Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

RELATÓRIO:
Trata-se de recurso de apelação interposto por Oscar Backes contra a sentença proferida na ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná, na qual o Magistrado a quo julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais para o fim de:
“a) reconhecer e declarar que o requerido praticou atos de improbidade administrativa à luz do que preceituam os art. 9º, caput e 11, I Lei nº 8.429/92; b) condenar o requerido ao pagamento de multa civil no valor equivalente ao valor pago pelo município pela execução dos contratos viciados, devidamente atualizados pelo INPC desde os pagamentos e juros de 1% a.m a contar da citação, a ser revertida em favor do Município Prejudicado (art. 18, da Lei n. 8429/92); c) determinar a suspensão dos direitos políticos do requerido por 05 (cinco) anos; d) determinar a proibição do requerido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos.Condeno ainda o requerido ao pagamento das custas e despesas processuais, deixando de arbitrar honorários advocatícios, por descabidos na espécie.(...)”
Por meio do julgamento de embargos de declaração (mov. 316.1), a sentença foi alterada para constar:
“(...)Tendo o requerido incorrido nas sanções previstas no art. 9º, caput e 11, I da Lei nº 8.429/92, o mínimo fixado deveria observar o disposto no art. 12, I da Lei nº 8.429/92.2.1. Sendo assim, acolho os embargos opostos para o fim de corrigir o período fixado em sentença para 8 anos de suspensão dos direitos políticos do requerido.(...)”
Em suas razões recursais, alegou a parte apelante, em resumo, que: (i) não há provas a indicar o uso de “laranjas” para prestar serviços ao Município; (ii) as pessoas apontadas como “laranjas” eram prestadores de serviços autônomos, que utilizavam seu barracão, pagando aluguel; (iii) a forma de contratação direta foi escolha do Poder Executivo, não podendo lhe ser atribuída tal responsabilidade; (iv) se não houve dano ao erário, não pode ser condenado pela prática de atos ímprobos previstos no artigo 10 da Lei nº 8.429/1992; e (v) as sanções aplicadas foram desarrazoadas e desproporcionais. Com amparo nestes argumentos, pede a reforma da sentença recorrida, para que sejam julgados improcedentes os pedidos feitos na petição inicial. Subsidiariamente, requer a redução das sanções. Ao final, pugnou pelo provimento do recurso.
O apelado apresentou contrarrazões (mov. 327.1).
Considerando as alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) pelo advento da Lei nº 14.230/2021, as partes foram intimadas para se manifestarem a respeito, bem como renovadas vistas à Procuradoria-Geral de Justiça.
Devidamente intimados, o apelante consignou que a Lei nº 14.230/2021 tem aplicação imediata e retroativa, por se tratar de norma mais benéfica ao acusado. Argumentou, ainda, que uma das novas regras é a incidência da prescrição intercorrente, regulamentada na nova redação do artigo 23, §§ 4º e 5º, da Lei nº 8.429/1992, razão pela qual no caso concreto operou-se a prescrição (mov. 26.1). Por sua vez, o Ministério Público defendeu, em suma, que: (i) há um dever de proteção ao patrimônio público, incluindo a responsabilização por atos de improbidade administrativa, então veda-se a proteção insuficiente do bem tutelado; (ii) a regra é a irretroatividade de mudanças legislativas como forma de preservação da segurança jurídica e de atos já realizados de acordo com o standard normativo existente ao tempo dos acontecimentos; (iii) a mudança de um entendimento jurisprudencial deve incidir apenas para novas relações, exigindo-se modulação de efeitos; (iv) o regime jurídico de responsabilização pelo cometimento de atos de improbidade administrativa é singular, não se confunde com o regime de responsabilidade penal; (v) não há norma de direito intertemporal acerca das mudanças operadas na Lei de Improbidade Administrativa; e (vi) o regime jurídico existente antes da mudança legislativa deve prevalecer e ser aplicado às ações que estão em curso (mov. 27.1).
