade de rateio dos valores constantes do FAAS por conta da própria
natureza do plano de saúde ofertado aos servidores e acima destacado, a Lei Federal n. 9.656
/1998, que era incidente ao PAS por conta da determinação do Superior Tribunal de Justiça no
REsp n. 1.766.181/PR, igualmente vedava qualquer forma de alienação, gravame ou promessa
de alienação dos fundos (artigo 35-L)[1].
Deste modo, em razão do regime jurídico e da essência do contrato que circundava o
PAS de Londrina, disponibilizado pela CAAPSML, é pertinente concluir que sempre se vedou que
os valores do FAAS pudessem retornar à esfera financeira do beneficiário, salvo,
excepcionalmente, na hipótese de reembolso previsto no artigo 12, inciso VI, da LF n. 9.656
/1998[2], situação que não se trata do caso em exame.
Em outro plano de análise do pleito – viés da natureza do FAAS –, no caso do PAS de
Londrina, os valores que ingressavam como receita do plano provinham da prestação mensal
paga pelos servidores, mas também do aporte financeiro por parte do Município (Administração
Direta ou Indireta, a depender do vínculo do servidor aderente), via contribuição direta; as
receitas do FAAS derivavam se subvenções legais, além de outras operações imobiliárias,
doações, juros e rendimentos, conforme previa o artigo 121 da LM 11.348/2011, a saber:
Art. 121 Constitui fonte de receita do plano de assistência à saúde:
I - contribuição e co-participação dos servidores ativos, aposentados e
pensionistas da administração direta e indireta do Município, dos
comissionados, dos licenciados e filiados ao plano e contribuição dos
órgãos da administração direta e indireta do Município;
II - as contribuições e co-participações das empresas públicas e
sociedades de economia mista ao plano de assistência à saúde;
III - as contribuições ao plano de assistência à saúde inscritos em dívida
ativa; e
IV - as demais receitas do plano de assistência à saúde.
Parágrafo Único - Constituem, igualmente, receitas do fundo de
assistência à saúde:
I - os juros e rendimentos de capital;
II - as taxas sobre custos operacionais, conforme estabelecido pela
CAAPSML;
III - as doações e legados;
IV - as subvenções legais[3];
V - o produto de operações mobiliárias e imobiliárias; e
VI - demais receitas. (Destaque nosso)
Art. 126. As contribuições dos órgãos da administração direta e
indireta do Município, referidas no art. 121, I, desta Lei, serão de
quatro por cento, calculadas sobre o total da respectiva folha de
pagamento do servidor ativo ou da folha de proventos dos aposentados e
pensionistas, com vencimento até o dia vinte do mês subsequente.
Cabe salientar que embora o mencionado artigo 121 pudesse induzir que as receitas do
PAS se diferenciavam das receitas do FAAS, é possível extrair do texto legal que todo o
Capítulo III do Título III da LM n. 11.348/2011 (arts. 121/127), que tratou das “DAS RECEITAS
DO PLANO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE” fazia alusão a verbas/receitas que constituíam o FAAS,
já que o artigo 127 foi mais rigoroso e previu que todas as contribuições tratadas em seu
capítulo se destinavam à formação do fundo de assistência à saúde (FAAS). Veja-se:
Art. 127 Além da contribuição tratada nesta Seção, necessária à
formação do fundo de assistência à saúde, o contribuinte deverá
recolher o percentual de sua participação nos custeios, conforme previsto
no inciso II do art. 128 desta Lei. (Destaque nosso)
Assim sendo, as receitas do PAS e do FAAS não se constituíam em fundos apartados e
divididos, como se poderia concluir por uma interpretação desatenta dos dispositivos, mas sim
se somavam visando compor o próprio fundo de assistência à saúde, sobretudo porque o
benefício em questão de modo algum poderia ter subsistido por tanto tempo apenas com a
contribuição/mensalidade dos aderentes.
Afora esse contexto, a redação original da LM n. 11.348/2011, em seu artigo 129,
quando criou o FAAS, que estava afetado ao PAS, sempre destacou que o fundo fosse
integrante do plano de seguridade social dos servidores do Município de Londrina. In verbis
:
Art. 129 Fica criado o fundo de assistência à saúde, que terá como objetivo
o custeio dos benefícios, a assistência médica, hospitalar, odontológica e
farmacêutica, previstas nos artigos 119 e 120 desta Lei, afetos ao plano
de assistência à saúde, integrante do plano de seguridade social
dos servidores do Município de Londrina.
Ou seja, conforme previsão legal, desde a sua criação o FAAS integrava o plano de
seguridade social dos servidores – a cargo da CAAPSML –, e não a esfera particular dos
aderentes do plano, justamente porque o PAS era patrocinado pelo ente público e não poderia
se esquivar ao atendimento da característica mutualística do serviço.
Deste modo, ao contrário do que concluiu a sentença recorrida, o FAAS não possuía
natureza privada, mas pública, seja porque estava a cargo de uma autarquia municipal,
entidade da Administração Indireta, seja porque na condição de fundo financeiro especial
estava constituído nos termos do artigo 71 da Lei Federal n. 4.320/1964, a qual prevê Normas
Gerais de Direito Financeiro aos entes federados, de observância obrigatória.
