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Processo:

I - RELATÓRIOTrata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pleito cautelar, ajuizada pelo Deputado Estadual Jorge Gomes de Oliveira Brand, por meio da qual questiona a validade normativa dos parágrafos 3º, 4º e 5º do art. 26 da Lei nº 12.597/2008, bem como do art. 1º da Lei nº 15.508/2019, ambas do Município de Curitiba e, por arrastamento, do art. 19 do Decreto Executivo nº 649/2014, cujo regramento normativo institui, segundo a peça inicial, o confisco do valor pago pelos usuários de transporte público local, ao determinar o prazo de validade de um ano dos créditos inseridos no cartão transporte.O autor sustentou que: a) os parágrafos 3º, 4º e 5º do art. 26 da Lei Municipal nº 12.597/2008, na redação dada pelo art. 1º da Lei Municipal nº 15.508/2019, bem como o art. 19 do Decreto nº 649/2014, determinam que os créditos do cartão transporte em Curitiba tenham prazo de validade de apenas 01 (um) ano; b) “[...] transcorrido meramente um ano entre o pagamento da tarifa de transporte, se não for utilizado o crédito inserido no cartão transporte, ele deixa de existir para o usuário. Ou seja, embora tenha sido paga a tarifa e comprado o crédito, apenas pelo seu não-uso imediato, o Município desfaz o crédito para utilização do sistema de transporte, havendo o perdimento de qualquer contraprestação pelo valor pago. Além de não poder utilizar o serviço, o usuário também não pode ser reembolsado de modo algum pelos créditos inutilizados pelo sistema eletrônico”; c) tramita na Câmara Municipal a proposição legislativa nº 005.00087.2021, de iniciativa do Chefe do Executivo, a qual objetiva alterar a Lei do Fundo de Urbanização de Curitiba (Lei nº 4.369, de 25 de setembro de 1972), ao efeito de que o dinheiro do usuário seja repassado aos operadores do transporte coletivo; d) “[...] as normas inconstitucionais já expropriaram mais de onze milhões de reais dos curitibanos, um dinheiro que deveria se traduzir em serviço público e em verdade está sendo acumulado em um fundo a ser dado em prol dos sujeitos privados operadores do sistema de transporte”; e) o confisco dos valores pagos pelos usuários viola o regramento consumerista, bem como a modicidade da tarifa (art. 1º, I, e VI, art. 17, V e art. 145, todos da Constituição Estadual, além de outros princípios implícitos decorrentes da Constituição Federal (art. 5º, XXII, inciso IV do art. 150 e inciso I e XI do art. 22); f) a natureza contratual e sinalagmática da tarifa “[...] faz ocorrer, justamente, que para o pagamento da exação haja a consequente contraprestação, consistente no serviço de transporte público”. Vertendo definitivamente os valores para o ente municipal, a tarifa deteria finalidade confiscatória; g) ao criar um prazo decadencial, os dispositivos municipais violam a competência legislativa da União para disciplinar direito civil e a matéria atinente a trânsito e transporte (art. 22, I e XI, da CF) e, ao mesmo tempo, descumprem a competência tributária local (art. 17, III, CE/PR); h) na demanda objetiva deve ser observada a decisão proferida na RE 1304357, Relatora Carmem Lúcia, bem como o julgamento da Ação Civil Pública de nº 5027186-40.2019.8.13.0702, perante a primeira instância do TJMG; i) o Município de Curitiba descumpriu o Termo de Ajustamento e Conduta (TAC) firmado com o Ministério Público Estadual. Além disso, com as elevações das tarifas de transporte público, o usuário perde o quantitativo de viagens originalmente contratada, uma vez que o crédito é expresso em valor monetário fixo e não em número de passagens; e j) em sede de tutela de urgência, afirma que “há um gigantesco periculum in mora, consistente no iminente confisco de mais de R$ 40 milhões do usuário de serviço de transporte público”.Diante do exposto, postulou que seja “[...] concedida medida cautelar para a imediata suspensão dos parágrafos 3º, 4º e 5º do art. 26 da Lei Municipal nº 12.597/2008, do Município de Curitiba, bem como o art. 1º da Lei Municipal nº 15.508/2019, e, por arrastamento, o art. 19 do Decreto nº 649/2014” e, ao final, referidas normas sejam nulificadas com efeitos “ex nunc” e eficácia “erga omnes”. Ao final, pediu o reconhecimento da inconstitucionalidade das normas impugnadas (mov. 1.1). Diante do pleito cautelar, determinou-se a oitiva do Município de Curitiba e correspondente Câmara Municipal, bem como da Procuradoria-Geral de Estado e da Procuradoria-Geral de Justiça (mov. 12).O Município de Curitiba compareceu aos autos (mov. 17) e asseverou que: a) a presente demanda objetiva é incabível por fundamentar-se em normas da Constituição Federal; b) a procuração não apresentou pormenorizadamente as normas impugnadas; c) no mérito, inexiste a alegada usurpação da competência da União porque a Constituição Federal conferiu aos Municípios a atribuição para organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, o serviço de transporte coletivo, devendo, no caso, preponderar o interesse local em prol da sustentabilidade do sistema do transporte público curitibano, de modo a garantir a modicidade tarifária; d) diferentemente do regramento municipal, a Lei Federal nº 7.418/1985 preconizou a validade mais curta dos créditos-transporte em 30 (trinta) dias após o reajuste tarifário; e) não se pode cogitar em violação ao artigo 17 da Constituição Estadual, o qual estipula a competência tributária municipal, pois não abarca as tarifas; f) a tarifa cobrada a título de transporte público municipal não possui natureza tributária e não se sujeita ao princípio do não-confisco; de qualquer forma, descabe falar em confisco, pois os valores não utilizados são revertidos em prol do usuário e da população curitibana; g) o percentual de créditos expirados é de 1,92%, o que afasta a existência do alegado efeito confiscatório; h) a fixação de prazo viabiliza a modicidade nas tarifas, bem como a função social da propriedade; i) o valor dos créditos pecuniários prescritos é integralmente revertido ao Fundo de Urbanização de Curitiba – FUC e investido na melhoria do sistema de transporte coletivo municipal; j) inexiste enriquecimento sem causa do Município, na medida em que “[...] o valor não se reverte em lucro para as concessionárias de serviços públicos, tampouco há a destinação deste patrimônio para atendimentos de outros serviços públicos igualmente essenciais, como saúde e educação, ao contrário do que fora aduzido pelo Autor em sua peça vestibular”; k) não houve descumprimento do TAC (Inquérito Civil MPPR 0046.14.007254-3 de 06.03.2015). No ponto, afirmou que “[...] até o presente momento a URBS está cumprindo os termos do TAC firmado em 2017, garantindo, assim, o mesmo número de deslocamentos ao usuário de transporte coletivo referente aos créditos adquiridos”; l) o prazo de validade dos créditos dos transportes não utilizados está suspenso por meio da Lei Municipal 15.627/2020 e foi prorrogado até 28 de fevereiro de 2022, pela Lei Municipal nº 15.881/2021; m) as decisões citadas na inicial não guardam pertinência com o caso dos autos; n) não há que se falar em “periculum in mora”, uma vez que os valores remanescentes expirados correspondem a apenas 1,92% em média, sendo que os montantes custeados a título de créditos de passagem já pertencem ao Fundo de Urbanização de Curitiba – FUC, o qual é deficitário; o) a Proposição Legislativa nº 005.00087.2021 não modifica a sistemática atual de custeio do serviço; e p) há evidente risco reverso, “uma vez que os efeitos da declaração da inconstitucionalidade causariam um enorme desequilíbrio para o FUC” e prejudicaria a modicidade da tarifa.A Câmara Municipal de Curitiba pronunciou-se ao mov. 20.1, defendendo a inexistência dos requisitos da concessão da medida cautelar, bem como que a “inexecução da lei pode acarretar graves transtornos ao Município, com lesões de difícil reparação para a sociedade e para a Administração Pública Municipal, em virtude do descontrole em matéria tão sensível, que é o funcionamento do sistema de transporte coletivo”. Acrescentou aos argumentos já sustentados pelo Município de Curitiba que o regramento municipal se encontra em consonância com a Lei Federal nº 11.975/2009, devendo, dessa forma, ser rechaçada a medida cautelar pleiteada.A Procuradoria-Geral do Estado posicionou-se pela ausência dos requisitos para a suspensão dos dispositivos impugnados (mov. 30.1). Ponderou que não há prejuízo social algum na manutenção dos dispositivos até o deslinde desta ação e que “a questão do confisco não é de simples decisão, motivo pelo qual precisa ser melhor analisada pelo juízo, não se afigurando possível decidir em tutela cautelar tema desse relevo, sob pena de julgar a lide em definitivo”.Ao mov. 32.1, a URBS – URBANIZAÇÃO DE CURITIBA S.A. pleiteou sua inclusão na demanda objetiva na qualidade de “amicus curiae”, o que foi deferido ao mov. 57.1. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela necessidade de regularização da procuração outorgada pelo autor, bem como pelo deferimento do ingresso nos autos da URBS. Em seu pronunciamento, sugeriu a necessidade de concessão da cautelar na ação direta de inconstitucionalidade, uma vez que: a) deve ser reconhecido o efetivo descumprimento do termo de ajustamento de conduta (TAC) firmado entre a URBS e a Promotoria de Justiça de Defesa do Consumidor de Curitiba; b) da forma como disciplinado pelo Município, a brevidade do prazo de validade dos créditos enseja “oneração excessiva e desproporcional, em detrimento do usuário”, pois tende ao “potencial enriquecimento ilícito do Poder Público e/ou dos prestadores do serviço de transporte coletivo”; c) há plausibilidade da afirmada usurpação da competência legislativa privativa da União (CF, art. 22, inc. I); d) encontra-se presente o requisito do perigo de dano porque, no contexto da situação de emergência de saúde coletiva decorrente do SARS-COV-2, está suspenso o prazo de validade dos créditos apenas até 22/02/22, desde que limitados aos créditos “adquiridos antes do regime emergência de operação e custeio do transporte coletivo”, suspensão essa não obrigatória em relação aos consórcios e empresas prestadores do serviço de transporte público, devendo ser acrescida a dificuldade de restituição dos valores subtraídos dos consumidores; e e) sobre a alegação de “periculum in mora” inverso, “não é patente o risco de colapso do FUC, nem do sistema de transporte, porquanto as implicações da equação formada pelo modo de desconto da tarifa (por deslocamento e de acordo com a tabela vigente na data da aquisição), conjugada com o prazo de validade do crédito, por certo, são constantemente avaliadas, tanto pelo Município, quanto pela URBS e, com mais certeza ainda, já foram ponderadas pelos contratados, antes mesmo da contratação” (mov. 34.1).A parte autora emendou a petição inicial (mov. 40.1), oportunidade em que regularizou o instrumento de mandato e acresceu, aos pleitos originais, o pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 1º da Lei Municipal nº 15.904/21, que inseriu o art. 2º-A na Lei Municipal nº 4.369/72. Frente às novas considerações apresentadas pela parte autora, os demais interessados foram convidados a se pronunciarem nos autos (mov. 42.1), o que foi cumprido aos movimentos 47.1, 48.1, 51.1 e 54.1.Por meio do v. acórdão de mov. 84.1, este c. Órgão Especial indeferiu o pleito cautelar. A URBS, na condição de “amicus curiae”, manifestou-se sobre o mérito da ação ao mov. 101.1, oportunidade na qual reiterou os termos do pronunciamento de mov. 32.1, no seguinte sentido: a) a matéria é de assunto local, na forma do art. 30 da CF; ademais, o recente julgamento da ADI 4289/DF pelo STF confirma a inexistência de vício formal nas normas impugnadas; b) não se aplica o princípio do não-confisco à tarifa, mas sim os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado, da modicidade da tarifa e da prestação do serviço de maneira adequada e eficiente; c) a quase totalidade dos créditos expirados refere-se a créditos adquiridos por empregadores e destinados aos seus empregados a título de vale transporte, o que importa na ausência de afetação do patrimônio do usuário; d) o período de um ano para utilização do crédito é razoável; e) é necessária a “[...] estipulação de prazo capaz de garantir a operacionalidade do sistema e inibir seu desequilíbrio pela utilização de passagens com valores créditos defasados (não condizentes com as tarifas reajustadas anualmente) e práticas indesejadas como comercialização de créditos de maneira indevida e formação de moeda paralela”; f) os créditos expirados destinam-se integralmente ao Fundo de Urbanização de Curitiba, voltado ao atendimento dos programas de Equipamento Urbano e de infraestrutura e à promoção dos meios necessários à operação dos serviços públicos de transporte coletivo