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Processo:

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000634-55.2014.8.16.0043, DA
VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE ANTONINA
Apelantes : (1) MINISTÉRIO PÚBLICO
: (2) JOCENI ROECKER e OUTROS
: (3) MARCO ANTONIO DE SOUZA
Apelados : AS PRÓPRIAS PARTES
Relator : Des. LEONEL CUNHA
EMENTA

1) DIREITO SANCIONADOR. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO.
ALEGADAS IRREGULARIDADES NA FASE INTERNA. DOLO
NÃO COMPROVADO. AUSÊNCIA DE QUESTIONAMENTO
SOBRE FORNECIMENTO DOS PRODUTOS. AUSÊNCIA DE
ELEMENTOS QUE INDIQUEM SUPERFATURAMENTO. DANO
AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. ATO ÍMPROBO
AFASTADO. EFEITO EXPANSIVO DO RECURSO.

a) Segundo a jurisprudência desta Câmara, no
que tange à tipificação da lesão ao patrimônio público
(art. 10, caput, da Lei 8.429/92) exige-se a prova de sua
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

ocorrência, impossibilitando a condenação ao
ressarcimento ao erário de dano hipotético ou
presumido.

b) Com efeito, ainda que haja irregularidades,
ou até mesmo ausência de licitação, esta Câmara exige
a comprovação da ausência do cumprimento do
contrato ou de seu superfaturamento para configuração
do dano ao erário, elementos que não restaram
demonstrados no caso.

c) Ademais, também não existe prova do
alegado ato de improbidade violador dos princípios da
Administração, sendo certo que a simples existência de
irregularidades no procedimento licitatório não
caracterizam improbidade administrativa, que exige
dolo para sua configuração, conforme precedentes do
Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal.

d) Em razão do provimento do apelo dos
acusados, afastando-se o ato de improbidade
administrativa, é caso de estender os efeitos da decisão
à corré-não apelante, nos termos do art. 1.005 do
Código de Processo Civil, reputando prejudicado o apelo
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

do “parquet”, que visava à ampliação da condenação
pelo ato de improbidade ora afastado.
2) APELO DOS ACUSADOS A QUE SE DÁ
PROVIMENTO, COM EXTENSÃO DO RESULTADO À
CORRÉ-NÃO APELANTE. PREJUDICADO O APELO DO
PARQUET.

Vistos, RELATÓRIO

1) Em 26/03/2014, o MINISTÉRIO PÚBLICO
ajuizou “AÇÃO RESPONSABILIDADE POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM PEDIDO DE
ANULAÇÃO DE CONTRATOS” (mov. 1.1 dos autos
originários) em face de JOCENI ROECKER, J. ROECKER &
CIA LTDA, LILIAN RAMOS NARLOCH, MARCO ANTONIO
DE SOUZA, SHIRLEY PONTES ROECKER, ALCENDINO
FERREIRA BARBOSA, ENIO JANUARIO NASCIMENTO,
THOMAS VICTOR PINTO LORENZO, VANESSA LUCINEIA
DUARTE DE ASSIS, sustentando que: a) o Município de
Guaraqueçaba firmou os contratos nº 14/2013 (locação
de imóvel e serviço próprio incluso para a guarda de
cinco barcos da Secretaria de Saúde - valor mensal de
R$ 3.500,00 e global de R$ 31.500,00) nº 15/2013
(locação de imóvel e serviço próprio incluso para a
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guarda de cinco barcos da Secretaria de Educação -
valor mensal de R$ 3.500,00 e global de R$ 31.500,00)
e nº 16/2013 (locação de imóvel e serviço próprio
incluso para a guarda de dois barcos da Secretaria de
Transportes e Obras - valor mensal de R$ 1.400,00 e
global de R$ 12.600,00) com a empresa J.ROECKER &
CIA LTDA, todos decorrentes da inexigibilidade de
licitação nº 03/2013; b) a solicitação de aluguel partiu
de JOCENI ROECKER (Secretário de Transporte, Obras e
Serviços Públicos), THOMAS VICTOR PINTO LORENZO
(Secretário de Educação) e ALCENDINO FERREIRA
BARBOSA (Secretário de Saúde), em 08/02/2013; c) em
15/03/2013, ou seja, após as datas dos contratos
acima, informou o Diretor do Departamento de
Urbanismo, ENIO JANUARIO NASCIMENTO, que dentre
cinco empresas, apenas a empresa J. ROECKER & CIA
LTDA possuía projeto arquitetônico registrado na
Prefeitura em 2005; d) em 05/03/2013, ou seja, antes
da informação anterior, mas com base nela, o
Procurador-Geral do município à época, MARCO
ANTONIO DE SOUZA, apresentou parecer atestando a
inexigibilidade de licitação, visto que a empresa J.
ROECKER & CIA LTDA seria a única a oferecer as
condições para atender ao solicitado no procedimento
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no que se refere ao número de embarcações e da área
a ser utilizada pelas mesmas; e) o Departamento de
Compras e Licitações, por meio de sua Diretora,
VANESSA LUCINEIA DUARTE DE ASSIS, apontou o valor
mensal de R$ 700,00 para cada embarcação, após
“necessária cotação de preços”, que não foi juntada ao
processo de inexigibilidade, o que indica que, na
realidade, não existiu; f) a Comissão Permanente
acatou o parecer jurídico e, após, foi homologado e
adjudicado o objeto à empresa J. ROECKER & CIA LTDA;
g) o contrato social da empresa aponta JOCENI
ROECKER como sócio da empresa juntamente com sua
esposa SHIRLEY PONTES, sendo que, na segunda
alteração, em 21/01/2013, ingressou na sociedade o
filho deles, PATRICK JAMES PONTES ROECKER,
retirando-se JOCENI ROECKER; h) muito embora tenha
sido empenhado o valor total, R$ 75.600,00 (setenta e
cinco mil e seiscentos reais), os contratos foram
rescindidos em 04 de outubro de 2013 e houve
pagamento, à empresa, de valor inferior; i) consta, do
inquérito, contrato anterior firmado com a empresa J.
ROECKER, cujo sócio era JOCENI ROECKER, sendo o
valor global do contrato de R$ 22.950,00 (vinte e dois
mil e novecentos e cinquenta reais), pelo prazo de 09
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(nove) meses e em relação a cinco embarcações, sendo
09 parcelas de R$ 2.550,00 (dois mil, quinhentos e
cinquenta reais), no ano de 2012; j) percebe-se que o
valor pago por embarcação em 2012 era de R$ 510,00
(quinhentos e dez reais), ou seja, houve aumento de
cerca de 37% (trinta e sete por cento) do preço pago
por embarcação no ano de 2013, em novo contrato
firmado com a empresa J. ROECKER; k) LILIAN RAMOS
NARLOCH, Prefeita de Guaraqueçaba, firmou todos os
contratos com a empresa do então Secretário de
Transporte e Obras, JOCENI ROECKER; l) SHIRLEY
PONTES ROECKER, esposa de JOCENI ROECKER,
representou a empresa J. ROCKER nas contratações; m)
todos são responsáveis pelos atos praticados, visto que
os agentes públicos citados favoreceram a empresa J.
ROCKER & CIA LTDA, SHIRLEY PONTES ROECKER e
JOCENI ROECKER, em contrariedade ao disposto no
artigo 9º, III, Lei 8.666/93; n) ainda que se considere
possível a inexigibilidade no caso, ao menos deveria a
requerida ter determinado a realização de
procedimento formal de inexigibilidade de licitação,
inclusive justificando o preço pago e a razão da escolha
do fornecedor, nos termos do artigo 26, parágrafo único
da Lei de Licitações; o) Administração Pública não pode,
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em nenhum momento, afastar-se dos princípios
constitucionais (principalmente os da legalidade,
isonomia, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência) e infraconstitucionais (em especial aqueles
elencados na Lei n.º 8.666/93) que devem,
obrigatoriamente, reger sua atuação, quer por questão
de moralidade, quer por questão de legalidade, sob
pena de emergirem nulos os atos e contratos dela
decorrentes; p) a “saída” de JOCENI ROECKER,
Secretário de Transporte e Obras, apenas dois meses
antes da empresa, sendo substituído por seu filho, teve
por fim única e exclusivamente burlar a regra do artigo
9º, III, da Lei 8.666/93; q) mesmo diante da ilegalidade
e imoralidade flagrantes, a requerida LILIAN RAMOS
NARLOCH e os requeridos ALCEDINO FERREIRA
BARBOSA e THOMAS VICTOR PINTO LORENZO, além do
próprio JOCENI ROECKER, contrataram a empresa J.
ROECKER; r) o Município de Guaraqueçaba possui
população nada numerosa, sendo que a população
efetivamente urbana é limitada, pelo que é impossível
alegar desconhecimento do vínculo de JOCENI ROECKER
com a empresa requerida (que leva sua inicial e
sobrenome) e com a representante à época, SHIRLEY
ROECKER, sua esposa; s) a conduta dos requeridos
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causou dano ao erário do Município de Guaraqueçaba,
razão pela qual se enquadra no artigo 10, caput e
incisos VIII e XI da LIA; t) o artigo 4°, da Lei 8.429/92,
estabelece que “os agentes públicos de qualquer nível
ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita
observância dos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos
assuntos que lhes são afetos”; u) a declaração de
nulidade de todos os contratos firmados sem licitação é
medida que se impõe, pois apresentam irregularidades
insanáveis; v) as contratações efetuadas e o
procedimento encetado posteriormente para camuflá-
las sofrem dos vícios de forma e de desvio de
finalidade; w) considerando que o ato administrativo
nulo não é capaz de gerar direito adquirido, deve ser
recomposta a situação ao seu estado anterior; x) assim,
os requeridos deverão ser condenados a ressarcir ao
erário o valor total das contratações efetuadas em
conflito com a lei, que somam R$ 75.600,00 (setenta e
cinco mil e seiscentos reais), valor este não atualizado.
Requereu: i) a declaração de nulidade dos contratos n.
14/2013, 15/2013 e 16/2013, firmados pelo Município
de Guaraqueçaba; ii) a condenação dos requeridos nas
sanções previstas no artigo 12, inciso II, da Lei
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8.429/92, em razão do cometimento de atos de
improbidade administrativa que causaram dano ao
erário, conforme artigo 10, caput e incisos VIII e XI da
LIA; iii) subsidiariamente, condenação dos requeridos
nas sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei
8.429/92, em razão do cometimento de atos de
improbidade administrativa que atentam contra os
princípios da Administração Pública, previstos no artigo
11, caput e inciso I, da LIA.

