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Processo:

VISTOS, relatados e discutidos estes Autos de Quatro Apelações Cíveis em que é Apelante 1 Universidade Estadual de Ponta Grossa – UEPG: Apelante 2 UNICENTRO – Universidade Estadual do Centro Oeste: Apelante 3 Universidade Estadual de Londrina UEL: Apelante 4Universidade Estadual de Maringá - UEM, sendo Apelado o Estado do Paraná.
Tratam os autos de Quatro Apelações Cíveis manejadas contra a sentença exarada no mov. 417.1 dos Autos nº 0004481-80.2017.8.16.0004 de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada pelo Estado do Paraná contra a Universidade Estadual de Ponta Grossa – UEPG e Outras, a qual Julgou Procedente a Ação e Improcedentes as Reconvenções.
Em suas razões recursais (mov. 438.1) a Universidade Estadual de Ponta Grossa - UEPG afirmou que não houve descumprimento no envio dos dossiês solicitados pelo Estado do Paraná por sua parte, razão pela qual a sentença merece ser reformada em seu favor, haja vista a ausência de pretensão resistida.
Pugnou, nesses termos, pelo provimento do recurso.
A Universidade Estadual do Centro-Oeste apresentou Apelação no mov. 460.1, quando sustentou que forneceu a documentação pleiteada na data de 20 de abril de 2017, sendo tal informação ratificada através do Ofício nº 195-GR/UNICENTRO, emitido em 16 de maio de 2017, conforme se vê na Sequência 34, o que acarretou na perda do objeto.
Citou que o Autor deixa de fornecer o mínimo necessário à adoção do referido Sistema, uma vez que a própria CELEPAR constatou sua inviabilidade técnica, conforme se constata no Ofício nº 638/2016-DP e que a exigência do Estado do Paraná, para implantar o Sistema, vai de encontro ao contido no Decreto Estadual nº 8.386/2013, especificamente em relação ao disposto no artigo 2º.
Argumentou que o Sistema META 4 em nada acrescenta na transparência das contas e no controle dos gastos de seu pessoal, tal qual argumenta, equivocadamente, o Estado do Paraná, uma vez que todas as informações, após serem encaminhadas mensalmente via RMIP2 ao Governo do Estado do Paraná, são publicadas pelo Órgão Estadual no Portal da Transparência, para consulta de qualquer interessado.
Destacou o que a Ação foi ajuizada com outro propósito, qual seja, que as Universidades sejam obrigadas a aderirem ao Sistema META 4, o qual, de forma velada, interfere na autonomia universitária, muito embora o Estado do Paraná refute tal assertiva, alegando que, ao ser apontada pelo Sistema alguma incongruência nas informações encaminhadas pelo Recursos Humanos, será oportunizado as Universidades a correção e/ou justificativa dos motivos pelo pagamento de algum “benefício”. Nesse sentido, ponderou que através do referido sistema o Autor fará um controle prévio da folha de pagamento, de modo que as IEES vão ficar submetidas, então, à decisão do Governo do Estado, sendo este que decidirá, segundo critérios estabelecidos para a Administração em geral, deixando de considerar as especificidades de cada IEES, fato este que poderá acarretar relevantes prejuízos, tendo em vista que as atividades das Universidades estão vinculadas ao desenvolvimento do Ensino, Pesquisa e Extensão, além de Prestação de Serviços, sabidamente essenciais para o desenvolvimento do Estado do Paraná e também do Brasil.
Requereu, ao final, o provimento do recurso.
A Universidade Estadual de Londrina – UEL apresentou Apelo no mov. 462.1, quando afirmou que existem aspectos que efetivamente demonstram que a finalidade do Sistema Meta4, longe de mera padronização de dados (ou que seja apenas esta sua finalidade), deixa ao alvedrio do Estado do Paraná interferir (quando quiser) sobre a gestão do orçamento universitário de pessoal, o que vai de encontro à autonomia universitária.
Apontou existirem provas nos autos que demonstram que a sujeição das Universidades Públicas Estaduais ao Sistema Meta4 causa danos à autonomia de gestão das próprias despesas com recursos humanos, estas que são efetuadas segundo os ditames previstos em lei, especificamente na Lei da Carreira Técnica Universitária e na Lei do Magistério do Ensino Superior, ambas tratadas pela Lei estadual nº 11.713- 97.
Assinalou que os depoimentos também advertem que o Estado do Paraná tem pleno conhecimento dos elementos de pagamento, por meio da RMIP-Relação Mensal de Informações de Pessoal, conforme também claramente se verifica do depoimento do servidor Ely Ferreira de Siqueira, que acentuou que o Estado do Paraná não apenas tem conhecimento dos dados da folha de pagamento da Universidade-Apelante, como também participa do processo de elaboração da folha.
Mencionou ser inerente à vida universitária a produção científica e consequentemente o escalonamento permanente, em termos ideais, da formação acadêmica, com a realização e disseminação de pesquisas e outras atividades acadêmicas e obtenção de títulos acadêmicos, o que confere, em contrapartida, desenvolvimento na carreira, mediante progressão e promoção, além da possibilidade de alteração do regime de trabalho em caráter de dedicação integral e exclusiva.
Registrou que mesmo no exercício de sua autonomia que as autoriza a gerir a folha de pagamento, todas as vantagens que integram os vencimentos dos servidores encontram em Lei a devida correspondência e todas as admissões de recursos humanos são previamente autorizadas pelo Governo. Portanto, a pretensão do Estado de impor o Sistema RH Paraná - META 4 não tem por fim o controle da capacidade financeira do Estado ou dos limites de investimentos em pessoal ou custeio, pois qualquer admissão de recursos humanos efetivada pelas Universidades já é submetida à prévia autorização governamental.