A Procuradoria-Geral de Justiça exarou parecer manifestando-se pelo não provimento do recurso (mov. 31.1).
Após, vieram os autos para julgamento.
É o relatório.


VOTO E FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade:
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
2. Mérito:
2.1. De antemão, convém analisar a alegação da parte apelante quanto à ocorrência da prescrição,
em vista da superveniência da Lei nº 14.230/2021 que alterou diversos dispositivos da Lei nº 8.429/92.
Pois bem, sobre o tema, recentemente, ao julgar o ARE nº 843989, Tema nº 1.199, com repercussão geral, o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, especialmente em relação à necessidade do elemento subjetivo dolo e aplicação dos prazos de prescrição geral e intercorrente, consignando o seguinte:
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a presente ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), vencidos, parcialmente e nos termos de seus respectivos votos, os Ministros André Mendonça, Nunes Marques, Edson Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes. Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (...) (Destacou-se)
Observe-se que, no tocante aos prazos prescricionais introduzidos pela Lei nº 14.230/2021, foi fixado o entendimento pela irretroatividade da norma e aplicação dos novos marcos temporais a partir da publicação da lei, ou seja, 25/10/2021.
Ainda, convém destacar que as decisões proferidas pelo pleno da E. Suprema Corte, em repercussão geral, expressam a sedimentação de um entendimento que deve ser observado pelos demais Tribunais, aplicando obrigatoriamente tal precedente, diante do seu efeito vinculante.
Seguindo o mesmo entendimento, é a orientação jurisprudencial desta E. Corte de Justiça:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO INTERLOCUTÓRIA QUE RECONHECEU A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INADMISSIBILIDADE. IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL PREVISTO NA LEI N.º 14.230/2021. EXEGESE DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA NO ÂMBITO DO ARE 843989 PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO, COM BASE NO ARTIGO 932, INCISO V, ALÍNEA B, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. (TJPR - 4ª C.Cível - 0029331-40.2022.8.16.0000 - São José dos Pinhais -
Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO -
J. 01.10.2022) (Destacou-se)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECLARAÇÃO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DA PRETENSÃO SANCIONADORA, EM VIRTUDE DA EDIÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021, QUE ALTEROU A LEI Nº 8.429/92. IMPOSSIBILIDADE. IRRETROATIVIDADE. TESE FIRMADA NO TEMA COM REPERCUSSÃO GERAL Nº 1199. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA DETERMINAR O PROSSEGUIMENTO DO FEITO EM SEUS ULTERIORES TERMOS. (TJPR - 5ª C.Cível - 0000851-63.2010.8.16.0100 - Jaguariaíva -
Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA -
J. 26.09.2022) (Destacou-se)
Posto isto, não há que se falar na ocorrência da prescrição no caso em tela, haja vista que a presente demanda foi ajuizada em 01/08/2016 e o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais apenas a partir da data da publicação da lei (25/10/2021).
2.2. A ação de improbidade administrativa foi instituída pela Lei nº 8.429/1992, que regulamentou o artigo 37, § 4º, da Constituição Federal e se revela enquanto produto do poder punitivo estatal, tendo como propósito, entre outros, o combate à prática de atos ímprobos, ao ampliar a tutela já existente na esfera penal, mais especificamente para alcançar os atos administrativos de agentes públicos, servidor ou não, da Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios etc. (art. 1º da Lei nº 8.429/1992).
A intenção foi responsabilizar o administrador desonesto ou quem concorrer para a produção de dano ao erário público ou ofensa aos postulados da Administração Pública, atuando, assim, com interesses contrários aos da Administração, bem como do interesse público primário. Em última análise, o escopo foi salvaguardar o patrimônio público e a sua imagem.
Com as alterações apresentadas pela Lei nº 14.230/2021, pertinente se mostrou o debate, em matéria de direito intertemporal, a respeito da retroatividade das inovações legislativas aos processos de improbidade administrativa.
Consoante se extrai da doutrina e da jurisprudência, o sistema de responsabilidade por ato de improbidade administrativa integra o Direito Administrativo sancionador.