2) ALCENDINO, ENIO, J. ROECKER, JOCENI,
LILIAN, MARCO, SHIRLEY, THOMAS e VANESSA
apresentaram defesa prévia em conjunto (mov. 37.1
dos autos originários), alegando que: a) de fato foi
contratada a empresa J. ROECKER E CIA LTDA, por
intermédio do contrato de inexigibilidade nº03/2013,
para o fim de guarda de embarcações, retirada de
encalhe, limpeza da embarcação e motor a cada
retorno, além da guarda diurna e noturna; b) somente a
empresa acima nominada possui projeto arquitetônico
para a prestação dos serviços necessários, sendo que
as empresas credenciadas junto à Secretaria Municipal
de Planejamento sequer possuem em sua Inscrição
Cadastral da Receita Federal a prática de tal atividade;
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c) no ano de 2011, a empresa FRANCISCO SILVEIRA
FILHO HANGAR – ME foi contratada pelo Município para
o serviço de guarda marinha, no entanto, no ano
seguinte, a mesma foi desativada, sendo que o imóvel
está abandonado, sem qualquer prática de serviço ou
possibilidade de contratação de serviços; d) no tocante
à afirmação de superfaturamento do valor, na medida
em que no ano de 2012 a empresa J. ROECKER LTDA
ofertou valores 37% mais baixos, cumpre destacar
desde logo que além dos preços sofrerem reajustes
anuais, o valor contratado em 2013 não estava fora do
valor de mercado, conforme cotações de Municípios do
litoral paranaense; e) os Réus já nominados não
praticaram qualquer ato eivado de dolo, o que afasta
qualquer ato de improbidade; f) a Promotora de Justiça
da Comarca de Antonina não detém competência
funcional para ajuizar a presente ação, bem como a
competência, em razão da prerrogativa de foro da
Prefeita-Ré, é do Tribunal de Justiça; g) a presente
demanda está desprovida das condições da ação – em
especial a impossibilidade jurídica do pedido, ante o
fato de a contratação direta (via inexigibilidade) ser
hipótese prevista em lei quando da inviabilidade de
competição; h) a denúncia não descreve, nem mesmo
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remotamente, qual a conduta efetiva do defendente e
de que forma ele teria se associado aos corréus; i) é
sabido que o artigo 9º, inciso III da Lei Federal nº
8.666/1993 impõe proibição expressa quanto à
contratação de empresa de servidor ou pessoa ligada à
elaboração de licitação, contudo, na hipótese de
existência de uma única empresa no Município,
fornecedora ou prestadora de tal serviço que se
pretende contratar, e que seja de propriedade de
autoridade pública do mesmo Município, poderá
constituir hipótese de inexigibilidade de licitação; j) a
Prefeita Municipal tomou uma decisão necessária ao
bom funcionamento do Município e ao pronto
atendimento da sociedade, estabelecendo contrato com
a referida empresa, tendo em vista ser está a única
capacitada a prestar o referido serviço ao Município; k)
os Secretários solicitaram tal atendimento, e, por
evidente, concordaram com o contrato na medida em
que tinham conhecimento, seja pelo processo
licitatório, seja pelo conhecimento da situação com o
Município, de que aquela empresa era a única capaz de
abrigar e dar manutenção às embarcações objeto do
contrato; l) não há que se falar em improbidade, seja
porque a ação dos réus se deu nos termos em que a
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Legislação autoriza, seja porque não houve qualquer
prejuízo ao Município, na medida em que o serviço foi
efetivamente prestado; m) a empresa J. ROECKER
LTDA. e SHIRLEY PONTES ROECKER em nada possuem
responsabilidade ante a já comentada regularidade de
contratação, consoante artigo 25, inciso I da Lei
8.666/93; n) quanto a ÊNIO JANUARIO NASCIMENTO,
este apenas forneceu informação contida no banco de
dados do Município, ou seja, de forma alguma
direcionou a empresa, na medida em que as
informações prestadas foram baseadas nos arquivos,
munidos de fé-pública; o) MARCO ANTONIO DE SOUZA,
em que pese ter elaborado parecer se manifestando
pela inexigibilidade, não se vê embargo quanto ao
procedimento licitatório aplicado, tendo o parecer sido
fundado em documento da Secretaria Municipal de
Planejamento; p) necessário levar em conta que o
Município de Guaraqueçaba tem peculiaridades
diferenciadas, e, por seu difícil acesso, os preços são
diferenciados.

3) O MUNICÍPIO DE GUARAQUEÇABA
informou que não possui interesse em atuar nos
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presentes autos na condição de litisconsorte ativo
(mov. 65.1 dos autos originários).

4) Na decisão de mov. 73.1 dos autos
originários, foram afastadas as preliminares e a inicial
foi recebida.

