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Processo:

I - RELATÓRIO:
Trata-se de incidente de arguição de inconstitucionalidade suscitado pela douta 4ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Paraná.
O incidente foi suscitado visando a declaração de invalidade do art. 15, §1º, da Lei Municipal nº 8.462/2001, cujo dispositivo estabelece o pagamento mensal de medida compensatória ambiental em razão da instalação de equipamentos transmissores de radiação eletromagnética no Município de Londrina.
No acordão suscitante, a 4ª Câmara Cível esclarece que, em que pese o referido dispositivo ter sido reconhecido como constitucional pelo C. Órgão Especial quando do julgamento do IDI nº 138071-2/01 (Relator Desembargador Antonio Gomes da Silva), é imperioso que este órgão jurisdicional reaprecie a matéria diante das ulteriores modificações ocorridas na legislação federal.
O incidente foi sobrestado para aguardar a decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos da ADI nº 3110/SP (movimentos 1.7 e 1.10).Após ter sido juntado nos autos o acórdão proferido na ADI nº 3110/SP (movimento 12), as partes foram instadas a ser manifestarem no incidente (movimento 14).
O Município de Londrina compareceu nos autos e apresentou razões no movimento 21. Em síntese, afirmou que: a) a lei municipal trata sobre meio ambiente, saúde pública e parcelamento e uso do solo urbano, não havendo disciplina acerca de matéria que adentre a esfera de competência privativa da União; b) o Município de Londrina possui competência para promover o adequado ordenamento de seu território mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; e c) a situação do presente incidente diverge daquela estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do da ADI 3.110/SP (inconstitucionalidade total da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo).
A interessada CLARO S.A. sustentou que: a) o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3110/SP, que culminou na declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 10.995/2001 do Estado de São Paulo, o fez sob a fundamentação que ratifica a inconstitucionalidade da norma do artigo 15, §1º Lei Municipal nº 8.462/2001, objeto do presente incidente; b) no referido julgamento do Supremo Tribunal Federal, o Relator salientou que a ANATEL editou a Resolução 303/2002, que estabelece condições para instalação de estações transmissoras de serviços de telecomunicação “e de forma irreprochável concluiu que a Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, legislou indevidamente sobre matéria de competência privativa da União, pois também pretendeu estabelecer condições para instalação de estações transmissoras de serviços de telecomunicação”; c) o artigo 15, §1º da Lei nº 8.462/2001 do Município de Londrina usurpa a competência privativa da União, pois assim como a Lei Estadual Paulista n. º 10.995/2001, pretende estabelecer condições para instalação de ERBs, impondo, inclusive, medidas compensatórias que oneram a atividade comercial desempenhada pela interessada; d) o Supremo Tribunal Federal apreciou o tema 479 da repercussão geral, que trata da imposição de obrigação de fazer à prestadora de serviço de telefonia para que observe padrão internacional de segurança (RE 627.189/SP), ocasião na qual a Corte Suprema compreendeu inexistir existem fundamentos fáticos ou jurídicos que obriguem as concessionárias a reduzir o campo eletromagnético das linhas de transmissão de energia elétrica abaixo do patamar legal; e e) o atendimento aos limites legais de radiação é fiscalizado com exclusividade pela ANATEL, que expede licenças específicas sobre o cumprimento dos limites de radiação, nos termos da Lei Nacional nº 13.116/2015, cujo artigo art. 19, § 2 esclarece que “as estações devidamente licenciadas pela Anatel que possuírem relatório de conformidade adequado às exigências legais e regulamentares não poderão ter sua instalação impedida por razões relativas à exposição humana a radiação não ionizante”.
Expediu-se edital na forma do §1º do art. 294 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça (movimento 48) e encaminhou-se ofício endereçado à Anatel (movimento 49.1) e ao Instituto Água e Terra do Estado do Paraná (movimento 50.1), tendo esse último declarado que não tem interesse em participar do incidente na qualidade de “amicus curiae” (movimento 62).
A Procuradoria-Geral da Justiça compareceu no feito no movimento 69 e opinou pelo não conhecimento do presente incidente, e subsidiariamente, pela procedência da arguição incidental. O Ministério Público argumentou que: a) o IDI nº 138.071-2/01 (TJPR) foi objeto de recurso extraordinário, no qual se reconheceu haver violação constitucional meramente indireta (RE nº 595737); b) deve ser acolhida a superação do julgado no referido IDI nº 138.071-2/01 diante da orientação do Supremo Tribunal Federal exarada na ADI nº 3110/SP; c) o Supremo Tribunal Federal modificou sua própria jurisprudência e passou a entender que os “atos normativos dos entes periféricos, direta ou mesmo indiretamente relacionados a telecomunicações, implicam ofensa constitucional frontal”; d) a “ratio decidendi” do precedente do STF (ADI nº 3110) aplica-se ao caso deste incidente; e) antes mesmo da edição da lei municipal questionada, a disciplina geral nacional afastava a competência legislativa dos demais entes para disciplinar, direta ou indiretamente, o tema das telecomunicações, ainda que fosse para tratar de assuntos transversais de interesse comum e concorrente; e f) “a Lei Federal nº 11.934/2009 aparenta proporcionalidade e afirma segurança na execução do serviço, o que nitidamente subtrai, das ordens jurídicas parciais, qualquer espaço para a imposição de medidas outras, quer sejam calcadas no princípio da precaução, menos ainda “compensatórias” (Lei Municipal nº 8.462/2001, art. 14, caput), eis que inexistente, quanto às últimas, a inafastável premissa do dano a ser corrigido ou anulado, pelo menos “no atual estágio do conhecimento científico” (STF, RE nº 627.189, Plenário, Rel. Dias Toffoli, j. 08/06/2016, com repercussão geral, Tema 479)”.

A decisão monocrática constante do movimento 72 deixou de conhecer do incidente haja vista o pleno do Supremo Tribunal Federal ter reconhecido a inconstitucionalidade formal de normas que violam a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações quando do julgamento da ADI nº 3110/SP mediante a aplicação do disposto no parágrafo único do art. 949 do Código de Processo Civil.
Referida decisão foi reconsiderada nos autos do agravo interno diante da “existência de orientação anterior do Órgão Especial sobre o dispositivo questionado nos autos (IDI - 138071-2/01 - Londrina -
Rel.: Desembargador Antonio Gomes da Silva)”.
Finalmente, cabe notar que a ANATEL compareceu nos autos na qualidade de “amicus curiae” (movimento 83). Em síntese, esclareceu que é responsável por licenciar o conjunto dos equipamentos ou aparelhos componentes da estação de telecomunicações, desde que estejam em conformidade com o estabelecido na legislação e que “os municípios são os detentores da competência para legislar sobre assuntos de interesse local e promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
É o relatório.


II – O VOTO E SEUS FUNDAMENTOS
Segue-se o dispositivo impugnado no presente incidente de arguição de inconstitucionalidade:Lei nº 8.462/2001 Art. 15.

Em cumprimento a disposições legais relacionadas à proteção ao ambiente, à saúde pública e ao consumidor, ficam estabelecidas por este artigo medidas compensatórias pela emissão de radiação eletromagnética enquanto durar o licenciamento.§ 1º

Cada empresa de telecomunicação, com exceção das de radiodifusão, fica obrigada a pagar, mensalmente, até o quinto dia útil de cada mês, a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), atualizados monetariamente de acordo com os índices do Governo Federal, ao Fundo Municipal do Meio Ambiente, para que seja aplicada conforme deliberação do Conselho Municipal do Meio Ambiente, que poderá autorizar a AMA a celebrar convênios com organizações não-governamentais e ambientalistas municipais visando ao monitoramento dos padrões de irradiação de que trata esta lei.
