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Processo:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de ação direta de inconstitucionalidade 0052184-77.2021.8.16.0000, do Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba, em que é autora a PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA.
I. RELATÓRIO
Ação direita de inconstitucionalidade proposta pela PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA em face do artigo 3º, caput (parte), e §1º, da Lei Municipal nº 4.707/2019, de Foz do Iguaçu, que instituiu a “Vantagem Pessoal de Vencimento” para compensar as perdas remuneratórias decorrentes do retorno de servidores municipais do quadro de Técnico em Enfermagem para Auxiliar de Enfermagem, transposição esta realizada por Lei Municipal pretérita (nº 2.890/2004).Contextualizou esta ação direta com o exame da Lei Municipal de Foz do Iguaçu nº 2.890/2004, que autorizou “(...) a transposição do cargo de Auxiliar de Enfermagem para o cargo de Técnico em Enfermagem, nos quadros da administração local, em violação à exigência constitucional de concurso público”.Ponderou que “(...) os citados normativos da Lei nº 2.890/2004, ao estabelecerem a possibilidade de transposição de cargos, independentemente de concurso público, acabavam por criar uma categoria privilegiada, em direta desarmonia e incompatibilidade com os preceitos estampados nos artigos 1º, inciso III, 27, caput, incisos I e II, e 33, § 1º, inciso II, da Constituição do Estado do Paraná”.Esclareceu que, a seguir, o Município de Foz do Iguaçu editou a Lei nº 4.707/2019, que “(...) anulou a transposição dos servidores públicos municipais ocupantes do cargo originário de Auxiliar de Enfermagem ao cargo de Técnico em Enfermagem, reconhecendo o vício de inconstitucionalidade”; apesar disso, “(...) o novo diploma contemplou dispositivo (objeto da actio) que assegura a irredutibilidade de vencimentos dos servidores atingidos com a anulação, mediante a implantação de verba denominada ‘Vantagem Pessoal de Vencimento’”.Pontuou que “(...) alguns desses servidores, embora ocupem o cargo de Auxiliar de Enfermagem – para o qual não se exige curso técnico, e com atribuições distintas – permanecem com remuneração equivalente ao cargo de Técnico em Enfermagem, como se não tivessem retornado ao devido status quo ante”.Argumentou, em consequência, que a manutenção do acréscimo remuneratório (Vantagem Pessoal de Vencimento) apresenta os mesmos vícios de inconstitucionalidade da transposição outrora anulada.Aduziu que a novel legislação vulnerou os artigos 1º, inciso III; 27, caput, inciso I e II; e 33, §1º, inciso II, todos da Constituição do Estado do Paraná, notadamente porque desprezou a fixação de padrões de vencimento descritos pelos referidos dispositivos da Carta Estadual.Acrescentou que “(...) a garantia da irredutibilidade de vencimentos só pode ser invocada para pagamentos lícitos”.Pediu a procedência da ação para que “(...) seja declarada a inconstitucionalidade material do artigo 3º, caput (parcialmente) e § 1º, da Lei nº 4.707/2019, Município de Foz do Iguaçu”.Em sua manifestação, o Município de Foz do Iguaçu requereu a juntada de documentos administrativos alusivos à modificação da Lei Municipal nº 2.890/2004 e à edição da Lei Municipal nº 4.707/2019 (mov. 18).A Câmara Municipal de Foz do Iguaçu deixou de apresentar manifestação (mov. 19.1).A Procuradoria-Geral do Estado sustentou que “Uma vez que o reenquadramento ocorreu para o cargo ao qual os servidores prestaram o concurso público, não existe inconstitucionalidade, pois os requisitos para o ingresso no Serviço Público foram aferidos na investidura”.Esclareceu que o “(...) Município de Foz do Iguaçu tem competência para legislar sobre servidores públicos, com ampla possibilidade de reenquadrar os cargos públicos, sem que tais determinações sejam afastadas pelos demais poderes, uma vez que a lei impugnada não tem qualquer vício”.Requereu a improcedência da ação.Por fim, a Procuradoria-Geral de Justiça reiterou os termos da petição inicial (mov. 26.1).

II. VOTO
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade voltada para o exame da compatibilidade constitucional do artigo 3º, caput (parte), e §1º, da Lei Municipal nº 4.707/2019, de Foz do Iguaçu, que instituíram e regularam a “Vantagem Pessoal de Vencimento” para compensar as perdas remuneratórias decorrentes do retorno ao quadro anteriormente ocupado por servidores públicos dessa urbe.Eis os referidos dispositivos (grifo no trecho impugnado):
Art. 3º Para o reenquadramento ao cargo de Auxiliar de Enfermagem e à nova referência salarial de vencimento será observado os requisitos de cada classe, e se, após enquadrado a nova referência e esta vier a ser inferior aquela que encontrava-se no ato do retorno ao cargo de origem, a diferença será assegurada como Vantagem Pessoal de Vencimento, compondo o referido valor para a base de cálculo da contribuição previdenciária.§ 1º. O valor computado como Vantagem Pessoal de Vencimento será suprimido ou compensado na mesma proporção do benefício concedido através da promoção funcional, até a completa extinção ou zeramento do referido valor.
