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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recursos de Apelação Cível interpostos por Ministério Público do Estado do Paraná (apelação 1, movs. 1.141 e 1.142 – 1º Grau), Paulo Mac Donald Ghisi (apelação 2, mov. 1.166 – 1º Grau), Assis Carmo de Oliveira (apelação 3, mov. 1.172 – 1º Grau), Emerson Wagner (apelação 4, mov. 1.150 – 1º Grau) e Sidnei Prestes Júnior (apelação 5, mov. 1.167 – 1º Grau) em face da sentença (mov. 1.140 – 1º Grau), proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa sob o nº 0019867-53.2009.8.16.0030, pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública de Foz do Iguaçu, que julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para: (i) condenar os réus PAULO MAC DONALD GHISI, EMERSON WAGNER, SIDNEI SILVA PRESTES JUNIOR E ASSIS CARMO DE OLIVEIRA, solidariamente, ao ressarcimento integral ao erário municipal, nos termos do artigo 18, da Lei nº 8.429/92, da quantia de R$ 573.748,32; (ii) condenar a ré ASSERFI - ASSOCIAÇÃO ESPORTIVA E RECREATIVA CIDADE FOZ à proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de cinco anos; (iii) julgar improcedente oss pedido em face de JOÃO SOUZA DIAS, PALMIRA AMALIA LORENZINI DE ALMEIDA, CONADINFO COMERCIO VAREJISTA DE MATERIAIS DE ESCRITÓRIO E SERVIÇOS LTDA., IRONILDE VICHOSKI DE FREITA, CRISTOFERSON VICHOSKI DE FREITA, WILLYAN VICHOSKI, DONISETE JACINTO DE MELO, ELISEU MOURA.
Resumo do andamento processual no 1º Grau:
Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ contra os réus PAULO MAC DONALD GHISI, EMERSON WAGNER, SIDNEI SILVA PRESTES JUNIOR, ASSERFI - ASSOCIAÇÃO ESPORTIVA E RECREATIVA CIDADE FOZ, ASSIS CARMO DE OLIVEIRA, JOÃO SOUZA DIAS, PALMIRA AMALIA LORENZINI DE ALMEIDA, CONADINFO COMERCIO VAREJISTA DE MATERIAIS DE ESCRITÓRIO E SERVIÇOS LTDA., IRONILDE VICHOSKI DE FREITA, CRISTOFERSON VICHOSKI DE FREITA, WILLYAN VICHOSKI, DONISETE JACINTO DE MELO, ELISEU MOURA, sob a alegação sucinta de prática de improbidade administrativa, requerendo a concessão de medida liminar para a suspensão do repasse de verbas públicas do município de Foz do Iguaçu para a ré ASSERFI, bem como a procedência do feito com a confirmação da liminar, condenando os réus nas sanções previstas pelo artigo 12, I, II e III, da Lei n° 8.492/92, em razão da prática de atos de improbidade administrativa perpetrados. Juntou documentos.O réu EMERSON WAGNER, as fls. 2455/2458, peticionou requerendo prazo em dobro para contestar e, às fls. 2967/2996 apresentou manifestação preliminar, alegando em sede de prejudicial de mérito a inconstitucionalidade de lei federal, a inadequada eleição de via processual, a ilegitimidade ativa e passiva e no mérito, rebateu todo o alegado, pugnando pela improcedência do feito com a condenação do autor em custas e honorários.O réu PAULO MAC DONALD GHISI apresentou manifestação preliminar s fls. 2462/2487, requerendo o prazo em dobro, e em sede preliminar alegando a ilegitimidade passiva e a inépcia da inicial. No mérito rebateu todo o alegado, pugnando pela improcedência do feito com a condenação do autor em custas e honorários.O réu SIDNEI PRESTES JUNIOR, às fls. 2490/2501, apresentou manifestação preliminar alegando ilegitimidade passiva e no mérito requereu a improcedência do feito.O réu JOÃO SOUZA DIAS apresentou manifestação preliminar constante de fls. 2567/2570, na qual pugnou pela improcedência.Os réus ASSERFI – ASSOCIAÇÃO ESPORTIVA E RECREATIVA CIDADE FOZ, ASSIS CARMO DE OLIVEIRA, PALMIRA AMÁLIA LORENZINI DE ALMEIDA, CONADINFO COMÉRCIO VAREJISTA DE MATERIAIS DE ESCRITÓRIO E SERVIÇOS LTDA., IRONILDE VICHOSKI DE FREITA, CRISTOFERSON VICHOSKI DE FREITA, WILLYAN VICHOSKI, DONISETE JACINTO DE MELO, ELISEU MOURA apresentaram manifestação preliminar as fls. 2601/2610, requerendo o prazo em dobro e no mérito, pugnando pela improcedência do feito com a condenação do autor em custas e honorários.O Ministério Público apresentou manifestação às fls. 3001/3012.A inicial foi recebida fls. 3020/3025, sendo analisadas as preliminares as quais foram rejeitadas.O réu PAULO MAC DONALD GHISI apresentou contestação às fls. 3033/3056, o réu SIDNEI PRESTES JUNIOR apresentou contestação às fls. 3218/3228, o réu EMERSON WAGNER apresentou contestação s fls. 3231/3250, o réu ELISEU MOURA apresentou contestação às fls. 3253/3270, todos refutando os argumentos apresentados na inicial e pugnando pela improcedência dos pedidos e consequente declaração de inexistência de improbidade administrativa.O réu SIDNEI PRESTES JUNIOR interpôs agravo de instrumento (3062/3067), o qual restou negado, conforme se verifica às fls. 3333/3338.Ministério Público impugnou as contestações às fls. 3272/3278, ratificando a inicial.Os réus ASSERFI, ASSIS, PALMIRA, CONADINFO, IRONILDE, CRISTOFERSON, WILLYAN e DONISETE apresentaram contestação às fls. 3280/3295, mediante a qual o Parquet se manifestou impugnando-a às fls. 3280/3295, ratificando a inicial e rebatendo o alegado, declarando que a preliminar arguida se confunde com o mérito.O feito foi saneado às fls. 3340 e a audiência de instrução e julgamento foi realizada com a mídia encartada aos autos na contracapa do 17° volume dos presentes.Foram apresentados memoriais pelo membro Ministerial, fls. 3377/3405.Os réus PAULO, EMERSON, SIDNEI e ELISEU, apresentaram os memoriais, respectivamente, às fls. 3411/3423, 3428/3442, 3444/3466 e 3481/3496.A certidão cartorária de fls. 3499 apresenta informação de inexistência de pedido de intimação em nome de patrono constituído mediante substabelecimento com reserva de poderes dos réus ASSERFI, ASSIS, PALMIRA, CONADINFO, IRONILDE, CRISTOFERSON, WILLYAN e DONISETE, bem como informa ainda a necessidade de nova publicação de intimação ao réu JOÃO SOUZA DIAS, a qual restou realizada, contudo este deixou transcorrer o prazo in albis para a apresentação de memoriais.Vieram os autos conclusos.É o relatório.Sobreveio a r. sentença (mov. 1.140 – 1º Grau).
Inconformado, o Ministério Público do Estado do Paraná interpôs recurso de apelação 1 (mov. 1.141 e 1.142 – 1º Grau), alegando, em síntese, que: (i) vários servidores públicos municipais, investidos em suas funções, participaram da direção da ASSERFI, dentre eles Assis de Carmo de Oliveira, João Souza Dias e Palmira Amália Lorencini de Almeida, estes dois últimos absolvidos pelo Juízo a quo; (ii) o art. 9º, III, da Lei nº 8.666/93 veda ao servidor público dirigir entidade que presta serviços ao Poder Público, o que não foi respeitado pelos dois requeridos, os quais eram responsáveis pela administração das finanças da instituição; (iii) se o Juiz entendeu pela condenação do então Prefeito, os apelados também devem responder pelos atos ímprobos perpetrados, já que tinham o dever legal de zelar pela fiel execução do pacto firmado com a Municipalidade e impedir que despesas não comprovadas e suspeitas pudessem ser ressarcidas; (iv) os requeridos Cristoferson Vichoski de Freita, Willyam Vichoski, Valdemar de Oliveira, João Souza Dias, Assis Carmo de Oliveira, Donisete Jacinto de Melo e Eliseu Moura se utilizaram do abastecimento de combustível, sem efetuarem a contraprestação necessária; (v) os gastos de abril não foram descritos corretamente; (vi) Cristoferson Vichoski de Freita e Willyam Vichoski são filhos de Ironilde Vichoski de Freita, que, na qualidade de proprietária da empresa de contabilidade Conadinfo, prestou serviços para a ASSERFI, mediante contratação direta; (vii) todas as informações de gastos que deveriam ser preenchidas mensalmente até o mês de dezembro, estão com data referente ao mês de agosto, e foram aprovadas pelo Diretor de Convênios e Subvenções Sidnei Prestes Júnior, demonstrando que agiu de forma a beneficiar a associação, consentindo a perpetração das irregularidades, e, Paulo Mac Donald Ghisi, como ordenador de despesas, continuou efetuando os repasses para a ASSERFI apesar de tais vícios na prestação de contas; (viii) a efetiva prestação dos serviços contábeis é irrelevante, uma vez que é o ato de dispensar licitação, fora dos casos previstos em lei, que causa dano ao erário; (ix) não se discute se o valor cobrado estava dentro dos parâmetros usualmente praticados pelo mercado, pois a lesão é presumida, caso demonstrada a irregularidade na contratação; (x) é desnecessário aferir se o serviço foi prestado ou não e se os valores pagos à empresa contratada foram superfaturados com efetivo prejuízo pecuniário à Administração.
Explicitados os fundamentos fáticos e jurídicos, requer a reforma da sentença para condenar João Souza Dias, Palmira Amália Lorenzini de Almeida, Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., Ironilde Vichoski de Freita, Cristoferson Vichoski de Freita, Willyam Vichoski, Donisete Jacinto de Melo e Eliseu Moura nas sanções descritas no art. 12, II e III da LIA.
