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Processo:

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
6ª TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS

Autos nº. 0005278-30.2025.8.16.0116

Embargos de Declaração Cível n° 0005278-30.2025.8.16.0116 ED
Juizado Especial da Fazenda Pública de Matinhos
Embargante(s): CAMILA VENTURIN ZAPPELLINI - ME
Embargado(s): Município de Matinhos/PR
Relator: Austregésilo Trevisan

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO EM RECURSO INOMINADO. ACOLHIMENTO ANTE
O RECONHECIMENTO DA INCOMPETÊNCIA MANIFESTADO PELA
JUÍZA SENTENCIANTE, COM SUBSEQUENTE JULGAMENTO DA
CAUSA POR SE TRATAR DE JUÍZO ÚNICO NA COMARCA.
NULIDADE DE ADITIVO CONTRATUAL VERBAL COM A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR PELOS
SERVIÇOS PRESTADOS. EXIGÊNCIA DE CONTRATO ESCRITO
PARA LICITAÇÕES E CONTRATOS PÚBLICOS. OBRIGAÇÃO DE
INDENIZAR SERVIÇOS PRESTADOS MESMO COM CONTRATO
NULO. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. BOA-FÉ DO CONTRATADO.
PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EMBARGOS
DECLARATÓRIOS CONHECIDOS E PROVIDOS PARA O FIM DE SER
CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO O RECURSO
INOMINADO.
I. Caso em exame
1. Embargos de Declaração opostos em face de decisão interlocutória de
declinação de incompetência.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em definir se é devido o pagamento pela
Administração Pública por serviços prestados com base em aditivo contratual
verbal considerado nulo em razão da ausência de licitação e formalização escrita.
III. Razões de decidir
3. O aditivo contratual verbal firmado entre as partes é nulo, pois não observou as
exigências legais da Lei nº 8.666/93 e ultrapassou os limites permitidos para
contratação verbal pela Administração Pública.
4. Apesar da nulidade do contrato, a Administração Pública deve indenizar o
contratado pelos serviços efetivamente prestados e pelos prejuízos comprovados,
desde que não haja má-fé ou culpa do contratado.
5. No caso, os serviços foram prestados e o autor concordou expressamente com
o valor ajustado, devendo a Administração pagar o montante de R$ 10.275,00,
acrescido de correção monetária e juros de mora.
IV. Dispositivo e tese
6. Embargos de declaração conhecidos e providos.
Tese de julgamento: O contrato administrativo verbal é nulo e não produz efeitos,
salvo para pequenas compras de pronto pagamento até o limite legal, sendo
indispensável a licitação para contratação de serviços acima desse valor, contudo,
a nulidade do contrato não exime a Administração Pública do dever de indenizar
o contratado pelos serviços efetivamente prestados e prejuízos comprovados,
desde que não haja má-fé ou culpa do contratado.

