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Processo:

RELATÓRIO:
Cuida-se de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra a decisão interlocutória proferida nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada por ele em desfavor de Amauri Cezar Johnsson e outros, por meio da qual foi indeferido o pedido liminar de indisponibilidade de bens dos réus.
Alega o agravante, em síntese (mov. 1.1), que a indisponibilidade de bens foi indeferida com base na ausência de demonstração do periculum in mora, entretanto, neste caso, apesar de se tratar de uma ação de ressarcimento ao erário, uma vez que prescrita a aplicação das sanções típicas da improbidade administrativa, incide as disposições do art. 7º da Lei n.º 8.426/1992. Deste modo, se revela despicienda a demonstração de dilapidação patrimonial por parte dos agravados para a configuração do periculum in mora. Além do mais, estariam presentes os demais requisitos para o deferimento da medida.
Não foi concedida a antecipação da tutela recursal (mov. 5.1).
Foram apresentadas contrarrazões (mov. 25).
A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo parcial provimento do recurso (mov. 72).
É o relatório.

VOTO E SEUS FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade:
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
2. Mérito:
Cinge-se a controvérsia a respeito da possibilidade de ser aplicada a medida de indisponibilidade de bens.
É cediço que a aplicação das sanções pela prática de atos de improbidade administrativa prescreve de acordo com o art. 23 da LIA, exceto o ressarcimento do dano ao erário, conforme entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 852.475/SP.

No caso dos autos, o que se busca é justamente o ressarcimento do suposto dano causado ao erário.
A indisponibilidade de bens é medida cautelar que visa garantir o resultado útil do processo – ressarcimento do dano ou devolução do acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito – em que se apura atos de improbidade, conforme preconiza o art. 7º da Lei nº 8.429/92.
Frisa-se que nas causas de ressarcimento de danos ao erário os pedidos são lastreados na suposta prática de atos de improbidade administrativa, mesmo que prescrita a pretensão de impor as demais sanções previstas no artigo 12, da Lei nº 8.429/1992, aplicam-se as disposições previstas nos artigos 7º e 16 da mesma lei.
Sobre o tema, vale reprisar o seguinte julgado deste e. Tribunal de Justiça:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. VÍCIO INDICADO – OMISSÃO. ART. 1.022, INCISO II DO CPC. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO ACERCA DO ARGUMENTO DE INAPLICABILDIADE DO ART. 7º DA LEI 8.429/92 AO CASO. QUESTÃO ANALISADA EXAUSTIVAMENTE. A PRESCRIÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI Nº 8.429/92 NÃO IMPEDE A DECRETAÇÃO DA INDISPONIBILIDADE DE BENS, TENDO EM VISTA A IMPRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO DOS PREJUÍZOS CAUSADOS AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA LEI 8.429/92 ÀS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO ACOLHIDO. (TJPR - 4ª C.Cível - 0020194-39.2019.8.16.0000 - Uraí -
Rel.: JUÍZA DE DIREITO SUBSTITUTO EM SEGUNDO GRAU CRISTIANE SANTOS LEITE -
J. 24.08.2020) (Grifou-se).
Nesse viés, o requisito da fumaça do bom direito necessita estar bem demonstrado e fundamentado para amparar o deferimento da medida de indisponibilidade. Isso, porque, medidas como a de decretação de indisponibilidade de bens, possuem reflexo demasiadamente gravoso a quem as sofre, de modo que os indícios para o seu deferimento devem, sim, restar bem delineados e individualizados, sob pena de se adentrar indevidamente na esfera patrimonial do indivíduo.
É sabido que, em sede de decretação de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa, o requisito do periculum in mora não precisa ser demonstrado de forma exaustiva. A sua presença é tida pela jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça como implícita, inexistindo a necessidade de se aferir eventual possibilidade de dilapidação, pelo réu, do seu patrimônio, com vistas a se furtar de futura obrigação de reparar o dano.