Paulo Mac Donald Ghisi também interpôs recurso de apelação (2, mov. 1.166 – 1º Grau) alegando que: (i) sua condenação se deu exclusivamente com alicerce na contratação de voluntários pela ASSERFI de maneira irregular, isto é, sem recolhimento de encargos trabalhistas; (ii) os atos tidos por ímprobos, em especial o que ensejou a condenação do apelante, não dizem respeito ao ato de celebrar o convênio em si e fazer o repasse dos recursos, mas sim àqueles realizados pelo Presidente da ASSERFI após sua celebração no emprego das verbas; (iii) o Juízo a quo se equivoca ao atestar que o dever de fiscalizar o emprego da verba pública era sua obrigação, pois a responsabilidade pela fiscalização dos convênios ficou, por força de lei, ao encargo da Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (arts. 2º e 4º da Lei Municipal nº 2.536); (iv) era ônus do apelado comprovar a ilegalidade e o elemento volitivo, o que não ocorreu, inclusive porque não existe prova documental atestando que o apelante foi notificado pela Secretaria competente para o exercício da fiscalização a respeito de eventual irregularidade, e porque não houve depoimento pessoal; (v) há prova documental de que o Secretário Municipal de Esporte e Lazer e o Diretor de Convênios e Subvenções, responsáveis pela fiscalização, avaliaram as prestações de contas da ASSERFI e atestaram sua regularidade, sendo forçoso reconhecer que o apelante não tinha razões para intervir no convênio, quando, para si, tudo se deu dentro da legalidade; (vi) a sentença invoca fundamentos que não se relacionam ao objeto da lide quando trata de período de tempo que não contempla o convênio em discussão, o qual vigeu de maio a dezembro/2005; (vii) a excludente de culpa ou dolo do apelante pelo ato das contratações de pessoal resta claro no Estatuto Social da ASSERFI, que atribuiu a competência ao seu Presidente; (viii) o Convênio nº 099/2005 também previu que os encargos trabalhistas, sociais e previdenciários eram de responsabilidade exclusiva da ASSERFI; (ix) no que concerne às atividades não remuneradas, a assessoria jurídica da 6ª Promotoria de Justiça Especializada afastou a suposta irregularidade pela ausência de elementos probatórios; (x) a ausência de lesão ao erário está comprovada na medida em que os serviços conveniados foram prestados em prol da população, alcançando sua finalidade, fato, aliás, não impugnado pelo apelado.
Pugna, ao fim, pelo provimento do recurso para afastar integralmente a condenação imposta, ou, alternativamente, para afastar, em relação a ele, a sanção de ressarcimento ao erário.
Assis Carmo de Oliveira, sustenta, em seu recurso de apelação (3, mov. 1.172 – 1º Grau), em suma, a ausência de dolo ou culpa na apontada conduta improba, e a inconstitucionalidade do art. 10 da Lei nº 8.429/92, em relação à culpa.
Pleiteia a extinção ou suspensão do feito ou, ainda, a improcedência dos pedidos contidos na exordial.
Emerson Wagner interpôs recurso de apelação (4, mov. 1.150 – 1º Grau), aduzindo, em síntese, que: a) a Lei n. 8.429/92 não se aplica aos agentes políticos; b) o recurso deve ser sobrestado até o julgamento definitivo do Tema 576 pelo STF; c) a Lei nº 8.429/92 é inconstitucional; d) o Juízo a quo reconheceu que o apelante agiu com culpa, mas aplicou penas iguais aos dos demais réus, inclusive do Prefeito, o qual teria agido com dolo; e) as penas de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios são inconstitucionais, pois não estão previstas no art. 37, §4º, da Constituição Federal; f) não agiu com dolo, nem culpa, o que afasta o ato ímprobo a ele imputado; g) não houve dano ao erário.
Requer a extinção ou suspensão do feito, ou a reforma da sentença, para julgar improcedentes os pedidos contidos na inicial.
Sidnei Prestes Júnior, por sua vez, argumenta, em seu recurso (apelação 5, mov. 1.167 – 1º Grau), preliminarmente, que: (i) a Lei nº 8.429/92 não se aplica aos agentes políticos; (ii) é clara sua ilegitimidade passiva, pois não foi o responsável pela aprovação, em tese, irregular das contas apresentadas pela ASSERFI, não concorrendo de nenhuma forma para que o convênio continuasse vigente e muito menos pela, em tese, aplicação irregular de verbas públicas; (iii) a aprovação de contas de convênios entre o Município e entidades sociais e privadas eram realizadas pela Secretaria da Fazenda, eis que de acordo com o Decreto nº 18.112, de 07/02/2008, o Departamento de Convênios e Subvenções foi realocado para a Secretaria Municipal da Fazenda.
No mérito, afirma, em resenha, que: (i) todos os documentos acostados aos autos demonstram que nenhum ato foi por ele praticado com dolo, culpa ou má-fé; (ii) os relatórios com as notas técnicas que assinou não representavam a aprovação ou rejeição das contas da ASSERFI, mas sim uma verificação da documentação apresentada pela Secretaria de Esportes e Lazer; (iii) não era expedido relatório com nota técnica aprovando ou rejeitando prestação de contas, já que não tinha senha do sistema da Secretaria Municipal da Fazenda para fazer a liberação dos recursos; (iv) tais aprovações foram realizadas, primeiro pela Secretaria ordenadora da despesa (Emerson Wagner), e depois pelo servidor público e contabilista Reginaldo Adriano da Silva, que era quem detinha a senha para liberação no sistema do município para gerar pagamento de todos os convênios celebrados; (v) no que tange à aquisição irregular de combustível e contratação e serviços contábeis por meio de dispensa irregular de licitação e seleção de voluntários pela ASSERFI, a responsabilidade é da entidade conveniada; não restaram configuradas as condutas previstas no art. 10, XI, nem do art. 11, da Lei nº 8.429/92; (vi) prequestiona, desde já, a inconstitucionalidade da Lei nº 8.429/92, no que se refere à modalidade culposa do ato de improbidade; (vii) no que concerne às sanções aplicadas, a manutenção da sentença afronta os princípios da individuação das pena, da proporcionalidade e da razoabilidade, do Estado de Direito e da dignidade da pessoa humana.
Explicitados os fatos e fundamentos jurídicos, requer o acolhimento das preliminares, ou a reforma da sentença para julgar totalmente improcedente a ação civil pública. Pleiteia, ainda, a declaração incidental da inconstitucionalidade da expressão culposa prevista no art. 10 da LIA, bem como o afastamento das penas de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios a ele aplicadas.
Contrarrazões apresentadas por Paulo Mac Donald Ghisi (mov. 1.165 – 1º Grau), e pelo Ministério Público do Estado do Paraná (mov. 1.174 – 1º Grau).
Iliziane Zerwes Wagner e William Matheus Wagner, herdeiros de Emerson Wagner, requereram a aplicação da LINDB e do Enunciado 10 das Câmaras Cíveis do TJPR (mov. 34.1 – TJPR), e, após, a extinção do processo, ante o superveniente desaparecimento da tipicidade e ocorrência da prescrição intercorrente (mov. 40.1 – TJPR).
Sidnei Silva Prestes Júnior e Eliseu Moura aderiram à petição, pugnando pela extinção do feito (movs. 48.1 e 50.1 – TJPR).
Cristoferson Vichoski de Freita, Willyam Vichoski, Ironilde Vichoski de Freita e Conad Contabilidade Ltda, ao mov. 49.1, requereram a aplicação da Lei n. 14.230/2021, a fim de julgar improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público.
O Ministério Público do Estado do Paraná requereu o prosseguimento do feito, com o julgamento dos apelos (mov. 56.1 – TJPR) e os requeridos novamente pugnaram pela extinção do feito (movs. 63.1, 64.1 e 66.1 – TJPR).
Foi determinado o sobrestamento do feito até o julgamento final do Tema 1.199 pelo STF (ARE 843989 RG, mov. 91.1 – TJPR).
Na sequência, as partes foram intimadas para se manifestarem quanto ao prosseguimento da demanda.
Os herdeiros de Emerson Wagner requereram a aplicação do terceiro item do Tema 1199 do STF, com extinção do processo em relação ao falecido Emerson Wagner (mov. 95.1 – TJPR).
Sidnei Silva Prestes Junior pugnou pela extinção do processo pelo desaparecimento da tipicidade, com fundamento em condenação na modalidade culposa (mov. 97.1 – TJPR).
A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se: (i) pelo conhecimento e desprovimento dos recursos dos requeridos; e (ii) pelo parcial provimento do recurso do Ministério Público do Estado do Paraná, para o fim de condenar Assis Carmo de Oliveira, João Souza Dias e Palmira Amália Lorenzini pela prática de ato de improbidade, devendo constar, em reexame da matéria, a atuação dolosa dos requeridos Emerson Wagner e Sidnei Silva Prestes Júnior (mov. 102.1 – TJPR).
Noticiado o falecimento de Doniseti Jacinto de Melo (mov. 204.2 – TJPR) e de Palmira Amalia Lorenzini de Almeida, Parquet propugnou pela extinção do feito em relação a eles (mov. 261.1 – TJPR).
Após diversas inclusões e retiradas da pauta de julgamento, petitórios e diligências, o feito veio concluso a esta Magistrada (mov. 313.1).
Na sequência, o apelante Paulo Mac Donald Guisi apontou nova necessidade de conversão do feito em diligência (mov. 321.1), o que foi indeferido, ao mov.330.1.
É o relatório, no que interessa.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO:

REMESSA NECESSÁRIA
Em parecer de mov. 102.1, em reiteração a manifestação de mov. 1.4, a d. Procuradoria-Geral de Justiça pronunciou-se pelo parcial provimento do recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, “para o fim de condenar Assis Carmo de Oliveira, João Souza Dias e Palmira Amália Lorenzini pela prática de ato de improbidade administrativa, devendo, inclusive, constar, em reexame da matéria, a atuação dolosa dos requeridos Emerson Wagner e Sidnei Silva Prestes Júnior” (mov. 102.1 – TJPR).
A Lei nº 14.230/21 atribuiu nova redação à Lei nº 8.429/92, afastando expressamente o cabimento de reexame necessário nos casos de sentença de improcedência ou de extinção do processo, sem resolução de mérito, em ações fundadas na prática de ato de improbidade administrativa, in verbis:
Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.(...) § 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:(...)IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito.(...)Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):(...) § 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei.
Entretanto, verifica-se a superveniência do julgamento definitivo do Tema Repetitivo 1284 do Superior Tribunal de Justiça, em 11/06/2025, publicado no DJEN em 30/06/2025.