urbano de passageiros; g) os efeitos de eventual declaração de inconstitucionalidade devem ser modulados; h) “[...] os dispositivos legais atacados pela ADI restam revestidos de finalidade, proporcionalidade e razoabilidade a fim de garantirem a prestação do serviço público essencial com modicidade de tarifa, continuidade, eficiência e adequação”, não cabendo ao Judiciário ingressar na análise do mérito administrativo, mormente quando se trata de ato administrativo com alto grau de complexidade e tecnicidade, como no caso; i) as normas que autorizam a reversão dos créditos expirados ao FUC referem-se à previsão de subsídio intrassetorial e conta com expressa autorização do art. 9, §5º da Lei de Mobilidade Urbana para os casos em que a tarifa é deficitária. Pugnou pela improcedência do pedido.O Município de Curitiba e a respectiva Câmara Municipal prestaram informações definitivas aos movs. 107.1 e 108.1, rogando pela improcedência da ação.Em seguida, a Procuradoria-Geral do Estado, atuando na curadoria das normas, também requereu a improcedência da demanda (mov. 117.1).O autor manifestando-se ao mov. 119.1, pugnando pelo acolhimento dos pedidos iniciais. Por fim, a d. Procuradoria-Geral de Justiça lançou o parecer de mov. 121.1, pronunciando-se “[...] pela parcial procedência do pedido, a fim de que essa eg. Corte declare a inconstitucionalidade dos §§ 3º, 4º e 5º do artigo 26 da Lei Municipal n.º 12.597/2008, acrescentados pela Lei Municipal n.º 15.508/2019 – preservando os demais parágrafos, que não guardam relação direta com o prazo de expiração dos créditos –, pois afiguram-se manifestamente desproporcionais, violando, a um só tempo o direito à propriedade dos usuários do serviço, bem assim a garantia da modicidade das tarifas – a qual que se encontra intimamente vinculada ao acesso ao serviço; e, por arrastamento, do parágrafo único do artigo 2º-A da Lei Municipal n.º 4.369/1972, acrescido pela Lei Municipal n.º 15.904/2021, que estabelece que os créditos expirados constituirão receitas do FUC”.Vieram-me conclusos.É o relatório.


II – O VOTO E SEUS FUNDAMENTOSCuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de tutela cautelar, ajuizada pelo Deputado Estadual Jorge Gomes de Oliveira Brand (Goura), em face dos parágrafos 3º, 4º e 5º do artigo 26 da Lei Municipal nº 12.597/2008, na redação atribuída pelo artigo 1º da Lei Municipal nº 15.508/2019, bem como artigo 1º da Lei Municipal nº 15.904/21, todas de Curitiba, e, por arrastamento, do artigo 19 do Decreto Municipal nº 649/2014, os quais instituem prazo de validade para os créditos inseridos no cartão transporte do sistema de transporte coletivo municipal de Curitiba.O autor indicou, como parâmetros de controle, os arts. 1º, “caput” e incs. I e VI, 17, inc. V, e 145, da Constituição do Estado do Paraná (CE/PR), em combinação com os arts. 5º, inc. XXII, 22, incs. I e XI, e 150, inc. IV, da Constituição Federal.Os dispositivos impugnados na presente ação direta de inconstitucionalidade encontram-se abaixo colacionados (destaques nossos): Lei Municipal nº 12.597/2008“Art. 26. A Administração Pública fixará a tarifa, com base em planilha de custos e resultados do Sistema, precedida de proposta da URBS.[...]§ 3º Fica estabelecido o prazo de vigência de 1 (um) ano dos créditos inseridos no cartão transporte. (Redação acrescida pela Lei nº 15.508/2019)§ 4º O prazo previsto no parágrafo anterior será contado a partir da data da aquisição dos créditos, findo o qual não serão mais passíveis de utilização pelo usuário. (Redação acrescida pela Lei nº 15.508/2019)§ 5º Após transcorrido o prazo a que se refere o parágrafo 3º, os créditos expirados serão incorporados definitivamente ao Fundo de Urbanização de Curitiba. (Redação acrescida pela Lei nº 15.508/2019)”
