Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

I – RELATÓRIO Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por ANTONIO TADEU VENERI, ARILSON MAROLDI CHIORATO, JORGE GOMES DE OLIVEIRA BRAND, JOSÉ RODRIGUES LEMOS, LUCIANA GUZELLA RAFAGNIN, MABEL CORA CANTO, MARCOS ADRIANO FERREIRA FRUET e MAURÍCIO THADEU DE MELLO E SILVA em face da Lei Estadual nº 20.668/21, que “autoriza o Estado do Paraná a delegar à União, a administração e exploração de rodovias estaduais”.A inicial veicula o pedido de reconhecimento de duas ordens de vícios na lei impugnada: vício formal, em decorrência da não submissão do projeto de lei à prévia deliberação da Comissão de Fiscalização da Assembleia Legislativa e Assuntos Municipais e, adicionalmente, vício material, correspondente à inobservância da separação e da independência entre os poderes, uma vez que a Lei Estadual nº 20.668/21 revelou-se ampla e genérica.Os autores sustentam, em síntese, que: a) “a redação do texto do projeto que terá eficácia de lei, com efeito erga omnes, omitiu propositalmente quais trechos rodoviários deverão ser objeto de delegação, o que, na prática, retira a autonomia da ALEP em autorizar, em afronta ao art. 10, caput, da Constituição do Estado do Paraná”. Assevera que os trechos rodoviários constaram da Informação nº 124/2021, da Secretaria de Infraestrutura e Logística, veiculada no processo administrativo nº 17.832.099-8, dados esses que deixaram de constar da lei objurgada; b) o projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo foi impugnado pelos Deputados Tadeu Veneri (Parecer nº 87/2021), Arilson Chiorato (Parecer nº 34/2021), e Professor Lemos (Parecer de Comissão nº 102/2021); c) O Deputado Arilson Chiorato protocolizou o requerimento nº 5588/2021 para retirar o projeto de lei da ordem do dia e encaminhá-lo para análise da Comissão de Fiscalização e Assuntos Municipais, antes da análise em plenário. Referido requerimento amparou-se “nos artigos 133, §2º, e 154, §7º, do Regimento Interno da ALEP, que obrigam a tramitação na Comissão que trata da fiscalização do patrimônio estatal, e à remessa a todas as Comissões de mérito da Assembleia”; d) o art. 52, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa, estipula que a citada Comissão de Fiscalização possui a responsabilidade de proceder ao acompanhamento e fiscalização patrimonial do Estado; e) “excluir a tramitação na Comissão de Fiscalização de um Projeto de Lei que trata da Delegação das Rodovias para a União para gestão própria ou por meio de concessões já anunciadas publicamente pelo Ministério da Infraestrutura e em consulta pública inconclusa por parte da Agência Nacional de Transportes Terrestres, é inconstitucional e antirregimental, e causou nulidade insanável ao processo legislativo”; f) nada obstante a grande mobilização social e a ampla divulgação da iniciativa legislativa (dezenas de reuniões técnicas e dezessete audiências públicas regionalizadas), o diploma legal não discriminou os trechos rodoviários contemplados, tampouco os condicionantes para a formalização da delegação pelo convênio; g) a lei violou o devido processo legislativo ao descumprir a tramitação e a emissão de pareceres relevantes; e h) o diploma legal questionado “(i) restringe competência do Poder Legislativo; (ii) outorga poderes ilimitados com relação à delegação de rodovias paranaenses ao Poder Executivo; (iii) fere a harmonia que deve existir entre os Poderes constituídos”.No âmbito da tutela de urgência, alegam que “ocorrerão prejuízos irreversíveis aos paranaenses caso seja mantida a vigência da legislação impugnada, na medida em que o Poder Executivo poderá delegar à União, de forma arbitrária e sem restrições, qualquer rodovia do Estado do Paraná” e que “pode ocorrer dano, na medida em que é fato notório que, logo após a delegação, ocorrerão licitações relativas aos pedágios, ou seja, serão instaladas praças e realizadas obras, de modo a tornar quase impossível o retorno ao status quo”.Postulam, pois, a concessão da medida cautelar monocrática “ad referendum” do Órgão Especial para que a eficácia da delegação constante da Lei Estadual nº 20.668/21 seja imediatamente suspensa. No mérito, rogam pelo julgamento procedente da Ação Direta de Inconstitucionalidade, ao efeito de extirpar a norma atacada do ordenamento.Juntaram documentos (mov. 1.2/1.48)Livremente distribuídos à minha relatoria (mov. 3.1), os autos vieram-me conclusos para despacho inicial e análise da liminar (mov. 6.1), a qual foi indeferida (mov. 18.1), tendo sido determinada a adoção do rito abreviado para instrução da ADI.No mov. 19.1 foram apresentadas novas procurações pelos legitimados ativos, com a previsão expressa dos poderes específicos para a propositura da actio.Notificada, a Assembleia Legislativa do Estado do Paraná prestou informações (mov. 49.1) e postulou, preliminarmente, o não conhecimento da demanda objetiva na parte que toca à sustentada inconstitucionalidade formal, haja vista se tratar de matéria interna corporis, insuscetível de controle jurisdicional. Quanto ao mérito, contrarrazoou dizendo que o processo legislativo ao qual se submeteu a Lei Estadual nº 20.668/21 obedeceu às normas correlatas e as formalidades exigidas, de modo que inexiste qualquer vício em sua formação. Salienta, a título argumentativo, que mesmo que houvesse a necessidade de que a Comissão de Fiscalização da Assembleia Legislativa e Assuntos Municipais proferisse prévia manifestação quanto ao contido no Projeto de Lei nº 372/2021, eventual parecer contrário ao seu mérito não impediria o seu