Confira-se:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA PROFERIDA. REEXAME NECESSÁRIO. LEI N. 14.230/2021. EFEITOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1284. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Corte Superior é iterativa no sentido de que se aplica, no ordenamento jurídico brasileiro, a Teoria do Isolamento dos Atos Processuais (tempus regit actum), que orienta as regras de direito intertemporal em âmbito processual, segundo a qual o juízo de regularidade do ato praticado deve ser efetivado em consonância com a lei vigente no momento da sua realização. 2. O tema em apreciação foi submetido ao rito dos recursos especiais repetitivos, nos termos dos arts. 1.036 a 1.041 do CPC/2015, e assim delimitado: Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso (Tema n. 1284). 3. Os recursos cabíveis contra a sentença, inclusive o reexame necessário, são regulados pela lei vigente à época em que ela foi prolatada, sendo inviável a atribuição de efeitos retroativos à sua vedação prevista no art. 17, § 19, IV, c/c art. 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992 (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021). 4. As alterações nessas normas de direito processual civil na ação de improbidade administrativa só serão aplicáveis às decisões proferidas a partir de 26/10/2021, data da publicação da Lei n. 14.230/2021, sob pena de afronta ao direito processual adquirido do recorrido. 5. O art. 14 do CPC preleciona que a lei em vigor no momento da prolação da sentença regula a sujeição ao duplo grau obrigatório, repelindo a retroatividade da nova norma processual. 6. Tese jurídica firmada: A vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, não se aplica aos processos em curso, quando a sentença for anterior à vigência da Lei n. 14.230/21. 7. A sentença foi proferida no dia 17 de março de 2021, antes, portanto, da vigência da Lei n. 14.230/2021, que introduziu em 26/10/2021 a norma expressa nos arts. 17, § 19, IV, e 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992. 8. Caso concreto: recurso especial conhecido e provido. 9. Recurso julgado sob a sistemática dos recursos especiais representativos de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2015 e art. 256-N e seguintes do RISTJ). (REsp n. 2.117.355/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 11/6/2025, DJEN de 30/6/2025.) Grifou-se
A jurisprudência do STJ entende pela aplicabilidade das disposições da Lei nº 4.717/1965 às ações civis públicas, pois aquela norma faz parte do microssistema processual coletivo. No entanto, nos termos do art. 19 da Lei nº 4.717/1965, somente as ações de improcedência ou carência de ação estão sujeitas ao reexame necessário.
Nesse sentido, embora tenha sido proferida em 26/08/2015, uma vez que a sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, não deve ser submetida ao reexame necessário.
Cita-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. TEMA 1.284/STJ. DESNECESSIDADE DE SOBRESTAMENTO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. DESCABIMENTO DE REEXAME. PRECEDENTES. IRRELEVÂNCIA DA SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. PROVIMENTO NEGADO. 1. A discussão acerca do cabimento do reexame necessário na ação civil pública por improbidade administrativa, por aplicação analógica do art. 19 da Lei 4.717/1965 que será objeto de pacificação quando do julgamento do Tema 1.284/STJ não influi na presente controvérsia. Hipótese dos autos em que a sentença da ação por improbidade fora de procedência. 2. O entendimento firmado até então pela 1ª Seção acerca do cabimento do reexame necessário nas ações por improbidade restringe-se às sentenças de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito da ação (EREsp 1.220.667/MG, Relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 30/6/2017). 3. A interpretação do art. 19 da Lei 4.717/1965, aplicado analogicamente às ações por improbidade, é restritiva, não alcançando a procedência dos pedidos condenatórios, mesmo que parcial. Pretensão de mera majoração de penas no âmbito da remessa obrigatória. Impropriedade. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 2.138.935/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/4/2025, DJEN de 23/4/2025.) Grifei.EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REEXAME NECESSÁRIO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. DESCABIMENTO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra decisão monocrática que não conheceu da remessa necessária, em razão da sentença de parcial procedência proferida em ação civil pública ambiental. Na origem, o Parquet buscava a condenação do réu à adoção de medidas compensatórias e ao pagamento de indenização por danos ambientais decorrentes de desmatamento em área de preservação permanente. O juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos de obrigação de fazer, acolhendo as medidas compensatórias, mas rejeitou o pleito indenizatório, submetendo a sentença ao reexame necessário. A decisão agravada afastou a incidência do duplo grau de jurisdição obrigatório. O agravante, então, pleiteia a reconsideração da decisão ou o provimento do recurso para que se conheça da remessa necessária. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se a sentença de parcial procedência em ação civil pública ambiental está sujeita ao reexame necessário, à luz do art. 19 da Lei da Ação Popular, aplicado analogicamente. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O reexame necessário nas ações civis públicas somente incide nas hipóteses de improcedência total ou carência da ação, conforme entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, por aplicação analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/1965. 4. O Código de Processo Civil, como norma geral, aplica-se subsidiariamente ao microssistema da tutela coletiva, que privilegia a proteção do interesse público por meio de normas específicas, como as previstas na Lei da Ação Popular. 5. Sentença que julga procedentes os pedidos de obrigação de fazer, e apenas improcede o pedido indenizatório, não se enquadra nas hipóteses de cabimento do reexame necessário, pois a tutela do interesse coletivo foi, em parte, assegurada, afastando-se o risco de prejuízo à coletividade. 6. A jurisprudência do STJ estabelece que o reexame necessário, sendo instrumento de exceção, deve ser interpretado restritivamente, não se aplicando a sentenças de procedência, ainda que parcial. 7. A decisão agravada, ao afastar o reexame necessário, encontra-se alinhada à orientação dominante do STJ, razão pela qual deve ser mantida. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O reexame necessário em ação civil pública somente incide nas hipóteses de carência ou improcedência total da demanda, nos termos do art. 19 da Lei nº 4.717/1965, aplicado analogicamente. 2. Sentença de parcial procedência não atrai a remessa necessária, ainda que algum dos pedidos tenha sido julgado improcedente. 3. O Código de Processo Civil aplica-se subsidiariamente ao microssistema da tutela coletiva, não prevalecendo sobre norma específica que disciplina o reexame necessário em ações civis públicas. (TJMG - 0014227-84.2018.8.13.0241, Rel: Des. Áurea Brasil, 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 24/04/2025) Grifei
A par disso, a sentença não está sujeita ao reexame necessário, não se tratando de hipótese de carência ou improcedência total da ação, a atrair o duplo grau de jurisdição obrigatório com amparo no art. 19 da Lei 4.717/1965.
RÉUS DONISETI JACINTO DE MELO E PALMIRA AMALIA LORENZINI DE ALMEIDA
Noticiado o falecimento de Doniseti Jacinto de Melo (mov. 204.2 – TJPR) e Palmira Amalia Lorenzini de Almeida, o Parquet requereu a extinção do feito, com fundamento no artigo 485, inciso IX, do Código de Processo Civil, combinado com artigo 8º da Lei nº. 8.429/92 (mov. 261.1 – TJPR).
O apelante Paulo Mac Donald Ghisi argumenta que o Ministério Público, na inicial, enquadrou a conduta de Donisete no art. 9º, IV, da Lei nº 8.429/1992, e a conduta de Palmira no caput do citado dispositivo (mov. 280.1 – TJPR).
Aduz que tal enquadramento possui caráter patrimonial e que necessária a habilitação dos herdeiros dos requeridos, ora apelados.
Pois bem.
O CPC estabelece, em seu art. 933, que compete ao Relator considerar, no julgamento do recurso, após a intimação das partes, a ocorrência de fato superveniente à decisão recorrida ou a existência de questão apreciável de ofício, quando ainda não examinada.
Fato superveniente, por sua vez, é uma situação fático-jurídica que deve ser levada em consideração pelo Tribunal para fins da correta prestação jurisdicional, mormente quando puder interferir decisivamente no julgamento da demanda.
A capacidade para estar em juízo advém do exercício atual dos seus direitos, consoante norma inserta no art. 70, do CPC
Desse modo, a capacidade de ser parte é conferida, via de regra, àqueles que possuem personalidade jurídica – pessoas físicas e jurídicas – e, excepcionalmente, a alguns entes que, embora desprovidos de personalidade, detêm capacidade judiciária, podendo figurar como parte ou interveniente em ação judicial (espólio; massa falida; condomínio).
No caso em debate, os réus Palmira Amália Lorenzini de Almeida e Donisete Jacinto de Melo faleceram, após a interposição do presente recurso de apelação, tendo o Ministério Público do Estado do Paraná pugnado pela extinção do processo em relação a eles.
O Superior Tribunal de Justiça firmou orientação de que, nos termos do art. 8º da nº Lei 8.429/1992, a multa civil é transmissível aos herdeiros – até o limite do valor da herança – somente quando houver violação aos arts. 9º e 10 da referida lei (dano ao patrimônio público ou enriquecimento ilícito), sendo inadmissível a transmissão quando a condenação se restringir ao art. 11.
Cita-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FALECIMENTO DO RÉU NO CURSO DA DEMANDA. HABILITAÇÃO INCIDENTAL DE HERDEIROS. POSSIBILIDADE. ART. 8º DA LEI N. 8.429/1992. SÚMULA 83/STJ. 1. Com efeito, a Lei n. 8.429/1992 em seu art. 8º dispõe expressamente que "o sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer, ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança". 2. Somente os sucessores do réu nas ações de improbidade administrativa fundadas nos arts. 9º e/ou 10 da Lei n. 8.429/1992 estão legitimados a prosseguir no polo passivo da demanda, nos limites da herança, para fins de ressarcimento e pagamento da multa civil. 3. O art. 8º da LIA não estabelece qualquer marco sobre momento do óbito como condição de sua aplicabilidade. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.307.066/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 26/11/2019, DJe de 2/12/2019) Grifei.
No caso concreto, o Ministério Público manifestou-se expressamente no sentido de impossibilidade de sucessão processual pelos herdeiros de Palmira e Donisete, uma vez que a ação estaria fundada apenas no artigo 11 da LIA (mov. 289.1 – TJPR):
Percebe-se que foram requeridas as condenações de DONISETI JACINTO DE MELO pelas práticas previstas nos arts. 10 e 11, e de PALMIRA AMALIA LORENCINI DE ALMEIDA apenas em relação ao art. 11, da Lei nº. 8.429/92. Após a realização da instrução probatória, o Parquet entendeu que a imputação adequada a DONISETI seria apenas a de violação a princípios da Administração Pública, razão pela qual se manifestou, nos memoriais finais, pela aplicação das sanções do art. 12, inciso III, da mesma norma, in verbis (eventos 1.121 e 1.122). Grifei.
Impende ressaltar que as sanções previstas no inciso III do art. 12 da LIA, são personalíssimas e intransmissíveis, de modo que inexiste possibilidade de prosseguimento da presente demanda contra os sucessores.
À luz dessas premissas, incide, no caso, a hipótese prevista no art. 485, IX, do CPC, que autoriza a extinção do processo sem resolução do mérito quando verificada a impossibilidade de continuidade da relação processual em razão de fato superveniente.