As normas paradigmas discutidas nos autos são abaixo reproduzidas:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:(...)IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:(...) VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
Art. 30. Compete aos Municípios:I - legislar sobre assuntos de interesse local;(...)VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
II.I – DA NECESSIDADE DE CONHECIMENTO DO PRESENTE INCIDENTEPrima facie, embora a Lei Municipal nº 8.462/01 tenha sido revogada pelo art. 21 da Lei nº 13.184/20, revela-se útil o processamento do presente incidente.
Como decidido por este Órgão Especial, não obstante ocorra a revogação da norma questionada, perdura a utilidade no processamento do incidente, uma vez que o controle difuso disciplina o âmbito normativo aplicável ao caso concreto na condição de matéria prejudicial à lide subjetiva (TJPR - Órgão Especial - IDI - 1499075-9/01 - Laranjeiras do Sul - Rel.: Desembargadora Regina Afonso Portes - Unânime - J. 18.02.2019).
Pontue-se que a identificação do âmbito normativo aplicável ao caso concreto é o campo de domínio do controle difuso de constitucionalidade, detendo esse potencial para conformar a lide subjetiva. É, portanto, irrelevante que a norma questionada seja alterada ou revogada por remanescerem os efeitos normativos.
No mesmo sentido: TJPR - Órgão Especial - 0005214-53.2020.8.16.0000 - Foz do Iguaçu - Rel.: Desembargador Marcus Vinicius de Lacerda Costa - J. 18.05.2021; TJPR - Órgão Especial - IDI - 1637572-1/01 - Guaíra - Rel.: Desembargadora Regina Afonso Portes - Unânime -
J. 16.09.2019; e TJPR - Órgão Especial - IDI - 1233114-5/01 - Região Metropolitana de Maringá - Foro Regional de Marialva - Rel.: Desembargador José Sebastião Fagundes Cunha - Unânime - J. 20.07.2015.
II.II – DO DISPOSITIVO IMPUGNADO NO INCIDENTE
Embora o órgão fracionário tenha suscitado a inconstitucionalidade apenas do §1º do artigo 15 da Lei Municipal nº 8.462/01,
cumpre notar que referido diploma dispunha, dentre outros temas: a) “sobre normas gerais para a instalação, no Município de Londrina, de equipamentos transmissores de radiação eletromagnética”; b) regulamentava o compartilhamento de torre (art. 7º), tema esse tratado no art. 73 da Lei Federal nº 9.472/97, na Lei Federal nº 13.116/15 e no revogado art. 10 da Lei Federal nº 11.934/09; c) delimitava a incidência técnica do seu alcance normativo (art. 18); e d) tratava da aplicação de sanções pelo seu descumprimento de suas regras (art. 21) – grifos nossos:Art. 1º Esta lei estatui normas gerais para a instalação, no Município de Londrina, de equipamentos transmissores de radiação eletromagnética.(...)Art. 7º A instalação de equipamentos transmissores de radiação eletromagnética deverá obedecer, além das exigências contidas nos artigos anteriores, aos seguintes parâmetros urbanísticos:I - os "containers" deverão respeitar os recuos mínimos de cinco metros;II - não poderá existir mais de uma torre num raio de um quilômetro para cada tipo de serviço;III - as empresas responsáveis deverão, prioritariamente, compartilhar a mesma torre, os mastros e postes da respectiva região;IV - as empresas responsáveis deverão implantar tratamento paisagístico que integre as estações de rádio-base à paisagem circunvizinha;V - as torres de sustentação dos equipamentos terão que ser do tipo tubular, de concreto, metálicas ou de outro tipo de concepção que vise a minimizar os efeitos do impacto visual sobre a paisagem urbana;VI - os níveis de ruído deverão atender ao Código de Posturas do Município;VII - o aterramento e a diferença de potencial entre neutro da rede e terra deverão seguir as normas específicas da ABNT;VIII - VETADO.(...)Art. 18. As disposições desta lei aplicam-se aos equipamentos transmissores de radiação eletromagnética já instalados que operam na faixa de freqüência de 3kHz (três quilohertz) a 300gHz (trezentos gigahertz), excetuando-se:I - radares militares e civis com propósito de defesa e/ou controle de tráfego aéreo;II - radioamadores, faixa do cidadão e similares;III - radiocomunicadores de uso exclusivo das polícias federal, militar e civil, do corpo de bombeiros, da defesa civil, do controle de tráfego, de ambulâncias e similares;IV - radiocomunicadores instalados em veículos terrestres, aquáticos ou aéreos;V - produtos comercializados como bens de consumo, tais como brinquedos de controle remoto e similares.(...)Art. 21. As infrações a esta lei, exceto aquelas com penalidades específicas, ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza cível e penal:I - multa;II - suspensão temporária de atividade;III - cassação de licença para funcionamento;IV - imposição de contrapropaganda.Parágrafo Único - As sanções previstas neste artigo serão dosadas e aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de suas atribuições, observados a gravidade do fato, os motivos da infração, suas conseqüências para a saúde e o ambiente, bem como as condições econômicas do infrator.
No que diz respeito ao §1º do art. 15 da Lei Municipal nº 8.462/01, a compensação ambiental pecuniária instituída pela regra não possui pertinência com o ordenamento territorial[1] de Londrina.
Ao revés, tratava-se de norma que visava angariar recursos para compensar a eventual nocividade causada no meio ambiente decorrente da exposição da população a campos eletromagnéticos, os quais foram reconhecidos como comprovadamente seguros pelo Supremo Tribunal Federal no atual estágio de conhecimento científico (RE 627.189).
Ao contrário do que sustenta o Município de Londrina, o objetivo do dispositivo questionado não se voltava a ordenar o território. Descabe falar em adequado ordenamento territorial.
A regra prevista no §º 1º do art. 15 da Lei Municipal nº 8.462/01 instituiu um condicionante ambiental para compensar a emissão de radiação eletromagnética, consistente no pagamento mensal no importe de R$ 5.000,00 (cinco mil) reais a ser destinado ao Fundo Municipal do Meio Ambiente.