5) VANESSA constituiu novo causídico e
contestou (mov. 191.1 dos autos originários), alegando
que: a) não foi identificada com precisão a conduta
improba, incutida de má fé, atribuída à VANESSA e,
muito menos, evidencia-se o prejuízo causado ao erário
público; b) constata-se nos autos a existência de
cotações de preços feitas por VANESSA junto à empresa
contratada; c) a participação de VANESSA se dava
estritamente sob ordens de seus superiores e, em
momento algum, agiu com autonomia ou vontade
própria, pelo contrário, manifestava-se ou fazia consulta
de preços com fundamento em documentos existentes
no processo ou ordens emanadas por seus superiores;
d) VANESSA participou diretamente somente em dois
momentos no referido processo de Inexigibilidade:
primeiramente, realizando cotações de preços após
manifestação do Departamento de Urbanismo de que a
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empresa contratada seria a única empresa que possuía
projeto arquitetônico e, por último, na manifestação
posterior ao parecer jurídico, acolhendo-o, sem a menor
condição de oferecer qualquer tipo de influência no
resultado da Inexigibilidade em comento; e) VANESSA é
parte ilegítima para figurar no polo passivo, visto que
somente executava tarefas previamente definidas e,
mesmo assim, após Parecer Jurídico favorável; f)
inobstante a ausência de prova de qualquer prejuízo ao
erário público, não bastaria a simples evidência de que
o ato administrativo pudesse desbordar da legalidade, é
indispensável evidenciar a existência do dolo; g) o
“Parquet” não logrou demonstrar nem a má fé, nem o
ânimo em lesar os cofres públicos, supostamente
praticados pela demandada; h) o simples fato de ter
havido contratação com preço supostamente superior
ao praticado em contrato anterior não pode servir de
fundamento a provar ato de improbidade, vez que não
demonstrado que o objeto do contrato também seria o
mesmo, ou seja, as mesmas embarcações em
quantidade e características idênticas, bem como o
mesmo tipo de serviço.

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6) Impugnação à contestação no mov.
195.1 dos autos originários.

7) O MINISTÉRIO PÚBLICO requereu a
produção de prova testemunhal e depoimento pessoal
dos réus (mov. 218.1 dos autos originários).

8) No mov. 222.1 dos autos originários,
sobreveio decisão saneadora, que: a) decretou a revelia
dos Réus, a exceção de VANESSA, mas sem produção
de efeitos; b) afastou a preliminar de ilegitimidade
invocada por VANESSA; c) deferiu a prova testemunhal
e o depoimento pessoal dos réus.

9) Alegações finais por ALCENDINO, ENIO,
LILIAN e MARCO (mov. 360.1 dos autos originários) e
pelo MINISTÉRIO PÚBLICO (mov. 361.1 dos autos
originários).

10) Sobreveio sentença (mov. 364.1 dos
autos originários), que julgou parcialmente procedente
a ação, sob fundamento de que: a) era indispensável a
justificativa da exclusividade, a exposição da razão da
escolha do fornecedor e a justificativa do preço para
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confirmar a inexigibilidade de licitação; b) não restou
comprovada a exclusividade do serviço para justificar a
contratação direta, pois o parecer jurídico de MARCO
ANTONIO DE SOUZA, datado de 05.03.2013, invoca o
Memorando 40/2013 do Departamento de Urbanismo e
o parecer do Departamento de Compras, que são
documentos posteriores ao parecer jurídico e, portanto,
não poderiam fundamentar aquele entendimento; c) o
Memorando 40/2013 relaciona, além da contratada,
outras quatro empresas, donde se extrai que, em
princípio, a concorrência seria possível, contudo, não
houve naquele procedimento a exposição de
justificativa para exclusão imediata das outras
empresas, limitando-se aquele memorando a dizer que
a J. ROECKER & CIA LTDA era a única que tinha projeto
arquitetônico aprovado no Município; d) é bem verdade
que a prova oral deu conta da inexistência de outra
marina no Município que comportasse os barcos,
contudo essa prova deveria ser eminentemente
material, com indispensável apresentação de
documentos que revelassem o tamanho da propriedade
das outras empresas e a análise dos serviços por ela
prestados, o que inexistiu no procedimento
administrativo; e) não se justifica o aumento de 37%
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(trinta e sete por cento) do valor praticado pela
empresa J. ROECKER & CIA LTDA em relação ao ano
anterior, seja pela falta de cotação noutras empresas,
seja porque a inflação oficial daquele ano foi de 5,84%;
f) houve alteração formal da composição societária da
empresa, em janeiro de 2013, mas, na prática, a
empresa continuou, notoriamente, a ser da titularidade
de JOCENI ROECKER, que, inclusive em seu depoimento
judicial, reconheceu ter ciência da proibição de
contratação, mas entendeu que a inexistência de outras
prestadoras no local justificaria a situação; g) a
contratação é nula, porque decorrente de procedimento
ilegal, nos termos dos artigos 49, §2º, e 59 da Lei nº
8.666/93; h) resta configurado o dano ao erário, nos
termos do artigo 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, porque
frustrada a licitude do procedimento licitatório, que
ensejou perda patrimonial para o Município de
Guaraqueçaba, que deixou de contratar a opção mais
vantajosa, arcando com prestação injustificadamente
onerosa; i) LILIAN RAMOS NARLOCH, como Chefe do
Poder Executivo, tinha o dever de analisar a legalidade
do procedimento, mas não agiu com diligência ao
homologar o procedimento claramente conduzido ao
arrepio da lei; j) JOCENI ROECKER também agiu no
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mínimo com negligência, porque tinha ciência da
contratação da sua empresa, bem como da
impossibilidade legal de tal contratação; k) houve culpa
grave de MARCO ANTONIO DE SOUZA porque seu
parecer se baseou em documentos posteriores (não
haviam sido emitidos na data do parecer), não houve a
pesquisa de preços indicada em seu depoimento
judicial e a ligação da empresa contratada com o então
Secretário de Transporte e Obras podia ser aferida, ao
menos em princípio, pela mera coincidência entre seus
nomes; l) quanto à VANESSA LUCINEIA DUARTE DE
ASSIS, como Diretora do Departamento de Compras e
Licitações, não podia desconhecer a exigência legal de
justificação do preço a ser contratado, bem como
afirmou que a empresa J. ROECKER & CIA LTDA era a
única com condições de atender ao solicitado no
procedimento no que se refere ao número de
embarcações e da área a ser utilizada, conclusão que
não se embasa em qualquer documento do
procedimento; m) Já SHIRLEY PONTES ROECKER
concorreu culposamente para o ato, porque, como sócia
da empresa, tinha ciência da atuação do seu cônjuge,
bem como da atuação de JOCENI como Secretário
Municipal, beneficiando-se da avença ilegal como sócia
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da empresa contratada; n) A empresa J. ROECKER & CIA
LTDA também responde pelo ato, porque dele se
beneficiou; o) por outro lado, em relação a ALCENDINO
FERREIRA BARBOSA e THOMAS VICTOR PINTO
LORENZO, suas participações no procedimento se
limitaram à solicitação dos serviços, cuja necessidade
não foi questionada no feito; p) em relação a ENIO
JANUARIO NASCIMENTO, sua participação se limitou à
indicação da existência de projeto arquitetônico da
empresa J. ROECKER & CIA LTDA (declaração
verdadeira, pelo que restou demonstrado nos autos),
não podendo ser responsabilizado pela interpretação
que o Procurador Jurídico e a Diretora do Departamento
de Compras deram a tal declaração. Ao fim, declarou a
nulidade dos contratos nº 14, 15 e 16/2013, bem como
condenou: i) LILIAN RAMOS NARLOCH, JOCENI
ROECKER, MARCO ANTONIO DE SOUZA, VANESSA
LUCINEIA DUARTE DE ASSIS, SHIRLEY PONTES ROECKER
e J. ROECKER & CIA LTDA pela prática de ato de
improbidade administrativa, nos termos do artigo 10,
VIII, da Lei nº 8.429/92, à pena de ressarcimento
integral do dano, de forma solidária, no equivalente aos
pagamentos realizados pelo Município de
Guaraqueçaba nos contratos nº 14, 15 e 16/2013,
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corrigidos monetariamente pelo IPCA-e, desde cada
desembolso, com juros de mora de 1% (um por cento)
ao mês, a contar da citação; ii) J. ROECKER & CIA LTDA,
JOCENI ROECKER e SHIRLEY PONTES ROECKER à pena
de proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo
prazo de cinco anos; iii) LILIAN RAMOS NARLOCH,
JOCENI ROECKER, MARCO ANTONIO DE SOUZA,
VANESSA LUCINEIA DUARTE DE ASSIS, SHIRLEY PONTES
ROECKER e J. ROECKER & CIA LTDA, em rateio
igualitário, ao pagamento de 70% (setenta por cento)
das custas e despesas processuais. Sem honorários.