Como parâmetro de controle, o autor elegeu os seguintes dispositivos da Constituição do Estado do Paraná:
Art. 1º. O Estado do Paraná, integrado de forma indissolúvel à República Federativa do Brasil, proclama e assegura o Estado democrático, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político e tem por princípios e objetivos:
(…)III- A defesa da igualdade e o consequente combate a qualquer forma de discriminação. Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte: I- os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; II- a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, respeitada a ordem de classificação, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão. Art. 33. (…) § 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I- a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;(…) V- remuneração adequada à complexidade e responsabilidade das tarefas e à capacitação profissional; VI- tratamento uniforme aos servidores públicos, no que se refere à concessão de índices de reajuste ou outros tratamentos remuneratórios ou desenvolvimento nas carreiras.”
Nesse cenário, impõe-se a improcedência da ação direta, conforme a seguir explicado.Para contextualização da controvérsia, cumpre registrar que, pela Lei Municipal nº 2.890/2004, o Município de Foz do Iguaçu reenquadrou os servidores públicos ocupantes do cargo de Auxiliar de Enfermagem no cargo de Técnico em Enfermagem.Tais cargos, contudo, possuíam padrões remuneratórios diferentes, consoante se observa da leitura do anexo I (Quadro Financeiro de Referências e Vencimentos), combinado com o anexo VIII (Plano de Cargos e Vencimentos – Grupo Ocupacional Saúde), ambos da Lei Municipal nº 1.997/1996 (mov. 1.8).Eles também apresentavam distintos requisitos de investidura e de capacitação profissional (mov. 1.8 - Anexo XIII, Tabela “E” da Lei n° 1.997/96):a) Auxiliar de Enfermagem: segundo grau completo, curso específico na área e inscrição no Conselho Regional de Enfermagem; eb) Técnico em Enfermagem: segundo grau completo na área específica, curso de Técnico em Enfermagem, experiência de 1 (um) ano na área, e registro no Conselho Regional de Enfermagem.Tinham, ainda, natureza distinta e
diversidade de grau de responsabilidade de e complexidade das funções desempenhadas[1]:
O auxiliar de enfermagem aprende, em um curso de um ano de duração, sobre os cuidados básicos de higiene e alimentação e estará apto a prestar assistência a pacientes de baixa e média complexidade, podendo exercer a profissão em laboratórios, clínicas médicas, ambulatórios e maternidades.(...)O técnico de enfermagem estuda um ano e meio e aprende a lidar com pacientes de média e alta complexidade, fazer curativos e pequenas intervenções, podendo atuar em unidades de terapia intensiva (UTI), centros cirúrgicos, obstétricos e UTI neonatal.
Nesse cenário, nítido que a transposição (“(...) o ato pelo qual o funcionário ou servidor passava de um cargo a outro de conteúdo ocupacional diverso”[2]) foi indevidamente realizada pela referida Lei Municipal nº 2.890/2004. Em consequência, tal legislação vulnerou os artigos 1º, inciso III; e 27, inciso I e II, da Constituição Federal, notadamente porque proveu cargos distintos sem a observância do concurso público, violando também o princípio da isonomia, na linha da Súmula Vinculante nº 43 do e. Supremo Tribunal Federal[3]. Além disso, também afrontou o art. 33, §1º, incisos I, V e VI, da Constituição local, que delimitou as premissas para a fixação de padrões remuneratórios dos Servidores Públicos no Estado do Paraná.À margem disso, no entanto, o Município de Foz do Iguaçu anulou o reenquadramento realizado pela Lei nº 2.890/2004 com a edição da norma impugnada nesta ação direta (Lei nº 4.707/2019), na forma do art. 2º da indigitada Lei, a seguir transcrito (sem grifo no original):
Lei nº 4.707/2019. Art. 2º. Fica anulado o enquadramento dos servidores públicos municipais, que foram transpostos ao cargo de Técnico em Enfermagem, por meio do art. 1º da Lei nº 2.890, de 29 de março de 2004, que tenham ingressado no quadro de pessoal do Município por meio de concurso público no cargo originário de Auxiliar de Enfermagem.

Esse é o ponto central desta demanda.