Nesse aspecto, o art. 17-D da Lei nº 14.230/2021 evidencia o caráter sancionatório da demanda de improbidade administrativa, verbis:
Art. 17-D - A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Aliás, o § 4º, do art. 1º, da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, passou a dispor expressamente que “aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”. Ou seja, há ‘expressa previsão’ de aplicação imediata dos dispositivos da Lei nº 14.230/2021.
Pois bem. Nesta esfera, verifica-se que, muito embora não se negue as peculiaridades de cada ramo do Direito, acabam sendo aplicadas às sanções decorrentes da prática de atos ímprobos, bem como ao procedimento judicial respectivo, os princípios e garantias ínsitos ao Direito Penal.
A propósito, o E. Ministro Teori Albino Zavascki, quando do julgamento do REsp 885.836/MG, consignou que:
(...) o objeto próprio da ação de improbidade é a aplicação de penalidades ao infrator, penalidades essas substancialmente semelhantes às das infrações penais. Ora, todos os sistemas punitivos estão sujeitos a princípios constitucionais semelhantes, e isso tem reflexos diretos no regime processual. É evidente, assim – a exemplo do que ocorre, no plano material, entre a Lei de Improbidade e o direito penal –, a atração, pela ação de improbidade, de princípios típicos do processo penal. (STJ, REsp 885.836/MG, Relator Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/06/2007 - Destacou-se)
Ou seja, a ação de improbidade administrativa guarda algumas premissas semelhantes com a ação penal, embora a tipicidade das ações não se vislumbre idêntica, é visível a identidade existente entre o Direito Administrativo sancionador e o Direito Penal, inclusive, ambos como exteriorização do poder punitivo estatal, de modo a fazer com que o regime jurídico aplicável deva observar os mesmos princípios, conforme se extrai da doutrina e dos precedentes do C. Superior Tribunal de Justiça.
De fato, consoante entendimento do professor Arruda Alvim:
(...) considerando-se a natureza dos processos administrativos que objetivam apurar e sancionar ilícitos administrativos que poderão, inclusive, ser eventualmente caracterizados como ilícitos penais, devem ser aplicados, por evidente, as normas e princípios pertinentes ao regime administrativo punitivo, advindas dos direitos processual e material penal.Isso se justifica pela constatação de não haver, ontologicamente, diferença entre o Direito Administrativo sancionador e o Direito Penal. Com efeito, em sendo o Direito Administrativo Punitivo e o Direito Penal manifestações do poder punitivo estatal, a conclusão a que se chega é que o regime jurídico aplicável em ambas as instâncias deve ser o mesmo (...) (in WARD, Arnold; JUSTEN FILHO, Marçal; PEREIRA, Cesar Augusto Guimarães (org.). O direito administrativo na atualidade: estudos em homenagem ao centenário de Hely Lopes Meirelles. São Paulo: Malheiros, 2017. p. 235-236)
Aliás, nesse sentido, infere-se da doutrina do E. Ministro Luiz Roberto Barroso que “o direito administrativo punitivo é apenas uma forma de manifestação do chamado poder punitivo do Estado. Sua diferenciação relativamente ao direito penal é apenas de grau ou, muitas vezes, mera opção legislativa” (A prescrição administrativa no Direito Brasileiro antes e depois da Lei nº 9.873/1999. Revista Diálogo Jurídico, vol. I, ano I, jul. 2001).
Desse modo, assim como se vislumbra na lei penal, consoante comando presente no artigo 5º, caput e inciso XL, da Constituição Federal, em princípio, os novos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa não retroagem, salvo para beneficiar o réu.
Em que pese a Constituição Federal faça menção à lei penal no tocante ao princípio da retroatividade da norma mais benéfica, entende-se que a sua aplicação deve ser estendida aos demais âmbitos do Direito que veiculem semelhante expressão do poder punitivo estatal, como é o caso do Direito Administrativo sancionador.