Arrazoou que se é sabido que o Julgador não tem a obrigação de se manifestar quanto a todos os argumentos expostos pelas partes, certo é que não pode deixar de apreciar todas as provas produzidas ao fito de sopesá-las para daí extrair a decisão justa ao caso concreto. No caso, porém, percebe-se que o MM. Juízo não sopesou as provas testemunhais dos técnicos de recursos humanos que laboram nas Universidades, os quais foram precisos ao acentuar que por meio do Sistema Meta 4 (que já é utilizado pelas Universidades para pagamento da folha, porém com confecção da folha e gestão dos recursos pelas próprias), o Estado do Paraná tem a possibilidade de suprimir atos de pessoal das Universidades e contingenciar recursos da folha de pagamento, conforme suas próprias prioridades.
Questionou se no atual contexto de pandemia da Covid-19, a Universidade-apelante depender da autorização do Estado do Paraná para lançar, em folha de pagamento, horas extras decorrentes das atividades interruptas e exaustivas prestadas por servidores do Hospital Universitário, referência na região de Londrina no combate e tratamento da pandemia da covid-19, ou se teria possibilidade de implantar serviços de testagem e, agora, de atendimento ambulatorial das vítimas de covid que apresentem sequelas. Nada disso poderia ser implantado, dentro do Sistema Meta 4, sem a prévia autorização do Estado do Paraná.
Arguiu pela reforma da sentença também na parte em que condenou a Universidade-apelante a pagar juros de mora de 1% sobre a verba honoraria: “Sobre os honorários advocatícios arbitrados em favor do Estado do Paraná, incide correção monetária pelo IPCA, a partir da sua fixação na sentença e, acrescidos, a contar do trânsito em julgado, de juros de mora de 1% (art. 406, CC, 2002) ao mês até o efetivo pagamento”, pois a Universidade Estadual de Londrina, aqui apelante, é uma AUTARQUIA ESTADUAL, e, portanto, a si são aplicados os juros de mora de 0,5% (meio por cento) ao mês, conforme art. 1º-F da Lei Federal nº 9.494/97, com a redação da Lei Federal nº 11.960, de 29/06/2009.
Pugnou, por fim, pelo provimento do recurso.
A Universidade Estadual de Maringá – UEM apresentou recurso no mov. 463.1, quando salientou que existem provas nos autos que demonstram a ingerência do Estado nas Universidades que aderiram ao Sistema de RH – Meta 4 do Estado do Paraná, em especial dos depoimentos dos Reitores e testemunhas das Universidade envolvidas e do Estado do Paraná, posto que todas elas são uníssonas no sentido de que a inclusão da folha de pagamento das IESS no sistema META 4, não busca a transparência das contas (pois esta já existe) e controle de gastos de pessoal (também já existente), mas sim, busca a ingerência sobre gestão de pessoal e sobre a autonomia Universitária.
Ressaltou que as Universidades estão, como entes públicos que são sujeitas a um controle, tanto interno como externo, todavia, o controle externo no aspecto financeiro é a posteriori, e não a priori, conforme reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 51.
Insurgiu-se contra a aplicabilidade dos arts. 52 e 69, da Lei estadual n. 8.485, de 03 de junho de 1987, tendo em vista que os dispositivos estão inseridos no Título destinado à Administração Direta. Ademais, acrescentou que no ano de 2019 adveio a Lei Estadual n° 19.848/2019, que revogou completamente a Lei Estadual n° 8.485/1987.
Defendeu que o Decreto Estadual n° 2.879/2015, não pode ser levado em conta para fundamentar uma decisão judicial, devendo a referida decisão ser reformada, uma vez que não mais estamos diante de uma obrigatoriedade de integração ao Sistema Meta 4, via Decreto estadual n° 2.879/2015.
Apontou que pouco importa o uso de um ou de outro software para o processamento da folha de pagamento, importando, sim, sob o domínio de quem vai operacionalizar o software, pois estando nas mãos do Apelado, Estado do Paraná, que é o que se pretende – estaria, também, sob o exclusivo e inteiro domínio do mesmo a prerrogativa de não autorizar a gestão do orçamento da Universidade, nos termos das deliberações de seus Colegiados (Conselho Universitário e Conselho de Administração), cujas deliberações é sempre adequada, observando-se as leis e o orçamento.
Ressaltou que a pretensão do Apelado, Estado do Paraná, em condicionar o gasto ordinário (próprio e previsto na lei do Orçamento) da Universidade Estadual de Maringá, ora Apelante, segundo oportunidade do Estado, aniquilaria, de morte, a garantia da autonomia universitária, porquanto a autogestão financeira da Universidade está, necessariamente, atrelada à autogestão acadêmica, de modo que a transferência da gestão administrativa e financeira importaria também na transferência da gestão acadêmica, o que – a admitir-se tal hipótese –, culminaria na transferência total da gestão universitária dos Conselhos Colegiados das Universidades para o Apelado, Estado do Paraná, passando-se, assim da administração indireta para a administração direta, o que seria um redobrado e manifesto absurdo. Admitir a submissão absoluta do tripé essencial da Universidade-ré (ensino, pesquisa e extensão) à discricionariedade do Estado do Paraná, na contramão do modelo e a estrutura concebida pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 às Universidades, implicaria no aniquilamento da garantia da autonomia universitária.
Esclareceu que por meio do Sistema SIAP - Sistema integrado de atos de pessoal, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná exerce efetivo controle sobre os atos de pessoal da Universidade Estadual de Maringá, ora Apelante, (admissões) e pagamento de vantagens, consoante estabelece o art. 4º, da Instrução Normativa n. 118/2016.