Decreto Executivo nº 649/14“Art. 19. O prazo de validade dos créditos pecuniários do Sistema de Transporte Coletivo de Curitiba será de 1 ano, com exceção da Linha Turismo cujos créditos, uma vez iniciada sua utilização, terão validade de 24 horas. (Redação do caput dada pelo Decreto Nº 597 DE 12/06/2018).§ 1º Durante o curso dos prazos de validade referidos no caput, será garantido ao usuário que adquiriu créditos pecuniários o mesmo número de deslocamentos que eram possíveis com base na tarifa vigente à época de sua aquisição.§ 2º Expirado o prazo previsto no caput deste artigo, os créditos pecuniários não utilizados serão vertidos ao Fundo de Urbanização de Curitiba - FUC.§ 3º Para efeito do contido no presente artigo e no artigo anterior, aplicam-se integralmente as disposições previstas no Termo de Ajuste de Conduta firmado entre a URBS e o Ministério Público do Estado do Paraná no âmbito do Inquérito Civil nº MPPR 0046.14.007257-3 e eventuais alterações que nele vierem a ser incorporadas.”
Além disso, a parte autora controverte, em emenda à inicial, o art. 1º da Lei Municipal nº 15.904/21, que inseriu o art. 2º-A na Lei Municipal nº 4.369/72: “Art. 1º Fica criado o art. 2º-A na Lei nº 4.369, de 25 de setembro de 1972, com a seguinte redação:‘Art. 2º-A. Os ingressos de recursos financeiros no Fundo de Urbanização de Curitiba provenientes da arrecadação da tarifa cobrada dos usuários do transporte coletivo urbano e o produto de comercialização de vale transporte não constituem receitas do Fundo de Urbanização de Curitiba, devendo ser repassados aos operadores do transporte coletivo em conformidade com o que disciplinam os contratos administrativos. Parágrafo único. Após o prazo de decadência ou prescrição para a utilização dos créditos do transporte coletivo pelos usuários dos serviços, as entradas financeiras a que se referem o caput deste artigo constituirão receitas do FUC e assim deverão ser contabilizadas.’”
Prefacialmente, cumpre rememorar que o v. acórdão de mov. 84.1, antes de apreciar o pedido cautelar, afastou as preliminares de não cabimento da emenda à inicial em sede de controle concentrado de constitucionalidade e de impossibilidade de impugnação de regras da Constituição Federal que possuem natureza de norma de reprodução obrigatória. A decisão assentou, outrossim, que o alegado descumprimento do termo de ajustamento de conduta (TAC) firmado entre a URBS e a Promotoria de Justiça de Defesa do Consumidor de Curitiba constitui matéria estranha ao controle concentrado de inconstitucionalidade e deve ser discutido na seara própria e entre as partes legitimamente interessadas.Passando à análise meritória, verifica-se que, não obstante os judiciosos argumentos articulados pelo autor, as normas impugnadas não incorrem em vício formal de inconstitucionalidade.Não se vislumbra, no caso, a alegada usurpação da competência legislativa privativa da União prevista nos incisos I e XI do art. 22 da Constituição FederalEm primeiro lugar, constata-se que o precedente citado na proemial (RE 1304357) trata-se de decisão monocrática e não vinculante proferida pela Ministra Carmem Lúcia. Ademais, o respectivo recurso encontra-se pendente de julgamento pelo órgão colegiado e foi recentemente encaminhado à Presidência do Pretório Excelso para análise de eventual nulidade da decisão e necessidade de redistribuição do feito por prevenção1.Ademais, considerando que os atos impugnados nesta ação adotam, por semelhança, o prazo de validade de 01 (um) ano dos bilhetes de passagem aplicável ao transporte coletivo rodoviário, como previsto no art. 1º da Lei Federal nº 11.975/092, não se identifica a ocorrência do vício formal defendido da exordial, inclusive porque não resta patente a violação ao aspecto material3 do federalismo, ou seja, que a União detenha inequívoca legitimidade para estipular regras sobre a bilhetagem eletrônica em âmbito municipal.Oportuno consignar que referida lei federal teve sua constitucionalidade recentemente examinada na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4289, ocasião em que a Suprema Corte deliberou pela autonomia federativa dos Estados, bem como teceu considerações sobre o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, a indicar que os entes locais autônomos (art. 15 da CE) podem fixar diferentes limites de validade dos bilhetes para atender às suas peculiaridades, nos termos do seguinte excerto do voto da Relatora: “[...] as peculiaridades estaduais devam preponderar no estabelecimento do prazo de validade do bilhete de transporte coletivo rodoviário intermunicipal, uma vez a locomoção por essa via assume relevância e características distintas em cada Estado, sobretudo no que tange à política tarifária e à capacidade financeira de cada ente para efetivar contratos que possibilitem a exploração eficiente do transporte rodoviário sob regime de concessão ou permissão, nos termos constitucionais. Assim, o prazo de validade pode influenciar na política tarifária e, por consequência, impactar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato celebrado em âmbito estadual.