11) MARCO ANTONIO DE SOUZA opôs
embargos de declaração (mov. 377.1 dos autos
originários), que foram parcialmente acolhidos apenas
para esclarecer que as preliminares de ilegitimidade
ativa, incompetência absoluta, impossibilidade jurídica
do pedido e inépcia da inicial já foram integralmente
afastadas pelo Juízo na decisão que recebeu a inicial,
mantendo-se inalterada a sentença de parcial
procedência (mov. 387.1 dos autos originários).
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12) JOCENI ROECKER, J. ROECKER & CIA
LTDA, LILIAN RAMOS NARLOCH e SHIRLEY PONTES
ROECKER apelaram conjuntamente (mov. 378.1 dos
autos originários), reiterando os argumentos da defesa
prévia e acrescentando que: a) a Improbidade
Administrativa é procedimento específico que não
aceita argumentos sem provas, sendo incabível exigir
da parte que comprove sua inocência; b) o juízo “a quo”
exigiu dos réus instrução probatória que não foi
igualmente exigida do Douto Promotor/Autor da
demanda; c) cabe ao demandante provar que existiam
outras marinas que, em tese, comportariam a execução
do contrato e que tais possuíam regularidade, o que
não aconteceu no presente processo; d) totalidade de
provas produzidas foram ignoradas e subjugadas aos
elementos subjetivos e inquisitivos produzidos no
inquérito civil; e) não se pode confundir improbidade
com simples ilegalidade, sendo que a improbidade é a
ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento
subjetivo da conduta do agente; f) não há como
caracterizar a conduta dos Apelantes na prática de
improbidade administrativa, pois sempre agiram de
boa-fé, sem dolo; g) além disso, os Apelantes não se
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enriqueceram ilicitamente, nem causaram prejuízo ao
erário porque os serviços contratados foram
efetivamente prestados, sendo o pagamento efetivado
em preço justo, compatível com o de mercado; h) a
mera presunção a dano não basta para que se possa
subsumir a conduta do agente político ao prescrito no
artigo 10 da lei de improbidade administrativa. Pediu a
reforma da sentença para julgar improcedente a ação.

13) MARCO ANTONIO DE SOUZA apelou
(mov. 411.1 dos autos originários), reiterando os
argumentos da defesa prévia e acrescentando que: a) a
sentença ignorou a condição especial do Município de
Guaraqueçaba, pois devido a sua localização
geográfica, bem como se tratar de um Município muito
pequeno, vários são os comércios únicos no Município,
sendo este o caso da empresa contratada; b) a
sentença se utiliza da premissa de falta de cotações,
para subsidiar a condenação, quando, paralelamente a
isso, ignora a existência de uma só empresa apta a
prestar os serviços; c) a Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro prevê que a interpretação das normas
deverá observar as dificuldades reais do gestor, não
obstante circunstâncias práticas que conduziram à ação
23
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

do agente, sendo também necessário observar os fatos
sob a égide das orientações gerais da época; d) as
peculiaridades deste Município e as dificuldades locais
foram omitidos e desconsideradas pela sentença; e) o
advogado parecerista somente poderia ser
responsabilizado em caso de dolo ou erro grosseiro, que
inexistiram no presente caso; f) não se afigura a culpa
grave do Apelante, na medida em que proferiu seu
parecer com base nos elementos que lhe cabiam e
possuía acesso; g) destarte, a falta de cotação de
preços é natural, visto que somente havia uma
empresa
em funcionamento para o fim requerido pelo gestor da
pasta; h) o MINISTÉRIO PÚBLICO não logrou êxito, e
sequer tentou produzir prova real da existência de
outras empresas que poderiam prestar o serviço, prova
que a ele cabia; i) a empresa FRANCISCO SILVEIRA
FILHO HANGAR ME, que não estava ativa na época da
contratação em questão, mas que era a contratada pela
Prefeitura no ano de 2011, prestou o serviço ao custo
de R$ 16.462,50, para abrigar 3 (três) embarcações
pelo período de 6 (seis) meses, do que se observa que
o custo mensal deste contrato foi de R$ 2.743,75,
sendo R$ 914,58 mensais por embarcação; j) ou seja,
24
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

houve redução de custos pela Prefeitura, com o
contrato firmado no ano de 2013, pelo valor de R$
700,00 por embarcação, em comparação ao contrato de
2011; k) não é qualquer ato que enseja a
responsabilização do advogado, sendo necessário erro
grave, inescusável, indicando que o profissional agiu
com negligência, imprudência ou imperícia; l) o parecer
jurídico tem caráter meramente opinativo, e, por isso,
não pode acarretar responsabilidade do parecerista; m)
a responsabilidade dos advogados pela emissão de
pareceres jurídicos é excepcional, na medida em que a
atividade jurídica é peculiar, porquanto não se trata de
ciência exata, ocorrendo, com frequência, divergências.
Pediu reforma da sentença para julgar improcedente a
ação.

14) O MINISTÉRIO PÚBLICO apelou (mov.
417.1 dos autos originários), alegando que: a) o acervo
probatório dos autos demonstra que ALCENDINO,
THOMAS e ENIO agiram em conluio com os demais
réus, concorrendo para a prática de ato de improbidade
administrativa; b) ALCENDINO e THOMAS, além de
terem solicitado o serviço de guarda das embarcações,
assinaram os contratos; c) ALCENDINO e THOMAS
25
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

tiveram ciência da empresa contratada, que leva o
sobrenome do então Secretário de Transportes, JOCENI
ROECKER, e tomaram conhecimento de quem estava
assinando o contrato em nome da empresa, era
justamente a mulher do então Secretário de
Transportes e Obras; d) ENIO, na qualidade de Diretor
do Departamento de Urbanismo, emitiu o Memorando
nº 40/2013, afirmando que, entre as empresas
relacionadas, apenas a apelada J. ROECKER LTDA.
possuía projeto arquitetônico, o que foi imprescindível
para o sucesso do direcionamento da inexigibilidade de
licitação em favor da empresa; e) todos os Apelados
agiram com dolo, afrontando não apenas os seus
deveres funcionais, mas principalmente o interesse
público nas contratações efetivadas pelo Poder Público;
f) a existência de dolo, ao menos genérico, nas
condutas dos apelados, as quais demonstram
claramente não só o conhecimento da proibição legal
prevista no artigo 9º, inciso III, e das exigências dos
artigos 25 e 26, todos da Lei nº 8666/1993, mas
também a intenção de violar tal norma, com a
montagem do processo apenas para dar ares de
legalidade e formalidade ao direcionamento da
contratação; g) não se exige dolo específico para a
26
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

caracterização de qualquer ato ímprobo, sendo exigível
apenas a presença de dolo genérico, o qual se encontra
demonstrado no caso; h) não se pode esquecer, de todo
modo, que as condutas dos apelados, via de
consequência, atentaram contra os princípios da
Administração Pública na medida em que sua conduta
não se respaldou na lealdade, honestidade e boa-fé,
não observando o necessário comportamento ético,
correto e escorreito no exercício da função pública; i) é
imprescindível que os responsáveis sejam sancionados
de modo proporcional à gravidade da conduta, de modo
a reprimi-la; j) LILIAN deve ser condenada a restituir o
prejuízo patrimonial ao erário, já determinado na
sentença recorrida, cumulada com a suspensão dos
direitos políticos e pagamento de multa civil; k) MARCO
deve ser condenado a restituir o prejuízo patrimonial ao
erário, já determinado na sentença recorrida, cumulada
com a suspensão dos direitos políticos e pagamento de
multa civil; l) VANESSA deve ser condenada a restituir o
prejuízo patrimonial ao erário, já determinado na
sentença recorrida, cumulada com a proibição de
contratar com o poder público e pagamento de multa
civil equivalente a 02 (duas) vezes o valor do mesmo
prejuízo; m) ALCENDINO deve ser condenado a restituir
27
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