Reprisou que o Apelado vem obstando a implementação da vantagem remuneratória TIDE nas Universidades Estaduais que já estão inseridas no META4, uma vez que tais despesas estão condicionadas à autorização do Estado do Paraná, inclusive sujeitas ao veto quanto ao tempo do uso dos recursos.
Apresentou os seguintes prequestionamentos: (i) afronta a dispositivo da Constituição Federal (art.207 da CF/1988); (ii) afronta a dispositivo da Constituição do Estado do Paraná (art.180 da CE/1989); (iii) afronta a dispositivo de Lei Federal (arts. 4º e 5º do Decreto-Lei 200/1967 e art.489 §1º, Inciso IV da Lei Federal n° 13.105/2015); (iv) O princípio da legalidade previsto no art. 37, da Constituição Federal, que deve subsidiar os atos do gestor público e (v) afronta a Lei Estadual n° 9663/1991.
Pugnou, ao final, pelo provimento do recurso.
O Estado do Paraná apresentou Contrarrazões no mov. 468.1.
A Douta Procuradoria de Justiça se manifestou através de parecer apresentado no mov. 39.1 destes autos recursais pelo conhecimento e desprovimento dos recursos.
É o relatório.

Voto.
Observados os pressupostos de admissibilidade, conheço dos recursos.
Cuidam os de Quatro Apelações Cíveis manejadas contra a sentença exarada em Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada pelo Estado do Paraná contra a Universidade Estadual de Ponta Grossa – UEPG e Outras, a qual Julgou Procedente a Ação e Improcedentes as Reconvenções.
Do Esgotamento do Objeto da Ação.
As Apelantes arguiram pelo reconhecimento de esgotamento do interesse processual na Ação de origem em razão da integral apresentação dos documentos exigidos pelo Apelado, culminando no esvaziamento do objeto da lide.
A preliminar deve ser rechaçada.
Para além do fornecimento dos dados de recursos humanos necessário para a implementação do Sistema de RH – Meta 4, o Autor, ora Apelado, apresentou pretensão para que as Apeladas fossem impedidas de criar qualquer embaraço durante o processo de integração.
Anote-se excerto da peça vestibular nesse sentido:
d) no mérito, a confirmação da tutela provisória, julgando procedente o pedido para determinar que as entidades rés colaborem mediante a entrega dos dados de recursos humanos necessários para a integração ao Sistema de RH – Meta4, bem como não criem quaisquer embaraços durante o processo de integração, sob pena de multa a incidir no patrimônio pessoal dos seus respectivos Reitores. – grifos nossos
Dessa forma, não obstante a entrega dos referidos documentos, persiste o pedido de colaboração forçada para integração do Sistema RH – Meta 4. A resistência das Apelantes, por sua vez, está configurada pela adesão à chamada Carta de Londrina (mov. 1.3 – Projudi em 1º Grau).
Anote-se trecho do referido documento:
Outra iniciativa, oriunda do governo e apoiada pelo TC, é a inclusão das universidades no sistema RH Paraná META 4, sob a falácia de que falta transparência em nossas instituições. O referido sistema objetiva implantar práticas de controle que desrespeitam a autonomia administrativa, financeira e de gestão definida pelas constituições federal e estadual. A transparência que se reclama está assegurada pelo repasse mensal de todas as informações de pessoal que é feito pelas Universidades diretamente à Secretaria de Administração em formato definido pela própria secretaria. Além disso, os portais da transparência de nossas instituições deixam claro os pagamentos realizados a cada um dos servidores. Além disso, temos sistemas de gestão de pessoal em nossas universidades que são nucleadores de um conjunto de sistemas de gestão que superam em muito a qualidade do META 4. Se falta transparência é sobre como e quanto o Estado paga por este sistema de folha de pagamento que pertence a uma empresa espanhola e quanto teve que investir para poder incorporar os servidores das Universidades.Neste sentido, a comunidade acadêmica do Estado do Paraná, composta por mais de 100 mil pessoas, reage a este estado de coisas reafirmando a defesa inconteste do princípio constitucional da autonomia universitária e, como tal, dentre outras ações, não aceitará a adoção do META 4em nome da falácia da falta de transparência, nem outras medidas de ataque ao patrimônio material e moral que representam nossas instituições exigindo a tomada de providências para que a UENP e a UNESPAR sejam retiradas do sistema META 4 e possam assumir a plena gestão institucional, sujeitas à fiscalização do Estado nos termos da lei. Da mesma forma, reafirmamos a defesa do teor do ofício 68/2017-APIESP que, com vasta argumentação técnica e jurídica, requer a revogação imediata do Ofício CEE/CC 310/2017, bem como da deliberação 01/2017-CPS, na medida em que se entende que o encaminhamento dos dossiês solicitados pela deliberação suprareferida, viabiliza a implantação do META 4, que fere a autonomia Universitária. – grifos nossos
Dessa forma, merece ser rejeitada a preliminar de esgotamento do objeto.
Do mérito.
Narrou o Estado do Paraná na peça exordial da ação de origem que não obteve êxito, em tratativas extrajudiciais, na integração das Instituições Estaduais de Ensino Superior – IEES’s ao sistema por ele desenvolvido para este fim, denominado Sistema RH Meta 4, destinado à fiscalização das despesas realizadas pelas autarquias estaduais, que teriam se negado a fornecerem as informações necessárias administrativamente. Sustentou o ente federativo que a recusa seria inconstitucional e ilegal, já que tanto a Constituição Federal quanto a Legislação incidente estabeleceriam o poder-dever do Estado de promoverem tal controle.
A tese vestibular foi integralmente acolhida pela Sentença, que Julgou Procedente a ação a fim de determinar que as rés sejam compelidas a entregar os dados de recursos humanos necessários para a integração ao Sistema de RH – Meta 4, por parte do Estado do Paraná, única e exclusivamente para essa finalidade e não de controle indevido de Atos Administrativos, encetados pelas IEES.
Inconformadas, as Apelantes apresentaram os presentes recursos.
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de que a autonomia universitária não se confunde com soberania ou independência, de forma que estas instituições de ensino superior se encontram vinculadas a Órgãos da Administração Direta do Poder Executivo, encontrando-se submetidas ao seu controle, em particular em questões atinentes à orçamento e despesas com pessoal.
A propósito:
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. ART. 207, DA CB/88. LIMITAÇÕES. IMPOSSIBILIDADE DE A AUTONOMIA SOBREPOR-SE À CONSTITUIÇÃO E ÀS LEIS. VINCULAÇÃO AO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO QUE ENSEJA O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS FEDERAIS [ARTS. 19 E 25, I, DO DECRETO-LEI N. 200/67]. SUSPENSÃO DE VANTAGEM INCORPORADA AOS VENCIMENTOS DO SERVIDOR POR FORÇA DE COISA JULGADA. IMPOSSIBILIDADE. AUMENTO DE VENCIMENTOS OU DEFERIMENTO DE VANTAGEM A SERVIDORES PÚBLICOS SEM LEI ESPECÍFICA NEM PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA [ART. 37, X E 169, § 1º, I E II, DA CB/88]. IMPOSSIBILIDADE. EXTENSÃO ADMINISTRATIVA DE DECISÃO JUDICIAL. ATO QUE DETERMINA REEXAME DA DECISÃO EM OBSERVÂNCIA AOS PRECEITOS LEGAIS VIGENTES. LEGALIDADE [ARTS. 1º E 2º DO DECRETO N. 73.529/74, VIGENTES À ÉPOCA DOS FATOS]. 1. As Universidades Públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis [art. 207, da CB/88]. Precedentes [RE n. 83.962, Relator o Ministro SOARES MUÑOZ, DJ 17.04.1979 e MC-ADI n. 1.599, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ 18.05.2001]. 2. As Universidades Públicas federais, entidades da Administração Indireta, são constituídas sob a forma de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a fiscalização do TCU, submetem-se ao controle interno exercido pelo Ministério da Educação. 3. Embora as Universidades Públicas federais não se encontrem subordinadas ao MEC, determinada relação jurídica as vincula ao Ministério, o que enseja o controle interno de alguns de seus atos [arts. 19 e 25, I, do decreto-lei n. 200/67]. 4. Os órgãos da Administração Pública não podem determinar a suspensão do pagamento de vantagem incorporada aos vencimentos de servidores quando protegido pelos efeitos da coisa julgada, ainda que contrária à jurisprudência. Precedentes [MS 23.758, Relator MOREIRA ALVES, DJ 13.06.2003 e MS 23.665, Relator MAURÍCIO CORREA, DJ 20.09.2002]. 5. Não é possível deferir vantagem ou aumento de vencimentos a servidores públicos sem lei específica, nem previsão orçamentária [art. 37, X e 169, § 1º, I e II, da CB/88]. 6. Não há ilegalidade nem violação da autonomia financeira e administrativa garantida pelo art. 207 da Constituição no ato do Ministro da Educação que, em observância aos preceitos legais, determina o reexame de decisão, de determinada Universidade, que concedeu extensão administrativa de decisão judicial [arts. 1º e 2º do decreto n. 73.529/74, vigente à época]. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.(RMS 22047 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Primeira Turma, julgado em 21/02/2006, DJ 31-03-2006 PP-00014 EMENT VOL-02227-01 PP-00174) (grifos nossos)
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ART. 17 DA LEI Nº 7.923, DE 12.12.89, CAPUT DO ART. 36 DA LEI Nº 9.082, DE 25.07.95, ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 3º E ART. 6º DO DECRETO Nº 2.028, DE 11.10.96. PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DAS UNIVERSIDADES. PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA DE FEDERAÇÃO SINDICAL E DE SINDICATO NACIONAL PARA PROPOR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR DE CONHECIMENTO. 1. Preliminar: legitimidade ativa ad causam. O Supremo Tribunal Federal, em inúmeros julgamentos, tem entendido que apenas as confederações sindicais têm legitimidade ativa para requerer ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103, IX), excluídas as federações sindicais e os sindicatos nacionais. Precedentes. Exclusão dos dois primeiros requerentes da relação processual, mantido o Partido dos Trabalhadores. 2. Preliminar: conhecimento (art. 36 da Lei nº 9.082/95). Não cabe ação direta para provocar o controle concentrado de constitucionalidade de lei cuja eficácia temporária nela prevista já se exauriu, bem como da que foi revogada, segundo o atual entendimento deste Tribunal. 3. O princípio da autonomia das universidades (CF, art. 207) não é irrestrito, mesmo porque não cuida de soberania ou independência, de forma que as universidades devem ser submetidas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento (art. 165, § 5º, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão dos seus servidores ao regime jurídico único (art. 39), bem como às que tratam do controle e da fiscalização. Pedido cautelar indeferido quanto aos arts. 1º e 6º do Decreto nº 2.028/96. 5. Ação direta conhecida, em parte, e deferido o pedido cautelar também em parte para suspender a eficácia da expressão "judiciais ou" contida no pár. único do art. 3º do Decreto nº 2.028/96 .(ADI 1599 MC, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 26/02/1998, DJ 18-05-2001 PP-00435 EMENT VOL-02031-03 PP-00448) (grifos nossos)
Era objeto de questionamento, no referido caso, o art. 17 da Lei nº 7.923/1989, que dispõe sobre vencimentos, salários, soldos e demais retribuições dos servidores civis e militares do Poder Executivo, na Administração Direta, nas Autarquias, nas Fundações Públicas e nos extintos Territórios, de seguinte conteúdo:
Art. 17. Os assuntos relativos ao pessoal civil do poder Executivo, na Administração Direta, nas autarquias, incluídas as em regime especial, e nas fundações públicas, são da competência privativa dos Órgãos integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - Sipec, observada a orientação normativa do Órgão Central do Sistema, revogadas quaisquer disposições em contrário, inclusive as de leis especiais.Parágrafo único. A orientação geral firmada pelo Órgão Central do Sipec tem caráter normativo, respeitada a competência da Consultoria-Geral da República e da Consultoria Jurídica da Seplan.