prosseguimento ao Plenário desta Casa de Leis para a devida apreciação e discussão pelos Srs. Deputados Estaduais. Nesse sentido, aduz que a pretensão autoral aparenta lograr um terceiro turno de deliberação, o que não se deve admitir. Assevera, quanto ao suposto descompasso material da norma, que não compete ao Poder Legislativo interferir diretamente na política executiva do Chefe de Governo, de maneira que a celebração de convênios submeter-se-á às cláusulas, parâmetros e condições estabelecidas pelo Poder Executivo, na forma do art. 87 da CE. Assim, na parte conhecida da ação, requereu o seu julgamento improcedente, pela inocorrência de ofensa aos artigos 7º, 10 e 53, inciso XIII, da Constituição Estadual. Na mesma fase processual, a Procuradoria-Geral do Estado (mov. 54.1), no exercício da curadoria da lei impugnada, alegou preliminarmente a impossibilidade de se utilizar normas regimentais como parâmetro para o exercício de controle de constitucionalidade. No mérito, articula que a petição inicial deixou de apontar especificamente no que consistiria a alegada inconstitucionalidade material da lei. Relembrou que o objetivo da inovação legislativa foi o de se valer da expertise da União para a gestão das rodovias estaduais, de modo que os aspectos técnicos, as minutas de editais e de contratos, os projetos de engenharia e outras minúcias procedimentais se inserem no domínio da atividade tipicamente administrativa. Ao fim, requereu a improcedência dos pedidos.Subsequentemente, a douta Procuradoria-Geral de Justiça requereu (mov. 58.1), e foi deferida (mov. 61.1), a conversão do feito em diligência para que se oportunizasse a prestação de informações adicionais por outras agências e instituições, a fim de que pudessem contribuir com a elucidação da complexa temática envolvida no feito.Na oportunidade, a OAB-PR informou o encerramento da Comissão de Gestão Pública e Controle de Administração (mov. 82.2) e a Procuradoria Geral do Estado acostou ao processo cópia integral do e-protocolo nº 17.832.099-8 (mov. 93.2), em atendimento à determinação judicial, no qual constam pareceres da Secretaria de Infraestrutura e Logística e da Procuradoria-Geral do Estado.No mov. 94.1, a Agência Reguladora do Paraná – AGEPAR, após delinear a sua função regulatória dos serviços públicos delegados no Estado do Paraná (Lei Complementar nº 222 de 2020), esclareceu que, embora louvável a intenção ministerial de trazer aos autos mais informações a respeito da matéria que circunda a norma em exame, não possui elementos para se pronunciar especificamente sobre ela. Elucidou, pois, que a AGEPAR não atua, ao menos numa relação direta, em propostas legislativas como a dos autos, a ela cabendo tão somente o acompanhamento posterior da própria concessão, a qual, por certo, deverá contemplar todos os detalhes que a embasarem (rodovias concedidas, modelagem, etc).Em ofício encaminhado à relatoria (mov. 96.2), o Tribunal de Contas da União atendeu à solicitação feita e disponibilizou cópia integral dos autos dos processos TC 007.774/2021-4 e TC 042.775/2021-3, os quais tratam sobre desestatização e concessão de rodovias do Estado do Paraná.Após, com nova vista do processo, a douta Procuradoria-Geral de Justiça se pronunciou por novas diligências (mov. 125.1), a fim de que fosse certificada a intimação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná e notificada a União, pelo Ministério da Infraestrutura, para se manifestar a respeito da controvérsia constitucional instaurada, a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, para acostar os documentos indicados no parecer ministerial, bem como a Assembleia Legislativa do Paraná – ALEP, para juntar cópia integral do processo legislativo originado da Mensagem nº 73/2021 do Governador do Estado.Em cumprimento, a ANTT e a ALEP desse estado trouxeram, respectivamente no mov. 144.1 e 147.1, a documentação requisitada (mov. 128.1).O Tribunal de Contas do Estado (mov. 145.2), por seu turno, absteve-se de prestar qualquer esclarecimento, isso porque, sob sua ótica, eventual adiantamento de posição poderia prejudicar a análise a ser feita quando do exercício fiscalizatório realizado por aquela Corte.Ainda nessa fase, a Advocacia-Geral da União (mov. 157.1) manifestou-se no processo propugnando pelo não conhecimento da ação, na parte que toca o alegado vício formal, e, no mérito, na parte conhecida, pela improcedência do pedido. Ao que fundamentou, não se verifica a ocorrência de afronta à Constituição Estadual a Lei Estadual nº 20.668/2021 que, apesar do sentido inverso da delegação, está alinhada com a Lei Federal nº 9.277/96, que autoriza a União a delegar aos municípios, estados da Federação e ao Distrito Federal a administração e exploração de rodovias e portos federais. Enfatizou, nesse sentido, que o acolhimento da pretensão autoral é que teria o condão de violar o princípio da separação de poderes, tendo em vista que se criaria uma subordinação de ação típica do Poder Executivo ao Poder Legislativo. Por último, e em derradeira manifestação (mov. 170.1), depois de todas as providências cumpridas conforme requeridas, a douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de lavra do e. Subprocurador-Geral Dr. Mauro Sérgio Rocha, posicionou-se, preliminarmente, pela extinção parcial da demanda e, na parte, conhecida, pela improcedência do reclamo vestibular, vez que a Lei aguerrida não estaria acoimada de inconstitucionalidade formal ou material, na medida em que não confirmadas as alegadas violações aos artigos 62 e 7º da Constituição do Paraná.