o prejuízo patrimonial ao erário, cumulado com a
suspensão dos direitos políticos e pagamento de multa
civil equivalente a 02 (duas) vezes o valor do mesmo
prejuízo; n) THOMAS deve ser condenado a restituir o
prejuízo patrimonial ao erário, cumulado com a
suspensão dos direitos políticos e pagamento de multa
civil equivalente a 02 (duas) vezes o valor do mesmo
prejuízo; o) ENIO deve ser condenado a restituir o
prejuízo patrimonial ao erário, cumulado com a
suspensão dos direitos políticos e pagamento de multa
civil equivalente a 02 (duas) vezes o valor do mesmo
prejuízo; p) JOCENI deve ser condenado a restituir o
prejuízo patrimonial ao erário, cumulado com a
proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de
cinco anos, suspensão dos direitos políticos e o
pagamento de multa civil equivalente a 02 (duas) vezes
o valor do mesmo prejuízo; q) SHIRLEY deve ser
condenada a restituir o prejuízo patrimonial ao erário,
cumulado com a proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
28
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios
majoritários, pelo prazo de cinco anos, suspensão dos
direitos políticos e o pagamento de multa civil
equivalente a 02 (duas) vezes o valor do mesmo
prejuízo; r) J. ROECKER & CIA LTDA deve ser condenada
a restituir o prejuízo patrimonial ao erário, cumulado
com a proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo
prazo de cinco anos e o pagamento de multa civil
equivalente a 02 (duas) vezes o valor do mesmo
prejuízo. Pediu reforma da sentença para ampliar a
condenação dos Réus.

15) Contrarrazões nos movs. 430.1 e 440.1
dos autos originários.

16) O MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta instância,
opinou pelo desprovimento dos apelos dos acusados
JOCENI ROECKER, J. ROECKER & CIA LTDA, LILIAN
RAMOS NARLOCH e SHIRLEY PONTES ROECKER, bem
como pelo provimento do Apelo da Instituição, a fim de
ampliar a condenação (mov. 34.1 dos autos recursais).
29
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043
É o relatório.

FUNDAMENTAÇÃO

A controvérsia dos autos reside na alegada
prática de ato de improbidade administrativa por
JOCENI ROECKER (Secretário de Transportes), J.
ROECKER & CIA LTDA (empresa), LILIAN RAMOS
NARLOCH (Prefeita), MARCO ANTONIO DE SOUZA
(Parecerista Jurídico), SHIRLEY PONTES ROECKER (sócia
da empresa), ALCENDINO FERREIRA BARBOSA
(Secretário de Saúde), ÊNIO JANUÁRIO NASCIMENTO
(Diretor do Departamento de Urbanismo), THOMAS
VICTOR PINTO LORENZO (Secretário de Educação),
VANESSA LUCINEIA DUARTE DE ASSIS (Diretora do
Departamento de Compras e Licitações), em razão do
suposto direcionamento e superfaturamento, em favor
de J. ROECKER & CIA LTDA, na celebração dos contratos
nº 14/2013, 15/2013 e 16/2013, que tinham por objeto
a “locação de local apropriado e com serviço próprio e
incluso para guarda de barcos, colocação e retirada de
embarcação no mar e limpeza de casco e de motor”,
em favor dos barcos das Secretarias de Saúde,
30
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

Educação e Transportes de Guaraqueçaba, o que teria
acarretado dano ao erário e violado princípios da
Administração, conforme acusação inicial.

Ocorre que não restou demonstrado nos
autos o alegado dano ao erário, ou tampouco o dolo dos
agentes públicos acusados, elementos essenciais para
configuração da improbidade administrativa, de modo
que é caso de reformar a sentença para afastar o ato
de improbidade imputado, reputando-se prejudicado o
apelo do “parquet”, que visa à ampliação da
condenação.

No que tange à tipificação da lesão ao
patrimônio público (art. 10, caput, da Lei 8.429/92)
exige-se a prova de sua ocorrência, impossibilitando a
condenação ao ressarcimento ao erário de dano
hipotético ou presumido, consoante se infere de
inúmeros precedentes do Superior Tribunal de Justiça,
dentre os quais, destacam-se:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
VIOLAÇÃO AO ART. 535, II DO CPC NÃO CONFIGURADA.
31
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

CONTRATAÇÃO DE ADVOGADOS SEM PRÉVIA
LICITAÇÃO. DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO.
AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA E
DO EFETIVO DANO AO ERÁRIO NECESSÁRIOS PARA A
CONFIGURAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE PREVISTOS
NO ART. 10 DA LEI 8.429/92. INOBSERVÂNCIA DO
PROCEDIMENTO PRÉVIO PARA JUSTIFICAR A DISPENSA
OU A INEXIGIBILIDADE QUE SE TORNA IRRELEVANTE
PARA O CASO, PORQUANTO, POR SI SÓ, NÃO
CONFIGURA ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO ESPECIAL
DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DESPROVIDO. 1.
Quanto ao art. 535, I e II do CPC, inexiste a violação
apontada. O Tribunal de origem apreciou
fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o
acórdão recorrido de qualquer omissão, contradição ou
obscuridade. Observe-se, ademais, que julgamento
diverso do pretendido, como na espécie, não implica
ofensa à norma ora invocada. 2. Nos termos da
orientação firmada pelas Turmas que compõem a
Primeira Seção desta Corte, a configuração dos atos de
improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de
Improbidade Administrativa exige a presença do efetivo
dano ao erário. 3. Ausente a comprovação da conduta
dolosa dos recorridos em causar prejuízo ao erário - bem
32
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

como inexistente a constatação de dano efetivo ao
patrimônio material do Poder Público - não há que se
falar em cometimento do ato de improbidade
administrativa previsto no art. 10 da Lei 8.429/92 que,
como visto, exige a presença do efetivo dano ao Erário.
4. Afastada a incidência do art. 10 da Lei 8.429/92,
torna-se irrelevante, in casu, o exame sobre a
necessidade ou não de se observar as disposições
normativas disciplinadoras do trâmite licitatório, posto
que, a não abertura de procedimento prévio para
justificar a dispensa ou a inexigibilidade da licitação,
ainda que possa ser considerado como uma ilicitude,
não será, por si só, enquadrado como improbidade. 5.
Parecer do MPF pelo provimento do Recurso Especial. 6.
Recurso Especial do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
DO PARANÁ desprovido.” (REsp 1174778/PR, Rel.
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 11/11/2013,
destaquei).

“ADMINISTRATIVO. SIMULAÇÃO DE
LICITAÇÃO. TIPIFICAÇÃO COMO ATO DE IMPROBIDADE
QUE CAUSA PREJUÍZO AO ERÁRIO (ARTIGO 10 DA LEI
9.429/92). AUSÊNCIA DE PROVA DO DANO.
PRECEDENTES DO STJ. ATO DE IMPROBIDADE QUE
33
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO. SANÇÕES PREVISTAS NO
ARTIGO 12, INCISO III, DA LEI 8.429/92. ANÁLISE DA
GRAVIDADE DO FATO. SÚMULA 7/STJ. APLICAÇÃO. 1. O
enquadramento do ato de "frustrar a licitude de processo
licitatório ou dispensá-lo indevidamente" na categoria de
improbidade administrativa ensejadora de prejuízo ao
erário (inciso VIII do artigo 10 da Lei 8.429/92) reclama a
comprovação do efetivo dano ao patrimônio público, cuja
preservação configura o objeto da tutela normativa
(Precedentes do STJ). 2. O acórdão recorrido, ao definir a
tipificação legal do ato de improbidade praticado e a
sua gravidade impôs aos réus a sanção consistente na
"perda ou suspensão dos direitos políticos por três anos
sem necessidade de ressarcimento ou pagamento de
multa civil" (fls. e-STJ 1.227/1.228). O exame da
adequação da pena demanda o reexame do contexto
fático-probatório, o que atrai a incidência da Súmula
7/STJ. 3. Recurso especial parcialmente conhecido e,
nesta parte, desprovido.” (REsp 1169153/SP, Rel.
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 24/08/2011,
destaquei).