Em julgamento pelo rito de recursos repetitivos, assim a Corte Cidadã se manifestou:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART. 543-C DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO. DECRETAÇÃO. REQUISITOS. EXEGESE DO ART. 7º DA LEI N. 8.429/1992, QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. MATÉRIA PACIFICADA PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO. [...] 2. Em questão está a exegese do art. 7º da Lei n. 8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens do demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao Erário. 3. A respeito do tema, a Colenda Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial 1.319.515/ES, de relatoria do em. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques (DJe 21/9/2012), reafirmou o entendimento consagrado em diversos precedentes (Recurso Especial 1.256.232/MG, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 19/9/2013, DJe 26/9/2013; Recurso Especial 1.343.371/AM, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2013, DJe 10/5/2013; Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 197.901/DF, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 28/8/2012, DJe 6/9/2012; Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 20.853/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 21/6/2012, DJe 29/6/2012; e Recurso Especial 1.190.846/PI, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 16/12/2010, DJe 10/2/2011) de que, "(...) no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido". 4. Note-se que a compreensão acima foi confirmada pela referida Seção, por ocasião do julgamento do Agravo Regimental nos Embargos de Divergência no Recurso Especial 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 7/6/2013. 5. Portanto, a medida cautelar em exame, própria das ações regidas pela Lei de Improbidade Administrativa, não está condicionada à comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando legal que rege, de forma peculiar, o sistema de cautelaridade na ação de improbidade administrativa, sendo possível ao juízo que preside a referida ação, fundamentadamente, decretar a indisponibilidade de bens do demandado, quando presentes fortes indícios da prática de atos de improbidade administrativa. 6. Recursos especiais providos, a que restabelecida a decisão de primeiro grau, que determinou a indisponibilidade dos bens dos promovidos. 7. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e do art. 8º da Resolução n. 8/2008/STJ. (REsp 1366721/BA, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/02/2014, DJe 19/09/2014) (Destacou-se)
Por sua vez, como já exposto, o requisito da fumaça do bom direito necessitada estar bem demonstrado e fundamentado para amparar o deferimento da medida de indisponibilidade de bens.
Pois bem, no caso dos autos, infere-se que o Ministério Público ajuizou a presente ação de ressarcimento ao erário, com causa de pedir fundada na prática de atos de improbidade administrativa, em razão da suposta participação dos requeridos em irregularidades nas licitações Carta Convite nº 10/2007 e
Tomada de Preços nº 12/2009, no Município de Rio Branco do Sul, que tinham por objetivo a contratação de particulares a fim de prestar serviços na área de contabilidade, apesar de o Poder Executivo Municipal possuir em seu quadro servidores efetivos para desempenhar referidas funções – contador e auxiliar contábil.
Na inicial, inclusive, alega o Ministério Público que, nesse período, dois servidores da área contábil foram colocados à disposição por tempo indeterminado.
Nesse sentido, a lesão ao erário foi estimada em R$ 410.481,36, a qual englobaria as contratações irregulares na quantia de R$ 331.835,37 e as remunerações dos servidores colocados à disposição no valor de R$ 78.645,99, totalizando a quantia atualizada de R$ 1.480.274,37.
Analisando os elementos de fato e de direito, entende-se que, neste momento processual, não há elementos suficientes para decretar a indisponibilidade de bens dos agravados.
Não se desconhece que a ilegalidade que se busca responsabilizar por meio da Lei de Improbidade Administrativa é aquela qualificada, não bastando a mera ocorrência de ilegalidade ou irregularidade para que seja o ato considerado ímprobo.
Nesse sentido o Ministro Mauro Campbell Marques teceu considerações:
A dispensa indevida de licitação não configura ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992 na hipótese em que os serviços contratados tenham sido efetivamente prestados e não tenha existido superfaturamento de valores. Isso porque, embora seja possível afirmar, em tese, que a ilegalidade em procedimento licitatório gera presunção de prejuízo ao erário, a condenação por ato de improbidade administrativa fundada no dispositivo legal mencionado exige "efetivo dano" ao erário para a configuração do ato de improbidade, o que não se vislumbra na hipótese."A ilegalidade em procedimento licitatório, nas hipóteses que não causar efetivo dano ao erário, pode gerar, em princípio, ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa". (EDcl no AgRg no REsp 1086994/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/12/2019, DJe 18/12/2020) (Destacou-se).
Ao que parece, realmente há dúvidas quanto à singularidade do serviço contábil, serviço esse ordinário e de execução permanente dentro da Administração Pública, o que pode indicar possível irregularidade nas contratações decorrentes da Carta Convite nº 10/2007 e Tomada de Preços nº 12/2009 da Carta Convite.