Trata-se, portanto, de uma imposição criada pela municipalidade para arrecadar valores substanciosos destinados a um fundo especial, obrigação essa instituída em um período incipiente de implementação da infraestrutura no setor de telecomunicações, cujo histórico conflituoso foi bem sintetizado pelo Ministro Gilmar Mendes, Relator da ADI 6482/DF[2] (grifos nossos):
“(...) a aferição das situações fáticas normativas e do fim primário a que se destina a norma impugnada perpassa invariavelmente a interpretação constitucional do alcance da expressão “telecomunicações”, prevista no art. 22, inciso IV, da CF/88, bem como a compreensão histórica dos conflitos federativos que envolvem a disciplina da instalação, licenciamento e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações (...) Especificamente em relação à disciplina de implantação de antenas e redes de acesso de telecomunicações, é importante contextualizar o conflito federativo em uma perspectiva histórica. Há pelo menos vinte anos, multiplicam-se, no Poder Judiciário, ações que questionam os limites da competência dos municípios para definir condicionamentos à implantação das referidas redes. No início da década de 2000, esses conflitos decorreram principalmente da ausência de uma legislação nacional que regulamentasse a instalação de ERB de expansão do serviço de telefonia celular, conhecido tecnicamente como Serviço Móvel Pessoal (SMP). O primeiro ato normativo que trouxe uma disciplina nacional para a matéria foi a Resolução 303/2002 da Anatel, a qual estabelecia métodos de avaliação e procedimentos a serem observados quando do licenciamento de estações de radiocomunicação no território nacional, fixando limites para a exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos com base nas determinações da Organização Mundial de Saúde (OMS). A despeito da edição dessa resolução, diversos municípios e estados editavam legislações próprias, fosse para impor limites à instalação das antenas, fosse para cobrar das concessionárias de telecomunicações pela passagem da infraestrutura em bens públicos locais. (...) Considerando que a Lei de 2009 repisava os mesmos condicionamentos quanto aos riscos de exposição humana à radiação não ionizante definidos pela OMS outrora replicados na regulamentação da Anatel, imaginou-se que o conflito federativo cessaria. Essa expectativa foi corroborada por decisão deste Tribunal no julgamento do mérito de Recurso Extraordinário, com repercussão geral, 627.189, de relatoria do Min. Dias Toffoli. Na oportunidade, a Corte reconheceu que as disposições da Lei federal 11.934/2009 estariam em harmonia com o melhor conhecimento científico sobre o tema (...) Mesmo a edição da lei nacional, porém, não conteve o ânimo dos legisladores municipais – que fixavam restrições e condicionantes para instalação das antenas além daquelas descritas na lei federal – e de instituições como o Ministério Público, que impugnava judicialmente o licenciamento de ERBs em âmbito local. Quanto às condicionantes previstas nas legislações estaduais, como bem destacado por SÉRGIO FERRARI e LEONARDO FANJGOLD, diante da impossibilidade de os municípios medirem de forma técnica as emissões de radiação das antenas, as legislações municipais passaram a estabelecer restrições indiretas à sua instalação baseadas em critérios genéricos tais como: “(i) distâncias mínimas de instalação das ERBs em relação a determinados estabelecimentos, geralmente escolas e hospitais (mas, por vezes, o ’critério’ é utilizado para outras inusitadas opções legislativas, como clubes ou shopping centers); (ii) distâncias mínimas entre a base da antena e as divisas do terreno e ainda (iii) a simples proibição de instalação de ERBs em área residencial” (FERRARI, Sérgio; FAJNGOLD, Leonardo. Leis locais e antenas de telefonia celular (ERB): um caso de conflito federativo. Revista Brasileira de Direito Público - RBDP, v. 13, n. 48, p. 161–186, 2015, p. 175–176) (...) Desnecessário afirmar que a pulverização descoordenada de condicionamentos jurídicos à instalação da infraestrutura de telecomunicações incrementou de forma significativa o custo regulatório. Este problema é especialmente crítico para um setor em que a interconexão e o compartilhamento de infraestrutura de rede são essenciais para garantir a universalização do acesso. Em mais um capítulo na tentativa de solucionar os embates federativos, em 2015, o Congresso Nacional editou a Lei 13.116 – objeto específico de impugnação nesta ADI. Não há dúvidas de que o propósito do legislador foi resolver de uma vez por todas as assimetrias regulatórias nacionais (...) A edição desta lei ressignificou profundamente o espaço de conformação dos legisladores municipais para editar normas que versassem sobre a implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações. Não é sem razão que em decisão recente, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, declarou inconstitucional lei do Estado de São Paulo que divergia dos condicionamentos fixados na Lei 13.116, de 2015, no tocante às restrições para instalação de antenas na área urbana. No julgamento, o STF reconheceu com absoluta clareza que a edição da Lei Geral das Antenas não só se insere no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, mas também materializa uma decisão evidente de afastar a possibilidade de os Estados e Municípios legislarem sobre a matéria (...) A instrução realizada na presente ADI permite-nos entender com clareza que, mesmo após a edição da Lei federal de 2015, a atuação descoordenada dos entes subnacionais tem gerado graves problemas de segurança jurídica que, ao fim e ao cabo, minam os incentivos de investimento em infraestrutura de telecomunicações no país (...) Ainda da manifestação técnica do Departamento de Banda Larga do Ministério das Comunicações colhe-se exemplo prático muito interessante. No Estado do Paraná, considerando as disposições da lei estadual que estabelece o valor da taxa de fiscalização cobrada pelos detentores de redes de telecomunicações, o custo anual por quilômetro de rede de telecomunicações instalada nas margens das rodovias do estado seria da ordem de R$ 11.679,40 por quilômetro. Em termos práticos, se uma empresa de telecomunicações decidisse levar uma rede de fibra óptica do município de Cascavel (PR) para o distrito de Juvinópolis, por exemplo, a cobrança feita pelo Estado somente pelo uso das faixas de domínio seria 50% superior ao faturamento potencial com a prestação dos serviços, já que se trata de município com estimativa de 500 domicílios. Ou seja, apenas o custo de pagar pelo uso da faixa de domínio já seria 50% maior do que a renda esperada pelas empresas, o que torna proibitiva a ampliação da rede neste e em muitos outros pequenos municípios. Por esses motivos, resta evidente que, sobretudo em um setor econômico como o de telecomunicações, em que a interconexão e a interoperabilidade das redes afiguram-se essenciais, é ínsita à própria atuação regulatória que o legislador federal e a agência reguladora fixem normas jurídicas que se voltem a uma prestação universalizada dos serviços em âmbito nacional (...) as dificuldades históricas de harmonização da disciplina normativa que rege a implantação da infraestrutura de telecomunicações, aliada à extensão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações parecem convergir para o juízo de que a edição de uma lei federal sobre o tema é a medida mais adequada para tanto”.
Referido excesso de regulação municipal foi igualmente delineada na justificativa apresentada ao Projeto de Lei do Senado n° 293/12, o qual culminou na Lei Federal nº 13.116/15[3] (grifos nossos):
“O setor de telecomunicações tem apresentado, ano após ano, um vigoroso e contínuo crescimento, alcançando patamares que indicam sua relevância para o desenvolvimento do Brasil. A telefonia móvel, por exemplo, atingiu, no mês de junho deste ano de 2012, a marca de 256,1 milhões de linhas ativas, o que significa uma penetração de 130 acessos por 100 habitantes (...) Segundo levantamento feito pelo Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Serviço Móvel Celular e Pessoal (SindiTelebrasil), há mais de 250 leis estaduais e municipais que restringem a instalação de torres e antenas, cada qual com suas próprias exigências e obrigações impostas aos prestadores. Esse emaranhado de normas tem prejudicado significativamente a expansão do sistema. Exige-se, por exemplo, um distanciamento mínimo entre as antenas e outras edificações, sob a justificativa de proteger as pessoas contra a exposição a campos eletromagnéticos, ignorando a vigência de lei federal (Lei nº 11.934, de 5 de maio de 2009) que já estabelece critérios objetivos e internacionalmente aceitos para se controlar a exposição humana a irradiações provenientes dos serviços de telecomunicações e energia. Em outras situações, municípios têm exigido a apresentação de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para autorizar a instalação de novas antenas do serviço móvel, a despeito de o órgão competente para estabelecer normas para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras – o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), nos termos do art. 8º da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 – nunca ter incluído serviços de radiocomunicação entre tais atividades. Nesse sentido, a presente iniciativa servirá de regra orientadora a ser seguida pelos Municípios na formulação de suas legislações relativas à ocupação do solo urbano, bem como pelos órgãos públicos, nas diferentes esferas, para a autorização e licenciamento das redes de telecomunicações. Busca, portanto, estabelecer um melhor ordenamento jurídico para o nosso País. Solicitamos o apoio dos Senhores Senadores na avaliação e aprimoramento dessa proposta, cujo conteúdo normativo é de suma importância para organizar e agilizar os investimentos nesse importante segmento da infraestrutura nacional” (grifos nossos).
Contrariamente às judiciosas razões apresentadas pelo Município de Londrina, percebe-se que a lei municipal previu a existência de medidas compensatórias pecuniárias ambientais, cujo diploma objetivava regular a saúde pública[4].