34
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

Destaca-se que o “parquet” não questiona a
prestação dos serviços pela empresa contratada, logo,
pelo fato de os serviços terem sido prestados pela J.
ROECKER & CIA LTDA, não há que se falar em
devolução integral dos valores pagos, como pretende o
“parquet”, sob pena de enriquecimento ilícito da
Administração. É como entende esta Quinta Câmara:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE
SERVIDORES OCUPANTES PARA CARGOS DE
PROVIMENTO EM COMISSÃO. CESSÃO PARA ENTIDADES
ALHEIAS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL.
DESENVOLVIMENTO DE ATRIBUIÇÕES BUROCRÁTICAS.
AFRONTA A REGRA DO CONCURSO PÚBLICO.
ILEGALIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO.
INEXISTÊNCIA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
NÃO CONFIGURADO. EFETIVA PRESTAÇÃO DOS
SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. (...) 2.
Os serviços para os quais os comissionados foram
nomeados foram devidamente prestados ao Poder
Público. Uma vez prestado o serviço, inexiste prejuízo
financeiro ao erário, porquanto condenar os réus à
devolução dos valores referentes a serviços realizados
35
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

configuraria o enriquecimento ilícito do Poder Público.
RECURSO NÃO PROVIDO.” (TJPR - 5ª C.Cível - 0005872-
94.2014.8.16.0030 - Foz do Iguaçu - Rel.:
Desembargador NILSON MIZUTA - J. 26.02.2019 -
Destaquei)

Com efeito, ainda que haja irregularidades,
ou até mesmo ausência de licitação, esta Câmara exige
a comprovação da ausência do cumprimento do
contrato ou de seu superfaturamento para configuração
do dano ao erário.

“(...) 2) DIREITO ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO PARA COMPRA
DE MEDICAMENTOS E MATERIAIS HOSPITALARES.
AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO.
DANO PRESUMIDO QUE NÃO AMPARA A CONDENAÇÃO.
a) Nota-se no caso, que não tem como enquadrar a
conduta do Prefeito Municipal e dos responsáveis pelo
Departamento de Compras do Município no artigo 10 da
Lei nº 8.429/1992, pois pelas provas dos autos não
restou comprovado prejuízo ao erário, na medida que
não se demonstrou a cobrança de valores maiores ou
superfaturados em razão da ausência de licitação, bem
36
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

como a não entrega dos produtos comprados. E, a
tipificação da conduta no inciso VIII, do artigo 10, da Lei
nº 8.429/1992, exige a comprovação do efetivo dano ao
patrimônio público. b) Por outro lado, a mera menção na
petição inicial, ao artigo 11, da Lei de Improbidade
Administrativa, sem que haja, na inicial e nos autos,
suficiente imputação, descrição, ou comprovação da
conduta ímproba descrita na norma, não permite que
haja condenação por violação dos princípios. Apelação
Cível nº 1738956-3 3) APELO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. SENTENÇA MANTIDA EM REMESSA
NECESSÁRIA, CONHECIDA, DE OFÍCIO.” (TJPR - 5ª
C.Cível - AC - 1738956-3 - Rolândia - Rel.:
Desembargador LEONEL CUNHA - Unânime - J.
27.02.2018 - Destaquei)

Como visto, por não existir questionamento
quanto à prestação dos serviços contratados, resta
verificar o alegado superfaturamento, suscitado pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO na acusação, para fins de se
averiguar o aventado dano ao erário.

Para tanto, a Instituição alega que o
superfaturamento dos contratos nº 14/2013, 15/2013 e
37
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

16/2013 estaria comprovado pelo fato de o preço por
embarcação abrigada pago nos referidos contratos ter
subido 37%, em relação ao ano de 2012, quando a
contratada do MUNICÍPIO também era a J. ROECKER.

Contudo, razão não lhe assiste.

Primeiramente porque tal dado,
isoladamente, nada comprova acerca do alegado
superfaturamento.

Destaca-se que a formação do preço de um
serviço sofre o influxo de diversos fatores como custo
de funcionários, custo de insumos e até mesmo a
própria demanda pelo serviço na localidade que, em
caso de aumento, poderá implicar majoração de seu
preço.

Logo, o simples aumento de 37% do preço
em relação ao ano anterior não significa necessário
superfaturamento, sendo plenamente possível que o
preço de mercado do referido serviço prestado pela
empresa tenha sido majorado em razão de inúmeros
fatores do próprio segmento de mercado.
38
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043
Nesse ponto, ressalta-se também que o fato
de o acréscimo de 37% ser superior à inflação do
período não comprova o alegado superfaturamento,
pois, como mencionado, há diversos fatores de
mercado que compõem o preço de um serviço, sendo
que o empresário não está obrigado a prestar serviços
à administração, mediante indexação de seu preço à
inflação, sob pena de enriquecimento ilícito do Ente
Público.

Para comprovar o alegado
superfaturamento, deveria o MINISTÉRIO PÚBLICO ter
produzido prova de que o serviço contratado estava
elevado em comparação com o de outros prestadores
concorrentes da região para o mesmo objeto, ou
mesmo em comparação com o ofertado pela própria J.
ROECKER aos seus demais clientes particulares para
embarcações análogas às do Município. Contudo, tal
prova inexiste nos autos.

Pelo contrário, há nos autos indícios de que
o serviço contratado com a empresa acusada J.
ROECKER (R$ 700,00 por embarcação) estava abaixo
39
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

do valor de outras concorrentes da região, que
praticavam o preço de R$ 800,00. Veja-se a cotação do
serviço colacionada aos autos, realizada perante a
empresa Porto Marina Mares do Sul, do Município
vizinho de Pontal do Paraná (mov. 37.5 dos autos
originários):

40
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

Desse modo, da análise dos autos, verifica-
se que o MINISTÉRIO PÚBLICO não se desincumbiu de
seu ônus probatório acerca do alegado
superfaturamento dos contratos, inexistindo, portanto,
prova do aventado dano ao erário, razão por que deve
ser reformada a sentença para afastar o ato de
improbidade lesivo ao erário imputado aos réus.

No mesmo sentido, inexiste prova do
alegado ato de improbidade violador dos princípios da
administração, em razão da ausência de dolo
comprovado.

Como é sabido, o ato de improbidade
baseado em violação aos princípios administrativos
demanda a evidenciação do elemento subjetivo (dolo)
para sua configuração, o que não foi demonstrado pela
Instituição-Autora no caso. Trata-se do entendimento
pacífico do STJ sobre o tema:

“É inadmissível a responsabilidade objetiva
na aplicação da Lei n. 8.429/1992, exigindo-se a
presença de dolo nos casos dos arts. 9º e 11 (que coíbem
o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios
41
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

administrativos, respectivamente) e ao menos de culpa
nos termos do art. 10, que censura os atos de
improbidade por dano ao Erário” (STJ, AgRg no REsp
1500812/SE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, Julgado em 21/05/2015 DJE
28/05/2015; AgRg no REsp 968447/PR,Rel. Ministro
NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA,
Julgado em 16/04/2015, DJE 18/05/2015)

Aqui é importante destacar que a prática de
ato ilegal, por si só, não configura ato de improbidade
administrativa, sendo necessário que ele tenha origem
em comportamento desonesto, que caracterize má-fé
do agente público (dolo).

Sabe-se que é muito antiga, e remonta aos
tempos iniciais das formulações teóricas dos institutos
e das práticas judiciais do Direito Sancionador, cuja
matriz histórica é o Direito Penal moderno, que tem a
aguda contraposição conceitual entre a ilegalidade e a
ilicitude ímproba dos atos humanos ou, em outras
palavras, a distinção entre a conduta ilegal e a conduta
ímproba imputada ao agente autor da ação ofensiva
42
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

então submetida ao crivo judicial, para o efeito de
sancionamento.

A confusão entre esses conceitos sempre
leva a reflexão jurídica a resultados nefastos; conduz
inevitavelmente o raciocínio a impasses lógicos e
também éticos, cuja solução desafia a cognição dos
atos em análise sem as preconcepções comuns quanto
às suas estruturas e aos seus significados; ainda que a
linguagem usual empregue um termo (ilegal) por outro
(ímprobo), o julgamento judicial há de fazer sempre a
devida distinção entre ambos.

É bem provável que a confusão conceitual
que se estabeleceu entre a ilegalidade e a improbidade
provenha do caput do art. 11, da Lei nº 8.429/92,
porquanto ali está apontada como ímproba a conduta
(qualquer conduta) que ofenda os princípios da
Administração Pública, entre os quais se inscreve o
princípio da legalidade (artigo 37, da Constituição da
República), como se sabe há muito tempo.

Portanto, a ilegalidade e a improbidade não
são, em absoluto, situações ou conceitos
43
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável,
tomar-se uma pela outra, visto que cada uma delas tem
a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é,
uma ilegalidade qualificada pelo intuito doloso do
agente, atuando sob impulsos eivados de
desonestidade, malícia e dolo.

É nesse sentido a jurisprudência do STJ e os
recentes entendimentos desta Câmara. Veja-se:

“nem toda ilegalidade perfaz improbidade;
Assim fosse, o legislador simplesmente cuidaria da
ilegalidade administrativa, não da improbidade. Com
efeito, esta reclama um 'plus'. Há que se acrescer à
ilegalidade a má-fé, que é a essência da imoralidade”
(STJ, AgRg no AREsp 379.586/MG, Rel. Ministra
ASSUSETE MAGALHÃES, Segunda Turma, julgado em
15/09/2016, DJe 27/09/2016 – Destaquei).

“(...) 3) DIREITO ADMINISTRATIVO E
PROCESSUAL CIVIL. APELO. IMPROBIDADE. MUNICÍPIO
DE TAMBOARA. AQUISIÇÃO DE MATERIAIS DE
CONSTRUÇÃO NO EXERCÍCIO DE 2005.
FRACIONAMENTO DA LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO
44
Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

DIRETA QUE CONFIGURARIAM FRAUDE À LICITAÇÃO.
DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. PRODUTOS
ENTREGUES. NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DOLO. CONDUTA
QUE NÃO SE ENQUADRA NO ÂMBITO DE PROTEÇÃO DA
LEI DE IMPROBIDADE. a) A Lei de Improbidade
Administrativa constitui microssistema estreito,
destinado a preservar a probidade na gestão da coisa
pública, combatendo a malversação das verbas
públicas e a corrupção - inclusive por Agente Privados
que concorram com o Público - e que gerem
enriquecimento ilícito e/ou o dano ao erário. b) Perceba-
se, então, que não se presta a sancionar o mau Agente
Público, imperito ou irresponsável (para o qual as
sanções na esfera administrativa serão suficientes),
mas, sim, aquele que tenha influência na gestão da
coisa pública e efetivamente a utilize para buscar fim
espúrio: enriquecimento ilícito pessoal ou de terceiro,
e/ou dano ao erário. c) Prova disso é que as sanções da
Lei nº 8.429/1992 não se prestam apenas à restituição
do dinheiro e perda da função pública (o que já existe
nas outras esferas de responsabilização), mas a
efetivamente afastar o Ímprobo da lida com a coisa
pública, impedindo-o de contratar com a Administração
e receber benefícios fiscais e creditícios, ou até alijá-lo
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de seus direitos políticos. d) É necessário, portanto,
impedir que a Lei de Improbidade Administrativa
chegue a sancionar minúcias de qualquer falta
funcional ou mera irregularidade administrativa, e
tache como Ímprobo o Servidor faltoso ou imperito, mas
que não quis (e efetivamente não dispôs) da máquina e
recursos públicos em benefício próprio ou alheio,
causando prejuízo ao erário. e) No caso, não há dúvidas
e não se refuta que houve irregularidades na aquisição
dos materiais de construção. A documentação dos autos
efetivamente demonstra irregularidades formais nos
procedimentos licitatórios realizados, bem como na
compra direta de produtos que, em condições ideais,
deveria ser planejada e licitada em conjunto. f) Todavia,
para concluir que os Gestores Públicos se enriqueceram
ilicitamente ou causaram dano ao erário, e, pois,
merecem ser tachados de ímprobos, é um grande salto,
que deve necessariamente passar pela demonstração de
intencionalidade do Gestor Público de incrementar o
patrimônio próprio ou de terceiro e/ou causar dano ao
erário. g) Ressalve-se que não se está afirmando a
impossibilidade de punir as referidas condutas, mas,
apenas, que a prova dos autos não justifica o
sancionamento com base na Lei nº 8.429/1992, porque
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

não há evidência de efetiva lesão e/ou do dolo, isto é,
vontade consciente dos Agentes Públicos de enriquecer
ilicitamente ou direcionar as contratações para
enriquecer terceiros. h) O que se extrai dos autos, é a
imperícia e inabilidade dos Gestores Públicos quantos
aos trâmites jurídicos e burocráticos ínsitos à
Administração Pública, mas que, não raro, são
inobservados, em razão da baixa instrução de seus
Agentes Políticos, especialmente nos pequenos
Municípios do interior do Estado, motivo pelo qual a
sentença, que julgou procedente o pedido inicial,
merece reformada. 4) REMESSA NECESSÁRIA NÃO
CONHECIDA. APELOS A QUE SE DÁ PROVIMENTO.” (TJPR
- 5ª C.Cível - 0009249-98.2013.8.16.0130 - Paranavaí -
Rel.: Desembargador LEONEL CUNHA - J. 03.03.2020 -
destaquei)

A má-fé, consoante cediço, é premissa do
ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status
de improbidade quando a conduta antijurídica fere os
princípios constitucionais da Administração Pública
coadjuvados pela má-intenção do administrador.

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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

Analisando os autos, não se verifica o dolo
dos agentes públicos-acusados na celebração dos
contratos com a empresa J. ROECKER.

Conforme se extrai dos autos, na
inexigibilidade de licitação que culminou na contratação
da empresa J. ROECKER, restou demonstrado que a
empresa era a única empresa do ramo que detinha
projeto arquitetônico aprovado perante o Município de
Guaraqueçaba (mov. 1.4 dos autos originários),
requisito que se mostra pertinente com a necessidade
administrativa de “Locação de local apropriado e com
serviço próprio e incluso para guarda de barcos,
colocação e retirada de embarcação no mar e limpeza
de casco e de motor”

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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

Inclusive, é o que confirma a prova oral dos
autos, conforme se extrai do depoimento de
WERIDIANA DAS GRAÇAS LOPES CALADO, Servidora
Chefe de Divisão do Setor de Licitações à época (Mov.
344.1 dos autos originários):

“MINISTÉRIO PÚBLICO (12:10): A senhora se
lembra se a licitação, ou em algum momento da
licitação, exigia algum projeto arquitetônico?
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

WERIDIANA (12:23): Parece que tem sim,
tem, é tem.
MINISTÉRIO PÚBLICO (12:28): A senhora
sabe me informar se a empresa que foi contratada ela
tinha esse projeto?
WERIDIANA (12:39): Tinha sim.”