Constou da fundamentação exarada pelo Exmo. Ministro Relator, ao analisar a alegação de inconstitucionalidade da normativa em comento:
“1.2 Este artigo 17 está sendo inquinado de inconstitucionais em face do art. 207 da Constituição, in verbis:‘Art. 207 As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei. § 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica’.(...)1.4 Vê-se, como assinalado, que a Constituição não criou uma nova autonomia universitária, ao lhe dar status constitucional, e que apesar de não atrelar aos preceitos estabelecidos à ‘forma da lei’, o seu exercício não pode ser sem limites e sem fronteiras, mas, ao contrário, deve se realizar dentro do regime da lei, como, de resto, ocorre com todos os entes da administração indireta.(...)1.6 Mesmo em se tratando de entes autônomos, mas que dependem de recursos oficiais, as universidades estão subordinadas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento anual da União (art. 165, §5º, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão de seus servidores ao regime jurídico único (art. 39), etc.1.7 Assim compreendidas as disposições constitucionais pertinentes à questão em exame, vê-se que o at. 17 da Lei nº 7.923, ao submeter ‘os assuntos relativos ao pessoal’ das universidades ao Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC, não tem aparência de ser inconstitucional em face do art. 207 da Constituição, porque este deve ser interpretado no seu contexto, em que, efetivamente, sofre restrições em relação à sua interpretação literal e isolada”. (grifos nossos)
Houve a análise no julgado, também, de artigos do Decreto Federal nº 2.028/1996, que também foram objeto de questionamento na ADI. A respeito, pertinente destacar ainda os seguintes excertos:
“3. O art. 1º e seus parágrafos tratam da execução financeira da folha de pagamento do pessoal ativo e inativo e dos pensionistas da administração direta e indireta que recebem recursos da União, no que se refere à forma[grifo original] de pagamento pelo Tesouro Nacional e consectários.3.2 As disposições estão de acordo com o preceituado pela Constituição, tendo em vista a fiscalização exercida pelo controle interno de cada Poder (art. 70) e a competência do Presidente da República para exercer a administração superior da administração federal (art. 84, II e IV), sem que se possa considerar que tais normas gerais[grifo original]reduzam a autonomia universitária nos termos em que instituída.(...)5. O art. 6º cuida de mero procedimento a ser obedecido nos lançamentos efetuados na contabilidade da União, que dizem respeito ao pagamento do pessoal, e ao procedimento a ser adotado quanto aos pagamentos cujas ordens foram revistas, determinando que se dê conhecimento das decisões judiciais que determinam o pagamento de vantagem pecuniária aos responsáveis da área jurídica e da defesa judicial da União e, ainda, ao Ministério da Administração.5.2. Não vejo como normas de prática contábil e de procedimento de verificação de legalidade de atos judiciais possam ferir a autonomia das universidades, quando, apenas, tutelam a disciplina que rege as relações entre o Estado e as universidades federais.5.3 De qualquer forma, o Decreto se destina basicamente ao controle das folhas de pagamento dos servidores pelos órgãos superiores da Administração Pública, inclusive das vantagens obtidas pela via judicial, introduzindo normas que permitem a identificação dos valores pagos”. (grifos nossos)
Por conseguinte, o precedente da Corte Suprema constitui precedente apto a servir de paradigma para a hipótese discutida nestes autos, havendo similitude fática entre vários aspectos que lá foram analisados com os elementos desta demanda.
Neste vértice, não se pode perder de vista que as instituições de ensino superior, nada obstante ostentem autonomia universitária, estão submetidas à fiscalização Administrativa, inclusive aos mecanismos para efetivação do Princípio da Transparência, consoante prevê o art. 48, §1º, Inciso III, da Lei Complementar nº 101/2000:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.(...)§ 1o A transparência será assegurada também mediante:(Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)(...)III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009)(Vide Decreto nº 7.185, de 2010) – grifos nossos
Em âmbito estadual, o art. 33 da Lei Estadual nº 19.848/2019 submete os órgãos da Administração Indireta ais órgãos da Administração Direta para efeito de supervisão, fiscalização e controle finalístico:
Art. 33 Para efeito de supervisão, fiscalização e controle finalístico, as entidades da Administração Indireta Estadual ficam vinculadas aos órgãos da Administração Direta Estadual conforme disposição contida no Anexo II desta Lei.
O art. 34 do Decreto Estadual nº 2.879/2015, já revogado, implementou o Sistema RH Paraná – Meta 4 para processamento das despesas de pessoal das Instituições Estaduais de Ensino Superior – IEES:
Art. 34. As despesas de pessoal dos Órgãos da Administração Direta, Órgãos de Regime Especial, Empresas Estatais Dependentes e Autarquias, incluídas as Instituições Estaduais de Ensino Superior – IEES, deverão ser processadas por intermédio do Sistema RH Paraná – META-4.§ 1.º Os Órgãos e Entidades referidos no caput que ainda não utilizam o Sistema RH Paraná – META-4 terão o prazo máximo de 90 (noventa) dias para dar cumprimento ao disposto neste artigo.§ 2.º O não cumprimento do disposto neste artigo sujeitará os ordenadores de despesas às penalidades previstas na Lei nº 6.174, de 16 de novembro de 1970.