Para melhor compreender a natureza do fundo especial, eis o texto da Lei Federal n.
4.320/1964:
Artigo 71. Constitui fundo especial o produto de receitas
especificadas que, por lei, se vinculam à realização de
determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas
peculiares de aplicação.
Artigo 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a
fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de
Orçamento ou em créditos adicionais.
Artigo 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo
positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o
exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
Artigo 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas
peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer
modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente.
Como se observa da Lei Federal n. 4.320/1964, somente por lei se poderia dispor do
valor constante do fundo especial, sendo que a LM n. 11.348/2011, desde o seu nascedouro,
exigia o atendido a normas gerais de Direito Financeiro, justamente pela natureza pública dos
fundos especiais por ela previstos. A saber:
Art. 171 A CAAPSML, os fundos de natureza previdenciária e o fundo de
assistência à saúde terão orçamentos próprios, que obedecerão aos
padrões e às normas instituídas pela Constituição Federal, pelas Leis
Federais n.ºs 4.320/64 e 9.717/98, pela Lei Orgânica do Município de
Londrina e demais legislações aplicáveis. (Destaque nosso)
E embora a Lei Municipal n. 13.192/2020 tenha alterado a redação do artigo 129
posteriormente, estabelecendo que o custeio dos benefícios seria realizado pelos segurados,
objetivando a cobertura dos benefícios e da assistência à saúde aos servidores públicos
municipais vinculados ao plano de assistência à saúde, tal disposição normativa não alterou a
natureza do fundo, tampouco a obrigação da Administração Direta e Indireta do Município em
continuar contribuindo ao PAS.
Não por acaso, a Lei Municipal n. 13.192/2020: (I) não revogou o artigo 128 da LM n.
11.348/2011, que previa expressamente que o custeio dos benefícios do plano de
assistência à saúde era realizado pelo fundo de assistência à saúde e pelo segurado, no
tocante à co-participação no custeio dos benefícios do plano de assistência à saúde,
conforme percentuais definidos pela CAAPSML; (II) não livrou o Município de continuar
contribuindo ao PAS, conforme previsão do artigo 126; (III) e não revogou o artigo 127, que
estabeleceu as contribuições que formariam o FAAS.
Portanto, ainda que a redação do artigo 129 dada pela LM n. 13.192/2020 fosse
desprovida de apuro técnico, à obviedade não houve a transformação do FAAS em fundo
privado desvinculado aos aspectos solidário e de mutualismo do serviço de saúde ofertado
/contratado, tampouco os valores que ali se encontravam passaram à esfera particular de
qualquer dos autores, máxime quando o FAAS não poderia ser interpretado como parte não
integrante do plano de assistência à saúde.
Ao contrário, a LM n. 11.348/2011 sempre tratou parte do resultado financeiro obtido da
realização das receitas do FAAS como patrimônio da CAAPSML, conforme redação do artigo
130. Por oportuno, eis a transcrição legal:
Art. 130 Constitui patrimônio da CAAPSML, afetado ao fundo de
assistência à saúde, além do resultado financeiro obtido através da
realização das receitas:
I - bens imóveis, bens móveis, veículos e semoventes de seu domínio;
II - ações preferenciais e ordinárias que possua;
III - direitos de que sejam titular, inclusive créditos inscritos em dívida
ativa;
IV - os bens imóveis adquiridos pela Caixa de Assistência, Aposentadoria e
Pensões dos Servidores do Município de Londrina - CAAPSML, vinculados ao
plano de assistência à saúde; e
V - bens móveis e imóveis doados pela administração direta e indireta do
Município de Londrina.
Daí que embora tenha ocorrido o encerramento do PAS aos servidores de Londrina, esse
evento não originou a restituição pretendida pelos autores, inclusive porque a eles foi
oportunizado previamente a migração a outra operadora de plano de saúde, tendo a CAAPSML
atendido ao comando do artigo 8º, § 3º, da LF n. 9.656/1998, sobretudo a comprovação da
transferência da carteira sem prejuízo ao usuário e a garantia de continuidade da prestação de
serviços dos beneficiários em internados ou em tratamento.
Do mesmo modo, a transferência de eventuais valores constantes do fundo de
assistência à saúde ao fundo previdenciário não se constituiu em ilegalidade, já que ambos
compunham o plano de seguridade social do servidor público do Município de Londrina,
conforme sempre foi definido no artigo 1º da LM n. 11.348/2011, bem como se atendeu ao
comando do artigo 73 da Lei Federal n. 4.320/1964, autorizando que o saldo positivo do fundo
pudesse ser transferido ao mesmo fundo ou outro conforme previsto na lei que o instituiu.
Veja-se a redação do artigo 12 da Lei Municipal n. 13.717/2023:
Art. 12. Fica mantido o registro do CNPJ do Fundo de Assistência à Saúde
somente para fins financeiros, orçamentários e contábeis, até a extinção de
todas as suas obrigações.