No entanto, até o momento não se verifica que as possíveis irregularidades nas contratações configurem ato de improbidade administrativa que tenham causado dano ao erário.
O Ministério Público defendeu a existência de dano, sob o fundamento da ilicitude das contratações e de que a diferença entre os valores pagos aos servidores do quadro da Administração Pública, que exercem as mesmas atividades contratadas, e o preço dos contratos terceirizados, representaria gasto desnecessário ao Município.
Ocorre, porém, que referidos argumentos, neste momento processual, são insuficientes para inferir que as contratações prejudicaram o erário público.
Sobre o tema, cabe reproduzir, o seguinte aresto desta C. Câmara:
EMENTA1) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA (AUXILIAR DE FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA). SERVIÇO EFETIVAMENTE PRESTADO, COM DISCRETO AUMENTO DA ARRECADAÇÃO. SUPERFATURAMENTO NÃO ALEGADO. AUSÊNCIA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, PREJUÍZOS AO ERÁRIO OU DOLO. a) Apesar da irregular contratação terceirizada da mão-de-obra para auxílio na fiscalização tributária, a demonstração da efetiva prestação do serviço - inclusive resultando em discreto aumento da arrecadação - afasta o alegado dano ao erário, bem como o aludido enriquecimento ilícito, porque sequer alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO eventual superfaturamento ou desvio do dinheiro destinado aos salários e encargos. b) Evidenciado que os Réus agiram visando o interesse público (aumento de arrecadação), impõe-se reconhecer que não há dolo em suas condutas, porque a improbidade tem a ver com desonestidade, com busca deliberada de enriquecimento ilícito ou defesa de interesses outros que não o público o que, no caso, não ocorreu. c) Restou evidenciado, também, que houve a realização de concurso público que, entretanto, foi anulado, sendo ultimado o segundo certame apenas às vésperas do final da gestão do então Prefeito. Nesse contexto, a contratação terceirizada, apesar de evidentemente irregular, não confere à conduta a pecha de improbidade.2) APELOS AOS QUAIS SE DÁ PROVIMENTO. (TJPR - 5ª C.Cível - AC - 1617098-4 - Cerro Azul -
Rel.: Desembargador Leonel Cunha - Unânime -
J. 12.09.2017) (Destacou-se).
No caso dos autos, observa-se que, aparentemente, o serviço contábil foi de fato prestado, revertendo em benefício do Município e não há, até o momento, elementos que indiquem que os valores pagos foram superfaturados com base na média de preços do mercado.
Ademais, fundamentar a existência de dano com base em um suposto gasto desnecessário por parte da Administração Pública é fechar os olhos para todos os encargos financeiros que o Município teria de arcar com os servidores públicos concursados necessários para realizar o serviço de forma adequada. Não se pode perder de vistas que há indicações firmes no sentido de que os servidores efetivos do quadro até então não possuíam a necessária capacitação e vinham enfrentando dificuldades para cumprir suas tarefas, especialmente após o Tribunal de Contas incrementar as exigências de prestação de contas, além de exigir que essa se desse por meio de sistema informatizado (mov. 1.45, 1. 46 e 1.47).
Tal fato, inclusive, foi declarado por um dos servidores colocados à disposição.
O gestor, especialmente de um Município menos estruturado, como no presente caso, enfrenta diversas dificuldades de ordem prática na gestão, circunstâncias essas que, de acordo com a nova regra disposta na LINDB devem ser levadas em consideração quando da interpretação de normas sobre gestão pública. Senão, vejamos:
art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. (Regulamento)§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) § 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
Isto é, a lei não se destina a punir o gestor inábil ou que toma decisões equivocadas, mas apenas o desonesto que busca proveito econômico por meio do cargo que ocupa, em detrimento do interesse público e, aparentemente, não é esse o caso dos autos.
Deste modo, o recurso não deve ser provido, mantendo-se a decisão que indeferiu o bloqueio de bens dos agravados, nada impedindo, no entanto, que, após a devida instrução processual, a conclusão ora alcançada seja alterada.
3. Conclusão:
Pelo exposto, voto no sentido de conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto.