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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto por Atahyde Ferreira dos Santos Junior e Roberto Luiz Rodacki, nos autos de Ação de Improbidade Administrativa nº 0002932-04.2017.8.16.0176, em face da sentença (mov. 174.1 – 1º Grau), proferida pelo Juízo da Vara Cível da Comarca de Wenceslau Braz, que julgou procedentes os pedidos iniciais para condená-los pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992; para ressarcir ao erário o valor de R$ 11.820.17 (onze mil oitocentos e vinte reais e dezessete centavos) e ao pagamento de multa civil de duas vezes tal valor.
Resumo do andamento processual:
“Trata-se de ação civil com pedido de imposição de sanção pela prática de improbidade administrativa com ressarcimento de danos ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de ATAHYDE FERREIRA DOS SANTOS JÚNIOR e ROBERTO LUIZ RODACKI, todos já qualificados. Sustenta a parte autora, em breve síntese, que no mês de abril/2014 o requerido Roberto Luiz Rodacki confeccionou o ‘Projeto de Recuperação da Trafegabilidade de Estradas Rurais do Município de Wenceslau Braz/PR’, documento a ser entregue junto a Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento (SEAB), com a finalidade de angariar recursos mediante convênio. Restou ajustada, nessa linha, a recuperação da estrada rural que liga os Bairros Farturinha/Paradão, oportunidade em que foi liberado na conta do Município o valor de R$ 23.879,14 (vinte e três mil, oitocentos e setenta e nove reais e quatorze centavos), com a finalidade da aquisição de 9,827 litros de óleo diesel. O convênio, assim, foi assinado no dia 05.06.2014, sendo realizado procedimento licitatório para aquisição do combustível, Pregão Presencial n. º 14/2016, ao passo que os recursos depositados em conta bancária do Município foram gradativamente consumidos, prorrogando o prazo do convênio.
Foram realizadas, ainda, diversas visitas pelo Engenheiro Agrônomo da SEAB, Luiz Celso Rossi, dando conta das irregularidades, paralisação e desconformidade das obras, o que foi objeto de expressa ciência pelos requeridos. Após vistorias, ficou caracterizado que apenas 50,5% do cascalhamento foi executado no trecho, razão pela qual foi determinada a devolução do montante recebido pelo Município, ao passo que os recursos foram consumidos à razão de 100% pelo Município de Wenceslau Braz/PR. Com base nisso, o Ministério Público pugna pela integral procedência à demanda, condenando os requeridos na reparação dos danos materiais causados ao Erário, além das sanções pela prática de improbidade administrativa, nos termos do artigo 12, inc. II, c/c artigo 10, inc. XI, ou subsidiariamente artigo 12, inc. III, c/c artigo 11, inc. I, todos da Lei n. º 8.429/92.Notificados, os requeridos Atahyde Ferreira dos Santos Júnior e Roberto Luiz Rodacki apresentaram manifestação prévia, afirmando preliminarmente pela ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, além de impossibilidade jurídica do pedido; discorrem, ainda, sobre os postulados do contraditório e ampla defesa. Quanto ao mérito, afirmam pela utilização integral dos recursos disponibilizados ao Município no convênio junto a SEAB, realizando a recuperação (cascalhamento) da via rural em extensão ainda maior àquela ajustada, sob o total de aproximadamente de 22km (vinte e dois quilômetros). Impugnam, ainda, as supostas vistorias no local, realizadas após o passar de anos da recuperação da via, sendo natural o desgaste.Afastadas as preliminares, a inicial foi recebida, sendo determinada a citação dos requeridos (mov. 23.1). Citados, os requeridos apresentaram contestação, alegando, preliminarmente, a ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido do processo e a impossibilidade jurídica do pedido. No mérito, alegam que os recursos monetários foram efetivamente utilizados na realização de benfeitorias na estrada rural, sendo recuperado 22km de estrada. Aduzem que os recursos enviados pelo SEAB foram suficientes para adquirir cerca de 10.000 (dez mil) litros de óleo diesel, o que representa apenas 20% de todo o combustível utilizado na execução dos serviços. Acrescentam que com o passar dos anosas pedras e cascalhos se deslocam para as laterais, o que justifica os buracos e lombadas no centro da pista de rolamento. Juntaram documentos (mov. 39.1 – 39.29). O Ministério Público apresentou impugnação à contestação (mov. 45.1). As partes apresentaram especificação de provas (mov. 52.1 e 58.1), abrangendo a colheita de prova oral e documental. Em despacho saneador foram afastadas as preliminares, fixados os pontos controvertidos e deferida a produção de provas nos termos requeridos (mov. 60.1). Realizada audiência de instrução, foram tomados os depoimentos pessoais dos requeridos e ouvidas as testemunhas arroladas por ambas as partes (mov. 117.1). Apresentadas alegações finais, vieram os autos conclusos para sentença” (mov. 174.1 – 1º grau).
Sobreveio a r. sentença que julgou procedentes os pedidos iniciais (mov. 174.1 – 1º grau).
Irresignados, Atahyde Ferreira dos Santos Junior e Roberto Luiz Rodacki interpuseram recurso de Apelação Cível (mov. 202.1 – 1º grau) alegando, em síntese, que: (i) o Ministério Público não se desincumbiu do ônus de provar fato constitutivo do direito alegado, especialmente dolo, má‑fé ou culpa grave dos apelantes, nem a ocorrência de efetivo prejuízo ao erário, de modo que não se configuram os requisitos da Lei nº 8.429/92 para condenação por improbidade administrativa; (ii) a prova testemunhal e documental demonstra que a estrada rural entre os bairros Paradão e Farturinha foi efetivamente construída/readequada, em extensão muito superior à prevista no convênio (cerca de 20 km em vez de 6 km), com uso intenso de máquinas, caminhões e óleo diesel do Município, beneficiando os moradores com trânsito de ônibus escolar, veículos e escoamento da produção, o que afasta qualquer hipótese de desvio de verbas ou obra fictícia; (iii) a sentença seria dissociada das provas dos autos, violando o art. 489 do CPC ao não enfrentar argumentos defensivos centrais (realização da obra, ausência de enriquecimento ilícito, ausência de dano e inexistência de benefício pessoal), razão pela qual deveria ser reformada para afastar o reconhecimento de ato ímprobo e a condenação ao ressarcimento e à multa civil.
Contrarrazões, pelo não provimento do recurso (mov. 207.1 – 1º grau).A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e não provimento do recurso de apelação (mov. 16.1 – Recurso "0002932-04.2017.8.16.0176 AP).
A 4ª Câmara Cível, por unanimidade de votos, conheceu e deu parcial provimento ao recurso “dos réus, para o fim de manter a sentença de procedência, com a condenação pelo art. 11, caput, inciso I e art. 12, inciso III ambos da Lei 8.429/92, minorando, no entanto, a sanção inicialmente aplicada para condenar os apelantes somente a restituição do dano causa ao erário, com acréscimo de correção monetária e juros legais” (mov. 36.1 – Recurso "0002932-04.2017.8.16.0176 AP).
Atahyde Ferreira dos Santos Junior e Roberto Luiz Rodacki opuseram dois embargos de declaração, rejeitados (mov. 23.1 Recurso "0001831-87.2021.8.16.0176 ED e mov. 33 Recurso "0001835-27.2021.8.16.0176 ED).
Atahyde Ferreira dos Santos Junior e Roberto Luiz Rodacki interpuseram Recurso Especial, cujo seguimento fora negado pela 1ª Vice-Presidência deste Tribunal de Justiça (mov. 22.1 – Recurso "0001937-49.2021.8.16.0176 Pet). Na sequência, eles interpuseram agravo interno, não conhecido (mov. 16 Recurso "0002162-35.2022.8.16.0176 Ag).
A seu turno, o Ministério Público do Estado do Paraná interpôs Recurso Especial, admitido pela 1ª Vice-Presidência deste Tribunal de Justiça (mov. 20.1 Recurso "0001859-55.2021.8.16.0176 Pet).
O Excelentíssimo Ministro Marco Aurélio Bellizze deu provimento ao Recurso Especial para “determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem a fim de que afira, com base no princípio da continuidade típico-normativa, a possibilidade de reenquadramento jurídico das condutas narradas na petição inicial” (mov. 40.1 – Recurso "0001859-55.2021.8.16.0176 Pet).
Com o retorno dos autos, Atahyde Ferreira dos Santos Junior e Roberto Luiz Rodacki manifestaram-se pela “aplicação imediata e retroativa para reconhecimento da prescrição intercorrente e a inexistência de ato de improbidade administrativa, ante a revogação do inciso “I” do Art. 11 da Lei 8.429/92, promovia pela Lei n.º 14.230/21, com a IMPROCEDÊNCIA e EXTINÇÃO do feito” (mov. 71.1 - Recurso "0002932-04.2017.8.16.0176 AP).
A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela anulação da sentença e retorno dos autos ao juízo de origem (mov. 72.1 – Recurso "0002932-04.2017.8.16.0176 AP).
É a breve exposição.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo o recurso de apelação ser conhecido.
Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa, fundada em prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública, nos termos dos artigos 10, XI e 11, caput e inciso I, todos da Lei nº 8.429/1992.
Desde já, é imperioso tecer alguns comentários sobre a Lei nº 14.230/2021 e o Tema 1.199/STF.
A questão da retroatividade da Lei n. 14.230/2021 foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Tema nº 1.199, em sede de repercussão geral, o qual tratou das seguintes teses:
“(IR)RETROATIVIDADE das disposições da lei 14.230/21, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente."
Na data de 18/08/2022, encerrou o julgamento do ARE n° 843.989 (Tema 1.199), com a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.
No referido acórdão foi decidido, por unanimidade, que os atos de improbidade administrativa, após a nova lei, são apenas os considerados dolosos.
Na decisão também foram fixados os seguintes pontos:
"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/21 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.
Como visto, o citado aresto do Supremo Tribunal Federal decidiu que a norma benéfica, Lei 14.230/2021, é irretroativa no que tange a prejudicial de mérito, prescrição, seja intercorrente ou a geral.
Inviável confundir aplicação imediata da lei processual com aplicação retroativa. Uma situação é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação imediata (da vigência para frente), outra completamente distinta é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação retroativa (da vigência para trás).
Desta forma, as novas normas processuais devem ser aplicadas apenas aos atos ainda não praticados, de modo que, se a petição inicial preenche os requisitos processuais do antigo procedimento e foi recebida no antigo regime jurídico, esta não deve ser emendada para atender aos requisitos da nova lei.
Ademais, a Suprema Corte, ao interpretar as conclusões do Tema 1199, fixou que as alterações promovidas pela Lei nº 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/92 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, mas sem condenação transitada em julgado:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo improvido. (RE 1452533 AgR, relator Min. CRISTIANO ZANIN, PRIMEIRA TURMA, DJe 21/11/2023).
No mesmo sentido concluiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO. CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO.1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF).2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada.3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel. Min. ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022.4. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado 5. No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART.6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo. (AgInt no AREsp n. 2.380.545/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 7/3/2024.)
Por fim, restou sedimentando o entendimento da necessidade de comprovação do dolo para aferir a responsabilidade subjetiva para tipificação de atos de improbidade administrativa.
Frise-se, a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 852.475/SP, dispõe que apenas nos casos em que for demonstrada a prática de ato de improbidade na modalidade dolosa (ainda que prescrito) é que se poderá buscar o ressarcimento a qualquer tempo.
Confira-se a ementa do julgado:
“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.” (STF - RE: 852475 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 08/08/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 25/03/2019).Grifou-se
Dispõe o Tema n° 897, do Supremo Tribunal Federal: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
Portanto, a busca pelo ressarcimento ao erário, nos termos da LIA, perpassa pelo reconhecimento da prática de ato de improbidade na modalidade dolosa. Tal reconhecimento depende, necessariamente, de sentença judicial que assim o declare, após regular instrução probatória, seja para fins de condenação nas respectivas sanções, seja apenas para ressarcimento.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento, no julgamento do Tema Repetitivo nº 1089, definindo que: “na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92".
A Constituição Federal, a respeito da improbidade administrativa prevê, no artigo 37:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).[...].§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O conceito de improbidade administrativa pode ser extraído da lição de Alexandre de Moraes:
“Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público”. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
O doutrinador explica que o ato de improbidade administrativa demanda para a sua consumação que exista uma conduta desviante por parte do agente público que, no exercício de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais de uma determinada sociedade, pretende auferir vantagens materiais indevidas ou ainda, gerar prejuízos ao patrimônio público, ainda que não obtenha sucesso em suas intenções. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
A Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa, ao disciplinar as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, previu três modalidades de ato de improbidade administrativa, quais sejam: i) os que importem enriquecimento ilícito, em seu artigo 9º; ii) os que causam prejuízo ao erário, com previsão no artigo 10; iii) e, por último, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, de acordo com o disposto no artigo 11 do referido diploma legal.
Assim, para que uma conduta seja considerada ato de improbidade administrativa, não basta que ela seja apenas ilegal, é necessário que haja a intenção deliberada ou má-fé do agente em prejudicar o interesse público. Isso porque a simples ilegalidade não equivale a improbidade.
Pensar de forma diferente, ou seja, aplicar a lei de improbidade apenas com base na adequação formal da conduta à norma, sem levar em conta a intenção do agente, desvirtuaria a legislação atual. Isso poderia resultar na punição de erros e irregularidades sem impacto significativo para a administração pública, algo incompatível com os princípios de um Estado Democrático de Direito.
Oportuna a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“(...) Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a pratica de ato ilegal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má fé, de falta de probidade do agente público. Com efeito, as três categorias de improbidade administrativa têm a mesma natureza intrínseca, que fica nítida com o exame do étimo remoto da palavra improbidade. O vocábulo latino improbitate, como já salientado, tem o significado de ‘desonestidade’ e a expressão improbus administrator quer dizer ‘administrador desonesto ou de má fé’.” (LEI DE IMPROBIDADE ADMIISTRATIVA COMENTADA, 3ª. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 113).
Nesse contexto, fica evidente a preocupação, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, em evitar que atos resultantes apenas da inaptidão do agente público, sem qualquer sinal de má-fé ou desonestidade, e sem causar dano ao patrimônio público, sejam classificados como atos de improbidade.
Pois bem.
No caso em comento, os fatos datam de 2014 a 2016 - muito anteriores à Lei nº 14.230/2021, que trouxe grandes modificações na Lei de Improbidade Administrativa, e não houve trânsito em julgado.
Na petição inicial (mov. 1.1 – 1º grau), o Ministério Público do Estado do Paraná imputou aos réus a prática de improbidade porque, na condição de prefeito (Atahyde) e responsável técnico pelo plano de trabalho do Convênio 034/2014 (Roberto), teriam deixado de executar as melhorias exatamente no trecho de 6 km da estrada rural Farturinha/Paradão previsto e georreferenciado no projeto, embora tenham recebido integralmente os recursos estaduais destinados à aquisição de óleo diesel. Sustentou-se que eles consumiram esse combustível em outros trechos de estradas rurais, deixando o trecho conveniado sem os melhoramentos pactuados, o que configuraria desvio de finalidade e descumprimento do plano de trabalho aprovado, em violação ao art. 116 da Lei 8.666/93 e aos deveres de legalidade e lealdade à Administração. Ainda, afirmou-se que tanto o prefeito quanto o técnico foram reiteradamente alertados pelo fiscal da SEAB, por relatórios e e‑mails, de que as obras estavam paralisadas ou em desconformidade, mas não providenciaram a regularização no prazo do convênio; ao final, a fiscalização teria constatado que apenas 50,5% do cascalhamento no trecho conveniado foi realizado, embora 100% dos recursos tenham sido consumidos, o que levou à rejeição das contas e à devolução integral dos valores pelo Município, configurando ato de improbidade por causar lesão ao erário (art. 10, XI, da Lei 8.429/92), ou, ao menos, por violar princípios da Administração Pública (art. 11, I, da LIA).
Conforme se extrai do mov. 174.1 – 1º grau, a sentença afastou, sem qualquer enfrentamento expresso, o pedido principal de condenação por ato de improbidade lesivo ao erário, limitando-se a enquadrar a conduta no art. 11, caput e inciso I, e a aplicar apenas as sanções correspondentes ao art. 12, III, com fundamentação voltada exclusivamente à violação de princípios (legalidade e finalidade), em razão do descumprimento do convênio e do plano de trabalho. Não há, no decisum de primeiro grau, análise específica sobre a tipicidade em relação ao art. 10, XI, tampouco juízo negativo fundamentado sobre a existência de dano ao erário ou sobre a inadequação da conduta a esse tipo; houve, em verdade, julgamento direto do pedido subsidiário, sem prévio exame do pedido principal, em desconformidade com o art. 326 do CPC, que impõe ao julgador a apreciação sucessiva dos pedidos formulados em ordem de subsidiariedade.
É certo que, à época - antes da reforma promovida pela Lei 14.230/2021, a jurisprudência consolidada afirmava, em proximidade ao processo penal, que o réu em ações de improbidade se defendia essencialmente dos fatos narrados na petição inicial – e não da capitulação jurídica atribuída pelo autor –, de modo que o juiz podia, ao sentenciar, reenquadrar a conduta em qualquer dos arts. 9º, 10 ou 11 da LIA, desde que mantida a correlação fático‑descritiva e assegurado o contraditório.