Por sua vez, o Decreto Estadual nº 3.169/2019, que revogou o Decreto Estadual nº 2.879/2015, assim prevê em seu art. 32, §2º:
Art. 32. As Empresas Dependentes e Autarquias que ainda não realizam o processamento da folha de pagamento pelo Sistema de Recursos Humanos deverão encaminhar para análise e validação da Secretaria de Estado da Administração e da Previdência os valores discriminados e, após, encaminhamento para Secretaria de Estado da Fazenda a apuração mensal das necessidades orçamentárias e financeiras para conferência.§ 1.º Os valores devem ser encaminhados com antecedência mínima de 10 (dez) dias da data do crédito.§ 2.º Os Órgãos referidos no caput terão o prazo para ingresso no sistema de recursos humanos definido pelo Grupo de Trabalho, criado por meio do Decreto n° 932, de 27 de março de 2019. – grifos nossos
Dessa forma, ao contrário do que alegam as Apelantes, embora o Decreto nº 2.879/2015 tenha sido revogado, o dever de entrega dos documentos exigidos na ação de origem para fins de implementação do Sistema RH Paraná – Meta 4 foi mantido pelo superveniente Decreto nº 3.169/2019.
Ademais, expõe o Estado do Paraná em sua peça exordial que o Sistema Meta 4 “é um software de gestão de recursos humanos e de processamento da folha que mantém em suas bases de informações cadastrais, financeiras, funcionais, de histórico de pagamentos e de execução de folha, impedindo pagamento em duplicidade ou com fundamentos contraditórios entre si. Esse sistema está em funcionamento no Paraná desde 2002, encontrando-se incorporado ao Sistema Integrado de Acompanhamento Financeiro – SIAF” (grifos nossos).
Convém, aqui, explicitar que existe uma distinção entre controle contábil de despesas (por inconsistências nos lançamentos), e ingerência na tomada de decisões a respeito de como e quando os recursos públicos disponibilizados serão despendidos pela pessoa jurídica vinculada, dentro de seu orçamento, sendo que a implementação do Sistema Meta4 se destina a realizar apenas o primeiro.
Não só, pertinente apontar que a implementação do Meta4 por parte das IEES’s é matéria que já foi apreciada inclusive pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, o qual assim se pronunciou:
RECURSO DE REVISTA. IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA RH PARANÁ META4. RESPEITO À AUTONOMIA DAS INSTITUIÇÕES ESTADUAIS DE ENSINO SUPERIOR. POSSIBILIDADE TÉCNICA DE IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA.01. Preliminar de sobrestamento da análise dos autos. Discricionariedade da medida. Ausência de circunstâncias que devam ensejar sua adoção. Preliminar rejeitada. 02. Implantação do Sistema RH Paraná Meta 4. Impactos operacionais. Inexistência de prejuízos às atividades acadêmicas. 03. Autonomia administrativa. Sistema informatizado que amplia a transparência e o controle e evidencia a legalidade e a legitimidade de gastos com pessoal. Fortalecimento da autonomia das Instituições de Ensino Superior. 04. Acórdão n.º 1525/17 do Tribunal Pleno. Decisão deste Tribunal que já levou em conta circunstâncias técnico operacionais, que devem determinar a implantação do sistema META4 em tempo adequado. Permanência do dever de comprovação da efetiva adoção de medidas com vistas à correção da falha. 05. Conhecimento e não provimento do recurso.(TCE-PR 14390017, Relator: IVENS ZSCHOERPER LINHARES, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 28/09/2017) (grifos nossos)
Observando-se o Acórdão nº 1.525/2017-Tribunal Pleno-TCE/PR que a Corte de Contas já determinou diretamente à UEM, ao menos em uma oportunidade, que implemente o Meta 4:
Depreende-se do Acórdão nº 1.588/2016-Tribunal Pleno-TCE/PR que a Corte de Contas já determinou diretamente à UEL, ao menos em uma oportunidade, que implemente o Meta4:
“ACORDAM OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, por unanimidade: I. julgar REGULARES as contas da Universidade Estadual de Londrina, referentes ao exercício financeiro de 2014, de responsabilidade de Nádina Aparecida Moreno e de Berenice Quinzani Jordão, com base no disposto no art. 16, I, da LC/PR 113/05; II. determinar que sejam observados e cumpridos integralmente os ditames da Instrução de Serviço n.º 27/2013-TC, sob pena de sofrer sanções pecuniárias e ter futuros processos julgados irregulares III. determinar que seja efetuada a implantação do Sistema RH Paraná – META 4 para as despesas de pessoal, sob pena de sofrer sanções pecuniárias e ter futuros processos julgados irregulares. IV. recomendar que seja revista a elaboração da demonstração de variações patrimoniais conforme o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, para evitar que a situação se repita em 2015; V. determinar, após o trânsito em julgado da decisão, sua inclusão nos registros competentes, para fins de execução, na forma da LC/PR 113/05 e do RITCE/PR”.
Acerca da alegada possibilidade de ingerência na gestão de recursos pelas Apelantes, convém salientar que, ao contrário do que alegam as Apelantes, a mera integração ao Sistema de RH – Meta 4, tal como pretende o Apelado na presente lide não implica em violação à autonomia universitária.
Reprise-se, nesse sentido, que a pretensão ora defendida é a de que seja imposto o compartilhamento integral e irrestrito de dados para fins de processamento por meio de um sistema centralizado, o que, por si só, não viola a esfera de autonomia das Apelantes que, conforme exposto, estão sujeitas a fiscalização pelo Apelado.