Nesse aspecto, identifica-se a presença de contradição no argumento sustentado pelo Município de Londrina, o qual procurava diferenciar a lei municipal do diploma debatido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 3.110 SP: “Consoante se extrai de parte do teor do acórdão da ADI 3.110 SP a seguir transcrito, a análise da aventada inconstitucionalidade da Lei Estadual de São Paulo ocorreu com fundamento no artigo 24, XII, da Constituição Federal, que dispõe sobre a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar concorrentemente sobre a defesa da saúde, hipótese diversa a dos autos”.Cabe ressaltar que nem mesmo o licenciamento ambiental municipal vem sendo acolhido como legítimo pelo Supremo Tribunal Federal, conforme consta do julgado abaixo citado:
Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Art. 22, inciso IV, da Constituição Federal. 4. Lei municipal que regulamentou a instalação de antenas transmissoras. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária.
(RE 1095733 AgR-quarto, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-007 DIVULG 15-01-2021
PUBLIC 18-01-2021).
Especificamente em relação à compensação ambiental, registre-se a decisão monocrática proferida pelo Ministro Gilmar Mendes publicada em 08/02/21 (ARE 1295164), oportunidade em que pontuou-se haver similaridade com a questão suscitada na ADI 3.110/SP, decisão essa citada pelo Ministério Público em sua zelosa manifestação nos autos.
Adotando um viés restritivo, a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal reconhece a invalidade de legislações municipais que disciplinam a temática:

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.(ADPF 731, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025
DIVULG 09-02-2021
PUBLIC 10-02-2021).
DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. O Supremo Tribunal Federal Federal julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110/SP, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que estabeleceu condições para a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por adentrar à esfera de competência privativa da União (art. 22, IV, da CF). 2. O acórdão do Tribunal de origem, ao reputar válidas normas locais com restrições de instalação e licenciamento de equipamentos de telefonia celular, divergiu do entendimento firmado pelo plenário deste Supremo Tribunal Federal. 3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para prover o recurso extraordinário e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial”(Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.257.435 AgR-ED, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 4.9.2020).
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que ‘a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União’. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.258.908 AgR - segundo, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 25.11.2020).À vista disso, uma vez que o estado atual da técnica não permite identificar a presença de efeitos nocivos na emissão de radiação eletromagnética realizada nos padrões estabelecidos pela ANATEL - inexistindo permissão na legislação federal para a compensação ambiental nos moldes do §º 1º do art. 15 da Lei Municipal nº 8.462/01-, cumpre afastar a competência legiferante local, porquanto o regramento federal possui contornos de exaustividade e legitimidade institucional, restando devidamente justificado o caráter uniformizador das regras editadas pela União e pela ANATEL[5].
Sobre o tema, o Município de Londrina defendeu que “no próprio corpo da ADI há explanação acerca de presunção a favor da competência dos Municípios, que desde que possuam competência, detêm primazia sobre os temas de seu interesse”.
Entretanto, conforme já reconhecido por esse C. Órgão Especial, “a interpretação que prestigia a competência dos Estados e Municípios é cabível apenas quando não houver regulamentação federal (caso de vazio ou espaço de atuação) ou não houver justificativa do padrão normativo adotado pelo ente federativo de maior envergadura no tratamento da matéria” (...) havendo norma geral da União disciplinando o tema que justifique o tratamento normativo conferido pelo ente maior, não se pode compreender pela livre deliberação normativa suplementar, à semelhança dos casos de homogeneidade regulatória e da uniformidade da matéria” (TJPR - Órgão Especial - 0029048-22.2019.8.16.0000 - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES -
J. 22.09.2020 – grifos nossos).
Importante assinalar que o próprio artigo 13 da lei municipal reconhecia que a superveniência de regramento federal afetaria a disciplina do licenciamento estabelecido no diploma local, nos seguintes termos: “Art. 13. O licenciamento de que trata esta lei poderá ser cancelado, a qualquer tempo, se comprovado prejuízo ambiental ou sanitário que esteja diretamente relacionado com a localização do equipamento ou com legislação federal superveniente que venha a reger esta matéria”.
Percebe-se, destarte, que a lei municipal de Londrina invadiu a competência federal para tratar de telecomunicações, em especial a Resolução CD-ANATEL nº 303/02 que aprovou o regulamento sobre limitação da exposição a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos na faixa de radiofreqüências entre 9 kHz e 300 GHz e sua sucessora, a Resolução nº 700/18.
Além das citadas resoluções, cumpre rememorar que a Lei Federal nº 9.472/1997 atribuiu à Anatel a definição dos limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras; a Lei Federal nº 11.934/09 fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos e a Lei Federal nº 13.116/15 (Lei Geral de Antenas) estabeleceu normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações.
Oportuno aludir que, imbuída no espírito de unificar regulamentos para reduzir barreiras à conectividade das cidades brasileiras por meio da atualização da legislação local afeta à infraestrutura de telecomunicações, a ANATEL encaminhou no corrente ano a Carta Aberta às Autoridades Municipais Brasileiras endereçada a todas as cidades do Brasil[6], cujo excerto é abaixo reproduzido:
“A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), entidade reguladora instituída por expressa previsão constitucional, possui a importante missão de implementar a política nacional de telecomunicações e de regular o setor. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações. Para isso, é imperativo democratizar e massificar o acesso à internet em banda larga, e, assim, possibilitar que todos os cidadãos brasileiros possam efetivamente usufruir dos benefícios da conectividade digital e exercer seus direitos na sociedade da informação. (...) Entretanto, subsistem barreiras à instalação da infraestrutura de telecomunicações necessária para garantir e expandir a conectividade digital. Entre elas, destaca-se a dificuldade na obtenção de licenças municipais para a instalação de torres e sítios de antenas de telecomunicações. Os entraves prejudicam sobremaneira a expansão da cobertura das redes e a qualidade dos serviços. Essas infraestruturas de suporte, ditas “passivas”, muitas vezes esbarram na burocracia e na fragmentação de competências locais ou mesmo em exigências ou regras de instalação inadequadas. Tal panorama destoa da compreensão das TICs como fator de desenvolvimento econômico. Justamente por isso, convido-lhes a uma reavaliação das legislações municipais que regulamentam a instalação de infraestruturas de telecomunicações em suas respectivas cidades, bem como dos procedimentos administrativos necessários para tal (...) Atualmente, a dificuldade para obtenção de licenciamento urbano de infraestruturas de telecomunicações é um dos principais empecilhos para instalação de equipamentos. A burocracia para a obtenção de licenças para a instalação de infraestruturas de telecomunicação materializa-se, por exemplo, desde o excesso na quantidade de regras e de instâncias de aprovação, até a proibição de instalação dos equipamentos em determinadas regiões das cidades. Para além de impactar negativamente a experiência dos usuários, os municípios deixam de receber investimentos em uma infraestrutura essencial e de arrecadar tributos que seriam gerados com a expansão dos serviços. Os maiores prejudicados, no entanto, são os cidadãos que residem nas áreas periféricas, para quem o sinal do celular representa verdadeira inclusão social”.
Identifica-se, portanto, que para além da competência formal prevista no texto constitucional no inciso IV do art. 22 da Constituição Federal, há suficiente justificativa para que as temáticas sensíveis do serviço de telecomunicações sejam disciplinadas pela União por meio de regramento legislativo (inciso XII do art. 48 da CF) ou a via pormenorizada/regulamentar das condições da prestação do serviço autorizado, concedido ou permitido (inciso XI do art. 21 da CF), restando fundamentado o tratamento nacional sobre a temática versada no presente incidente.