Por oportuno, cumpre destacar que o C. Superior Tribunal de Justiça já reconheceu, em outras ocasiões, a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao Direito Administrativo sancionador:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.I – Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição.III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes.VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido. (RMS 37.031/SP, Rel. MINISTRA REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 20/02/2018 - Destacou-se)
Ademais, convém salientar que o juiz, na sua atividade interpretativa da lei, não pode deixar de se atentar à eventual desconformidade entre a lei anterior e a posterior.
Inclusive, o disposto no artigo 5º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942) estatui que “na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que se dirige e às exigências do bem comum”.
Portanto, na aplicação da lei há de se ter em vista as circunstâncias fáticas e conjunturais de sua aplicação, bem como as imposições da fenomenologia vigente, razão pela qual a norma mais benéfica, deve ser observada e aplicada nas ações de improbidade administrativa, sob pena de violação aos postulados constitucionais consagrados.
2.3. Feitas as ponderações, tem-se que o Magistrado singular condenou o réu pela prática de atos de improbidade administrativa “à luz do que preceituam os art. 9º, caput e 11, I, da Lei nº 8.429/92” (mov. 297.1).
Pois bem, na redação anterior, o art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92, estabelecia:
“Artigo 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência: (...)”.
Com a edição da Lei nº 14.230/2021, houve a revogação do inciso I, do art. 11, bem como seu rol passou a ser taxativo, conforme se observa da atual redação do caput, vejamos:
“Artigo 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:I - Revogado(...)”
Assim, com o advento da Lei nº 14.230/2021, a conduta do art. 11, inciso I, que fundamentou a condenação do réu, passou a ser atípica.
Além disso, para a configuração do ato tido como ímprobo é essencial a demonstração do elemento subjetivo que teria motivado a suposta prática da conduta imputada, a fim de que se evite a responsabilização objetiva.
A tratativa apresentada pela nova redação legal traz a exigência de um dolo específico, estabelecendo no § 2º do artigo 1º que “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. (Destacou-se)
2.4. Da análise dos presentes autos extrai-se que a presente demanda foi ajuizada no intuito de apurar ato de improbidade praticado pelo apelante, consubstanciado na utilização de “laranjas” para realização de contratação com o Município de Céu Azul, burlando a vedação do art. 29, IX, da Constituição Federal, além de ter participado de contratações mediante indevidas dispensas, durante o período de 2005 a 2007, em que exercia o cargo de vereador no Município.
A sentença reconheceu expressamente que:
“No caso em análise, restou clarividente que o então vereador, Sr. Oscar Backs, instigou seus funcionários, Cleverson e Clodoaldo, a abrirem empresa em nome próprio com a intenção de lhe facilitar e intermediar a prestação de serviços para o município.Observa-se do depoimento do requerido que o mesmo confirmou que Cleverson e Clodoaldo trabalhavam em seu galpão (min 3.44 a 5 do depoimento de seq. 176.2) e que realizava serviços para a prefeitura por intermédio do Sr. Cleverson que lhe repassava alguns serviços de torno, solda e mangueira do qual cobrava a importância de 50% sobre o valor da mão de obra (min 11 a 14 do depoimento de seq. 176.2), bem como que tinha conhecimento de que alguns serviços eram prestados para bens do município.(...)Ainda, entendo que ficou comprovado nos autos, por meio dos documentos relacionados ao processo trabalhista ajuizado pelo Sr. Cleverson, bem como, pela oitiva do Sr. Clodoaldo, que o requerido o a pessoa de Cleverson possuíam um conluio para a prestação de serviços, pelo requerido, à prefeitura do município de Céu Azul, uma vez que, do contrário, seria desarrazoado o requerido se comprometer a baixa da pessoa jurídica de CLEVERSON MIRANDA PAULO ME, mormente pela necessidade de acesso aos documentos relacionados à empresa aberta bem como as exigências legais e procedimentais que norteiam o ato em comento.Em respaldo aos argumentos da parte autora, o Sr. Clodoaldo, relatou que trabalhava para o requerido por meio de porcentagem da mão-de-obra na proporção de 50% (min 3:30 seq. 282.1). Afirmou, que (min 5:30) o requerido teria aberto uma firma em seu nome cm a finalidade de retirar notas de serviço em nome do depoente. Ainda, que todas as transações da suposta empresa eram realizadas pelo requerido. Em um trecho da audiência, relatou que o requerido e Cleverson possuíam uma empresa e que, embora conste assinatura sua nas notas de empenho, não se recorda de ter recebido nenhum valor acerca dos empenhos, que apenas recebia valores do requerido e de eventuais clientes que faziam serviços e realizavam pagamento quando o requerido não se encontrava no local.(...)Desta forma, o que se esperava do servidor era justamente uma conduta contrária à praticada, mormente, porque figurava como vice-presidente e presidente da Câmara dos Vereadores do município no período em que os fatos ocorreram (seq. 1.49 fls. 11 a 16).”