I. RELATÓRIO
Relatório dispensado nos termos do Enunciado 92 do Fonaje.

II. FUNDAMENTAÇÃO
Conheço dos embargos de declaração oferecidos, os quais foram interpostos
tempestivamente e, no mérito, passo a decidir.
O Embargante sustenta que a Turma Recursal é competente para julgamento do feito.
Analisados os autos, constata-se que o Juízo Único acumula a competência do Juizado
Especial da Fazenda Pública e a da Vara da Fazenda Pública, o que foi reconhecido na sentença
proferida, reconhecendo o julgador a incompetência, mas passando desde logo a proferir sentença em
razão da referida cumulação.
Desse modo, esclarecida a questão da competência, deve a Turma Recursal proceder ao
julgamento do recurso inominado interposto.
Passa-se à análise do Recurso Inominado.
Satisfeitos os pressupostos processuais, objetivos e subjetivos, de admissibilidade, o
recurso deve ser conhecido.
O Recorrente insurge-se em face da sentença de procedência dos pedidos iniciais.
O Recorrente sustenta que não é possível o pagamento da contraprestação da licitação,
pois não foi assinado contrato administrativo. Subsidiariamente, pugna pela minoração do valor
indenizatório.
Quanto ao mérito recursal, assiste parcial razão ao Recorrente.
É certo que a Lei nº 8.666/93, que institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública, estabelece que, em regra, os contratos e seus aditamentos devem ser escritos e
lavrados nas repartições competentes, devendo mencionar os nomes das partes e os de seus
representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da
dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas da lei e às cláusulas contratuais
(arts. 60 e 61 “caput”).
No caso em exame, é certo que nenhuma dessas exigências foi observada no aditivo
contratual realizado entre o autor e o Município, pois embora na contratação dos serviços tenha havido
contrato escrito, como visto nos autos, o termo aditivo foi feito de forma verbal.
Ademais, consoante previsão expressa contida no parágrafo único do art. 60 da Lei de
Licitações, o contrato verbal firmado com a Administração é nulo e não produz nenhum efeito, exceto
para o contrato de pequenas compras de pronto pagamento e no valor ali estabelecido. Confira-se:
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o
de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a
5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, II, alínea “a” desta Lei, feitas em
regime de adiantamento
Observe-se, ainda, que o limite estabelecido na Lei – art. 23, II, “a” – é de R$ 80.000,00
(oitenta mil reais) (redação dada pela Lei 9.648/98, atualizada pelo Decreto nº 9.412/2018) – o que revela
a possibilidade de contratação verbal por parte da Administração apenas para pequenas compras no valor
máximo de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), feitas em regime de adiantamento, situação não contemplada
na espécie (prestação de serviços e montante bem superior ao permitido).
Desse modo, tendo em vista que o valor total do débito apontado pelo autor é referente aos
serviços realizados e marcenaria e importa no montante superior à R$ 4.000,00, forçoso reconhecer a
nulidade do aditivo contratual verbal firmado entre os litigantes.
De outro lado, é certo que a Lei dispensa a licitação, não o contrato escrito, em algumas
situações, como para a contratação de outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento)
do limite previsto na alínea “a”, do inciso II do artigo anterior, e para alienações, desde que não se
refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de
uma só vez (art. 24, II, “a”), o que evidencia a possibilidade de contratação direta até o importe de R$
8.000,00 (oito mil reais) (10% do limite de R$ 80.000,00).
No caso, o valor total dos serviços apresentado pelo autor, supera, em muito, o limite legal
definido para a dispensa da licitação, tornando, também por este motivo, inexigível a cobrança formulada.
Dessa forma, tendo em vista que o aditivo contratual verbal firmado entre os litigantes não
se insere na hipótese excepcional admitida para tal modalidade de contratação, e, ainda, por ser
indispensável a licitação para a contratação de serviços dessa natureza no importe reclamado (acima de
R$ 8.000,00), não há como exigir do réu a contraprestação pretendida pelo autor, oriunda de contrato
nulo e cujos efeitos são desconstituídos de forma retroativa.
Inobstante, a declaração de nulidade do contrato não tem o condão de implicar na falta de
obrigação do contratante em efetuar o pagamento pelos serviços efetivamente prestados e pelos prejuízos
decorrentes, desde que comprovados, ressalvadas as hipóteses de má fé ou de ter o contratado concorrido