[...] Desse modo, incumbe ao Estado, como titular da exploração do transporte rodoviário intermunicipal, fixar a política tarifária à luz do elementos que nela possam influenciar, tal como o prazo de validade do bilhete, nos termos do art. 175 da Constituição Federal. Como é o Estado-membro que arca com os custos decorrentes de eventual prazo de validade mais elastecido, não cabe à União interferir no poder de autoadministração do ente estadual no que concerne às concessões e permissões dos contratos de transporte rodoviário de passageiros intermunicipal, sob pena de afronta ao pacto federativo.” (grifou-se)
O julgado restou assim ementado:“Ação Direta De Inconstitucionalidade. Direito Administrativo. Legitimidade ativa ad causam. Pertinência temática. Art. 103, IX, da Constituição da República. Alegação de Inconstitucionalidade da Lei Federal Nº 11.795/2009, que dispõe sobre prazo de validade dos bilhetes de passagem de transporte coletivo rodoviário de passageiros intermunicipal, interestadual e internacional pelo prazo de um ano, no tocante ao transporte intermunicipal de passageiros. Atribuição constitucional de competência residual aos Estados-membros (CF, art. 25, §1º). Inconstitucionalidade. 1. Legitimidade ativa ad causam da Confederação Nacional do Transporte – CNT (art. 103, IX, da Constituição da República). Demonstradas a abrangência nacional da entidade e a pertinência temática entre os fins institucionais da entidade requerente e o tema suscitado nesta ação de controle concentrado de constitucionalidade, como decorre do seu Estatuto. 2. O art. 22, XI, da Constituição da República fixa a competência privativa da União para legislar sobre “trânsito e transportes”. O significado da competência privativa atribuída à União quanto à legislação sobre transporte de passageiros há de ser definido sob a perspectiva de que a Constituição também confere a esse ente a titularidade da exploração, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, e). Aos Municípios foi conferida a competência de organizar serviços públicos de interesse local, inclusive transporte coletivo (art. 30, V, CF). Resta a cargo dos Estados-membros a competência para explorar e regulamentar a prestação de serviço de transporte intermunicipal de passageiros, no exercício de sua competência reservada (art. 25, § 1º, CF). 3. A União Federal, ao dispor acerca do prazo de validade dos bilhetes de transporte coletivo rodoviário intermunicipal, imiscuiu-se na competência constitucional residual do Estado-membro. Consolidação, na jurisprudência desta Suprema Corte, do entendimento de que é dos Estados a competência para legislar sobre prestação de serviços públicos de transporte intermunicipal. Precedentes. 4. O prazo de validade do bilhete, mais elastecido ou não, corresponde a um benefício que, por sua natureza, tem um custo. Incumbe ao Estado, como titular da exploração do transporte rodoviário intermunicipal, fixar a política tarifária à luz dos elementos que nela possam influenciar, tal como o prazo de validade do bilhete (art. 175, CF). Não cabe à União interferir no poder de autoadministração do ente estadual no que concerne às concessões e permissões dos contratos de transporte rodoviário de passageiros intermunicipal, sob pena de afronta ao pacto federativo. 5. O tratamento legal conferido aos transportes intermunicipais gera uma distinção em ofensa ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, CF), uma vez que a Lei nº 11.975/2009 acaba por impor obrigação desigual entre as empresas e usuários dos transportes intermunicipal e semiurbano. 6. Ação direta conhecida e pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade parcial do art. 1º da Lei Federal nº 11.975/2009, com redução de texto do vocábulo “intermunicipal”.” (ADI 4289, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 11/04/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-074 DIVULG 19-04-2022 PUBLIC 20-04-2022).