Consoante o entendimento do STJ:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE. FALECIMENTO DO RÉU APÓS O JULGAMENTO DA APELAÇÃO. TRANSMISSÃO DAS SANÇÕES AOS HERDEIROS. IMPOSSIBILIDADE. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. PROCESSO EXTINTO, NA FORMA DO ART. 485, VI, DO CPC/2015. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. II. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, julgada extinta pelo Tribunal de origem, sob o fundamento de que, com o óbito do réu, "careceu de interesse processual o Ministério Público, haja vista que a sanção aplicada pela prática de ato de improbidade do art. 11, da Lei nº 8.429/92, não se transmite aos herdeiros, sendo forçosa a extinção do processo com base no art. 485, VI, do CPC/2015". No presente Recurso Especial, o Parquet estadual defende a ocorrência de negativa de prestação jurisdicional. III. No acórdão objeto do Recurso Especial, restou decidido que, "considerando que o réu/apelante/embargante foi condenado pela prática de ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da moralidade e legalidade, então previstos no art. 11 da Lei nº 8429/92 e que a sanção aplicada consistiu na proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário e, ainda, a perda de direitos políticos, ambas pelo prazo de 3 (três) anos, e multa civil, é forçoso reconhecer a inadmissibilidade aos herdeiros". Concluiu, assim, que "não houve qualquer erro ou omissão, de maneira que a irregularidade apontada materializa-se na forma de pretensa rediscussão da matéria relativa à tipificação da conduta do demandado no art. 11, da Lei de Improbidade e, por decorrência do falecimento do mesmo, o reconhecimento da perda do objeto da ação, uma vez que inexistiu a sanção de ressarcimento ao erário, única condenação em que se admite a transmissão aos herdeiros". IV. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 1.022, II, do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. V. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, EDcl no REsp 1.816.457/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2020; AREsp 1.362.670/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/10/2018; REsp 801.101/MG, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008.
VI. Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 1.884.691/RN, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 21/3/2022, DJe de 23/3/2022.)
Por todo o exposto, com fundamento nos artigos 485, VI e 493, do CPC, julgo extinto o feito em relação aos requeridos Palmira Amália Lorenzini de Almeida e Donisete Jacinto de Melo.
Por consequência, julgo prejudicado o apelo do Ministério Público do Estado do Paraná, neste aspecto.
MÉRITO
Em relação às demais teses, presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), pelo que conheço parcialmente do recurso interposto pelo Ministério Público (apelação 1).
Outrossim, presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos, conheço dos recursos de apelação interpostos por Paulo Mac Donald Ghisi (apelação 2), Assis Carmo de Oliveira (apelação 3), Emerson Wagner (apelação 4) e Sidnei Prestes Júnior (apelação 5).
LEI Nº 14.230/2021 E PRESCRIÇÃO
No caso em comento, os fatos datam de 2005, anteriores à Lei nº 14.230/2021, que trouxe grandes modificações na Lei de Improbidade Administrativa, e não houve trânsito em julgado.
Logo, é possível a aplicação da Lei nº 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso (STJ. 1ª Turma. REsp 2.107.601-MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 23/4/2024 - Info 809).
Desde já, imperioso tecer alguns comentários sobre a Lei nº 14.230/2021 e o Tema 1.199/STF, bem como afastar a tese aventada de prescrição intercorrente (movs. 40, 48 e 180 – TJPR).
A questão da retroatividade da Lei n. 14.230/2021, foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Tema nº 1.199, em sede de repercussão geral, o qual tratou das seguintes teses:
(IR)RETROATIVIDADE das disposições da lei 14.230/21, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.
Na data de 18/08/2022, encerrou o julgamento do ARE n° 843.989 (Tema 1.199), com a seguinte ementa:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.
No referido acórdão foi decidido, por unanimidade, que os atos de improbidade administrativa – após a nova lei – são apenas os considerados dolosos.
Na decisão também foram fixados os seguintes pontos:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/21 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Grifei.
Como visto, o citado aresto do Supremo Tribunal Federal decidiu que a norma benéfica, Lei nº 14.230/2021 - é irretroativa no que tange à prejudicial de mérito, prescrição, seja intercorrente ou a geral.
Inviável confundir aplicação imediata da lei processual com aplicação retroativa. Uma situação é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação imediata (da vigência para frente); outra completamente distinta é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação retroativa (da vigência para trás).
Desta forma, as novas normas processuais devem ser aplicadas apenas aos atos ainda não praticados, de modo que, se a petição inicial preenche os requisitos processuais do antigo procedimento e foi recebida no antigo regime jurídico, esta não deve ser emendada para atender aos requisitos da nova Lei.
Considerando que o ajuizamento da demanda ocorreu em 2009 (mov. 1.3 – 1º Grau), inviável o reconhecimento da prescrição intercorrente com fundamento em lapsos temporais anteriores à vigência da novel legislação.
Outrossim, o Tema 1199 fixou que a Lei nº 14.230/21 tem aplicação aos atos culposos praticados na vigência da Lei anterior, sem condenação transitada em julgado.
Por fim, restou sedimentando o entendimento da necessidade de comprovação do dolo para aferir a responsabilidade subjetiva para tipificação de atos de improbidade administrativa.
Frise-se, a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 852.475/SP, dispõe que apenas nos casos em que for demonstrada a prática de ato de improbidade na modalidade dolosa (ainda que prescrito) é que se poderá buscar o ressarcimento a qualquer tempo.
Confira-se a ementa do julgado:
DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento. (STF - RE: 852475 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 08/08/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 25/03/2019).Grifou-se
Dispõe o Tema n° 897, do Supremo Tribunal Federal:
São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
Portanto, a busca pelo ressarcimento ao erário, nos termos da LIA, perpassa pelo reconhecimento da prática de ato de improbidade na modalidade dolosa. Tal reconhecimento depende, necessariamente, de sentença judicial que assim o declare, após regular instrução probatória, seja para fins de condenação nas respectivas sanções, seja apenas para ressarcimento.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento, no julgamento do Tema Repetitivo nº 1089, definindo que:
(...) na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.
A Constituição Federal, a respeito da improbidade administrativa, prevê, no artigo 37:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).[...].§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O conceito de improbidade administrativa pode ser extraído da lição de Alexandre de Moraes:
Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
O doutrinador explica que o ato de improbidade administrativa demanda para a sua consumação que exista uma conduta desviante por parte do agente público que, no exercício de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais de uma determinada sociedade, pretende auferir vantagens materiais indevidas ou ainda, gerar prejuízos ao patrimônio público, ainda que não obtenha sucesso em suas intenções (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
A Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa – ao disciplinar as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, previu três modalidades de ato de improbidade administrativa, quais sejam: (i) os que importem enriquecimento ilícito, em seu artigo 9º; (ii) os que causam prejuízo ao erário, com previsão no artigo 10; (iii) e, por último, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, de acordo com o disposto no artigo 11 do referido diploma legal.
Assim, para que uma conduta seja considerada ato de improbidade administrativa, não basta que ela seja apenas ilegal, é necessário que haja a intenção deliberada ou má-fé do agente em prejudicar o interesse público. Isso porque a simples ilegalidade não equivale a improbidade.
Pensar de forma diferente – ou seja, aplicar a lei de improbidade apenas com base na adequação formal da conduta à norma, sem levar em conta a intenção do agente – desvirtuaria a legislação atual.
Isso poderia resultar na punição de erros e irregularidades sem impacto significativo para a administração pública, algo incompatível com os princípios de um Estado Democrático de Direito.
Oportuna a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
(...) Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a pratica de ato ilegal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má fé, de falta de probidade do agente público. Com efeito, as três categorias de improbidade administrativa têm a mesma natureza intrínseca, que fica nítida com o exame do étimo remoto da palavra improbidade. O vocábulo latino improbitate, como já salientado, tem o significado de ‘desonestidade’ e a expressão improbus administrator quer dizer ‘administrador desonesto ou de má fé’. (LEI DE IMPROBIDADE ADMIISTRATIVA COMENTADA, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 113).
Nesse contexto, fica evidente a preocupação, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, em evitar que atos resultantes apenas da inaptidão do agente público, sem qualquer sinal de má-fé ou desonestidade, e sem causar dano ao patrimônio público, sejam classificados como atos de improbidade.
RECURSO DE APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO (APELAÇÃO 1)
A sentença de mov. 1.140 (1º Grau) julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial em relação aos réus João Souza Dias, Palmira Amalia Lorenzini de Almeida, Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., Ironilde Vichoski de Freita, Cristoferson Vichoski de Freita, Willyan Vichoski, Donisete Jacinto de Melo, Eliseu Moura.