para a nulidade, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública.
Essa é a regra contida no art. 59 e parágrafo único da Lei de Licitações. Veja-se:
Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente,
impedindo o efeito jurídico que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir
os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado
pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos
regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a
responsabilidade de quem lhe deu causa.
Sobre o assunto, ensina Marçal Justen Filho:
(...) o legislador brasileiro efetivou opção clara pelas soluções compatíveis com um Estado
Democrático de Direito. Além de todas as determinações atinentes à responsabilização civil
do Estado, consagrou-se a disciplina específica do parágrafo único do art. 59 para a
contratação administrativa inválida. Daí se segue que a invalidação, por nulidade absoluta, de
qualquer ajuste de vontades. entre a Administração e o particular gerará efeitos retroativos,
mas isso não significará o puro e simples desfazimento de atos. Será imperioso produzir a
compensação patrimonial para o particular, sendo-lhe garantido o direito de haver tudo aquilo
pelo ajuste lhe fora assegurado e, ainda mais, a indenização por todos os prejuízos que houver
sofrido (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª edição, São Paulo:
Dialética, 2010).
Em abono, a doutrina de Hely Lopes Meirelles:
(...) Mesmo no caso do contrato nulo, pode tornar-se devido o pagamento dos trabalhos
realizados ou dos fornecimentos feitos à Administração, uma vez que tal pagamento não se
funda em obrigação contratual, e sim no dever moral de indenizar toda obra, serviço ou
material recebido e auferido pelo Poder Público, ainda que sem contrato ou contrato nulo,
porque o Estado não pode tirar proveito da atividade do particular sem a correspondente
indenização”. (Licitação e Contrato Administrativo, 11ª edição, São Paulo: Malheiros, 1996 –
pág 199).
Nesse sentido, é a orientação do Superior Tribunal de Justiça, como se vê dos seguintes
julgados:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. MÁ-FÉ.
NULIDADE DO CONTRATO. DEVER DE INDENIZAR POR PARTE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DO
ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA DESPROVIDO.
1. É pacífico nesta Corte, que embora o contrato realizado com a Administração Pública seja
nulo, por ausência de prévia licitação, o ente público não poderá deixar de efetuar o
pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da Administração, desde
que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado concorrido para a
nulidade (AgRg no Ag 1.056.922/RS, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe
11.3.2009; AgInt no REsp. 1.410.950/SC, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe
3.2.2017)
2. Uma vez constatada pelo Tribunal de origem a ausência de boa-fé do escritório contratado,
não se pode, em Recurso Especial, alterar tal entendimento, sob pena de incorrer em revisão
de matéria fático-probatória.
3. Agravo Interno do escritório de advocacia desprovido.
(AgInt nos EDcl no REsp 1303567/SC, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/06/2017, DJe 26/06/2017).
ADMINISTRATIVO. CONTRATO. ANULAÇÃO. VÍCIO IMPUTÁVEL À
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. BOA-FÉ DA CONTRATANTE. SERVIÇOS
EXECUTADOS E DEVIDAMENTE MEDIDOS. PAGAMENTO. ART. 49, PARÁGRAFO
ÚNICO, DO DECRETO-LEI 2.300/86. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE
ADMINISTRATIVA E DO NÃO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. DOUTRINA.
PRECEDENTES.
1. A autora sagrou-se vencedora da Concorrência Pública nº 2/92, promovida pela
Municipalidade de Guarulhos, razão por que lhe foi adjudicado o Contrato Administrativo de
nº 174/92, que teve por objeto a execução de serviços de conservação e manutenção dos
sistemas viários e de drenagem da cidade de Guarulhos. Adjudicado o contrato administrativo
em 5 de novembro de 1992 e iniciadas as obras em 1º de março de 1994, cumpria à
Municipalidade recorrida efetuar o pagamento das parcelas do preço ajustado à medida que
realizadas as medições periódicas dos serviços executados, o que, todavia, não foi realizado,
não tendo a Municipalidade recorrida cumprido com suas obrigações. Assim, foi ajuizada a
presente ação de cobrança, cumulada com rescisão contratual.
2. O acórdão recorrido, ao chancelar a sentença de piso, negou provimento ao reclamo da ora
recorrente por entender que, sendo nulo o contrato administrativo celebrado com a