Nesse ponto, apesar de na fase interna do
certame ora analisado inexistir a justificativa de preços
exigida pelo artigo 26, parágrafo único da Lei Federal nº
8.666/93 para instrução de processos de
inexigibilidade, como já visto, a acusação não logrou
comprovar o superfaturamento contratual, assim como
também não demonstrou o dolo de VANESSA (Diretora
de Licitações) e de MARCO (Parecerista Jurídico) em
frustrar a legalidade do processo licitatório, mediante
favorecimento da empresa J ROECKER, com a ausência
da referida justificativa de preços.

No mesmo sentido, o fato de o parecer
jurídico de MARCO ser datado de 05/03/2013 e o
memorando do Departamento de Urbanismo no qual se
baseou o parecer ser datado de 15/03/2013 não
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

evidencia dolo em frustrar a legalidade do processo
licitatório, mas sim mero erro material.

Isso porque a própria paginação do
processo licitatório já demonstra que o parecer jurídico
(fl. 17 do processo licitatório – mov. 1.4 dos autos
originários) foi posterior ao memorando do
Departamento de Urbanismo (fl. 04 do processo
licitatório – mov. 1.4 dos autos originários), apesar do
provável erro material de datas nos documentos.

Por fim, ainda não se ignora que o artigo 9º
da Lei Federal nº 8.666/93 vede a participação, direta
ou indireta, de dirigente de órgão ou entidade
contratante no certame ou na prestação de serviços.

Ocorre que, nos casos em que a empresa
do dirigente do órgão é a única fornecedora do
segmento habilitada na Municipalidade, esta Quinta
Câmara Cível afasta a imputação de ato ímprobo,
diante da carência de elemento subjetivo.

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE
EMISSORA PARA DIVULGAÇÃO E PROPAGANDA. ÚNICA
COM SINAL DA ANATEL. INEXIGIBILIDADE. SENTENÇA
QUE RECONHECEU A AUSÊNCIA DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. AFASTOU A CONDENAÇÃO DE
SERVIDORES, MAS CONDENOU O PREFEITO E O
PROPRIETÁRIO DA EMISSORA NAS PENAS PREVISTAS NA
LEI Nº 8.429/92. CONTRADIÇÃO. NÃO CARACTERIZADA
A IMPROBIDADE. O ALCANCE DA IMPROCEDÊNCIA
ATINGE TODOS OS RÉUS. O Ministério Público Estadual
ajuizou a ação de improbidade administrativa contra o
ex-prefeito, Darci José Zolandeck, e o Secretário
Municipal de Agricultura e sócio proprietário da Rádio
Difusão, Edmilson Cecura, por ausência de procedimento
licitatório na contratação de serviços de divulgação e
propaganda no Município de Palmital, na gestão
2005/2008 (...) Na gestão de 2005 a 2008, o Município
de Palmital/PR contratou a Radiodifusão Cidade de
Palmital Ltda. para a realização dos serviços de
divulgação e propaganda. Segundo consta dos autos, a
contratação da mesma emissora era feita há mais de
20 anos. Também ficou comprovado que era a única
empresa com inserção e difusão de rádio local. (...)
Assim, apesar de o MM juiz julgar improcedente a
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

demanda em relação aos demais réus, julgou a quo
procedente o pedido em relação ao prefeito municipal e
ao secretário, que também é proprietário da emissora,
condenado nas penalidades de suspensão dos direitos
políticos e multa civil (...) Desse modo, não há como
concluir pelo enquadramento da conduta dos apelantes
no art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa, que
pressupõe um elemento subjetivo reprovável. Observe-
se que é imprescindível o dolo para a caracterização do
ato ímprobo, previsto no artigo 11 da Lei de
Improbidade Administrativa. No presente caso, nem a
caracterização do ato ímprobo ocorreu. Por isso, a
exclusão da condenação imposta aos apelantes é
medida que se impõe. (...) Do exposto, voto no sentido
de dar provimento à apelação interposta por DARCI
JOSÉ ZOLANDECK e EDEMILSON CECURA, para afastar a
condenação por ato de improbidade administrativa”
(TJPR - 5ª C.Cível - 0000426-92.2009.8.16.0125 -
Palmital - Rel.: Desembargador NILSON MIZUTA - J.
12.02.2019 - Destaquei)

Recorde-se que o MINISTÉRIO PÚBLICO em
Ações de Improbidade Administrativa é parte Autora, e,
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

portanto, deve observar os artigos 373, inciso I, e 434,
do Código de Processo Civil de 2015.

Assim, apesar dos defeitos no processo
licitatório, a Instituição-Autora possui o ônus probatório
de comprovar sua alegação de que havia outras
empresas com estrutura adequada para prestar o
serviço requisitado em Guaraqueçaba, bem como que
os equívocos cometidos no processo licitatório foram
intencionalmente praticados para beneficiar a empresa
contratada, ônus do qual não se desincumbiu no feito.

Como já visto, irregularidades no processo
licitatório não se confundem com ato de improbidade,
que exige o comprovado dolo, o que não restou
demonstrado nos autos.

Dessa forma, por qualquer prisma que se
analise o caso, não há que se falar em improbidade
administrativa, sendo forçoso o provimento do apelo de
JOCENI ROECKER, J. ROECKER & CIA LTDA, LILIAN
RAMOS NARLOCH, SHIRLEY PONTES ROECKER e MARCO
ANTONIO DE SOUZA a fim de reformar a sentença para
absolver os apelantes, julgando integralmente o pedido
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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

inicial, bem como para atribuir efeito expansivo à
VANESSA LUCINEIA DUARTE DE ASSIS, nos termos do
art. 1.005 do Código de Processo Civil, visto que a
inexistência de ato ímprobo no caso, ora reconhecida,
também lhe aproveita.
ANTE O EXPOSTO, voto por que seja:

a) dado provimento aos Apelos de JOCENI
ROECKER, J. ROECKER & CIA LTDA, LILIAN RAMOS
NARLOCH, SHIRLEY PONTES ROECKER e MARCO
ANTONIO DE SOUZA para reformar a sentença e afastar
a prática de ato de improbidade administrativa e as
penalidades dele decorrentes, julgando improcedente o
pedido inicial.

b) atribuído efeito expansivo, estendendo os
efeitos desta decisão à ré VANESSA LUCINEIA DUARTE
DE ASSIS, que não recorreu, nos termos do art. 1.005 do
Código de Processo Civil, a fim de afastar a prática de
ato de improbidade administrativa que lhe foi imputada.

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Apelação Cível nº 0000634-55.2014.8.16.0043

c) reputado prejudicado o Apelo do
MINISTÉRIO PÚBLICO, que visava à ampliação da
condenação pelo ato de improbidade ora afastado.

Não é o caso de condenação ao pagamento
de custas e honorários advocatícios, nos termos do art.
18 da Lei nº 7.347/85.

É caso de ciência à COORDENADORIA DE
RECURSOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
DECISÃO

ACORDAM os Desembargadores integrantes
da Quinta Câmara Cível deste TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em dar
provimento aos Apelos de JOCENI ROECKER, J. ROECKER
& CIA LTDA, LILIAN RAMOS NARLOCH, SHIRLEY PONTES
ROECKER e MARCO ANTONIO DE SOUZA, atribuído
efeito expansivo, estendendo os efeitos desta decisão à
ré VANESSA LUCINEIA DUARTE DE ASSIS, reputando
prejudicado o Apelo do MINISTÉRIO PÚBLICO.

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O julgamento foi presidido pelo
Desembargador LUIZ MATEUS DE LIMA, com voto, e
dele participaram Desembargador LEONEL CUNHA
(relator) e Desembargador RENATO BRAGA BETTEGA.

CURITIBA, 07 de maio de 2021.
Desembargador LEONEL CUNHA
Relator