Os autos retornaram-me conclusos.É o relato.

II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO:Trago a julgamento perante este Colendo Colegiado a presente ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por ANTONIO TADEU VENERI, ARILSON MAROLDI CHIORATO, JORGE GOMES DE OLIVEIRA BRAND, JOSÉ RODRIGUES LEMOS, LUCIANA GUZELLA RAFAGNIN, MABEL CORA CANTO, MARCOS ADRIANO FERREIRA FRUET e MAURÍCIO THADEU DE MELLO E SILVA em face da Lei Estadual nº 20.668/21, que “autoriza o Estado do Paraná a delegar à União, a administração e exploração de rodovias estaduais”.Prefacialmente, devo dizer que a preliminar suscitada pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, e por outros atores processuais, a exemplo da ALEP, PGE e AGU, acaba se confundindo com o próprio mérito da causa, de maneira que assim será apreciada em momento oportuno desta decisão.É que a fundamentação autoral, no que pertine à inconstitucionalidade formal da lei em apreço, ampara-se em norma da Constituição Estadual cotejada com o regramento regimental, tudo em um único contexto. Para dizer que a Lei Estadual nº 20.668/21 desrespeitou o art. 62 da CE, os demandantes afirmam que o processo legislativo a que ela se submeteu suprimiu a passagem do projeto originário por algumas comissões da Assembleia Legislativa, daí porque inválida formalmente.Bem de se ver, portanto, que as normas regimentais do parlamento (art. 52, 133, §2º e 154, §7º), utilizadas para elucidar o fluxo interno de elaboração de leis, não foram isoladamente apontadas nesta ADI, senão, como dito, para justificar a alegada afronta constitucional formal. Assim, depois de melhor analisar o feito, com a devida vênia ao entendimento ministerial, vejo que os argumentos aventados para impedir o estudo da inconstitucionalidade formal devem ser enfrentados no mérito, até para evitar repetições desnecessárias, e assim passo a fazê-lo.Eis o teor da norma atacada:“Súmula: Autoriza o Estado do Paraná a delegar à União, a administração e a exploração de rodovias estaduais.Assembleia Legislativa do Estado do Paraná decretou e eu sanciono a seguinte lei:Art. 1º Autoriza o Poder Executivo do Estado do Paraná a delegar à União, pelo prazo de até trinta anos, a administração de rodovias e a exploração de trechos de rodovias, ou obras rodoviárias estaduais.Art. 2º A delegação de que trata o art. 1° desta Lei será formalizada mediante convênio.Art. 3º O Estado do Paraná poderá destinar recursos financeiros à construção, à conservação, ao melhoramento e à operação das rodovias, trechos de rodovias e obras rodoviárias, objeto de delegação, desde que tais obras e serviços não sejam de responsabilidade do Concessionário.Art. 4º Para a consecução dos objetivos indicados nesta Lei poderá a União explorar a via delegada, diretamente ou por meio de concessão, nos termos das Leis Federais que regem as concessões.Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.De outro lado, os parâmetros constitucionais supostamente violados apontados na inicial são:Da Constituição Estadual:Art. 7º. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.Art. 10. Os bens imóveis do Estado não podem ser objeto de doação ou de utilização gratuita, salvo, e mediante lei, se o beneficiário for pessoa jurídica de direito público interno, órgão ou fundação de sua administração indireta ou entidade de assistência social sem fins lucrativos, declarada de utilidade pública, ou para fins de assentamentos de caráter social. Parágrafo único. A alienação, a título oneroso, de bens imóveis do Estado dependerá de autorização prévia da Assembléia Legislativa e será precedida de concorrência pública, a qual será dispensada quando o adquirente for uma das pessoas jurídicas de direito público interno, referidas neste artigo, ou para fins de assentamentos de caráter social.Art. 53. Cabe à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador do Estado, a qual não é exigida, no entanto, para o especificado no art. 54, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especificamente: [...]XIII - bens do domínio público;Art. 62. A Assembléia Legislativa terá comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas nesta Constituição, no Regimento Interno, ou no ato de que resultar a sua criação.§ 1º. Na constituição da Mesa e de cada comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos, ou dos blocos parlamentares que participam da Assembléia Legislativa.§ 2º. As comissões, em razão da matéria e sua competência, cabe:I - discutir e votar o projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Assembléia Legislativa;II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;III - convocar Secretários de Estado para prestarem informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;VI - apreciar programas de obras, planos estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.§ 3º. As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos no Regimento Interno da Assembléia Legislativa, serão criadas mediante requerimento de um terço dos Deputados, para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores.§ 4º. Durante o recesso, haverá uma comissão representativa da Assembléia Legislativa, eleita na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas regimentalmente e cuja composição reproduzirá, tanto quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.II.I – Inconstitucionalidade formalOs autores argumentam que a Constituição Estadual, em seu artigo 62, ao tratar das Comissões componentes da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, delegou ao Regimento Interno desta a regulamentação das atribuições daqueles órgãos. A observância dos ditames daí decorrentes seria, segundo entendem, imprescindíveis à efetivação do devido processo legislativo.No caso concreto, ao alegadamente não ser observado o adequado trâmite legislativo, afirmam os autores ter havido violação ao aludido art. 62 da Constituição Estadual, eivando de inconstitucionalidade formal a Lei ora impugnada.Tais razões não devem, contudo, prosperar.À guisa de introdução, constata-se que a ADI, instrumento processual aqui tratado, é mecanismo de controle judicial concentrado e abstrato da constitucionalidade de atos normativos inseridos no ordenamento jurídico.Com fundamento na hierarquização das normas e na supremacia da constituição, visa, no âmbito estadual, aferir a compatibilização vertical das normas estaduais e municipais, tendo por parâmetro a Constituição do Estado do Paraná.Dentre a classificação trazida pela doutrina quanto às espécies de inconstitucionalidades existentes, há a divisão entre material e formal. Esta última, de interesse nesse momento, consubstancia-se em vício no processo legislativo, ou seja, a forma de produção da norma.Na situação sob apreço, porém, descabe reputar presente mácula formal.Conforme bem colocado pelo Ministério Público no parecer de mov. 170, “[n]ão se extrai, diretamente da inteligência constitucional, que uma ou outra específica comissão tenha sido atingida em suas competências, tampouco tolhida ou alijada do processo legislativo em questão”, já que “a Carta Estadual não incursiona na imputação das tarefas das diversas comissões da Assembleia Legislativa”.É em vista disso que, embora a questão do controle em face de normas regimentais tenha sido tratada por vários dos sujeitos processuais como preliminar, entende-se – como já adiantado anteriormente – que acaba por se confundir com o mérito nesta abordagem da pretensa inconstitucionalidade formal, já que a aventada contrariedade à Constituição Estadual depende da análise de dispositivos do Regimento Interno da casa legislativa.Trata-se da chamada inconstitucionalidade reflexa. Esta se verifica quando, para que seja reconhecida no caso concreto, se demande o exame de norma infraconstitucional previamente à inferência da alegada violação da norma constitucional.É exatamente o panorama que ora se tem. O artigo 62 da Constituição Estadual, apontado como parâmetro de controle, remete no inciso I do seu § 2º à discussão e votação dos projetos de lei nas comissões “na forma do regimento”, não promovendo qualquer detalhamento a respeito.Do texto constitucional não se extrai, pois, a imprescindibilidade de análise por comissão alguma, sendo isso decorrência das normas regimentais invocadas pelos autores (arts. 52; 133, §2º; e 154, §7º).Desse modo, deve-se frisar, na esteira da exposição acima, que eventual ofensa ao devido processo legislativo seria apenas reflexa, nos termos da jurisprudência deste Órgão Especial:“[...] SUPOSTA AFRONTA A NORMAS REGIMENTAIS REFERENTES À ATUAÇÃO DA COMISSÃO GERAL E DAS COMISSÕES ESPECÍFICAS DO ÓRGÃO LEGISLATIVO. ALEGAÇÕES QUE CORRESPONDEM, EM TESE, A OFENSAS MERAMENTE REFLEXAS AO TEXTO CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS NÃO CARACTERIZADAS. [...] O exame sobre a atuação das comissões da Assembleia Legislativa no curso do processo legislativo, quando demande inquirição acerca do cumprimento de normas infraconstitucionais, especialmente regimentais, induz hipótese de inconstitucionalidade meramente reflexa, insuficiente, em densidade normativa, à declaração de invalidade da respectiva norma. [...]” (TJPR - Órgão Especial - MSOE 1378156-7 - Curitiba -
Rel.: DESEMBARGADOR MARIO HELTON JORGE - Unânime -
J. 21.10.2019).Lê-se no inteiro teor do julgado:“A afirmação de que as normas regimentais internas da Assembleia Legislativa teriam sido violadas não é suficiente à invalidação da lei decorrente do processo legislativo, justamente porque, nesta hipótese, faltaria o necessário parâmetro de constitucionalidade legitimador desta invalidação. Isto equivale a dizer que as normas interna corporis, infraconstitucionais, não possuem robustez normativa a subsidiar a declaração de inconstitucionalidade do processo legislativo e, por decorrência, da norma produzida. [...] As supostas violações aos artigos 58, caput e § 1º, da Constituição da República, e ao artigo 62 da Constituição do Estado do Paraná também não se evidenciam. [...] Perceba-se que os referidos dispositivos não disciplinam como deva ser instaurada a Comissão Geral ou quais comissões legislativas devam se manifestar previamente à votação da lei. Por certo, toda esta matéria está relegada ao tratamento regimental pela casa legislativa, escapando, portanto, ao controle de constitucionalidade, em qualquer de suas formas, difuso ou concentrado”.Perceba-se que o excerto acima introduz inclusive o entendimento referente à insindicabilidade judicial dos atos interna corporis do parlamento, que decorre de uma posição de autocontenção há tempos firmada pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a observância das normas de regimentos internos de casas legislativas estaria excluída do controle jurisdicional.Nessa linha, e mais uma vez endossando o opinativo ministerial, tem-se que “as competências das comissões e do Presidente do Parlamento, tanto quanto o trâmite das proposições e das questões de ordem, as potenciais implicações dos pareceres desfavoráveis das comissões e a definição da Ordem do Dia – tudo – constitui