Conforme já evidenciado neste Órgão Especial, o federalismo enfrenta um processo de ressignificação. Para além dos temas positivados na distribuição constitucional de competências (aspecto formal), a leitura mais depurada não pode desconsiderar o aspecto material ante a “dupla função no jogo dialético do federalismo cooperativo: serve de instrumento de justificação das normas que prezam pelo espaço mínimo de atuação legislativa dos entes em matéria comum ou, ao revés, auxilia no banimento de legislações que, a pretexto de cumprir as normas constitucionais, esvaziam a capacidade legiferante dos demais entes federativos quando inexistente a demonstração da legitimidade institucional por parte do ente de maior envergadura, bem como o inequívoco esgotamento da competência suplementar” (TJPR - Órgão Especial - IDI - 1586995-3/01 - Região Metropolitana de Londrina - Foro Central de Londrina -
Rel.: DESEMBARGADOR OCTAVIO CAMPOS FISCHER - Unânime -
J. 19.08.2019 – grifos nossos).
Adotando o mesmo raciocínio, cita-se a decisão deste r. Colegiado quando do exame da inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 18.782/16, que dispõe sobre a formatação de preços ao consumidor de combustíveis (grifos nossos):
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL Nº 18.782/16 QUE “DISPÕE SOBRE A FORMATAÇÃO DE PREÇOS AO CONSUMIDOR DE COMBUSTÍVEIS NO ESTADO DO PARANÁ” – CONFLITO NORMATIVO ENTRE A LEI ESTADUAL E A RESOLUÇÃO Nº 41/2013 DA ANP – DEBATE SOBRE O PARÂMETRO DE FORMAÇÃO DO PREÇO DO COMBUSTÍVEL (DUAS OU TRÊS CASAS DECIMAIS) – ALEGADA COMPETÊNCIA LEGIFERANTE CONCORRENTE SOBRE DIREITO DO CONSUMIDOR (ART. 24, V E VIII, DA CF) – CONHECIMENTO DO INCIDENTE –NOVAS PERSPECTIVAS ARGUMENTATIVAS EM RELAÇÃO AO DEBATE TRAVADO NA ADI Nº 909.818-6 DESTE ÓRGÃO ESPECIAL – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA (ARTS. 22, §1º DO ART. 24 E 238, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL) – DISCIPLINA PADRONIZADA EM ÂMBITO NACIONAL – INEXISTÊNCIA DE INOVAÇÃO “CONTRA LEGEM” – ESPAÇO DE ATUAÇÃO DO ESTADO RESTRINGIDO PELAS REGRAS DA ANP – NORMA FEDERAL QUE ATENDE, A UM SÓ TEMPO, A HOMOGENEIDADE REGULATÓRIA E A UNIFORMIDADE DA MATÉRIA – OCORRÊNCIA DO INSTITUTO DA “CLEAR STATEMENT RULE” – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA DA LEI ESTADUAL – PROCEDÊNCIA DO INCIDENTE.1) Novas perspectivas argumentativas justificam a admissão do incidente para reexaminar a validade normativa, inclusive porque a compreensão de uma determinada problemática está, em certa medida, delimitada pelas indagações que orientarão as respostas e escolhas na solução jurisdicional. Adoção da perspectiva relativista na aplicação dos precedentes, restando afastada a concepção normativa e automatizante aplicável às regras. 2) Conforme evidenciado por este Órgão Especial, o federalismo passa por um processo de ressignificação. Para além dos temas positivados na distribuição constitucional de competências (aspecto formal), a leitura mais depurada não pode desconsiderar o aspecto material ante a “dupla função no jogo dialético do federalismo cooperativo: serve de instrumento de justificação das normas que prezam pelo espaço mínimo de atuação legislativa dos entes em matéria comum ou, ao revés, auxilia no banimento de legislações que, a pretexto de cumprir as normas constitucionais, esvaziam a capacidade legiferante dos demais entes federativos quando inexistente a demonstração da legitimidade institucional por parte do ente de maior envergadura, bem como o inequívoco esgotamento da competência suplementar” (IDI - 1586995-3/01, Rel. Octavio Campos Fischer).3) A interpretação que prestigia a competência dos Estados e Municípios é cabível apenas quando não houver regulamentação federal (vazio ou espaço de atuação) ou não houver justificativa do padrão normativo adotado pelo ente federativo de maior envergadura no tratamento da matéria.4) Legitimidade da ANP para estabelecer os parâmetros nacionais sobre formação de preço dos combustíveis. Norma federal que atende, a um só tempo, a homogeneidade regulatória e a uniformidade na matéria. 5) Presença inequívoca de normatização clara e suficiente sobre o tema (clear statement rule).6) Considerando que a cadeia de preços dos combustíveis adota valores fracionados (mais de duas casas decimais), uma eventual eliminação do terceiro dígito tende ao arredondamento para cima porque o raciocínio contrário obrigaria os postos de combustíveis a internalizar a redução de valores. (TJPR - Órgão Especial - 0029048-22.2019.8.16.0000 - Curitiba -
Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES -
J. 22.09.2020).
Conforme explicitou a Relatora naquela oportunidade, “a interpretação que prestigia a competência dos Estados e Municípios é cabível apenas quando não houver regulamentação federal (caso de vazio ou espaço de atuação) ou não houver justificativa do padrão normativo adotado pelo ente federativo de maior envergadura no tratamento da matéria (...) havendo norma geral da União disciplinando o tema que justifique o tratamento normativo conferido pelo ente maior, não se pode compreender pela livre deliberação normativa suplementar, à semelhança dos casos de homogeneidade regulatória e uniformidade da matéria” (grifos nossos).
Finalmente, cabe deixar consignado que a temática do presente incidente (exigência de compensação ambiental) não possui relação com o tema nº 919 de repercussão geral (RE 776594 RG), o qual enfrentará a legitimidade da imposição de taxa de polícia pelo ente local.
À vista do exposto, compreende-se pela inconstitucionalidade formal orgânica do §º 1º do art. 15 da Lei Municipal nº 8.462/01.
II.III – DA SUPERAÇÃO EXPRESSA (EXPRESS OVERRULING) EM RELAÇAO AO DECIDO PELO C. ÓRGÃO ESPECIAL NO IDI Nº 138071-2/01
Nos termos do acórdão do órgão fracionário que suscitou o incidente (páginas 28/41 do movimento 1.1 dos autos 0029433-11.2008.8.16.0014 - Apelação Cível/ Reexame Necessário), este C. Órgão Especial já concluiu pela constitucionalidade do §1º do art. 15 da referenciada lei municipal, conforme revela a ementa abaixo:
INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE
LEI Nº 8.462/2001 DO MUNICÍPIO DE LONDRINA
NORMAS QUE REGULAMENTAM A INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS TRANSMISSORES DE RADIAÇÃO ELETROMAGNÉTICA
ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E MATERIAL - DEVER CONSTITUCIONAL, IMPOSTO AO MUNICÍPIO, DE LEGISLAR E ZELAR PELO MEIO AMBIENTE, SAÚDE PÚBLICA E PARCELAMENTO E USO DO SOLO URBANO
ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL -
INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI 8.462/2001. INCIDENTE REJEITADO. As normas atacadas de inconstitucionais, estatuídas através dos artigos 3º e seus incisos; 7º e seus incisos II e VIII; 10; 11 e parágrafos; 12; 13; 14; 15, § 1º; 16, I; 19; e, 21, todos da Lei nº. 8.462/2001, do Município de Londrina, que regulamentam a instalação de equipamentos transmissores de radiação eletromagnética, não traduzem afronta à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Em vez disso, com a edição de tais normas, a Municipalidade cumpre os mandamentos contidos na Carta Maior, legislando e zelando por bens jurídicos cuja proteção também é de sua alçada, como o meio ambiente, a saúde da população e o parcelamento e uso do solo urbano. Por tais motivos, não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade nas normas referidas, sendo de rigor sua manutenção no ordenamento jurídico. (TJPR - Órgão Especial - IDI - 138071-2/01 - Londrina -
Rel.: DESEMBARGADOR ANTONIO GOMES DA SILVA - Unânime -
J. 07.05.2004)
Entretanto, a referida deliberação é datada de 2004 (antes da Claro S.A. iniciar suas operações no Município de Londrina em 2007 conforme menciona a sentença de movimento 1.12 dos autos 0029433-11.2008.8.16.0014), sendo, portanto, anterior à Lei Federal nº 11.934/09[7], diploma normativo esse que fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos
e que decorreu da aprovação do Projeto de Lei nº 2576/2000[8], período em que já era acentuada a problematização da “proliferação indiscriminada de antenas transmissoras de sinais para a telefonia celular (...) o setor de telecomunicações, notadamente o de telefonia celular, um dos ícones da explosão tecnológica, não tem, em nosso país, controle ambiental e sanitário. Mercê do poderio econômico e político que possuem, essas empresas, operando nos marcos de um novo padrão tecnológico e de globalização, onde é cada vez mais indispensável a apropriação, por instituições, empresa e pessoas, dessas novas tecnologias, têm desenvolvido intensas campanhas publicitárias para atrair mais e mais consumidores de seus serviços. Nesse processo, não são levados em conta os efeitos negativos sobre o meio ambiente e a saúde pública”, nos termos da justificativa da legislação federal.