Todavia, com o advento da nova Lei de Improbidade, esse cenário se modificou: a exigência expressa de dolo e a tipificação taxativa das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 – em especial o rol fechado do art. 11 – passaram a impor uma vinculação muito mais rígida entre a moldura fática descrita na inicial e o tipo legal invocado, exigindo que a defesa possa se posicionar não apenas sobre os fatos, mas também sobre o exato enquadramento jurídico que se pretende aplicar, sob pena de violação ao devido processo legal e ao princípio da congruência.
Diante do cenário em que o art. 11, caput e inciso I, tinha aplicabilidade ampla e servia como importante cláusula de proteção da moralidade administrativa, a omissão da sentença quanto ao pedido principal não se projetava, do ponto de vista prático, como vício de maior relevância: o Ministério Público logrou obter condenação por ato de improbidade, e a correção da capitulação, naquele contexto, não alteraria significativamente o regime sancionatório. Todavia, com a superveniência da Lei n. 14.230/2021 e a profunda restrição do tipo do art. 11 (especialmente com a revogação do inciso I aplicado no caso) – além da exigência de dolo específico e da interpretação mais estrita conferida pelo Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça à improbidade administrativa –, a omissão quanto ao pedido principal deixou de ser questão meramente formal para se tornar elemento central na aferição da subsistência da responsabilidade dos réus, impondo a reabertura do debate, sob pena de esvaziamento indevido da tutela do patrimônio público.
A par disso, cumpre considerar o decidido pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo 1.284, que firmou a tese segundo a qual a vedação ao reexame necessário de sentenças de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito, introduzida pela Lei 14.230/2021 (art. 17, § 19, IV, c/c art. 17‑C, § 3º, da LIA), não se aplica aos processos em curso quando a sentença é anterior à nova lei:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA PROFERIDA. REEXAME NECESSÁRIO. LEI N. 14.230/2021. EFEITOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1284. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Corte Superior é iterativa no sentido de que se aplica, no ordenamento jurídico brasileiro, a Teoria do Isolamento dos Atos Processuais (tempus regit actum), que orienta as regras de direito intertemporal em âmbito processual, segundo a qual o juízo de regularidade do ato praticado deve ser efetivado em consonância com a lei vigente no momento da sua realização 2. O tema em apreciação foi submetido ao rito dos recursos especiais repetitivos, nos termos dos arts. 1.036 a 1.041 do CPC/2015, e assim delimitado: Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso (Tema n. 1284). 3. Os recursos cabíveis contra a sentença, inclusive o reexame necessário, são regulados pela lei vigente à época em que ela foi prolatada, sendo inviável a atribuição de efeitos retroativos à sua vedação prevista no art. 17, § 19, IV, c/c art. 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992 (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021). 4. As alterações nessas normas de direito processual civil na ação de improbidade administrativa só serão aplicáveis às decisões proferidas a partir de 26/10/2021, data da publicação da Lei n. 14.230/2021, sob pena de afronta ao direito processual adquirido do recorrido. 5. O art. 14 do CPC preleciona que a lei em vigor no momento da prolação da sentença regula a sujeição ao duplo grau obrigatório, repelindo a retroatividade da nova norma processual. 6. Tese jurídica firmada: A vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, não se aplica aos processos em curso, quando a sentença for anterior à vigência da Lei n. 14.230/21. 7 A sentença foi proferida no dia 17 de março de 2021, antes, portanto, da vigência da Lei n. 14.230/2021, que introduziu em 26/10/2021 a norma expressa nos arts. 17, § 19, IV, e 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992. 8. Caso concreto: recurso especial conhecido e provido. 9. Recurso julgado sob a sistemática dos recursos especiais representativos de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2015 e art. 256- N e seguintes do RISTJ)”. (REsp n. 2117355/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, julgado em 30/06/2025). Grifei.
Se a norma restritiva do reexame necessário não retroage, com maior razão não se pode impedir que, em juízo de conformação, este Tribunal examine a própria correção estrutural da sentença condenatória proferida sob o regime antigo, sobretudo quando se constata que o juízo de origem deixou de apreciar o pedido principal (art. 10, XI) e decidiu apenas o subsidiário, em afronta ao art. 326 do CPC. Nessas condições, o controle recursal ora exercido não implica violação ao entendimento repetitivo, mas, ao contrário, atende à orientação dos Tribunais Superiores no sentido de que o novo regime da improbidade não impede a completa readequação das decisões pretéritas.