Segundo o autor, ao instituir a “Vantagem Pessoal de Vencimento”, os ocupantes do cargo de Auxiliar de Enfermagem mantiveram o mesmo padrão remuneratório dos ocupantes dos Técnicos em Enfermagem em uma tentativa de “legalizar” a inconstitucionalidade da Lei anterior. Defendeu, também, que o princípio da irredutibilidade dos vencimentos não protege tal numerário, porquanto foi ilicitamente instituído, na linha de precedentes da Corte Suprema.Acontece, porém, que a solução adotada pela Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu com a edição da Lei impugnada nesta demanda tem sido encampada em precedentes específicos do Supremo Tribunal Federal e, mais recentemente, deste Órgão Especial.Nesse contexto, embora os efeitos patrimoniais da inconstitucional Lei nº 2.890/2004, de certa maneira, tenham sido perpetuados com o dispositivo questionado nesta ação direta, é imperioso esclarecer que, no parágrafo único, do art. 3º, da Lei impugnada, há previsão de que a “Vantagem Pessoal de Vencimento” será suprimida com a concessão de promoções funcionais vindouras, até que seja, finalmente, zerada.Denota-se, assim, a preocupação da urbe em harmonizar, de um lado, o princípio da isonomia, o concurso público e as regras constitucionais de fixação de padrão remuneratório e, de outro, a irredutibilidade dos vencimentos dos servidores públicos.Vale registrar, por oportuno, que os servidores que regressaram ao cargo de Auxiliar de Enfermagem recebem, desde o ano de 2004, numerário equivalente ao de Técnico em Enfermagem, de sorte que a redução abrupta da remuneração de natureza alimentar não combina com a boa-fé de tais agente públicos, ainda considerando a regra insculpida pelo art. 5º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (“Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”).Ainda nessa linha de análise, não se pode olvidar que as disposições constitucionais, prioritariamente, devem ser compatibilizadas com as outras, e não suprimidas. Esse, a propósito, é o teor do princípio da concordância prática ou harmonização, sobre o qual a doutrina lecionou:
Partindo da ideia de unidade da Constituição, os bens jurídicos constitucionalizados deverão coexistir de forma harmônica na hipótese de eventual conflito ou concorrência entre eles, buscando, assim, evitar o sacrifício (total) de um princípio em relação ao outro em choque. O fundamento da ideia de concordância decorre da inexistência de hierarquia entre os princípios.Nas palavras de Canotilho, “o campo de eleição do princípio da concordância prática tem sido até agora o dos direitos fundamentais (colisão entre direitos fundamentais ou entre direitos fundamentais e bens jurídicos constitucionalmente protegidos). Subjacente a este princípio, está a ideia do igual valor dos bens constitucionais (e não uma diferença de hierarquia) que impede, como solução, o sacrifício de uns em relação aos outros, e impõe o estabelecimento de limites e condicionamentos recíprocos de forma a conseguir uma harmonização ou concordância prática entre esses bens”.(LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 136)
Indo além, embora não se desconheça a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, transcrita pelo autor na exordial, no sentido de que o princípio da irredutibilidade dos vencimentos não protege numerário ilicitamente instituído, esses precedentes foram consignados em situações distintas da estudada no presente feito, notadamente porque não examinavam numerário transitório e em extinção, tal qual a “Vantagem Pessoal de Vencimento” de Foz do Iguaçu.Vejamos: i) no AgR no MS 32.216, debatia-se a extensão de componentes do sistema remuneratório dos servidores públicos para os membros do Ministério Público; ii) no RE 609.381, a Corte examinou controvérsia alusiva ao teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41/2003; iii) no RE 411.327, discutia-se a extensão de vantagens remuneratórias de carreira diversa para Procuradores Autárquicos do Estado de São Paulo; iv) na ADI 2075, a lide referia-se à viabilidade de fixação de teto remuneratório por meio de ato do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro; e v) no RE 185.255, examinou-se retificação de ato de aposentadoria de servidor público.Nada obstante, em precedentes mais recentes e específicos do que os mencionados pelo autor, a Corte Suprema e esta Corte Especial têm encampado a constitucionalidade da instituição de verba pessoal nominalmente (VPNI) na fase de modulação de efeitos em ações constitucionais.No âmbito do incidente de arguição de inconstitucionalidade n° 0001615-42.2014.8.16.0154, este Colegiado decidiu que valores recebidos por servidores públicos com base em norma declarada inconstitucional serão pagos como VPNI, com absorção pelos aumentos vindouros.Eis o trecho do corpo do voto (sem grifo no original):
Logo, embora reconhecida a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 18.421/15, esta decisão só produzirá efeitos a partir do trânsito em julgado, consoante apresentado em linhas precedentes, de modo que os servidores beneficiados com a segunda progressão não precisarão devolver os valores recebidos, assim como não terão seus vencimentos reduzidos, isso tudo em observância aos princípios da boa-fé e segurança jurídica.