Além disso, o citado julgado deste C. Órgão Especial foi proferido antes da nova redação do art. 74 da Lei Federal 9.472/97, conferida pela Lei Federal nº 13.116/15. Referida alteração excluiu a possibilidade dos demais entes federados fixarem normas sobre a “instalação de cabos e equipamentos em logradouros públicos”.Visando restringir o campo de atuação dos municípios, cita-se também o art. 13 do regulamento que institui medidas para estimular o desenvolvimento da infraestrutura de redes de telecomunicações (Decreto Federal nº 10.480/20[9]), cujo dispositivo esclarece ser meramente subsidiário o regramento municipal pertinente às licenças necessárias para a instalação de infraestrutura de suporte em área urbana (grifos nossos):
Art. 13. Na hipótese de não haver decisão do órgão ou da entidade competente após o encerramento do prazo estabelecido no § 1º do art. 7º da Lei nº 13.116, de 2015 a pessoa física ou jurídica requerente ficará autorizada a realizar a instalação em conformidade com as condições do requerimento apresentado e observada a legislação municipal, estadual, distrital e federal.
Embora a decisão deste C. Órgão Especial proferida no IDI 138071-2/01 não manifeste um pronunciamento equivocado (per incuriam ou per ignorantia legis), o padrão decisório do citado julgado encontra-se atualmente superado, inclusive pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, máxime o entendimento proferido pela ADI 3.110/SP, que possui caráter vinculante (§2º do art. 102, da CF e inciso I do art. 927 do CPC).
Diante da modificação do panorama legislativo e jurisprudencial (como bem ressaltado pela Procuradoria-Geral de Justiça nos autos), legítima se faz a modificação da orientação deste r. Colegiado porque, diversamente do momento histórico no qual a decisão do IDI 138071-2/01 estava inserido, a anterior compreensão carece hoje de congruência sistêmica, como bem pontua Tereza Arruda Alvim[10]:
“(...) Existe uma terceira, também legítima, razão para gerar a alteração da jurisprudência. Se o precedente e a jurisprudência, como regra, no Brasil baseiam-se ou em textos de lei (são, claramente, uma forma de interpretação destes textos) ou em elementos do sistema não claramente ligados a um texto de lei, é evidente que, alterados ELEMENTOS DO SISTEMA (como sendo revogada a lei ou ter mudado certo status de certo princípio jurídico), jurisprudência e precedentes muitas vezes devem mudar. Em outras palavras, a incongruência sistêmica pode comprometer um precedente ou certa linha de jurisprudência” (destaques no original).
Em vista disso, é cabível adotar a técnica "express overruling" (superação expressa) em relação à anterior posição do C. Órgão Especial em prol da estipulação de uma interpretação contemporânea do ordenamento jurídico[11], técnica essa já utilizada por esse C. Órgão Especial em ao menos outras oportunidades: TJPR - Órgão Especial - AICOE - 180455-1/06 - Curitiba -
Rel.: Desembargadora Regina Helena Afonso de Oliveira Portes - Unânime -
J. 01.04.2019 e TJPR - Órgão Especial - 0065305-46.2019.8.16.0000 - Rel.: Desembargadora Regina Helena Afonso de Oliveira Portes -
J. 12.04.2021.
II.IV – DA OPERAÇÃO DE COMPARAÇÃO DE CASOS. A RESPONSIVIDADE E O ENFRENTAMENTO DOS ARGUMENTOS DA PARTE COMO POSSUPOSTOS DE LEGITIMAÇÃO DO JUÍZO DE DISTINÇÃO
Evitando-se incorrer no problema da falta de responsividade[12], refuta-se, no presente capítulo, os argumentos apresentados pelo Município interessado para afastar a razão fundante encontrada na ADI 3110/SP, julgada pelo Supremo Tribunal Federal.
Segue-se a ementa da decisão do Supremo Tribunal Federal utilizada como parâmetro decisório:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente. (ADI 3110, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 04/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-143
DIVULG 09-06-2020
PUBLIC 10-06-2020)
Preliminarmente, cabe rememorar que “nenhum caso é intrinsecamente similar a outro, sendo a individualização dos elementos relevantes num e noutro caso matéria confiada à valoração e à decisão do intérprete encarregado de aplicá-lo”[13].
Nos termos da legislação, para efeito do juízo de retratação disciplinado no inciso II do art. 1.030 do CPC, o órgão julgador pode, ao levar em conta a multiplicidade de razões e peculiaridades encontradas no caso sob exame, adotar a distinção (art. 489, §1º, VI, do CPC) ou, ao contrário, respeitar a compreensão estabelecida em sede de repercussão geral ou de recurso repetitivo mesmo que, para tanto, sejam incorporados novos elementos no campo de incidência da “ratio decidendi” encontrada na decisão paradigma.
Luiz Guilherme Marinoni esclarece que a perspectiva do Poder Judiciário na operação de comparação de casos deve observar a hipótese de acomodação do precedente em relação às possíveis inovações encontradas na demanda sob análise (grifos nossos):
“a técnica da distinção é sempre utilizada nas perspectivas das partes e do Poder Judiciário. A primeira perspectiva faz ver o próprio impulso prático para a distinção, uma vez que, partindo-se da premissa de que um precedente sempre beneficia dada posição ou pode beneficiá-la, a restrição da sua aplicabilidade é sempre favorável a uma parte e prejudicial à outra. O que significa dizer que, no processo, são desenvolvidos argumentos a favor e contra a adoção do precedente. Nesse sentido, há verdadeira tensão no interior do sistema, quase a constituir uma luta entre a contenção e a extensão do precedente. Na outra perspectiva, do Poder Judiciário, são contrapostos os valores do sistema – ou seja, segurança, igualdade e coerência da ordem jurídica – com as razões substanciais do precedente. A sua limitação ou extensão sempre configuram acomodação da ratio decidendi. Essa acomodação, não obstante, prioriza as razões do próprio precedente, já que tanto a sua extensão quanto a sua limitação apenas são possíveis quando com elas compatíveis”[14].
Sobre o tema, é oportuna a advertência feita por Davi Peixoto[15]:“(...) uma constatação relevante para a busca da ratio decidendi decorre do fato de os precedentes não serem apenas uma situação estática, estando, na verdade, inseridos em uma situação dinâmica. Aquele precedente gerado em uma primeira decisão vai sendo paulatinamente interpretado, seja pela Corte que o editou, seja pelas demais Cortes nos julgados futuros, que irão, de forma inexorável, mesmo que restritivamente, por se basearem no texto de precedentes anteriores, aumentar ou restringir o seu âmbito de aplicação. A delimitação da ratio decidendi será realizada pelos julgados posteriores, atuando aquele julgado original como um parâmetro inicial do texto a ser interpretado. Ou seja, há um trabalho conjunto tanto da Corte competente para estabelecer o precedente, como dos demais julgados que vão interpretar aquele texto e incorporar novos elementos à ratio decidendi”.