matéria que, deliberada e cometida interna corporis, não se sujeita à sindicabilidade externa, sob pena de violação do princípio da separação dos Poderes”.Em outras palavras: o ato interna corporis é aquele próprio de disciplina no regramento interno da Casa Legislativa e que deve ser ali resolvido, segundo juízo de natureza política que foge ao controle judicial. Nesse diapasão, eventual demanda sob esse aspecto deve encontrar sua solução no âmbito do Poder Legislativo e não no Poder Judiciário.Cite-se o seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal:“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Artigo 93, XI, CF. Ausência de afronta. Lei Estadual nº 18.370/14. Processo legal legislativo. Afronta reflexa. Fatos e provas. Súmulas 280, 279 e 636 do STF. 1. O acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade formal da Lei nº 18.370/14 do Estado do Paraná, por atropelo do processo legal legislativo, importaria no reexame da causa à luz das normas do Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná e dos fatos e das provas constantes dos autos. A ofensa ao texto constitucional seria, caso ocorresse, apenas indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 636 da Corte. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de não caber ao Poder Judiciário, a pretexto de realizar o controle de atos legislativos, imiscuir-se em matérias interna corporis, sob pena de violação do princípio da separação dos Poderes. Precedentes [...]” (ARE 1028435 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 30/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-178 DIVULG 14-08-2017 PUBLIC 15-08-2017).Esse posicionamento foi recentemente reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal em julgamento em sede de repercussão geral (Tema 1120 – RE 1297884, Relator (a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 14/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-155 DIVULG 03-08-2021 PUBLIC 04-08-2021). A tese fixada foi a seguinte: “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.O Órgão Especial desta Corte trilha pelo mesmo caminho:“[...] INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO NÃO VERIFICADA. NÃO CABE AO PODER JUDICIÁRIO EXERCER CONTROLE SOBRE QUESTÕES DECORRENTES DE ATOS ‘INTERNA CORPORIS’ QUE ENVOLVAM EXCLUSIVAMENTE A INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS. EVENTUAL MALFERIMENTO À NORMA REGIMENTAL NÃO ENSEJA A INVALIDADE DA LEI, QUANDO NÃO VISLUMBRADA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL [...]” (TJPR - Órgão Especial – MSOE 1.384.816-5 - Curitiba -
Rel.: DESEMBARGADOR DARTAGNAN SERPA SA - Por maioria -
J. 07.03.2016)Do inteiro teor do respectivo acórdão se extrai a seguinte fundamentação, que incorporo, mutatis mutandis, ao presente voto:“Sobre a tese de inconstitucionalidade formal, melhor sorte não assiste ao impetrante, pois tal como afirmado em sede de decisão liminar, o espaço para discussões, por parte do Poder Judiciário, no tocante a tramitação de projetos de leis, é bastante restrito, sob pena de malferir o princípio da separação entre os poderes. Ao discorrer sobre os limites do controle prévio de constitucionalidade realizado pelo Poder Judiciário, que tem por objetivo garantir ao parlamentar o direito ao ‘devido processo legislativo’, pontua PEDRO LENZA que: ‘Nos termos da Jurisprudência do STF, o controle de constitucionalidade exercido pelo Judiciário durante o processo legislativo abrange somente a garantia de um procedimento em total conformidade com a Constituição, não lhe cabendo, contudo, a extensão do controle sobre aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos interna corporis, vedando-se, desta feita, interpretações das normas regimentais (cf. MS 22.503-3 DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. p/ Acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ 06.06.1997 p. 24872)’. [...] Pois bem. Sustenta o impetrante que a Lei Estadual nº 18.370/14 não cumpriu o trâmite legislativo e violou o devido processo legal, eis que aprovada às pressas pelo regime de Comissão Geral, sem debates e apreciação das Comissões Permanentes. Embora o art. 62 da Carta Estadual trate genericamente do tema das comissões, remete a sua disciplina de formação, convocação e atuação às disposições regimentais da Assembleia Legislativa, cuja deliberação e determinação compete ao Plenário, órgão soberano que detêm autonomia para alterar sua própria norma regimental (art. 179 RIALEP). Não prospera a alegação de ilegalidade na atuação das comissões, mediante encenação de votação, com a supressão da participação das comissões permanentes, pois além de não indicar inconstitucionalidade, em razão da soberania do Plenário que por meio de Comissão Geral votou o projeto de lei, eventual vício que não poderia ser presumido, e demandaria a produção de provas, o que é inviável em sede de mandamental. Além disso, tal discussão esbarra na autonomia da Casa legislativa para conduzir o trâmite de votação do projeto de lei, ou seja, tratase de matéria interna corporis. [...] Não verifico, outrossim, inconstitucionalidade em razão da ausência de manifestação preliminar do Conselho de Administração do Paranaprevidência, vez que o texto magno não exigiu a necessidade de manifestação do referido conselho antes da proposição ou aprovação da lei. [...] Sobre eventuais vícios no processo de formação das leis, o que não foi identificado no caso em apreço, JOSÉ AFONSO DA SILVA sepulta a discussão ao afirmar que ‘a disciplina das discussões e votações é matéria regimental, que, mesmo que seja desrespeitada, não reflete na validade da lei consequente. Se houver defeito nesse procedimento, tratar-se-á de vício regimental (...)’