Replica-se os fundamentos do decisum:
Quanto à alegação de impedimento existente frente ao artigo 9°, III, da Lei n° 8666/93 em razão dos servidores públicos ASSIS CARMO DE OLIVEIRA, JOÃO SOUZA DIAS e PALMIRA AMÁLIA LORENZINI DE ALMEIDA atuarem respectivamente nos cargos de diretor, primeiro e segundo tesoureiros da associação ASSERFI, cumpre asseverar que, por tratar-se de pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, entende-se que, desde que haja compatibilidade de horário e inexistente qualquer conflito de interesses, como é o caso que se apresenta da análise dos documentos carreados ao feito, inexiste óbice ao exercício dos cargos de diretor, primeiro e segundo tesoureiros aos servidores supramencionados.Ademais, quanto ao réu ASSIS, vale ressaltar ainda que à época dos fatos aquele exerceu concomitantemente cargo comissionado de assessor parlamentar, sendo que não detinha relação de subordinação para com o poder público municipal, isso porque o convênio foi firmado pelo poder executivo e o seu cargo comissionado era oriundo do poder legislativo, portanto, sem relação de subordinação entre eles.Ainda nessa esteira, quanto aos réus JOÃO e PALMIRA não resta possível vislumbrar dos autos que os cargos de primeiro e segundo tesoureiros por eles exercidos detinham o condão de promover qualquer favorecimento nas contratações realizadas pela ASSERFI ou tampouco detivessem aqueles, condições de interferir sobre o seu destino, sendo que à época o primeiro exercia a função de motorista e a segunda a função de merendeira, ambos como servidores do ente municipal.Destarte, tomando-se em conta os elementos consignados no feito, importa anotar que a simples prática do exercício do cargo de primeiro e segundo tesoureiros da entidade privada sem fins lucrativos concomitantemente com o exercício dos cargos de motorista e merendeira, ou seja, serviço público municipal, sem a demonstração cabal de aproveitamento dos cargos para fins espúrios, por si só, objetivamente falando, não lhes confere o status de ato improbo.Importante consignar sempre que a ilegalidade, objetivamente demonstrada, unicamente, sem a comprovação da existência do elemento subjetivo, não alcança o status de IMPROBIDADE, que nesse caso, saliente-se, não restou demonstrada.(...)Entender o contrário, seria chancelar, temerariamente, a existência de responsabilidade objetiva por parte do agente público que, objetivamente, descumpre algum preceito legal, ainda que de maneira desavisada ou acidental.Quanto à aquisição de combustível e à contratação dos serviços de contabilidade realizados pela associação ASSERFI, cumpre delimitar que por tratar-se de Convênio realizado entre o ente público e a associação ASSERFI, com o repasse de verbas públicas para a implementação do esporte amador e ações sócioesportivas em cumprimento ao objeto do Convênio por eles firmado, a aplicação dos recursos provenientes desse Convênio devem nele estar estritamente previstos, sob pena de incorrerem em desvio de verbas e de finalidade o que será analisado adiante.Compete rememorar que nesse caso não há que se falar em realização de licitação prévia para a contratação dos serviços supracitados, posto que não se submetem ao regramento comum da Lei n° 8666/93, contudo, considerando a regra do art. 116 da Lei 8.666/93, cabe utilização subsidiária, aplicando-se, no que couber.Entretanto, cumpre relatar algumas constatações a que se chega, da análise dos documentos juntados à título de comprovantes das compras de combustível realizadas.Verifica-se das fls. 162/177, que referente ao mês de abril de 2005, a prestação de contas sobre a compra do combustível foi realizada de maneira superficial, apenas com apresentação de notas fiscais e sem a devida especificação acerca do automóvel utilizado para o abastecimento, o que seria imprescindível, já que a ASSERFI não possuía veículo próprio e os voluntários e prestadores de serviços utilizavam seus automóveis particulares para a realização do serviço em prol à ASSERFI.Poderiam, pois, abastecê-los legalmente, uma vez que devidamente demonstrado que sua finalidade seria voltada à utilização de serviços na ASSERFI, o que, saliente-se, não ocorreu naquele mês.Assim se denota, inclusive, do documento as fls. 305/306, memorando interno emitido pelo Departamento de Convênios e Subvenções-DPCS à Secretaria Municipal de Esportes e Lazer, o qual asseverava inconsistências da documentação apresentada referente ao mês de maio de 2005, dentre outros casos, "da apresentação de notas fiscais de consumo de combustíveis sem anotação nas mesmas das placas dos veículos abastecidos, bem como a não discriminação no carimbo de certificação da despesa, do motivo do abastecimento".Entretanto, da análise do documento de 309, qual seja, nota técnica da Secretaria Municipal de Governo/Departamento de Convênios e Subvenções (datado de 04/08/2005), se observa que restou parcialmente solucionado este problema e do mesmo modo se constata que no mês seguinte restou repassada a verba à ASSERFI, em total legalidade, mesmo porque, não existem nos autos documentos que comprovem o contrário.Já nos meses de maio, junho e julho, das fls. 303/791, acerca da prestação de contas se verifica que não foram realizados gastos com combustível.Nos meses de agosto, setembro, outubro, novembro e dezembro do mesmo ano, ao contrário do que alega o autor, restou devidamente demonstrado documentalmente a compra do combustível, com o devido assentamento da placa do automóvel abastecido, bem como a finalidade de utilização do combustível, conforme se denota das fls. 793/1.880, ou seja, procedimento realizado de forma legal e devida por parte da ASSERFI.Passando-se à análise acerca da contratação dos serviços de contabilidade, impende consignar que, conforme dito alhures, o contrato realizado entre a empresa CONADINFO e a ASSERFI, ambas rés no presente feito, não se submete ao regramento comum da Lei n° 8666/93, apenas considera a regra do art. 116 da Lei 8.666/93 a qual estabelece o cabimento da utilização subsidiária, no que couber, motivo pelo qual, não há que se falar em dispensa irregular de licitação como menciona o autor em sua inicial, já que inexiste a necessidade de contratação mediante licitação prévia.O que deve ser verificado é se a aplicação dos recursos provenientes do Convênio celebrado está de acordo com o estritamente naquele previsto, sob pena de incorrer-se em desvio de verbas e de finalidade e, destaque-se, nada de errado se verifica, uma vez que dos documentos acostados aos autos restou comprovado o efetivo serviço prestado por parte da ré CONADINFO à associação ASSERFI.Nesses moldes, sobre a aquisição do combustível, assim como a contratação dos serviços de contabilidade, o que se percebe é a inexistência de qualquer ato ímprobo praticado, pois não há comprovação nos autos de que os argumentos aqui trazidos tenham acarretado prejuízo à Administração, seja de ordem financeira, seja em decorrência de possível deficiência na prestação dos serviços, ao contrário e, portanto, não há que se falar em lesão ao erário, ressaltando que, esse ônus competia ao ente ministerial. Tampouco houve demonstração de violação aos princípios administrativos, o que impossibilita a condenação dos réus baseadas em meras presunções.Dessa feita, carecendo de substrato fático e jurídico para o acolhimento total do pleito inaugural, a procedência parcial do pedido é medida que se impõe.
Inconformado, o Ministério Público do Estado do Paraná interpôs recurso de apelação, no qual alega que vários servidores públicos municipais, investidos em suas funções, participaram da direção da ASSERFI, dentre eles Assis de Carmo de Oliveira, João Souza Dias e Palmira Amália Lorencini de Almeida, estes dois últimos absolvidos pelo Juízo a quo.
Assevera que o art. 9º, III, da Lei nº 8.666/93, veda ao servidor público dirigir entidade que presta serviços ao Poder Público, o que não foi respeitado pelos requeridos João Souza Dias e Palmira Amália Lorencini de Almeida, os quais eram responsáveis pela administração das finanças da instituição e devem responder pelos atos ímprobos perpetrados, já que tinham o dever legal de zelar pela fiel execução do pacto firmado com a Municipalidade e impedir que despesas não comprovadas e suspeitas pudessem ser ressarcidas.
Argumenta que os requeridos Cristoferson Vichoski de Freita, Willyam Vichoski, Valdemar de Oliveira, João Souza Dias, Assis Carmo de Oliveira, Donisete Jacinto de Melo e Eliseu Moura se utilizaram do abastecimento de combustível, sem efetuarem a contraprestação necessária, se beneficiando dos atos de improbidade administrativa.
Sustenta que a empresa Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., de propriedade de Ironilde Vichoski de Freita e Cristofferson Vichoski de Freita, firmou contrato com a ASSERFI para realizar a contabilidade da entidade por tempo indeterminado, mediante contratação direta e parcelamento ilegal, o que configura dispensa ilícita de licitação.
Complementa que a efetiva prestação dos serviços contábeis é irrelevante, uma vez que é o ato de dispensar licitação, fora dos casos previstos em lei, que causa dano ao erário, e que não se discute se o valor cobrado estava dentro dos parâmetros usualmente praticados pelo mercado, pois a lesão é presumida, caso demonstrada a irregularidade na contratação.
Arrazoa que todas as informações de gastos que, deveriam ser preenchidas mensalmente até o mês de dezembro, estão com data referente ao mês de agosto, bem como foram aprovadas pelo Diretor de Convênios e Subvenções Sidnei Prestes Júnior, demonstrando que este agiu de forma a beneficiar a associação, consentindo com a perpetração das irregularidades.
Afirma que Paulo Mac Donald Ghisi, como ordenador de despesas, continuou efetuando os repasses para a ASSERFI, apesar de existirem tais vícios na prestação de contas.
Pois bem.
Consoante exposto, os atos de improbidade administrativa, após a nova lei, são apenas os dolosos, de modo que não se admite mais a condenação do agente por dano hipotético ou presumido.
Repise-se, na configuração do ato tido como ímprobo mister a demonstração do elemento subjetivo que teria motivado a suposta prática da conduta imputada, a fim de que se evite a responsabilização objetiva.
In casu, consta da petição inicial a imputação dos tipos previstos no art. 9º, IV, da Lei de Improbidade Administrativa, aos requeridos João Souza Dias, Cristoferson Vichoski de Freita, Willyan Vichoski, Valdemar de Oliveira, Eliseu Moura, Donisete Jacinto de Melo e Assis Carmo de Oliveira, sob o argumento de terem utilizado combustível pertencente à entidade em veículos particulares, sem efetiva comprovação de serviços (mov. 1.3 – 1º Grau).
Sobre os demandados Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., Ironilde Vichoski de Freita, e novamente Cristoferson Vichoski de Freita, enquadrou as condutas destes ao insculpido nos artigos 10, VIII, e 11, I, da LIA, porquanto teriam sido beneficiados com a contratação direta pela ASSERFI, auferindo vantagens econômicas no importe de R$9.50,00 somente no ano de 2005.
Após a instrução processual, o Parquet propugnou pela aplicação das sanções no art. 12, III, da LIA (mov. 1.122 – 1º Grau):

O citado inciso III do art. 12 da LIA, seja em sua redação original, seja após a Lei nº 14.230/2021, dispõe sobre as sanções aplicáveis na hipótese do art. 11 da Lei.
O entendimento firmado no RE 843.989 foi no sentido da inaplicabilidade, ao Direito Administrativo Sancionador, do art. 5º, XL, da Constituição Federal, por ausência de expressa previsão normativa, devendo os novos dispositivos legais serem aplicados a partir da entrada em vigor da nova lei, observado o respeito ao ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Nessa perspectiva, em recente julgamento colegiado, o eminente Ministro Gilmar Mendes entendeu pela extensão dos efeitos do Tema 1.199, quanto à retroatividade da Lei 14.230/2021, para o artigo 11, da LIA.
A ementa do julgado:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.
2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente”. (STF, Plenário, ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, J. 22/08/2023)
Consta do decisum do Supremo Tribunal Federal que “as alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado”.
Com efeito, quanto à incidência do art. 11, constata-se que, em sua nova dicção, a Lei de Improbidade Administrativa passou a prever a taxatividade das hipóteses de condutas aptas a configurarem atos ímprobos que violem os princípios públicos, não se tratando mais de rol exemplificativo, como até então estabelecia a Lei nº 8.429/1992, em redação anteriormente vigente.
Por tal motivo, não mais se admite a condenação com base na previsão genérica do caput, sendo imprescindível o estabelecimento de um dos tipos agora taxativos de improbidade, passíveis de cometimento.
Operou-se, assim, fenômeno similar ao da abolitio criminis, diante da previsão de que se está diante de rol em numerus clausus.
Com isso, impõe-se a imputação de prática de ato ímprobo qualificado, necessariamente, em um dos incisos do art. 11 da LIA para que se viabilize eventual condenação.
Nesse sentido, a despeito da possibilidade de continuidade típico-normativa, no caso, a conduta descrita na inicial, em relação aos réus João Souza Dias, Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., Ironilde Vichoski de Freita, Cristoferson Vichoski de Freita, Willyam Vichoski e Eliseu Moura, não se amolda a nenhum dos incisos atualmente vigentes do art. 11 da LIA.
Não fosse só, a Lei nº 14.230/2021 expressamente revogou o inciso I do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa – em que foi capitulada a conduta dos apelados Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., Ironilde Vichoski de Freita, Cristoferson Vichoski de Freita – e tornou o rol do art. 11, repisa-se, taxativo, impedindo condenações baseadas no caput.