§ 1º Fica estabelecida a taxa de administração de até 12% sobre todas as
receitas do Fundo de Assistência à Saúde, para fazer frente às despesas
operacionais do órgão gerenciador, relacionadas as suas obrigações.
§ 2º O efetivo encerramento do Fundo de Assistência à Saúde será
formalizado mediante decreto municipal.
§ 3º Os superávits financeiros apurados no Fundo de Assistência à
Saúde serão transferidos para o Fundo de Previdência, como parte
dos valores previstos no artigo 1º da Lei Municipal nº 13.469, de 26
de setembro de 2022, visando o equilíbrio atuarial, sendo que
eventuais insuficiências financeiras serão custeadas com recursos
do Tesouro Municipal.
§ 4º Para fins de atualização monetária, incidência de juros de mora e
multa moratória dos créditos a receber referentes ao Plano de Assistência à
Saúde CAAPSML, aplicar-se-ão os mesmos índices e percentuais utilizados
pelo sistema tributário municipal.
§ 5º Fica autorizada a gestão dos créditos a receber referentes ao Plano de
Assistência à Saúde CAAPSML pelo sistema tributário municipal.
§ 6º O Executivo Municipal e a CAAPSML deverão realizar as medidas
necessárias, após aprovação da Lei, para as transferências previstas no §
3º deste artigo.
Assim, a transferência de valores constantes do FAAS ao Fundo Previdenciário não
trouxe qualquer prejuízo aos autores, porquanto o saldo permaneceu a cargo do plano de
seguridade social do servidor, proporcionando o atendimento na área de previdência social.
De mais a mais, conforme destacado no recurso interposto, há indagações que não
conseguem aclaradas no hipotético caso de se considerar o FAAS como sendo de “propriedade”
dos autores, sobretudo no sentido de que eles pudessem ser demandados pelo passivo
(dívidas) do plano de saúde ainda existentes quando de seu encerramento. Igualmente,
mostra-se ilógico e desprovimento de equidade não considerar a situação de outros
beneficiários que por anos aderiram ao PAS, mas decidiram encerrar a contratação antes do
ano de 2021, ou aqueles que faleceram antes do encerramento do plano. Indo além, seria
preciso distinguir quais valores do FAAS se originaram de receita da Administração, e quais
delas se originaram da mensalidade dos beneficiários, bem como quais foram utilizadas para
custear os serviços em toda a rede credenciada ou própria utilizada durante a vigência do
plano de saúde.
Enfim, há uma infinidade de questões jurídicas e econômicas que precisariam ser
devidamente delimitadas a fim de tomar como verdade a fundamentação alocada na sentença
recorrida e da causa de pedir da demanda ajuizada pelos autores, inclusive, quem sabe, ao
invés de sedizentes credores os autores pudessem se tornar devedores solidários do PAS pelas
dívidas existentes quando de seu encerramento. É óbvio que essa conclusão afronta a própria
natureza do serviço que foi disponibilizado aos servidores municipais, consoante acima já
destacado, no viés do mutualismo e do caráter aleatório do contrato.
Portanto, voto pelo conhecimento e provimento dos recurso inominados interpostos,
reformando-se integralmente a sentença recorrida e julgando improcedente os pedidos
postulados pelos autores.
Diante do provimento do recurso, descabe a condenação dos recorrentes em pagamento
de honorários advocatícios (artigo 55 da Lei n. 9099/95, artigo 27 da Lei n. 12.153/2009).
Dispensa-se o pagamento das custas processuais, nos termos do artigo 5º da Lei Estadual n.
18.413/2014.
Ante o exposto, esta 6ª Turma Recursal dos Juizados Especiais resolve, por unanimidade
dos votos, em relação ao recurso de CAIXA DE ASSISTÊNCIA, APOSENTADORIA E PENSÕES
DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE LONDRINA, julgar pelo(a) Com Resolução do Mérito -
Provimento, em relação ao recurso de Município de Londrina/PR, julgar pelo(a) Com Resolução
do Mérito - Provimento nos exatos termos do voto.
O julgamento foi presidido pelo (a) Juiz(a) Austregésilo Trevisan, sem voto, e dele
participaram os Juízes Luciana Fraiz Abrahão (relator), Haroldo Demarchi Mendes e José Daniel
Toaldo.
09 de maio de 2025
Luciana Fraiz Abrahão
Juiz (a) relator (a)

[1] Art. 35-L. Os bens garantidores das provisões técnicas, fundos e provisões deverão ser
registrados na ANS e não poderão ser alienados, prometidos a alienar ou, de qualquer forma,
gravados sem prévia e expressa autorização, sendo nulas, de pleno direito, as alienações
realizadas ou os gravames constituídos com violação deste artigo.
[2] Quando não for possível a utilização pelo beneficiário dos serviços próprios, contratados,
credenciados ou referenciados pelas operadoras, de acordo com a relação de preços de
serviços médicos e hospitalares praticados pelo respectivo produto.
[3] Aliás, rememore-se que no Direito Financeiro as subvenções legais possuem definição clara
no artigo 12, § 3º, da Lei n. 4.320/1964:
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
(...)
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a
cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter
assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter
industrial, comercial, agrícola ou pastoril.