Referida visão dinâmica é racionalmente factível porque, dada a multiplicidade de situações semelhantes que serão acolhidas/acobertadas pela “ratio decidendi” estabelecida no paradigma por ocasião do exame dos casos vindouros, é natural e esperado que as novas relações processuais forneçam componentes fáticos-jurídicos não enfrentados anteriormente ou que as razões das partes inovem no discurso argumentativo.
Baseada no paradigma colaborativo do processo moderno – no qual o elemento qualitativo do contraditório exige, sobretudo, o respeito à capacidade de influência das partes litigantes – a operação de comparação de casos deve ter em vista as novas perspectivas argumentativas, ainda que referido expediente se limite a reforçar o anteriormente deliberado[16].
Por isso que se diz corretamente que (grifos nossos):
“o precedente não é determinado unilateralmente pela corte emissora. Os julgamentos posteriores, mesmo provindo de autoridades judiciárias situadas em nível hierárquico inferior conformam o julgado, sua eficácia e o alcance. Os desafios mediante motivos diversos são essenciais para o jogo hermenêutico. Por essa razão, se pode afirmar com segurança que o precedente é moldado pelas manifestações posteriores a ele, a despeito de a intenção político-institucional ditar que haveria um ato unilateral de imperativa imposição, uma ordem, a que os julgadores subsequentes, sobretudo inferiores, deveriam estreita obediência”.[17]
Vale aqui citar o alerta feito por Teresa Arruda Alvim Wambier, no sentido de que “é um processo refinado o que leva a que se estabeleça qual a essência dos casos, possibilitando que sejam postos lado a lado e decidindo da mesma forma, quando os fatos não são iguais. Quanto mais aparelhado for um sistema para reconhecer a identidade essencial entre casos, cujos fatos não sejam absolutamente idênticos, mais harmônico será o sistema e mais previsibilidade se conseguirá criar”[18].
Excetuadas as situações litigiosas que possuam estreita identidade com os elementos objetivos encontrados na decisão paradigma (demanda de massa, em regra), a interpretação jurisdicional pressupõe o juízo de confronto dos elementos fático-normativos encontrados no caso paradigma frente às múltiplas e inovadoras circunstâncias presentes no caso sob exame.
Assim, para além da função de afastar a “ratio decidendi”, o juízo de distinção permite incluir situações não tratadas originalmente quando do julgamento do paradigma, nos termos da lição de Fredie Didier Jr (grifos nossos):
“muito dificilmente haverá identidade absoluta entre as circunstâncias de fato envolvidas no caso em julgamento e no caso que deu origem ao precedente. Sendo assim, se o caso concreto revela alguma peculiaridade que o diferencia do paradigma, ainda assim é possível que a ratio decidendi (tese jurídica) extraída do precedente lhe seja aplicada. Notando, pois, o magistrado que há distinção (distinguishing) entre o caso sub judice e aquele que ensejou o precedente, pode seguir um desses caminhos: (i) dar à ratio decidendi uma interpretação restritiva, por entender que peculiaridades do caso concreto impedem a aplicação da mesma tese jurídica outro ra firmada (restrictive distinguishing), caso em que julgará o processo livremente, sem vinculação ao precedente, nos termos do art. 489, §1°, VI, e 927, § 1 .0, CPC; (ii) ou estender ao caso a mesma solução conferida aos casos anteriores, por entender que, a despeito das peculiaridades concretas, aquela tese jurídica lhe é aplicável (ampliative distinguishing), justificando-se nos moldes do art. 489, §1o, V, e 927, §1o, CPC”.[19]
Evidente que a expansão da “ratio decidendi” não pode ocorrer de forma desmedida: a inclusão de novos elementos não cogitados quando da formação da decisão paradigma pressupõe a necessária referibilidade do(s) núcleo(s) decisório(s) encontrados na fundamentação da decisão com carga normativa[20] frente o caso sob exame, a fim de buscar concretizar a universalidade (isonomia de tratamento normativo), como sustentado pelo Professor Michele Taruffo (grifos nossos):
“O precedente fornece uma regra (universalizável, como já mencionado), que pode ser aplicada como um critério para a decisão no próximo caso concreto em função da identidade ou – como ocorre normalmente – da analogia entre os fatos do primeiro caso e os fatos do segundo caso. Naturalmente, a analogia dos dois casos concretos não é dada in re ipsa e será afirmada ou refutada pelo juiz do caso posterior, dependendo se ele considerar prevalecentes os elementos de identidade ou os elementos de diferença entre os fatos dos dois casos. É, portanto, o juiz do caso posterior que determina se há ou não o precedente e, então, – por assim dizer – “cria” o precedente”.[21]
Note-se que, em oposição às contingências políticas, a decisão judicial deve adotar os argumentos de princípio que justificam uma determinada orientação em prol da uniformidade da resposta jurisdicional.
Desse modo, o precedente possui força gravitacional[22] porque atrai os casos que estão no seu campo de aplicabilidade (uniformidade de compreensão jurídica) visando materializar um dos pilares do Estado de Direito, qual seja, a igualdade de tratamento jurídico.

Nesse sentido, já deliberou o C. Órgão Especial (grifos nossos): (...) uma das razões fundantes pelas quais se opta pela prescrição normativa das decisões judiciais/precedentes é a possibilidade de criação da norma jurídica geral/isonômica, especialmente em se tratando de controle concentrado de constitucionalidade. Embora o padrão decisório tenha tendência expansiva - "força gravitacional" na linguagem de Dworkin - a adoção da "ratio decidendi" deve observar a coerência e a integridade (isonomia de tratamento jurídico) . (TJPR - Órgão Especial - AI - 1745864-1 - Curitiba -
Rel.: DESEMBARGADOR PAULO CEZAR BELLIO - Unânime -
J. 15.07.2019).
Firme em tais premissas, a teorização dos precedentes admite que a multiplicidade de razões e peculiaridades (fático-jurídicas) encontradas nos casos seguintes detém potencial para, dentre outros resultados, conformar (restringir) a “ratio decidendi” ou, ao revés, permitir a adesão de novos elementos ante sua tendência expansiva, desde que observadas a coerência e a integridade pertinentes ao caso paradigma.
Feita essas considerações preliminares, percebe-se que os temas tratados na ADI 3.110/SP (Lei nº 10.995/01 do Estado de São Paulo) possuem bastante proximidade com os assuntos tratados pela Lei Municipal nº 8.462/2001, conforme explicitado acima, em especial: a) a delimitação do conceito das antenas transmissoras[23]; b) o estabelecimento de critérios técnicos[24]; e c) o estabelecimento de limitações físicas[25], âmbitos de atuação que dizem respeito à regulação uniformizada federal.
Para além do detalhamento da legislação ADI 3.110/SP (hipóteses de incidência normativa), identifica-se um núcleo comum: como consequência do reconhecimento da presença inequívoca de normatização clara e suficiente (clear statement rule), o município não pode contrariar as regras federais ou instituir normas que comprometam ou ofereçam óbices ao serviço de telecomunicações.
Excetuadas as hipóteses em que o ente local discipline o âmbito de sua atuação mediante justificativa fundada em peculiaridade local ou venha dispor sobre temática própria de sua intervenção, devem ser invalidadas as regras que afetem diretamente (ou inviabilizem) a atividade econômica sob supervisão da União e que sejam incompatíveis com a legislação federal.