A propósito:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. NÃO CARACTERIZADA. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. Autos devolvidos pela Vice-Presidência do STJ para eventual juízo de retratação e restituição à origem, com o escopo de conformidade ao decidido por ocasião do julgamento do Tema 1.199 do STF, ao fundamento de que, em princípio, teria ocorrido a condenação pela prática de ato ímprobo sem a indicação do dolo do agente. 3. A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.206.630, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, realizado em 27/2/2024, DJe 1/3/2024, interpretando o sobredito Tema n. 1.199/STF, adotou a tese da continuidade típico-normativa do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) quando, dentre os incisos inseridos pela Lei n. 14.230/2021, remanescer típica a conduta considerada no acórdão como violadora dos princípios da Administração Pública. 4. Destarte, considerando a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, em sua redação original, e diante do não enquadramento da conduta dos demandados, ora agravantes, em nenhuma das hipóteses previstas nos novéis incisos do art. 11 da LIA, porquanto ausente o dolo específico, não há se falar na aplicação do princípio da continuidade típico-normativa ao caso vertente, impondo-se a extinção da punibilidade dos agentes e, por conseguinte, a improcedência da ação de improbidade administrativa. Precedentes. 5. Agravo interno provido. (AgInt no AREsp n. 1.880.094/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 10/2/2025, DJEN de 14/2/2025.) Grifei.
Inviável a condenação dos requeridos, ora apelados, João Souza Dias, Conadinfo Comércio Varejista de Materiais de Escritório e Serviços Ltda., Ironilde Vichoski de Freita, Cristoferson Vichoski de Freita, Willyam Vichoski, e Eliseu Moura com base no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa.
Ainda, requer o Ministério Público a reforma da sentença, com reconhecimento de aquisição de combustível e serviços de contabilidade com dispensa irregular de licitação.
O Magistrado singular afastou tal tese sob o seguinte fundamento (mov. 1.140 – 1º Grau):
Passando-se à análise acerca da contratação dos serviços de contabilidade, impende consignar que, conforme dito alhures, o contrato realizado entre a empresa CONADINFO e a ASSERFI, ambas rés no presente feito, não se submete ao regramento comum da Lei n° 8666/93, apenas considera a regra do art. 116 da Lei 8.666/93 a qual estabelece o cabimento da utilização subsidiária, no que couber, motivo pelo qual, não há que se falar em dispensa irregular de licitação como menciona o autor em sua inicial, já que inexiste a necessidade de contratação mediante licitação prévia.O que deve ser verificado é se a aplicação dos recursos provenientes do Convênio celebrado está de acordo com o estritamente naquele previsto, sob pena de incorrer-se em desvio de verbas e de finalidade e, destaque-se, nada de errado se verifica, uma vez que dos documentos acostados aos autos restou comprovado o efetivo serviço prestado por parte da ré CONADINFO à associação ASSERFI.Nesses moldes, sobre a aquisição do combustível, assim como a contratação dos serviços de contabilidade, o que se percebe é a inexistência de qualquer ato improbo praticado, pois não há comprovação nos autos de que os argumentos aqui trazidos tenham acarretado prejuízo à Administração, seja de ordem financeira, seja em decorrência de possível deficiência na prestação dos serviços, ao contrário e, portanto, não há que se falar em lesão ao erário, ressaltando que, esse ônus competia ao ente ministerial. Tampouco houve demonstração de violação aos princípios administrativos, o que impossibilita a condenação dos réus baseadas em meras presunções.
Escorreito o decisum neste tópico, porquanto não há falar em realização de procedimento licitatório por parte da ASSERFI, pessoa jurídica de direito privado, que não se submete a tal regramento.
Veja-se que sequer se poderia cogitar em exigência de licitação ao convênio firmado entre o Município e a entidade privada, conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Quanto à exigência de licitação para a celebração de convênios, ela não se aplica, pois neles não há viabilidade de competição; esta não pode existir quando se trata de mútua colaboração, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, recursos humanos, imóveis. Não se cogita de preço ou de remuneração que admita competição.Aliás, o convênio não é abrangido pelas normas do art. 2º da Lei nº 8.666/93; no caput, é exigida licitação para as obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locações, quando contratadas com terceiros; e no parágrafo único define-se o contrato por forma que não alcança os convênios e outros ajustes similares, já que nestes não existe a “estipulação de obrigações recíprocas” a que se refere o dispositivo. (Direito administrativo. 33 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. p. 716)
Assim, imperioso o não provimento do recurso de apelação do Ministério Público, com manutenção da sentença.
Deixa-se de analisar o mérito quanto aos apelados Palmira Amália Lorenzini de Almeida e Donisete Jacinto de Melo, pois extinto o feito em face ao falecimento.
RECURSO DE APELAÇÃO DE PAULO MAC DONALD GHISI (APELAÇÃO 2):

A sentença de mov. 1.140 (1º Grau) condenou o apelante sob a seguinte fundamentação:
Assim, o que se percebe nesse ponto, é a prática de ato improbo perpetrada pelos réus PAULO MAC DONALD GHISI, EMERSON WAGNER, SIDNEI SILVA PRESTES JUNIOR, ASSERFI - ASSOCIAÇÃO ESPORTIVA E RECREATIVA CIDADE FOZ e ASSIS CARMO DE OLIVEIRA, em consonância aos artigos 10 e 11, ambos da Lei de Improbidade, pois comprovada a ocorrência de lesão ao erário, bem como a afronta aos princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade, diante do supra explanado.O elemento volitivo restou caracterizado.Paulo Mac Donald Ghisi, então Prefeito Municipal, agiu com dolo, pois na qualidade de gestor público, competia-lhe a obrigação legal de fiscalizar a utilização da verba pública e o efetivo cumprimento do Convênio celebrado dentro da estrita legalidade, o que não ocorreu quando do emprego da verba pública no reembolso ao quadro de voluntariado da associação ASSERFI, conforme restou demonstrado cabalmente. Grifei
Defende o apelante Paulo Mac Donald Ghisi que a condenação se deu exclusivamente com alicerce na contratação de voluntários pela ASSERFI, de maneira irregular (sem recolhimento de encargos trabalhistas).
Assevera que que todas as condutas imputadas na inicial se referem aos atos executados pelos gestores da ASSERFI, no emprego dos recursos públicos, os quais foram legalmente repassados.
Argumenta que os atos tidos por ímprobos, em especial àquele que ensejou a condenação do apelante, não dizem respeito ao ato de celebrar o convênio em si e fazer o repasse dos recursos, mas, sim, aos realizados pelo Presidente da ASSERFI, após a celebração do convênio e emprego das verbas.
Alega que a sentença reconhece a regularidade da celebração do convênio ("celebrado dentro da estrita legalidade"), mas equivoca-se ao atestar que o dever de fiscalizar o emprego da verba pública era obrigação do ora recorrente.
Sustenta que a responsabilidade pela fiscalização dos convênios, por força de lei, é encargo da Secretaria Municipal de Esporte e Lazer, de modo que o apelante, na condição de Prefeito Municipal, não possuía qualquer condição de supor que poderia haver qualquer irregularidade na execução do convênio ou na prestação das contas, as quais foram aprovadas pelo Secretário Municipal.
Aduz que, não sendo do apelante a incumbência de fiscalizar o convênio debatido, deveria haver prova nos autos (documental e/ou testemunhal) que comprovasse a ciência do então Prefeito na forma de contratação do pessoal pela ASSERFI, se era conivente ou, ainda, se auferiu benefício dessas indicações/contratações.
Discorre que o Ministério Público não fez prova – ônus que lhe incumbia – de que o réu Paulo foi notificado pela Secretaria competente a respeito de eventual irregularidade.
Menciona que não está comprovado o dolo ou a culpa na conduta do réu, ora apelante, pois, mesmo que se mantenha o entendimento de que as contratações não foram formalizadas da forma adequada, é de se reconhecer que o ato é de responsabilidade exclusiva dos administradores da ASSERFI, cabendo a estes responderem por eventual desvirtuamento.
Invoca a inexistência de dano ao erário, que estaria comprovada na efetiva prestação dos serviços conveniados, em prol da população, alcançando sua finalidade.
In casu, a inicial imputou ao requerido a prática dos tipos previstos no art. 10, incisos I e XI, e no art. 11, incisos I e V, da Lei nº 8.429/92 (mov. 1.3 – 1ºGrau):
O requerido PAULO MAC DONALD GHISI figura como requerido na presente demanda por ser a autoridade chefe do Poder Executivo que realizou o convênio entre a administração pública e a entidade ASSERFI, permitiu o repasse de verbas públicas para esta, que por sua vez utilizou referidas verbas de forma a beneficiar particulares, conforme já demonstrado, o que se coaduna com a conduta descrita nos artigos 10, inciso I e XI e 11, I e V, da Lei de Improbidade Administrativa.
Ajuizada a ação em 2009, imperioso frisar que os caputs dos citados artigos foram significativamente alterados com o advento da Lei nº 14.230/2021, de modo que foi suprimida a possibilidade de sancionamento por conduta culposa, e o rol do artigo 11 passou a ser taxativo.
Considerando a alteração, as condutas imputadas ao requerido são assim descritas:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)(...)XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;(...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
Pois bem.
In casu, houve condenação do apelante às condutas “elencadas no artigo 10, inciso XI e artigo 11, inciso I, todos da Lei de Improbidade Administrativa” (mov. 1.140 – 1º Grau).
Conforme já destacado anteriormente, não mais subsiste o tipo inscrito no inciso I, do art. 11 da LIA.
Dessa feita, a discussão se fundamenta em saber se houve omissão do então prefeito de Foz do Iguaçu, Paulo Mac Donald Ghisi, em fiscalizar o uso de verbas públicas transferidas à ASSERFI, após convênio firmado entre a Municipalidade e a Associação, apta a caracterizar ato de improbidade administrativa insculpido no inciso V, do art. 11 da LIA, uma vez que que houve a sua continuidade normativo-típica, apesar da alteração promovida pela Lei n° 14.230/2021, bem como cuida-se de tipo legal apontado na petição inicial pelo Ministério Público.
A responsabilidade pela gestão dos recursos públicos e a consequente prestação de contas é um pilar fundamental da administração pública, ancorada nos princípios da legalidade, moralidade e publicidade, conforme o artigo 37 da Constituição Federal.
Com efeito, cumpria ao réu, na qualidade de Prefeito Municipal à época da celebração e execução do convênio, fiscalizar, de forma regular e eficaz, a execução das atividades, para que estas fossem realizadas nos exatos termos do plano de trabalho, em fiel cumprimento do convênio.
O dever de prestar contas, no âmbito dos convênios, é intrínseco à execução do objeto pactuado e perdura enquanto houver recursos sob a gestão do agente público.