Ainda, consignou:
Dito isso, pelas notas de empenho, foram realizadas várias contratações diretas (seq. 1.45 e 1.46), os quaistinham por objeto serviços mecânicos de torno e solda em maquinas, caminhões, equipamentos, fermentas, os quais não só podiam como deveriam ter sido objeto de procedimento licitatório.Referidas contratações diretas referiam-se, unicamente, à aquisição de serviços de mão de obra mecânico.Logo, a previsibilidade dessas contratações, quantidade e disponibilidade eram plenamente apuráveis paraos três exercícios financeiros em que foram realizadas (2005 a 2008).Logo, era impositiva a realização de um único contrato para a aquisição dos bens e serviços que seriam utilizados pela Administração Pública ao longo do exercício financeiro para, somente então, após apurados esses valores, eleger-se o procedimento por meio do qual a contratação ocorreria.Atentando-se para os contratos concretizados, a soma de aludidos contratos fracionados, sem correção monetária, e ao longo de período de 36 meses em que foram celebrados, atinge a cifra de R$ 161,658,00 (cento e sessenta e um mil, seiscentos e cinquenta e oito reais).Logo, estava o administrador proibido de realizar contratação de forma direta, porquanto superado o limite legal de R$ 8.000,00, exigindo-se a licitação.
Além disso, as conclusões alcançadas pelo Magistrado singular foram corroboradas pelos depoimentos das testemunhas ouvidas nos autos.
Assim sendo, constata-se que as empresas registradas em nome de Cleverson Miranda Paulo e Clodoaldo Ferreira Caltran eram utilizadas pelo apelante Oscar Backes, em manifesta violação ao disposto no art. 29, inc. IX, e no art. 54, inc. I e II, “a”, para que, apesar da condição de vereador, prestasse serviços ao Município de Céu Azul.
Da leitura dos documentos que instruem o feito, bem como dos depoimentos testemunhais, percebe-se que Cleverson Paulo e Clodoaldo Caltran eram funcionários do apelante e apenas emprestaram seus nomes para a abertura das empresas. Tais fatos, inclusive, foram confirmados pelo apelante, o qual afirmou perante à Promotoria de Justiça e em Juízo que prestava serviços ao ente público através das empresas de Cleverson e Clodoaldo, pois na época a sua empresa não poderia contratar com o Poder Público em vista de estar ocupando o cargo de vereador.
Portanto, na situação dos autos, tem-se que ficou comprovado de modo suficiente a existência de dolo específico que teria motivado a conduta ímproba do apelante, justificando a condenação no art. 9, caput, da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/21.