A propósito, este C. Órgão Especial já deliberou que “o federalismo passa por um processo de ressignificação. Para além dos temas positivados na distribuição constitucional de competências (aspecto formal), a leitura mais depurada não pode desconsiderar o aspecto material ante a “dupla função no jogo dialético do federalismo cooperativo: serve de instrumento de justificação das normas que prezam pelo espaço mínimo de atuação legislativa dos entes em matéria comum ou, ao revés, auxilia no banimento de legislações que, a pretexto de cumprir as normas constitucionais, esvaziam a capacidade legiferante dos demais entes federativos quando inexistente a demonstração da legitimidade institucional por parte do ente de maior envergadura, bem como o inequívoco esgotamento da competência suplementar” (IAI - 1586995-3/01, Rel. Octavio Campos Fischer). Em termos de atuação dos entes federados, cumpre esclarecer que “a assunção de competência pelo ente maior deve fundar-se no princípio da subsidiariedade, ou seja, na demonstração de que é mais vantajosa a regulação de determinada matéria pela União ou pelo Estado, conforme for o caso. Trata-se, portanto, de privilegiar a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos, não cabendo ao poder judiciário, à míngua de definição legislativa, retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena de tolher-lhe sua autonomia constitucional” (ADI 5.112, Min. Edson Fachin – grifou-se).Relativamente ao argumento lançado pelo órgão ministerial ao mov. 121.1, no sentido de que as normas impugnadas teriam invadido a competência da União para legislar sobre direito do trabalho, no que dizem respeito ao vale-transporte adquirido pelo empregador em favor do empregado, percebe-se que ao contrário do alegado, o artigo 9º da Lei Federal nº 7.418/1985, ao prever que “os Vales-Transporte anteriores perdem sua validade decorridos 30 (trinta) dias da data de reajuste tarifário”, versam sobre a validade dos créditos diante de eventual reajuste tarifário, questão diversa daquela discutida no presente feito.De qualquer sorte, percebe-se que o regramento objurgado não contraria o disposto na Lei Federal nº 7.418/1985, tanto que conforme informações de caráter público extraídas do endereço eletrônico da URBS, a legislação citada é observada quando ocorre mudança tarifária: “Os créditos no vale-transporte comprados antes da mudança da tarifa continuam valendo?São duas situações, para vale-transporte (cujos créditos são adquiridos pelo empregador para seus funcionários) e cartão-usuário. No caso do vale transporte, se o usuário tinha dez passagens a R$ 5,50 (R$ 55), ele continuará com o mesmo número de bilhetes e valor com prazo de carência de 30 dias para sua utilização.” 4
Não se olvide, por fim, que este C. Órgão Especial já reconheceu a competência do ente municipal para legislar sobre “as condições de pagamento da tarifa do transporte coletivo urbano” (TJPR - Órgão Especial - 0060804-49.2019.8.16.0000 - Rel.: DESEMBARGADOR HAMILTON MUSSI CORREA - J. 10.06.2020), por se tratar de assunto de interesse local, na forma do disposto no artigo 17, incisos I e V, da Constituição do Estado do Paraná, que assim estabelecem:“Art. 17. Compete aos Municípios:I - legislar sobre assuntos de interesse local;[...]V - organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.”