Examinando o escorço probatório, verifica-se a comprovação da existência do Convênio nº 099/2005, o papel do réu como Prefeito à época da sua celebração, o objeto da prestação e o valor envolvido:

Além disso, a prova documental, ratificada pela prova oral, revela a contratação de pessoas, sob o pretexto de atuarem como voluntários, os quais eram ressarcidos em valores que variam de R$400,00 a R$1.800,00 mensais, sem que houvesse, entretanto, a demonstração da natureza destes ressarcimentos, conforme descreve a exordial (mov. 1.3 – 1º Grau):

A prática resta evidenciada por declarações prestadas pelos chamados voluntários, tomadas pelo Ministério Público no bojo do inquérito civil nº 114/2005, das quais exemplifica-se (mov. 1.63 – 1º Grau):

Ainda, colhe-se da prova documental que o recibo de pagamento de Flávio Marquezi consta como “reembolso de voluntários” (mov. 1.10, p. 44 – 1º Grau):

Entretanto, o prestador fez constar em procuração, outorgada para recebimento dos valores, que se tratava de recebimento de “salário” (mov. 1.10, p. 45 – 1º Grau):

Evidente, portanto, que houve a contratação de pessoas para prestarem serviço público ao Município sem a realização de concurso público e sob a rubrica de voluntários, ou seja, sem o recolhimento de verbas trabalhistas.
Sobre a contratação de pessoal, sem a realização de concurso público, o STJ, no âmbito dos recursos repetitivos, quando do julgamento do Tema 1.108, concluiu:
A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública. (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022)
Assim, imprescindível a demonstração do elemento volitivo com fim de obter proveito ou benefício para si ou para outrem, como especifica a nova dicção do art. 11 da LIA:
§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
No caso concreto, não foram produzidas provas que permitissem aferir o intuito do agente público de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, sobretudo, a intenção dolosa do réu em relação a essa irregularidade ou à eventual falha na prestação de contas que lhe fosse imputável.
Ao lado disso, é importante pontuar que a acusação não trouxe aos autos prova bastante no sentido de ter ocorrido conluio entre os requeridos ou entre algum deles e os responsáveis pela Associação, com o objetivo de causar prejuízo ao erário, em específico com o fim de “liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular”.
O art. 11, inciso V, da LIA, à época, contentava-se com o dolo genérico, mas, atualmente, a frustração do caráter concorrencial do concurso público depende mais do que a vontade de descumprir a norma; ela exige o especial fim de agir voltado à "obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros", dolo específico esse que não se extrai do decisum recorrido.
Não há, nos autos, prova de eventual elo de ligação do ordenador das despesas ou do chefe do executivo municipal com os terceiros supostamente ilicitamente beneficiados.
A d. Procuradoria de Justiça, no parecer de mov. 1.4 (TJPR) concluiu que atuação irregular do apelante seria preponderantemente culposa:

Quando instada a se manifestar sobre as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 e após o Tema 1.199/STF, a d. Procuradoria reiterou a manifestação então apresentada, sem indicar o dolo específico do agente.
Na mesma trilha, o Ministério Público, instado a se manifestar sobre a alteração legislativa, limitou-se a alegar a irretroatividade da Lei n° 14.230/2021 (mov. 56.1 – TJPR), sem indicar o dolo específico do agente nem a ocorrência de perda patrimonial efetiva em desfavor do ente público, ônus que lhe incumbia.
Diferentemente do que almeja a acusação, é insuficiente, para que a conduta do agente público seja considerada ímproba, a demonstração de culpa in eligendo ou in vigilando, ou o argumento de culpa presumida ou responsabilidade objetiva, baseado na posição ocupada pelo agente.
É essencial, para tanto, que se aponte uma conduta direta, eivada de dolo específico na condução das atividades pelas quais é competente, o que não se vislumbra nos autos.
Outrossim, para além da inexistência de comprovação de dolo ou má-fé, tampouco se verifica o efetivo prejuízo ao erário, o qual, frisa-se, não pode ser presumido.
Na espécie, não se denota dos autos prova de que os serviços contratados deixaram de ser prestados, foram mal prestados ou superfaturados.
Denota-se, inclusive, que havia previsão de Reembolso de Pessoal no plano de aplicação dos recursos financeiros do Convênio (mov. 1.5 – 1º Grau):


Consoante levantamento constante do inquérito civil, constatou-se que houve o dispêndio de R$ 573.748,32 a título de ressarcimento aos voluntários (mov. 1.62 – 1º Grau):

O valor dispendido ao final ficou, inclusive, inferior ao anteriormente previsto.
No caso, malgrado o apelante tenha sido acusado de ofensa aos princípios da Administração pública, ante o suposto desvirtuamento na contratação de voluntários com repasse de verbas oriundas do convênio (o que em tese se caracterizaria como a hipótese do inciso V do artigo 11), inexiste qualquer prova nos autos que demonstre, por parte do agente, o dolo específico de obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros.Noutro ponto, é incontroverso que os serviços foram prestados, motivo pelo qual não há que se falar em dano ao erário.
De igual forma, restou demonstrado que os “voluntários” efetivamente trabalharam pelas horas que lhes foram pagas, não havendo falar em prejuízo ou dano ao erário.
Lado outro, para que haja responsabilização do agente público pela prática de improbidade administrativa, prevista no art. 10 da Lei nº 8.429/92, é necessária a demonstração da existência de prejuízo representado por uma perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres públicos, como exigido pelo texto legal.
Segundo o escólio de Marçal Justen Filho:
(...) a Lei 14.230/2021 proscreveu uma solução que tinha sido difundida pela jurisprudência, consistente em admitir a presunção e a ficção de lesão ao erário. Passou a exigir a existência de dano efetivo e comprovado para a configuração da improbidade.(...) A alteração da redação do caput do art. 10, que foi reiterada em diversos outros dispositivos, destina-se a eliminar a solução de sancionamento por improbidade, nas hipóteses referidas no art. 10, sem a ocorrência de dano efetivo e comprovado ao patrimônio público. (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa. Forense: Rio de Janeiro, 2022, p. 293) Grifei.
Refletindo esse entendimento, a nova redação do art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, dada pela Lei nº 14.230/21, dispõe que “constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei”.
Em atenção ao entendimento do STJ, para a caracterização do dano ao erário, faz-se necessária a demonstração inequívoca de que os serviços contratados não foram devidamente prestados:
Jurisprudência em Teses nº 186, 9) Nas ações de improbidade administrativa, é indevido o ressarcimento ao erário de valores gastos com contratações, ainda que ilegais, quando efetivamente houve contraprestação dos serviços, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
Deve ser, portanto, afastada a imputação referente ao tipo ímprobo de “liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular”.
A análise dos autos não apresenta provas constituídas que evidenciem o dolo do requerido em ferir a lisura administrativa, importando registrar que a Lei nº 14.230/2021 suprimiu a modalidade culposa para caracterização dos atos ímprobos.
Ou seja, nos termos do que agora exige a novel legislação, não ficou demonstrado o elemento subjetivo do requerido na vontade livre e consciente de realizar as condutas descritas na inicial, isso é, a consciência e deliberação de praticar o ato em contrariedade ao ordenamento legal.
Dessa forma, considerando as circunstâncias fáticas apresentadas, ainda que os atos narrados possam ser considerados ilícitos ou irregulares, não se verifica a presença de dolo na conduta do apelante, o que afasta a sua responsabilização nos termos dos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, alterada pela Lei nº 14.231/2021.
Os diversos elementos probatórios coligidos aos autos revelam que não houve dolo específico de lesar o patrimônio público, em detrimento do interesse particular do então Prefeito Municipal, e que o valor repassado pelo Município se limitou àquele necessário para efetiva prestação dos serviços, devendo ser afastada a prática de ato de improbidade administrativa.
O que se conclui que merece provimento o apelo interposto por Paulo Mac Donald Ghisi (apelação 2), para o fim de reformar a sentença e afastar as condenações impostas.
RECURSO DE APELAÇÃO DE ASSIS CARMO DE OLIVEIRA (APELAÇÃO 3)
Assis Carmo de Oliveira, ao interpor recurso de apelação, sustentou, em suma, que é evidente a inconstitucionalidade do art. 10 da Lei nº 8.429/92 em relação à culpa (mov. 1.172 – 1º Grau).
Argumentou que não agiu com dolo e pugnou pela reforma da sentença.
Instado regularmente sobre as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/2021 e após o julgamento do Tema 1.199/STF, postulou pela extinção do feito “uma vez que ocorreu o desaparecimento da tipicidade e operou-se a prescrição”.
Pois bem.
Na petição inicial (mov. 1.3 – 1º Grau), o Ministério Público do Estado do Paraná imputou ao réu a prática de atos ímprobos consubstanciados nos artigos 9º, XII, 10, I, II, VIII, XI e XIII e 11, V, todos da Lei nº 8.429/92.
O decisum hostilizado (mov. 1.140 – 1º Grau) considerou que, comprovada a ocorrência de lesão ao erário, houve a prática de ato ímprobo, em consonância com os artigos 10 e 11 da LIA. Mas, afastou a tese ilegalidade pelo exercício de cargo público em concomitância com a função de Diretor da ASSERFI.
Imperioso notar que inexistente descrição, de forma individualizada, da conduta supostamente ímproba do apelante.
Note-se, aliás, que, na sentença sequer restou consignada a demonstração específica da perda patrimonial ao erário municipal.
Consoante já exposto, a alteração da Lei de Improbidade Administrativa não mais admite a figura do dolo genérico.
Desta feita, no ponto em que condenou o apelante, o decisum está em desconformidade com o precedente do Supremo Tribunal Federal, impondo-se a sua reforma, pois não há nos autos a demonstração do elemento subjetivo dolo (específico) que enseje a manutenção da condenação por atos de improbidade administrativa.
Frisa-se: sem o elemento volitivo presente, a vontade de delinquir, de lesar, de tirar ilegítimo proveito, de se locupletar indevidamente, não pode ser inquinada de improbidade, uma vez que essa pecha somente imputa-se ao mal-intencionado e desonesto no trato da coisa pública, ou seja, aquele que atua com vontade livre e consciente de alcançar um resultado ilícito (art. 1º, §2º, da Lei 8429/92).