Quanto aos depoimentos prestados nos autos, importa destacar que as testemunhas ouvidas, bem como as demais provas produzidas no processo, não comprovaram desvio de finalidade do referido software, na medida em que não há provas de que o Sistema de RH – Meta 4 não é hábil para as finalidades esposadas pelo Recorrido.
Destaque-se excertos da sentença neste sentido:
Como sintetizou o Estado do Paraná na p. 10 da petição inicial de mov. 1.1, a controvérsia a ser decidida “não é se as universidades devem utilizar ou não o Meta4, e sim se elas devem ou não estar integradas ao sistema centralizado de recursos humanos para o processamento de folha”. Em termos outros, “se as informações contidas em seus sistemas devem estar compartilhadas com o sistema centralizado”.(...)Após a conclusão da instrução processual, as rés não se desincumbiram do seu ônus processual (art. 373, inciso II do NCPC) de demonstrar que os documentos solicitados pelo Estado autor, após serem computados no sistema do META4, poderiam ocasionar qualquer tipo de ingerência na administração das instituições de ensino, ou, tampouco, impedi-las de continuar utilizando seus sistemas próprios.A propósito, muito foi alegado, sobretudo nos depoimentos dos m. Reitores (mov. 359.2/359.5 e 379) sobre um propósito oculto e político por trás dos documentos solicitados pelo Estado, para alimentação do sistema META4, mas nada restou provado neste sentido.Com efeito, ao mov. 359.2 o Sr. Sergio Carlos de Carvalho, Reitor da UEL, relata um temor de controle prévio da folha de pagamento (por volta dos 5min30seg). No mesmo sentido o Sr. Julio Cesar Damaceno, Reitor da UEM (mov. 359.3), o qual averba que o sistema META4 oferece risco de controle prévio da folha de pagamento, ainda que o fornecimento e publicização de informações seja benéfico para as universidades (6min20seg). De igual modo, o Sr. Paulo Sergio Wolff (mov. 359.5), reitor da Universidade Estadual do Oeste do Paraná, vê no META4 um entrave na agilidade da confecção e gerenciamento das folhas de pagamento (2min20seg), ferindo a autonomia universitário por meio da ingerência estatal.Contudo, apesar das queixas ao sistema, e suas possíveis falhas técnicas, temas que não guardam relação com o objeto da lide, a prova documental, aliada com os testemunhos colhidos em audiência (mov. 359.6/359.14) evidenciaram que a pretensão do Estado, com a obtenção dos dossiês, diz respeito ao controle de regularidade das despesas realizadas pelas IEES, por meio do sistema centralizado META 4.Neste compasso, a Sra. Lucia Mara Ijaille, testemunha ouvida ao mov. 359.6, Servidora da Secretaria da Administração, que trabalha há 40 anos no departamento da folha esclareceu que o META 4 é utilizado no Estado do Paraná para parametrizar informações, ou seja, padroniza-las a um esquema único e alinhado aos termos da legislação em vigor.A testemunha minudencia que o Estado recebe atualmente um espelho do contracheque, o qual não permite uma investigação mais profunda do cálculo que gerou os resultados expressos nas folhas de pagamento. Exemplifica alguns códigos informados, com nomenclaturas aleatórias atribuídas por cada uma das rés, que não lhe permitem identificar o embasamento legal para justificar os pagamentos.Com isso, continua a aduzir a testemunha, a partir do 24min, que a análise dos dados é feita de forma global, ante a impossibilidade técnica de se adentrar no mérito dos pagamentos, justificando, novamente, a necessidade da parametrização permitida por meio do META4.Afirma a testemunha, ainda, que não há, na atual configuração e na forma como o sistema é utilizado no seu Setor, condição do META 4 impedir ou bloquear pagamentos/repasses de verbas.Reafirma, assim, que o papel do sistema, por meio dos dados enviados pelas Instituições de Ensino, é apontar divergências ou eventuais impropriedades da base legal, que uma vez encontradas, são devolvidas para que a instituição preste esclarecimentos. Dessas devoluções afirma que nunca testemunhou recusa da instituição em atender as instruções do Setor competente.Ratifica, aos 32min50seg, que o META 4 é uma ferramenta que “NÃO DECIDE SE UMA COISA PODE OU NÃO ACONTECER”, “NÃO DIZ SE UM PAGAMENTO VAI OU NÃO ACONTECER”, mas ao contrário.Isso porque, aos 36min55seg diz expressamente que a função facilitada pelo META4 não é de auditoria, mas de padronização de nomenclaturas pagas aos servidores do Estado todo, já que estão submetidas a um mesmo regime, ainda que pertençam a entidades diferentes.A partir dos 38min. ilustrou essa afirmação por meio de um exemplo envolvendo o pagamento de indenização decorrente de licença especial não usufruída por servidor, dizendo categoricamente que a negativa de pagamento da pecúnia, no caso concreto, decorreu de uma decisão estadual, não do META 4. Tanto que, tão logo isto seja autorizado pela Administração, diz que será implementado no sistema META4 um código e nomenclatura específicos para gerir os pagamentos de indenização desta natureza.Resume aos 48min10seg que o objetivo técnico do sistema, mais uma vez, é padronizar um modelo único; permitir ao Estado ter conhecimento das informações que serão repassadas oportunamente para o portal da transparência por meio de uma base de dados global; não fiscalizar, ou controlar, atos que sequer são da competência ou do setor da testemunha.No mesmo toar é o testemunho, já mencionado alhures, do Sr. Luiz Carlos de Almeida Oliveira, colhido do mov. 359.7, segundo o qual o modelo do META4 desenhado para o Estado do Paraná (a partir dos 5min) torna possível que as Universidades, que já tem seu próprio sistema de gestão, enviem seus respectivos dados, para que sejam confrontados e possam trazer maior clareza aos pagamentos que serão efetivados.Com isso, de tudo o que fora até aqui exposto, tem-se que o deslinde da controvérsia