Como bem pontuou o Excelentíssimo Ministro Marco Aurélio Bellizze ao dar provimento ao Recurso Especial nº 2036104-PR, “embora a Lei 14.230/2021 tenha trazido nova diretriz sobre o tema, no sentido de que não ser cabível ao magistrado alterar a capitulação legal apresentada pelo autor (art. 17, § 10-C, da Lei 8.429/1992), é certo que o seu caráter eminentemente processual impede que seja aplicada às hipóteses nas quais a sentença tenha sido proferida antes do advento da Lei 14.230/2021. Nesse contexto, admite-se a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa, "de modo a afastar a abolição da tipicidade da conduta do réu (art. 11, caput e incisos I e II, da LIA), quando for possível o enquadramento típico nos incisos da nova redação trazida pela Lei n. 14.230/2021, preservando a reprovação da conduta da parte" (AgInt no REsp n. 2.154.964/SE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 26/2/2025, DJEN de 5/3/2025). No caso em exame, verifica-se que as condutas dos réus foram subsumidas ao disposto no art. 11, caput e I da Lei n. 8.429/1992, por sentença proferida antes da vigência da Lei 14.230/2021, admitindo-se, assim, em tese, a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa para o reenquadramento jurídico das condutas ilícitas”.
Vale dizer, considera-se que houve abolição da figura típica quando a conduta antes subsumida ao inciso revogado do art. 11 deixa de encontrar correspondência em qualquer outra hipótese atualmente prevista nesse dispositivo, tornando‑se, portanto, atípica à luz da legislação vigente. Diversamente, quando a mesma conduta permanece expressamente vedada em outro inciso do art. 11, não se está diante de supressão da tipicidade, mas de continuidade normativo‑típica, hipótese em que apenas se desloca o enquadramento formal para o novo preceito que passou a descrevê‑la.
Diante desse quadro, impõe-se reconhecer que a sentença padece de nulidade por inobservância ao princípio da adstrição (art. 492 do CPC) e à lógica da subsidiariedade (art. 326 do CPC), uma vez que deixou de enfrentar o pedido principal de condenação por ato de improbidade do art. 10, XI, limitando-se a julgar procedente o pedido subsidiário, sem justificar, de forma explícita, a rejeição ou a inadequação da capitulação principal. A nulidade, aqui, não decorre do simples reenquadramento típico posterior – que, como ressalta o Superior Tribunal de Justiça ao tratar da continuidade típico‑normativa, é admissível desde que respeitado o contraditório e a possibilidade de defesa –, mas da ausência originária de pronunciamento judicial sobre uma pretensão deduzida na inicial, o que impede que este Tribunal, diretamente em grau de apelação, supra a omissão com base em um juízo tipificante mais gravoso, sobretudo num cenário normativo que passou a exigir dolo específico e dano claramente demonstrado para a aplicação do art. 10.
Portanto, no presente caso, mostra‑se imprescindível a anulação da sentença de primeiro grau, com o retorno dos autos à origem para que se profira nova decisão, desta vez apreciando, de modo expresso e fundamentado, o pedido de condenação dos ora apelantes sob o prisma do art. 10, XI, da LIA, examinando a existência de dano ao erário, o nexo causal com a conduta e o dolo. Somente após esse exame, e caso não se reconheça a tipicidade do ato como lesivo ao erário, será possível, então, avaliar a subsistência de eventual enquadramento remanescente no art. 11, sob a ótica restritiva da LIA reformada, à luz do princípio da continuidade típico‑normativa e dos parâmetros fixados pelos Tribunais Superiores quanto à exigência de dolo específico e à vedação de responsabilização objetiva em matéria de improbidade.
A fim de resguardar integralmente o direito de defesa e afastar qualquer alegação de reformatio in pejus, é de se consignar, desde logo, que eventual nova condenação a ser proferida pelo juízo de origem, seja com base no art. 10, XI, seja – subsidiariamente – em algum dos incisos remanescentes do art. 11, deverá observar como teto sancionatório objetivo o patamar máximo das sanções já impostas no título ora desconstituído, vedado qualquer agravamento quantitativo da resposta estatal em relação ao status atual dos réus. Tal limitação decorre diretamente dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da vedação ao retrocesso na tutela de direitos fundamentais do acusado, harmonizando, de um lado, a necessidade de adequação do julgado ao novo regime normativo e, de outro, a garantia de que o juízo de conformação não será utilizado como instrumento para agravar a situação de quem já se encontra sob o impacto de decisão condenatória anterior.
Posto isso, voto no sentido de declarar, de ofício, a nulidade da sentença, com o retorno dos autos à vara de origem para apreciar, de modo expresso e fundamentado, o pedido de condenação dos apelantes sob o prisma do art. 10, XI, da LIA, julgando-se prejudicado o recurso de apelação.