Outro não é o entendimento deste e. TJPR:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 10, INCISO IX E ARTIGO 11, INCISOS I E VI, DA LEI N° 8.429/92 NA ANTIGA REDAÇÃO. PRELIMINAR. JUSTIÇA GRATUITA. DEFERIMENTO DO PEDIDO. PRELIMINAR. IMPUTAÇÃO DO ARTIGO 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI N° 8.429/92 (LIA). REVOGAÇÃO EXPRESSA. LEI N° 14.230/2021. ATIPICIDADE DA CONDUTA. PREJUDICIAL. PRESCRIÇÃO. CONSTATAÇÃO. TRANSCORRIDOS MAIS DE 5 (CINCO) ANOS ENTRE A DATA DO TÉRMINO DO MANDATO DO APELANTE E O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. MATÉRIA IMPRESCRITÍVEL. APELANTE QUE, NA QUALIDADE DE PRESIDENTE DA ASSOCIAÇÃO DE MORADORES DA ZONA SUL DE PARANAVAÍ, NO PERÍODO DE 2009 A 2011, TERIA VIOLADO O DISPOSTO EM CONVÊNIO, DEIXANDO DE PRESTAR CONTAS NO PRAZO DEVIDO E NÃO APLICANDO AS RESPECTIVAS VERBAS NAS FINALIDADES INSTITUCIONAIS DA ASSOCIAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA. MERA NEGLIGÊNCIA NA APLICAÇÃO DAS SUBVENÇÕES ORIUNDAS DO ERÁRIO PÚBLICO MUNICIPAL, INSUFICIENTE PARA CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. IRREGULARIDADE QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE. PRECEDENTES. DEVER DE RESSARCIR O ERÁRIO. INOCORRÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedentes os pedidos em ação civil pública por improbidade administrativa, condenando o apelante nas sanções da Lei nº 8.429/92, em razão de mau uso de verba pública recebida por convênios firmados com o Município de Paranavaí, durante sua gestão como presidente da Associação de Moradores da Zona Sul. A sentença extinguiu o feito com base no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil de 2015. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar caso a conduta do apelante configura ato de improbidade administrativa, considerando a revogação de dispositivos da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021 e a ausência de dolo específico na sua atuação. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A conduta imputada ao apelante, no tocante ao artigo 11, caput e inciso I, da Lei n° 8.429/92, foi revogada expressamente pela Lei nº 14.230/2021, tornando-a atípica. 4. A pretensão punitiva quanto aos atos de improbidade administrativa está prescrita, pois transcorreram mais de cinco anos desde o término do mandato do apelante. 5. Ausência de dolo específico na conduta do apelante, caracterizando apenas negligência na administração dos recursos públicos. 6. A mera irregularidade na aplicação de verbas não configura ato de improbidade administrativa suficiente a configurar o ressarcimento de dano ao erário. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso de apelação conhecido e provido para extinguir a punibilidade em relação à prática de ato de improbidade administrativa prevista no artigo 11, caput e inciso I, da Lei n° 8.429/92, para reconhecer a prescrição da pretensão punitiva e afastar a condenação de ressarcimento ao erário, ante a ausência de dolo específico na conduta do apelante. Tese de julgamento: “A revogação expressa de dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021 impede a continuidade de ações que se baseiam em condutas tipificadas anteriormente, sendo necessária a demonstração de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa, sob pena de improcedência dos pedidos de ressarcimento ao erário e sanções correlatas” (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0004804-95.2017.8.16.0130 – Paranavaí - Rel.: DESEMBARGADORA ASTRID MARANHÃO DE CARVALHO RUTHES - J. 25.09.2025) Grifei.APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO FIRMADO PELA PREFEITURA DE ALMIRANTE TAMANDARÉ E ENTIDADE PRIVADA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS E CRIAÇÃO DE CENTRO MÉDICO 24 HORAS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. MANUTENÇÃO. ABSOLVIÇÃO CRIMINAL POR AUSÊNCIA DE PROVAS QUE NÃO IMPEDE O ANDAMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE. ART. 21, §4º DA LIA. PRECEDENTES DO STF. AUSÊNCIA DE PROVAS QUANTO AO EFETIVO DANO AO ERÁRIO. FALTA DE INDÍCIOS DE ELEMENTO SUBJETIVO. MERA ILEGALIDADE DO CONVÊNIO QUE NÃO REPRESENTA IMPROBIDADE, POR SI SÓ. CONJUNTO PROBATÓRIO FRÁGIL, SEM INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. DOLO QUE DEVE SER EVIDENCIADO. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NÃO COMPROVADO. ATENDIMENTO À MUNICIPALIDADE. AUSÊNCIA DE SUPERFATURAMENTO. APELO MINISTERIAL CONHECIDO E DESPROVIDO. Para esclarecer a interpretação do artigo 21, §4º da LIA o E. Ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADI 7236, discorreu que “a absolvição criminal, em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, somente impede o trâmite da ação de improbidade administrativa nas hipóteses dos arts. 65 (sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito); 386, I (estar provada a inexistência do fato); e 386, IV (estar provado que o réu não concorreu para a infração penal), todos do Código de Processo Penal” No caso dos autos, os réus foram absolvidos na seara criminal em razão de ausência de provas de que a conduta imputada constitua crime (incisos III, V e VII do artigo 386 do CPP), de modo que inexiste impedimento para o prosseguimento da ação de improbidade administrativa. O Ministério Público do Estado do Paraná imputa as condutas descritas nos artigos art. 10 caput e incisos I, II, VI, VIII, IX e XI e, subsidiariamente, ao artigo 11 caput e incisos I e V da Lei 8.429/1992. A tratativa apresentada pela nova redação legal traz a exigência de um dolo específico, estabelecendo no § 2º do artigo 1º que “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. Em que pese a não realização de procedimento licitatório, em nenhum momento restou demonstrada má-fé dos requeridos ou a existência de prejuízos ao erário. Isto porque, não há nos autos elementos contundentes do dolo específico dos recorridos nas condutas que lhes foram atribuídas, de modo que não há qualquer prova de que em algum momento os réus tiveram a intenção de a) auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida ou de lesar o erário. Diferente disso, todas as informações dos autos corroboram para a conclusão de que o interesse público foi atendido, sem qualquer superfaturamento ou locupletamento da parte dos apelados, tal conclusão, inclusive, foi obtida no processo criminal, ainda que se consagre a independência entre as esferas. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001834-28.2012.8.16.0024 - Almirante Tamandaré - Rel.: SUBSTITUTO MARCELO WALLBACH SILVA - J. 29.10.2024) Grifei.
Por essas razões, dá-se provimento ao recurso de apelação interposto por Assis Carmo de Oliveira para reformar a r. sentença e julgar improcedente o pedido inicial em sua totalidade.
RECURSOS DE APELAÇÃO DE EMERSON WAGNER (APELAÇÃO 4) E SIDNEI PRESTES JÚNIOR (APELAÇÃO 5)
Emerson Wagner interpôs recurso de apelação cível e argumentou que o Juízo a quo reconheceu que o apelante agiu com culpa, mas aplicou penalidade igual aos dos demais réus, inclusive do Prefeito, o qual teria agido com dolo.
Pleiteou a extinção ou suspensão do feito ou, ainda,
a improcedência dos pedidos contidos na inicial (mov. 1.150 – 1º Grau).
Iliziane Zerwes Wagner e William Matheus Wagner, herdeiros de Emerson Wagner, requereram a aplicação da LINDB e do Enunciado 10 das Câmaras Cíveis do TJPR (mov. 34.1-TJPR).
Após, pleitearam a extinção do processo, ante o superveniente desaparecimento da tipicidade e ocorrência da prescrição intercorrente (mov. 40.1-TJPR).
Sidnei Silva Prestes Júnior, por sua vez, alegou em seu recurso (mov. 1.167 – 1º Grau), preliminarmente, que a Lei nº 8.429/92 não se aplica aos agentes políticos, de modo que é clara sua ilegitimidade passiva, pois não foi o responsável pela aprovação, em tese, irregular das contas apresentadas pela ASSERFI, não concorrendo de forma alguma para que o convênio continuasse vigente e muito menos pela, em tese, aplicação irregular de verbas públicas.
Posteriormente, reivindicou a extinção da demanda sob o argumento de condenação a título de culpa (mov. 97.1 – TJPR).
De início, a alegação, de inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) aos agentes políticos não comporta dissensão, na medida em que o art. 2º da Lei nº 8.429/1992, seja na redação original ou em seu texto mais atual, prevê expressamente sua incidência a tais pessoas.
Mais ainda, o art. 3º a LIA determina a aplicabilidade de suas disposições a qualquer pessoa que induza ou concorra para a prática do ato ímprobo, mesmo que não seja agente público.
O Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese:
São constitucionais os dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92 - LIA) que ampliam o conceito de agente público, impõem obrigações no tocante às informações patrimoniais para posse e exercício do cargo, bem como preveem sanções — independentemente das esferas penais, civis e administrativas — e o acompanhamento dos respectivos procedimentos administrativos pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas. (STF. Plenário. ADI 4.295/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 22/8/2023. Info 1105)
Afasta-se, assim, a alegada tese.
A sentença, no que pertinente, condenou Emerson Wagner e Sidnei Prestes Junior, nos seguintes termos:
Igualmente, Emerson Wagner e Sidnei Prestes Junior, à época, respectivamente, Secretário dos Esportes e Lazer e Diretor do Departamento de Convênios e Subvenções, aderiram à conduta do Prefeito, e, de forma culposa, concorreram para que o Convênio continuasse vigente e o repasse da verba pública mês a mês continuasse sendo feito, sendo que a sua aplicação prosseguia ocorrendo de maneira irregular, haja vista que aprovavam as prestações de contas apresentadas pela associação ASSERFI. Grifei.
Pois bem.
Nos termos do que já assentado em tópicos anteriores, a sentença, também neste tópico, está em desacordo com a novel legislação e o entendimento vinculante do STF.
Sobreleva mencionar que não há, nos autos, indicação que os réus, ora apelantes, tenham percebido qualquer vantagem, bem como não existe comprovação de prejuízo ao erário, não sendo apurado especificamente qual seria o valor econômico financeiro.
As condutas meramente ilegais não se caracterizaram, necessariamente, como atos de improbidade, porque nos termos da Lei de Improbidade Administrativa nº 8429/92, em seu artigo 1º, § 2º, é indispensável para tipificação de ato de improbidade administrativa a presença de elementos que permitam inferir com segurança que o agente obrou com dolo consistente na vontade livre e consciente de alcançar um resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11, o que, na hipótese, não restou caracterizado.
Portanto, considerando a ausência de dolo específico, da supressão da modalidade culposa e da ausência de perda patrimonial efetiva, merece provimento o recurso dos apelantes Emerson Wagner e Sidnei Prestes Junior, devendo a sentença ser reformada para julgar improcedentes os pleitos, na forma do art. 17, §11, da Lei nº 8.429/92.
Posto isso, voto no sentido de (i) não conhecer da remessa necessária; (ii) julgar extinto o feito em relação aos réus Palmira Amália Lorenzini de Almeida e Donisete Jacinto de Melo, com fundamento nos artigos 485, VI e 493, do CPC; (iii) conhecer parcialmente o recurso interposto pelo Ministério Público (apelação 1) e, na parte conhecida, negar-lhe provimento; (iv) conhecer e dar provimento aos recursos interpostos por Paulo Mac Donald Ghisi (apelação 2), Assis Carmo de Oliveira (apelação 3), Emerson Wagner (apelação 4) e Sidnei Prestes Júnior (apelação 5), para reformar a r. sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública.
Não caracterizada má-fé do Órgão Ministerial, incabível a condenação ao pagamento dos ônus de sucumbência (art. 23, §2º, Lei nº 8429/92).