.Nesse ínterim, cabe relembrar e destacar que o Código de Processo Civil de 2015 estruturou um sistema de precedentes obrigatórios, buscando conferir estabilidade, integridade e coerência à jurisprudência dos Tribunais (CPC, art. 926), moldando o processo civil sob a égide dos princípios constitucionais da segurança jurídica e da confiança.O art. 927 do CPC/2015 preceitua que os juízes e os tribunais observarão, dentre outros, “os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos” (inciso III) e “a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados” (inciso V).Via de regra, pois, os precedentes vinculantes, após realizada comparação entre o caso concreto e a ratio decidendi da decisão paradigmática, e verificada a semelhança entre o caso paradigma e aquele sob análise, devem ser aplicados.E é isto que deve ocorrer com o precedente ora abordado - Tema 1120 – RE 1297884, com a sua incidência neste julgamento.Feitas tais considerações, entendo pela inexistência de vício formal na Lei Estadual n. 20.668/2021, já que, como exposto, o eventual malferimento da Constituição Estadual, se existir, será apenas reflexo, por inobservância dos arts. 52, 133, §2º e 154, §7º do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Paraná, disposições que, ademais, consistem em normas interna corporis cuja inobservância é insindicável perante o Poder Judiciário.II.II – Inconstitucionalidade material.A sustentação, como relatado linhas acima, é a de que a Lei Estadual nº 20.668/21 estaria também a ultrajar comandos constitucionais vocacionados à preservação da separação e harmonia entre os poderes constituídos do estado. Segundo entendimento dos autores, a norma daí extraída ofenderia primordialmente os arts. 7º, 10, 53, inc. XIII e 62 da CE, isso porque conferiria amplos poderes ao Chefe do Executivo para o delineamento do programa de delegação da administração de rodovias estaduais, sem que se permitisse o atuar fiscalizatório prévio por parte da Assembleia.Igualmente não se há de acolher tal argumentação.Pela análise do trâmite legislativo (mov. 1.36), verifica-se que a questionada abertura da redação legal em estudo – sem definição apriorística dos trechos e obras de rodovias estaduais a serem objeto de delegação ou convênio pelo Poder Executivo – foi devidamente apreciada e debatida, tendo sido objeto de legítima decisão por parte do Poder Legislativo.Conforme já salientei em decisões pretéritas nos autos, a Assembleia Legislativa, após intensos debates e análises de suas respectivas comissões, a partir de proposição encaminhada pelo Poder Executivo (Mensagem Governamental nº 75/2021), aprovou, com subsequente sanção do Governador, a delegação de rodovias à União. Segundo dicção do texto aprovado, a exploração, a ser formalizada mediante convênio entre os entes, poderá ser direta ou através de concessões.No multicitado parecer de mérito de mov. 170, o órgão ministerial, ao destacar a justificativa para apresentação do anteprojeto da lei estadual ora adversada, promoveu as seguintes observações, demonstrando que houve diversos estudos técnicos de viabilidade e frisando que a matéria foi bem analisada:10 Em 08/05/2019, o Projeto de Concessão das Rodovias Integradas do Paraná, do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) do Governo Federal, foi qualificado pela Resolução nº 52 do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (mov. 96.26, pp. 24-34). 11 No dia 13/08/2019, o Estado do Paraná e o Ministério da Infraestrutura firmaram o Memorando de Entendimento nº 001, com a finalidade de conjugar “esforços entre o Ministério da Infraestrutura e o Governo do Estado do Paraná, para a elaboração de estudos técnicos que analisarão a viabilidade de concessão da malha rodoviária do Estado do Paraná constituída por rodovias federais e estaduais” (mov. 96.27, pp. 24-44).12 Em 14/08/2019, o Decreto Federal nº 9.972 dispôs sobre “a qualificação de empreendimentos dos setores portuário, aeroportuário, rodoviário, ferroviário e hidroviário no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos [PPI] da Presidência da República e sua inclusão no Programa Nacional de Desestatização”, para a finalidade específica da realização de estudos, dentre outros empreendimentos, das “Rodovias do Estado do Paraná, dos quais 2.806,7 km (dois mil oitocentos e seis quilômetros e setecentos metros) de rodovias federais e 1.308 km (mil trezentos e oito quilômetros) de rodovias estaduais, que totalizam 4.114,7 km (quatro mil cento e catorze quilômetros e setecentos metros) de extensão e abrangem os trechos das rodovias BR153/158/163/272/277/369/373/376/476/PR e PR092/151/158/170/180/182/280/317/323/407/408/411/427/444/445/483/508/577/804/862/PR” (art. 3º, inc. I) (mov. 96.10, pp. 5-10). 13 Os estudos ficaram a cargo da Empresa de Planejamento e Logística S.A (EPL), empresa pública vinculada ao Ministério da Infraestrutura, que através de convênio com o Ministério da Infraestrutura embasou a proposta apresentada (movs. 96.10, p. 11 - 96.15, p. 3). Na sequência, no Acordo de Parceria nº 01/2019, para “planejamento e estruturação de projetos de desestatização, entendidos estes como concessões comuns no setor rodoviário, de titularidade da União Federal e do Estado do Paraná delegadas à União, celebrado entre a EPL e a International Finance Corporation (IFC) (movs. 96.10, p. 11mov. 96.14, p. 29) constam como Anexo I as relações de rodovias “definidas pelo Poder Concedente que serão objeto de estudo” (mov. 96.14, p. 30), as rodovias federais (mov. 96.14, p.30) e estaduais (mov. 96.15, pp. 1-3). 