No mesmo sentido, já decidiu este E. Tribunal de Justiça:
APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –– SERVIDOR CEDIDO PELO ESTADO PARA PREFEITURA MUNICIPAL COM ÔNUS PARA O ÓRGÃO DE ORIGEM – ACUMULAÇÃO DE REMUNERAÇÃO DE CARGO PÚBLICO COM SUBSÍDIOS DE SECRETÁRIO MUNICIPAL - EFETIVO DANO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE CULPA OU MÁ-FÉ DO PREFEITO O QUE AFASTA A OCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE - SERVIDOR PÚBLICO NOMEADO QUE MESMO SABENDO QUE NÃO PODERIA ACUMULAR OS VENCIMENTOS PERMANECEU INERTE – DOLO - ATO DE IMPROBIDADE CARACTERIZADO – OFENSA AO ARTIGO 9, CAPUT, DA LIA – PENALIDADES – PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE – READEQUAÇÃO – REDUÇÃO DA MULTA CIVIL E EXCLUSÃO DAS DEMAIS PENAS APLICADAS - PENA DE PERDA DO CARGO – INAPLICABILIDADE – PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE – EXCLUSÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA FIXADOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO - AGRAVOS RETIDOS REJEITADOS - APELAÇÃO 1 – CONHECIDA PROVIDA – APELAÇÃO 2 – CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA – APELAÇÃO 3 DESPROVIDA. (TJPR - 5ª C.Cível - 0001079-32.2013.8.16.0068 - Chopinzinho -
Rel.: DESEMBARGADOR RENATO BRAGA BETTEGA -
J. 09.09.2021) (Destacou-se)
APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – APLICAÇÃO IRREGULAR DE VERBA PÚBLICA DO PROGRAMA VIGIASUS – PAGAMENTO DE DIÁRIAS E INSCRIÇÕES PARA SIMPÓSIO NACIONAL DE GESTORES MUNICIPAIS NA CIDADE DE SALVADOR – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – PRELIMINAR DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 14.230/2021 ARGUIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ – INOCORRÊNCIA – PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – PRAZO NÃO APLICÁVEL PARA AÇÕES EM CURSO NA DATA DA PUBLICAÇÃO DA NOVA LEI – APELAÇÃO (...) – VERIFICAÇÃO DO USO DE VERBA PÚBLICA DESCONEXO DO TEMA DA VIGILÂNCIA EM SAÚDE – DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO – NECESSIDADE DE READEQUAÇÃO DAS PENAS – RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO PARA AFASTAR A PENA DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS E PENA DE MULTA CIVIL, MANTENDO-SE O RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO (...). (TJPR - 4ª C.Cível - 0003062-03.2016.8.16.0055 - Cambará - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES -
J. 10.04.2022) (Destacou-se)
2.5. Por sua vez, no que tange às penalidades impostas, a sentença merece ser parcialmente reformada.
A nova redação do art. 12 da Lei nº 8.429/92 estabelece que as penas podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
Assim sendo, o julgador deve analisar a peculiaridade e gravidade dos fatos e atos praticados, sendo-lhe facultada a cumulação das penas na proporção da seriedade e intensidade daqueles.
Sopesando estes critérios, é o caso de modificação das penas fixadas na sentença.
Na hipótese de infração ao art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, como aqui reconhecido, a pena prevista é a seguinte:
“III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;
(...)§ 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.”
O Juiz a quo aplicou as sanções ao apelante da seguinte forma:
“b) condenar o requerido ao pagamento de multa civil no valor equivalente ao valor pago pelo município pela execução dos contratos viciados, devidamente atualizados pelo INPC desde os pagamentos e juros de 1% a.m a contar da citação, a ser revertida em favor do Município Prejudicado (art. 18, da Lei n. 8429/92); c) determinar a suspensão dos direitos políticos do requerido por 05 (cinco) anos; d) determinar a proibição do requerido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos.”
Em julgamento de embargos de declaração (mov. 316.1), a sentença foi alterada para constar:
“(...)Tendo o requerido incorrido nas sanções previstas no art. 9º, caput e 11, I da Lei nº 8.429/92, o mínimo fixado deveria observar o disposto no art. 12, I da Lei nº 8.429/92.2.1. Sendo assim, acolho os embargos opostos para o fim de corrigir o período fixado em sentença para 8 anos de suspensão dos direitos políticos do requerido.(...)”