Municipalidade recorrida, por suposta infringência ao limite temporal do art. 45, IV, do
Decreto-lei 2.300/86, não teria a recorrente o direito à contraprestação pelos serviços
executados. Dele, é possível extrair as seguintes premissas: (a) a empresa autora prestou,
efetivamente, os serviços de conservação e manutenção dos sistemas viários e de drenagem
da cidade de Guarulhos a que se obrigara; (b) a municipalidade ré não efetuou os pagamentos
correlatos, tanto assim, que foram assinados dois aditivos contratuais, estipulando novas datas
para o adimplemento; (c) o Tribunal de Contas declarou a nulidade do contrato por ofensa ao
inciso IV do artigo 45 do Decreto-Lei 2.300/86, basicamente porque não previa prazo de
início de execução ou de duração dos serviços; e (d) a nulidade do contrato não decorreu de
dolo ou má-fé da empresa contratada, mas apenas de um vício intrínseco ao ajuste.
3. O art. 49, parágrafo único, do Decreto-lei 2.300/86, dispositivo que a recorrente aponta
como malferido, fixa: "A nulidade [do contrato] não exonera a Administração do dever de
indenizar o contratado, pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada,
contando que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu
causa.
4. Esta Corte, ao interpretar o dispositivo, decidiu, inúmeras vezes, que a existência de
nulidade contratual não mitiga a necessidade de pagamento pelas obras efetivamente
realizadas.
5. No caso, o réu sequer cogitou - ou o aresto recorrido tangenciou - suposta má-fé da autora.
O contrato foi declarado nulo por vício intrínseco, qual seja, ausência de prazo para início e
execução da obra, que somente pode ser imputado ao Município de Guarulhos, responsável -
exclusivo - pela realização do certame licitatório e elaboração do contrato administrativo.
Como se sabe, o contrato administrativo é de adesão, elaborado unilateralmente, sem a
participação ou discussão de suas cláusulas com o administrado vencedor da licitação. Assim,
se foi anulado por não conter uma cláusula obrigatória, o vício somente pode ser imputado à
Administração, nunca ao particular que com ela contrata.
6. É fato incontroverso nos autos que a empresa autora vinha cumprindo todas as suas
obrigações contratuais. Nesses termos, não lhe pode ser imputado o prejuízo por qualquer
vício do contrato, cabendo-lhe a remuneração pelos serviços já prestados até a data da
anulação. Não se pode admitir que a Administração Pública se enriqueça às custas do
administrado, que não deu causa à anulação da avença, recebendo serviços gratuitamente,
sem o correlato pagamento previsto no contrato, até a data da anulação. Caso contrário,
haverá ofensa inequívoca ao postulado que veda o enriquecimento sem causa e, em última
análise, ao princípio da moralidade administrativa.
7. Recurso especial provido.(REsp 1306350/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 17/09/2013, DJe 04/10/2013).
Dessa forma, ainda que seja desde logo reconhecida a nulidade do
aditivo contratual verbal firmado entre o autor e o Município, tendo havido a contratação de serviços por
parte da Administração Pública Municipal, deve ser analisada a obrigação de indenizar.
Segundo se infere das fotografias de mov. 1.9, o serviço foi efetivamente prestado, após o
autor concordar em alterar o valor orçado inicialmente (mov. 25.3, pág. 66), em que pese, como exposto
alhures, o termo aditivo jamais tenha sido firmado por escrito, fato é que o autor, ciente do novo valor e,
tendo expressamente concordado com ele, prestou os serviços em expectativa de receber esse mesmo
valor.
Dessa forma, o valor de R$ 10.275,00 deve ser o valor a ser pago pela Administração
Pública, com correção monetária e juros de mora.
Diante do exposto, deve ser CONHECIDO e PARCIALMENTE PROVIDO o recurso
inominado interposto pelo Município, nos termos da fundamentação.
Ante o êxito recursal, não há condenação em custas processuais e honorários advocatícios.
III. VOTO
Isto posto, o voto é pelo CONHECIMENTO e PROVIMENTO dos embargos de
declaração para o fim de ser CONHECIDO e PARCIALMENTE PROVIDO o Recurso Inominado
interposto pelo réu, nos termos da fundamentação.

Ante o exposto, esta 6ª Turma Recursal dos Juizados Especiais resolve,
por unanimidade dos votos, em relação ao recurso de CAMILA VENTURIN ZAPPELLINI - ME, julgar
pelo(a) Com Resolução do Mérito - Acolhimento de Embargos de Declaração nos exatos termos do voto.
O julgamento foi presidido pelo (a) Juiz(a) Gisele Lara Ribeiro, sem
voto, e dele participaram os Juízes Austregésilo Trevisan (relator), Marcos José Vieira e Haroldo
Demarchi Mendes.

03 de julho de 2026
Austregésilo Trevisan
Juiz Relator