14 Em 10/09/2020, o Decreto Federal nº 10.484, que dispôs “sobre a qualificação de empreendimentos públicos federais do setor portuário e de trechos de rodovias federais no Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e sobre a inclusão de trechos de rodovias federais no Plano Nacional de Desestatização” (PND), incluiu, dentre outros, trechos de rodovias federais localizados no Paraná (art. 3º). 15 Em 19/01/2021, a Portaria nº 2, do MInfra, aprovou os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) apresentados pela EPL (mov. 144.10), com a composição dos lotes a serem concedidos e respectivos trechos rodoviários federais e estaduais. 16 Em 28/01/2021, a ANTT submeteu à audiência pública, com o objetivo de colher sugestões e contribuições às minutas de edital e contrato, ao Programa de Exploração da Rodovia e aos EVTEA’s, para concessão para exploração dos 6 lotes de trechos de rodovias federais e estaduais (Deliberação nº 17/2021 da Diretoria Colegiada da ANTT, mov. 96.15, p. 7; Aviso de audiência pública nº 01, de 29/01/2021, mov. 96.15, pp. 9; minutas, mov. 96.15, p. 16 e mov. 96.16, p. 185). As respostas da ANTT às contribuições apresentadas na audiência pública estão no mov. 144.4. 17 Em 10/11/2021, a Portaria nº 1.327 do MInfra aprovou o Plano de Outorga da concessão para exploração das Rodovias Integradas do Paraná (mov. 144.9).Ainda no opinativo ministerial, restou bem resumido o andamento do processo legislativo:No dia seguinte à apresentação da Mensagem nº 75/2021, endereçada pelo Governador à Assembleia Legislativa, referente à proposição da impugnada Lei Estadual (Projeto de Lei nº 372/2021, mov. 1.36), adveio ao encarte, no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça, a “INFORMAÇÃO Nº 124/2021-GS PROCESSO Nº: 17.832.099-8 INTERESSADO: Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística” com uma relação dos trechos a serem delegados (mov. 1.36, pp. 12-29). Ao ensejo, além do parecer favorável do Relator do projeto (Parecer de Comissão nº 80/2021, aprovado, mov. 1.36, p. 8-11), adveio também voto contrário em separado [...] (Parecer de Comissão nº 87/2021, prejudicado, mov. 1.36, pp. 30-33).Na sequência, no âmbito da Comissão de Finanças e Tributação, a questão voltou a ser levantada, no voto contrário em separado [...] (Parecer de Comissão nº 94/2021, prejudicado, mov. 1.36, pp. 40-42).Igualmente, na Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicação, o projeto recebeu voto contrário em separado [...] (Parecer de Comissão nº 102/2021, prejudicado, mov. 1.36, pp. 48-52).O parecer da Comissão restou favorável, mas com [...] ressalva[s] (Parecer de Comissão nº 100/2021, aprovado, mov. 1.36, pp. 45-47).O Projeto recebeu 40 emendas de Plenário, de autorias diversas (mov. 1.36, pp. 81-349), as quais receberam parecer desfavorável da Comissão de Constituição e Justiça [...] (Parecer da Comissão de Constituição e Justiça nº 118/2021, aprovado, mov. 1.36, pp. 58-65, destacado).Uma vez mais, o contraponto veio no voto em separado, favorável às emendas [...] (Parecer de Comissão nº 120/2021, prejudicado, mov. 1.36, pp. 67-69).Finalmente, o Projeto foi submetido a discussões e aprovado em Sessão de Sistema de Deliberação Misto de 18 de agosto de 2021 (mov. 1.36, p. 72; mov. 1.48), resultando na ora objurgada Lei Estadual nº 20.668/2021 (mov. 1.35).Depois de toda a instrução do processo, convenci-me de que a Lei impugnada não afronta as normas constitucionais. Isso porque, de fato, depois de aprovada a delegação pelo parlamento, o convênio e a sua forma da execução passam a ser questão administrativa, afeta ao Chefe do Executivo, não mais passível de condicionamento à aprovação legislativa, sob pena de indevido engessamento do gestor.Aliás, trilha nesse sentido a jurisprudência consagrada do Supremo Tribunal Federal:“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 60, XXVI, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM OS ARTS. 18, E 25 A 28, TODOS DA CARTA DA REPÚBLICA. Dispositivo que, ao submeter à Câmara Legislativa distrital a autorização ou aprovação de convênios, acordos ou contratos de que resultem encargos não previstos na lei orçamentária, contraria a separação de poderes, inscrita no art. 2.º da Constituição Federal. Precedentes. Ação julgada procedente” (STF, ADI 1.166-DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, 05-09-2002, v.u., DJ 25-10-2002, p. 24).“CONSTITUCIONAL. CONVÊNIOS, ACORDOS, CONTRATOS, AJUSTES E INSTRUMENTOS CONGÊNERES. APROVAÇÃO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA: INCONSTITUCIONALIDADE. I. - Normas que subordinam convênios, ajustes, acordos e instrumentos congêneres celebrados pelo Poder Executivo estadual à aprovação da Assembléia Legislativa: inconstitucionalidade. II. - Suspensão cautelar da Lei nº l0.865/98, do Estado de Santa Catarina” (STF, ADI-MC 1.865-SC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 04-09-1999, v.u., DJ 12-03-1999, p. 02).“Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 20, inciso III do artigo 40 e a expressão ‘ad referendum da Assembléia Legislativa’ contida no inciso XIV do artigo 71, todos da Constituição do Estado de Santa Catarina. Pedido de Liminar. - Normas que subordinam convênio, ajustes, acordos e instrumentos congêneres celebrados pelo Poder Executivo estadual à aprovação da Assembléia Legislativa. Alegação de ofensa ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal). Liminar deferida para suspender, ‘ex nunc’ e até julgamento final, a eficácia dos dispositivos impugnados” (STF, ADI-MC 1.857-SC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, 27-08-1998, v.u., DJ 23-10-1998, p. 02).Embora o Ministério Público argumente que tal entendimento jurisprudencial se encaminha para o overruling, fato é que ainda não se encontra superado. Tanto é que, mais recentemente, o Pleno da Suprema Corte teve a oportunidade de se posicionar da seguinte forma:“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 26 E 28 DA LEI COMPLEMENTAR 149/2009 DO ESTADO DE RORAIMA. APROVAÇÃO PRÉVIA PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DOS TERMOS DE COOPERAÇÃO E SIMILARES FIRMADOS ENTRE OS COMPONENTES DO SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – SISNAMA NAQUELE ESTADO. IMPOSSIBILIDADE. ADI JULGADA PROCEDENTE. I – É inconstitucional, por violar o princípio da separação dos poderes, a submissão prévia ao Poder Legislativo estadual, para aprovação, dos instrumentos de cooperação firmados pelos órgãos componentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA. II - A transferência de responsabilidades ou atribuições de órgãos componentes do SISNAMA é, igualmente, competência privativa do Poder Executivo e, dessa forma, não pode ficar condicionada a aprovação prévia da Assembleia Legislativa. III – Ação direta julgada procedente” (ADI 4348, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 10/10/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-230 DIVULG 26-10-2018 PUBLIC 29-10-2018).Na fundamentação de outro julgado (ADI 1606, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-038 DIVULG 22-02-2019 PUBLIC 25-02-2019), o mesmo Pretório Excelso consignou já ter sido firmado “entendimento no sentido de que a Assembleia Legislativa do Estado não pode criar norma que submeta, ao Poder Legislativo, matérias e atribuições que seriam de competência do Executivo e do Judiciário”.Feitas tais considerações e prosseguindo na análise, tem-se que o Poder Legislativo promoveu, de forma legítima, a análise e deliberação sobre a temática, de modo que não se há de falar em violação à separação de poderes ou invasão de competências.O diploma legal combatido (movimento 1.35) segue o mesmo parâmetro de generalidade adotado pela Lei Federal nº 9.277/96, que regrava o anterior modelo de delegação pela União, mediante convênios, da administração e exploração de rodovias e portos federais aos Municípios, Estados e Distrito Federal. De tal forma, a lei paranaense, pelo que se vê, permitirá que o Governador, na execução da política pública atinente à malha rodoviária, escolha a forma de elaboração do convênio que melhor se ajuste às medidas administrativas como um todo.Quer dizer, a estipulação prévia de todos os termos do acordo, inclusive com a indicação das rodovias a serem delegadas à União, da forma como fundamentam os autores, transmudaria a atuação do Governador em mera execução, sem maior elasticidade para a elaboração do programa governamental que quer desenvolver.Na linha do que já ponderou Marçal Justen Filho[1], o órgão fiscalizador não pode substituir-se ao titular da competência para realizar avaliações e estimativas no tocante à oportunidade, à consistência ou à finalidade de providências de natureza discricionária.O polo ativo sustenta ainda que a norma impugnada impede a prévia ciência, pelo Poder Legislativo, do desenho institucional que será adotado em relação à gestão do modal rodoviário, bem como os seus elementos de pormenorização. Entretanto, como posto alhures, não se identifica que o Poder Legislativo detenha atribuição constitucional para interferir diretamente na política executiva do Governador do Estado, principalmente sobre a definição dos trechos de rodovias ou das obras que serão abarcadas pelo programa governamental. Em que pese o conjunto argumentativo exarado na inicial, não se observa a alegada ocorrência dos “abusos e ofensas às normas constitucionais que regem a delegação de rodovias”, até mesmo porque a elaboração dos termos do edital e o correspondente contrato a ser futuramente celebrado são atribuições eminentemente administrativas (inciso I, do art. 87, da CE) e visam materializar o programa governamental de delegações.Como bem posto pela União em seu pronunciamento de mov. 157.1, “a discriminação dos trechos a serem delegados – assim como a definição das correlatas cláusulas e condições dos convênios – há de ser realizada oportunamente pelos órgãos do Poder Executivo, no exercício de sua típica função administrativa que, conforme escólio de Bernardo Gonçalves Fernandes, in Curso de Direito Constitucional (12ª edição, pág. 1415) ‘é a função de execução de políticas públicas, fomento, gerenciamento e desenvolvimento da máquina administrativa’, sem a necessidade, como visto, de chancela prévia do Poder Legislativo, sob pena de afronta ao princípio da separação de Poderes”.Por essas razões, não se constada a alegada incompatibilidade material da Lei Estadual nº 20.668/21, haja vista inexistir violação de competência constitucional ou qualquer afronta ao princípio da separação de poderes, não havendo que se cogitar de desrespeito à atividade fiscalizatória do parlamento. II.III ConclusãoPortanto, conduzo-me pela improcedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, por não vislumbrar mácula formal ou material na lei objurgada, nos termos encimados.É como voto.