Todavia, considerando a conduta praticada pelo apelante, a extensão dos danos, a gravidade dos fatos e, ainda, o caráter pedagógico da pena na prevenção da prática de atos da mesma natureza, verifica-se que a multa civil aplicada pelo Magistrado a quo deve ter seu valor redimensionado, em atenção aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
Assim, entendo mais adequada a fixação de multa civil de 01 (uma) vez o valor da última remuneração recebida pelo apelante no exercício do cargo de vereador à época dos fatos.
No mesmo sentido, já entendeu este E. Tribunal de Justiça:
RECURSO DE APELAÇÃO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CAMBARÁ - REQUISIÇÃO DE DIÁRIAS PARA PARTICIPAÇÃO EM SEMINÁRIO - DESPESAS MAIS SIGNIFICATIVAS (PASSAGENS AÉREAS, HOSPEDAGEM E ALIMENTAÇÃO) JÁ ACOBERTADAS PELA ORGANIZADORA DO EVENTO - AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS E RESSARCIMENTO DO EXCEDENTE - TRANSFORMAÇÃO DA VERBA INDENIZATÓRIA EM REMUNERAÇÃO INDIRETA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTA ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (ART. 9º, CAPUT E INC. XI DA LEI 8.429/92) - DOSIMETRIA DA PENA - REDUÇÃO DA MULTA CIVIL - SUPRESSÃO DAS DEMAIS SANÇÕES, PORQUE EXCESSIVAS AO CASO CONCRETO - RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. (TJPR - 5ª C.Cível - 0002722-25.2017.8.16.0055 - Cambará -
Rel.: DESEMBARGADOR RENATO BRAGA BETTEGA -
J. 14.09.2021) (Destacou-se)
Outrossim, nota-se que a pena de
suspensão dos direitos políticos aplicada não se justifica. Ora, ainda que reprovável o ato ilícito cometido pelo apelante, especialmente quanto aos direitos políticos, tem-se que esses são garantias constitucionais concedidas aos cidadãos, de modo que a impossibilidade de seu exercício por prazo determinado constitui sanção bastante gravosa e desnecessária ao caso em comento.
Faz-se mister salientar que as sanções previstas na Lei nº 8.429/92 são de extrema gravidade e, por isso, devem ser aplicadas com certa ressalva.
A imposição de sanção decorrente da prática de ato de improbidade deve guardar proporcionalidade com a culpa atribuída ao agente público.
A respeito da proporcionalidade, os professores MARCELO ALEXANDRINO E VICENTE PAULO assinalam que “o postulado da proporcionalidade é importante, sobretudo, no controle dos atos sancionatórios, especialmente nos atos de polícia administrativa. Com efeito, a intensidade e a extensão do ato sancionatório deve corresponder, deve guardar relação de proporcionalidade com a lesividade e gravidade da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. A noção é intuitiva: uma infração leve deve receber uma sanção branda; a uma falta grave deve corresponder uma sanção severa”. (ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Editora Impetus, 15ª edição, 2008, p. 155).
Segundo leciona MARINO PAZZAGLINI FILHO, “(...) a imposição das sanções elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser razoável, isto é, adequada, sensata, coerente em relação ao ato ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias, e proporcional, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a gravidade e a extensão do dano causado por ele.” (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMENTADA, 3ª edição, São Paulo, Editora Atlas, 2007, p. 156).
Assim, em que pese a prática de ato ímprobo, na hipótese dos autos, a imposição de sanções previstas na Lei nº 8.429/92 deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
3. Conclusão:
Diante de todo o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao recurso de apelação, a fim de reformar a sentença em parte, para: (i) julgar improcedente o pedido inicial, quanto à condenação no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92, ante a revogação deste inciso pela Lei nº 14.230/2021; (ii) redimensionar a multa civil para 01 (uma) vez o valor da última remuneração recebida pelo apelante no exercício do cargo de vereador do Município; e (iii) afastar a condenação de suspensão dos direitos políticos imposta ao apelante, nos termos da fundamentação.