No caso dos autos, conforme já se pontuou, além dos valores exigidos a título de compensação ambiental não possuírem correspondência com a ocorrência de possíveis danos (pois os limites e condições estabelecidos pela Lei Federal nº 11.934/2009 resguardam a saúde e o meio ambiente), a estipulação de uma arrecadação mensal destituída de autorização federal afeta diretamente a atividade da empresa prestadora do serviço, detendo, inclusive, potencial para inviabilizar a atividade econômica e afetar a prestação universalizada do serviço público (ADI 6482/DF).
O regramento criado pelo Município de Londrina para disciplinar o alegado “interesse local” se revela altamente prejudicial à atividade econômica (majora custos que serão repassados aos consumidores) e afeta sobremaneira a interconexão e a interoperabilidade pertinente ao serviço público de telecomunicação.
Basta imaginar que, caso os quase 400 (quatrocentos) municípios do Estado do Paraná resolvam estipular regramento similar (R$ 5.000,00), teríamos um valor mensal aproximado de dois milhões de reais, custo esse que poderia inviabilizar ou, ao menos, desestimular a expansão da infraestrutura prestada pela interessada Claro S.A.
Além de inexistir o interesse local que pudesse justificar a medida de prevenção ambiental, a norma municipal não possui paralelo no regramento federal da atividade econômica, revelando-se um verdadeiro entrave na prestação do serviço público de telecomunicação, o que converge para a incompetência legislativa do Município de Londrina.

Identificada a “ratio decidendi” da ADI 3110/SP, qual seja, a invalidade de legislações locais (estaduais ou municipais) que deponham contra o padrão normativo estipulado pela União (ANATEL) e exorbitem do seu campo de atuação, tal raciocínio pode ser adotado em outras hipóteses fático-normativas que colidam com esse estado de coisas inválido definido pelo Supremo Tribunal Federal.
Adotando tal perspectiva, a doutrina aponta que:
“(...) a distinção ampliativa (ampliative distinguishing), a hipótese fática da ratio decidendi torna-se mais ampla, tendo em vista que a tese jurídica passa a ser aplicada para outras circunstâncias fáticas que não estavam previstas no precedente originário. Ocorre a expansão silenciosa do precedente originário. Por outro lado, na distinção restritiva (restrictive distinguishing), a contribuição do julgador é justamente em delimitar melhor a hipótese fática de aplicação do precedente originário, indicando que tal tese jurídica não se aplica a determinados fatos subsequentes, diante da divergência de fatos relevantes e fundamentais. Verifica-se, portanto, que, à medida que o precedente judicial passa a ser aplicado a casos subsequentes, os fatos materiais e fundamentais e a ratio decidendi do precedente originário tornam-se, ainda mais, precisos e claros, tendo em vista que as novas decisões vão delimitando e especificando as hipóteses de aplicação do precedente originário”[26] “(...) o alcance de qualquer precedente seria demasiadamente limitado se a sua aplicação estivesse condicionada ao ajuizamento de uma causa idêntica àquela que deu origem ao paradigma. Essa, contudo, não é a finalidade do sistema de precedentes, uma vez que, em inúmeras ocasiões, a ratio decidendi extraída de uma decisão revela, em seus bastidores, raciocínio lógico-jurídico que pode facilmente solucionar questões cujos fundamentos determinantes não sejam integralmente correspondentes àqueles que provocaram a proclamação do resultado paradigmático”[27].
Tendo em vista que o sublinhado breve histórico da regulamentação do setor de telecomunicações buscou combater a burocracia e os embaraços instituídos pelos entes locais, em especial, os municípios que passaram a estipular regramentos à margem do conjunto de regras federais (principalmente no incipiente momento de implantação do mercado), compreende-se que os fundamentos determinantes previstos na ADI 3110/SP se ajustam ao presente caso, restando demonstrado que, conforme sustentado pelo Relator
Min. Edson Fachin, “a disciplina da matéria indica que os efeitos da aplicação da lei federal devem ser suportado pelos entes menores”, nos termos do seguinte excerto da citada decisão do Supremo Tribunal Federal:
“(...) A proporcionalidade está a exigir que se examinem as razões que levaram o legislador a adotar determinado regulamento. Consiste, portanto, em avaliar se as razões necessárias para a conclusão a que chegou o legislador federal foram devidamente levadas em conta quando da elaboração da norma que constrange o exercício das competências legislativas locais. Nessas hipóteses, é necessário não apenas que a legislação federal abstenha-se de intervir desproporcionalmente nas competências locais, como também que, quando do exercício das competências concorrentes, eventual interferência por parte das legislações locais na regulamentação federal não desnature a restrição claramente indicada por ela (...) Nos termos da jurisprudência desta Corte, portanto, o juízo de proporcionalidade em sentido estrito, supondo o atual estágio de certeza científica, prestigia a ponderação levada à efeito pelo legislador federal. Em síntese, a União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB) editou a Lei 9.472/1997, que, de forma clara, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. Além disso, por meio da Lei 11.934, a União fixou limites, proporcionalmente adequados, segundo precedente deste Tribunal, à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Tratando-se de tema de competência privativa da União, a disciplina da matéria indica que os efeitos da aplicação da lei federal devem ser suportado pelos entes menores”.
Apenas a título de complementação, vislumbra-se que, no mínimo para efeitos persuasivos, a premissa de julgamento de casos paradigmas pode ser adotada em situações diferenciadas, como já deliberado por esse Tribunal de Justiça:


APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO PUBLICITÁRIO.
(...) 4. No âmbito da jurisprudência, o Supremo Tribunal Federal tem aplicado o princípio da proteção à confiança legítima em diversos julgados, tais no como no Recurso Extraordinário nº 598.099/MG e também no Recurso Extraordinário nº 837.311/PI. Apesar de ambos os julgados tratarem do princípio da proteção à confiança legítima no âmbito dos concursos públicos, as premissas utilizadas pelo Supremo Tribunal Federal são perfeitamente aplicáveis ao caso concreto. Isso porque, de modo a garantir a estabilidade, previsibilidade e coerência tanto do direito, quanto das decisões judiciais, o Sistema Jurídico Brasileiro privilegia e confere maior carga valorativa aos precedentes judiciais. Estefânia Maria de Queiroz Barboza, em seu livro Precedentes Judiciais e Segurança Jurídica, leciona: “A ‘força gravitacional’ do precedente justamente ampliará sua força para além dos novos casos que ‘se situam fora de sua órbita particular.’ Ou seja, não é apenas a ratio decidendi que irá vincular os casos futuros, mas os princípios que a embasaram. (...) Na verdade, a equidade que se pretende nas decisões é mais ampla que o princípio do treat like cases alike, pois não significa apenas tomar decisões semelhantes em casos semelhantes, mas adotar os mesmos princípios que fundamentaram decisões semelhantes”. (BARBOSA, Estefânia Maria de Queiroz. Precedentes Judiciais e Segurança Jurídica: fundamentos e possibilidades para a jurisdição constitucional brasileira. São Paulo. Saraiva, 2014. p. 249 e 250.) (TJPR - 5ª C.Cível - 0005997-53.2008.8.16.0004 - Curitiba -
Rel.: JUIZ DE DIREITO SUBSTITUTO EM SEGUNDO GRAU LUCIANO CAMPOS DE ALBUQUERQUE -
J. 04.08.2020).Diante das razões retro consignadas, declara-se a inconstitucionalidade do §1º do art. 15 da Lei nº 8.462/2001 do Município de Londrina, regra essa que invadiu a competência legislativa privativa da União para dispor sobre telecomunicações (inciso IV do art. 22 da Constituição Federal).
Comunique-se ao Núcleo de Gerenciamento de Precedentes – Nugep, nos termos do §3º do art. 379 do Regimento Interno.