instaurada nesta demanda se resume na necessidade de PADRONIZAÇÃO, e, com ela, ultrapassar as inconsistências e disparidade existentes entre os dados enviados pelas Instituições de Ensino que integram a Administração Pública.Para tanto, tem-se por imprescindível que as rés passem ou continuem a fornecer, total e ilimitadamente, os dados solicitados pelo ente público autor, para que por meio do META4, ou do software que o Estado entender mais conveniente (tema que não diz respeito ao objeto desta ação) possa calcular as folhas de pagamento, e, por consequência, minudenciar e compreender a destinação dos recursos públicos.Concluindo, se estes recursos estão sendo devidamente empregados, o que se acredita (mesmo porque nada fora comprovado em sentido contrário), o temor expressado pelos representantes das rés ao mov. 359 não tem razão de existir, seja em virtude do META4, ou de qualquer outro programa/ software que vier a ser adotado pelo Estado do Paraná, mas ao contrário, já que ele só virá a ratificar a correta utilização das verbas públicas, calculando, confrontando e padronizando os dados, conferindo ainda mais lisura e transparência aos atos perpetrados pelas Instituições Estaduais de Ensino Superior, ora rés.Em sendo assim, a presente demanda não guarda outro desfecho senão a procedência dos pedidos para que as rés sejam compelidas a entregar os dados de recursos humanos necessários para a integração ao Sistema de RH – Meta4 do Estado do Paraná, única e exclusivamente para essa finalidade e não de controle indevido de atos administrativos, por elas encetados. Agora, se eventualmente o Estado do Paraná (diretamente, ou por intermédio da Secretaria competente) ultrapasse esse limite, tais atos poderão ser revistos pelo Poder Judiciário, caso assim pretendam as IEES. – grifos nossos
Consoante bem salientado pelo magistrado singular, o objeto da lide está delimitado na obrigação das Apelantes de fornecimento dos documentos exigidos e não criação de entraves para a integração do Sistema de RH – Meta 4 exclusivamente para os fins de centralização e processamento dos dados, conforme defendido pelo Apelado.
Outrossim, não se pode olvidar que a antecipação de tutela pleiteada pelo Apelado na petição inicial foi deferida pelo magistrado singular em decisão datada de 04/10/2017 (mov. 7 – Projudi em 1º Grau) e efetivamente cumprida pelas Apelantes, sendo que não houve o relato nos autos de abusos praticados pelo Recorrido neste ínterim.
Se o uso da ferramenta for futuramente desvirtuado para possibilitar a indevida ingerência, pelo Apelado, na esfera de autonomia das Apelantes, caberá às Recorrentes o ajuizamento de Ação autônoma destinada ao deslinde dessas eventuais violações. A questão, contudo, não encontra lugar no processo em apreço, na medida em que cabe ao Poder Judiciário tão somente a análise de casos concretos.
Quanto as dúvidas levantadas sobre a possibilidade de implementação do Sistema RH - Meta 4, tem-se que a questão foi esclarecida pelo Ofício 638/2016 – DP apresentado pela CELEPAR e reproduzido no mov. 66.6 dos Autos de origem:
Este estudo apontou que existe a possibilidade da folha de pagamento das IEES serem realizadas pelo Meta4 RH-Paraná, desde que sejam feitas as adequações necessárias no sistema, bem como a migração de dado do atual sistema de folha de pagamento em uso por estas instituições. A avaliação inicial indica várias alternativas de solução para implantação, o que ainda deverá ser analisado em conjunto pela SEAP e pelas próprias instituições de Ensino Superior do Estado – IEES sobre a melhor a ser utilizada.
Por fim, com razão a Universidade Estadual de Londrina – UEL quando defende a aplicação dos juros de mora na forma do art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997[1] sobre os honorários sucumbenciais arbitrados na primeira instância.
Restou consignado na sentença que os honorários sucumbenciais arbitrados em favor do Apelado devem ser acrescidos, a contar do trânsito em julgado, de juros de mora de 1% (art. 406, CC, 2002) ao mês até o efetivo pagamento.
O dispositivo civilista invocado, contudo, cede diante da regra específica prevista no art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997 para as condenações sofridas pela Fazenda Pública, cuja constitucionalidade restou reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.[2]
A modificação da sentença neste sentido não altera a distribuição do ônus sucumbencial, haja vista se tratar de sucumbência mínima do Estado do Paraná, consoante art. 86, Parágrafo Único, do Código de Processo Civil.[3]
Diante do exposto, voto pelo conhecimento e desprovimento das Apelações Cíveis manejadas pelas Universidade Estadual de Ponta Grossa - UEPG, UNICENTRO – Universidade Estadual do Centro Oeste, e Universidade Estadual de Maringá – UEM e conhecimento e parcial provimento da Apelação Cível interposta pela Universidade Estadual de Londrina UEL, reformando a sentença tão somente para estabelecer que a condenação ao pagamento de honorários sucumbenciais seja acrescida de juros de mora na forma do art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997 a partir da data de trânsito em julgado.
Em razão do desprovimento quase integral dos recursos, os honorários sucumbenciais a serem suportados pelas Apelantes devem ser majorados para 11% do valor da causa, tendo em vista o trabalho adicional apresentado nesta segunda instância, além dos critérios de natureza e importância, atendendo-se ao disposto no art. 85, §11, do referido diploma legal[4].
Acerca do tema, oportuna a menção das palavras de Fredie Didier Jr: “Assim, o NPC preconiza que ‘§11o tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levado em conta o trabalho adicional em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§2ºe 3º para a fase de conhecimento”.[5]