Em acréscimo, vale registrar que o Supremo Tribunal Federal possui dois julgados em que empregou a mesma solução jurídica da Lei impugnada nesta ação direta.São eles (sem grifo no original):
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 46 e 57-C da Lei Complementar nº 15/80 do Estado do Rio de Janeiro, com a redação dada pela Lei Complementar Estadual nº 111/06. Lei Orgânica da Procuradoria do Estado. Integralidade e paridade. Abono de permanência x benefício de permanência. Idêntica natureza e nome distinto. Inconstitucionalidade material das normas. Modulação dos efeitos. Procedência do pedido. 1. A partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, o regime próprio dos servidores públicos deixou de ser caracterizado pela integralidade e paridade. Essas garantias ficaram restritas às regras de transição estampadas no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41/03 e nos arts. 2º e 3º da Emenda Constitucional nº 47/05, cuja incidência deve ser observada. Há nítida intenção no art. 46 da Lei Complementar Estadual nº 15/80, com a redação dada pela Lei Complementar Estadual nº 111/06, de se frustar o desígnio das reformas previdenciárias instituídas pelas Emendas Constitucionais nºs 20/98, 41/03 e 47/05, restabelecendo a sistemática anterior às ditas reformas. Inconstitucionalidade material configurada. 2. A norma do § 19 do art. 40 da Constituição Federal criou um abono de permanência de caráter transitório para o servidor que preenchesse os requisitos para a aposentadoria voluntária mas que permanecesse em atividade, o qual seria “até completar as exigências para aposentadoria compulsória”. O dispositivo fixou também a base de cálculo do referido abono, devendo ser “equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária”. Diante disso, não pode a lei estadual criar benefício com a mesma natureza, mas com nome distinto, desrespeitando a transitoriedade e os valores já especificados na Constituição Federal. 3. O nominado “benefício de permanência”, previsto na legislação estadual, da forma descaracterizada como foi criado pelo legislador fluminense, reveste-se de natureza permanente, como se fosse espécie de gratificação, sendo incompatível com a fórmula de parcela única do subsídio (art. 39, § 4º, da CF/88). 4. Modulação dos efeitos da decisão com respaldo no art. 27 da Lei nº 9.868/90, para determinar que os valores recebidos com base nas normas ora declaradas inconstitucionais passem a ser pagos como vantagem nominalmente identificada (VPNI) até que os respectivos valores sejam absorvidos por aumentos futuros, na esteira do que foi decidido pela Corte na ADI nº 3.551, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 29/6/20, publicado em 19/8/20. 5. Pedido julgado procedente.(STF, Tribunal Pleno, ADI 3725, Rel. Min. Dias Toffoli, J. 22.04.2022, DJE 29.04.2022)
AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. 2. LEI 13.909 DO ESTADO DE GOIÁS. 3. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO PARA SERVIDORES PÚBLICOS. FIXAÇÃO PELO GOVERNADOR E DISTRIBUIÇÃO PELO SECRETÁRIO DE ESTADO. VIOLAÇÃO DO ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE LEI. 4. CARREIRA DO MAGISTÉRIO ESTADUAL. PROFESSOR DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INGRESSO POR CONCURSO PÚBLICO. CARGO DE CARREIRA. ACESSO ÀS CLASSES DA CARREIRA POR PROMOÇÃO COM BASE EM MERECIMENTO. POSSIBILIDADE. 5. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 6. MODULAÇÃO DE EFEITOS PARA QUE OS SERVIDORES NÃO SOFRAM DECRÉSCIMO REMUNERATÓRIO.(STF, Tribunal Pleno, ADI 3551, Rel. Min. Gilmar Mendes, J. 29.06.2020, DJE 18.08.2020)
No corpo desse último precedente, constou (sem grifo no original):
Proponho, considerando o tempo em que os artigos ora declarados inconstitucionais permaneceram em vigor, a modulação dos efeitos da decisão, de modo a garantir que os servidores não tenham diminuição nos seus vencimentos, devendo os valores recebidos com base nos atos infralegais editados com base nos artigos declarados inconstitucionais ser pagos como vantagem pessoal nominalmente identificável – VPNI, até que o valor seja absorvido por aumentos futuros ou até que lei venha a dispor sobre tais gratificações.
Diante disso, denota-se que a “Vantagem Pessoal de Vencimento” compatibiliza adequadamente os parâmetros de controle invocados nesta ação direta com a irredutibilidade dos vencimentos, não se revelando, em consequência, hipótese de inconstitucionalidade.
CONCLUSÃO

Voto pela improcedência desta ação direta.