No mesmo rumo, além do que restou decidido na ADI 4289, o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou em outras oportunidades:“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS NºS 17.812/2016 E 14.654/2018. MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS. CONCESSÃO DE SUBSÍDIOS AO SISTEMA MUNICIPAL DE TRANSPORTE PÚBLICO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO. INTERESSE LOCAL. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete aos municípios legislar sobre organização de serviços públicos de interesse local, entre os quais o transporte coletivo. 2. A atribuição de efeito suspensivo a recurso extraordinário só é aceita em hipóteses excepcionais, nas quais não se enquadra o presente caso. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (grifou-se)(ARE 1180540 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 27/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-222 DIVULG 11-10-2019 PUBLIC 14-10-2019)
“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Exigência de cobrador por lei municipal. Transporte coletivo. Competência municipal. Interesse local preponderante. 4. Precedentes em sede de controle concentrado de constitucionalidade. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (grifou-se)(RE 940662 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 31/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-090 DIVULG 02-05-2017 PUBLIC 03-05-2017)
Diante do exposto, não se há de falar em inconstitucionalidade nomodinâmica das normas contestadas. Antes de adentrar no exame específico da apontada inconstitucionalidade material, cabe delimitar o objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido, observa-se que, em conformidade com o disposto no art. 3º, I, da Lei nº 9.868/19995, a parte autora limitou seu pedido à declaração de inconstitucionalidade dos parágrafos 3º, 4º e 5º do artigo 26 da Lei Municipal nº 12.597/2008, com redação atribuída pelo artigo 1º da Lei Municipal nº 15.508/2019, bem como do artigo 1º da Lei Municipal nº 15.904/21, e, por arrastamento, do artigo 19 do Decreto Municipal nº 649/2014, todos de Curitiba. Analisando-se a peça inicial, percebe-se que os parágrafos 1º e 2º do artigo 26 da Lei Municipal nº 12.597/20086 não foram objeto de impugnação, o que impede qualquer manifestação desta Corte a respeito da matéria neles versada, notadamente sobre a forma de contabilização da tarifa a ser descontada do cartão transporte. Assim, diversamente do que entendeu a d. Procuradoria-Geral de Justiça em seu parecer (mov. 121.1), tal assunto não é relevante para a solução da controvérsia posta nos autos.Fixadas tais premissas, cumpre analisar a existência de vícios materiais a macular os preceitos censurados. De início, cabe esclarecer que a tarifa (ou preço público) cobrada do usuário do serviço de transporte coletivo não se confunde com a taxa e não possui natureza jurídica de tributo. Nesse sentido, o parágrafo 2º do artigo 9º da Lei nº 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, é claro ao dispor que “o preço público cobrado do usuário pelo uso do transporte público coletivo denomina-se tarifa pública, sendo instituída por ato específico do poder público outorgante” (grifou-se).A diferença entre a tarifa e a taxa foi contemplada pela Súmula nº 545 do Supremo Tribunal Federal, que assim enuncia:“Súmula 545 - Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.”
A esse respeito, Wanderley José Federighi, Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, em artigo jurídico intitulado “Breves considerações sobre transporte público urbano - As tarifas ou preços públicos e os limites ao controle jurisdicional do seu reajuste”7, arrolou os seguintes traços distintivos entre a taxa e a tarifa:“1) Taxa é tributo. Sua existência depende de lei. Tarifa não é tributo. Independe de lei, e sim de contrato administrativo.2) Regime jurídico adotado: quanto às taxas, prevalecem as normas de direito público, pois o fenômeno da tributação vem do poder de império estatal. Quanto às tarifas, estão elas sob o manto das regras do direito privado.3) Tarifas são prestações pecuniárias não compulsórias. Permite-se a voluntariedade ou facultatividade das ações do interessado. As taxas são espécies tributárias inexoravelmente compulsórias, inclusive, como são tributos, pela expressa aplicação do disposto no art. 3º do Código Tributário Nacional.4) Nas tarifas há a autonomia da vontade ou a liberdade de contratar. Nas taxas verifica-se a compulsoriedade e a submissão aos efeitos tributários, quando se der a realização do fato gerador do tributo.5) Serviços públicos, se específicos e indivisíveis, ensejam a cobrança de taxa, pois são res extra commercium. Já as tarifas são aptas a remunerar serviços não públicos, pois são regidas pelas regras do direito privado. (O Estado, caso pretenda desempenhar atividades econômicas com objetivo de lucro, à semelhança da empresa privada, e pode fazê-lo, poderá ser remunerado por preços públicos).6) Serviços essenciais do Estado (p. ex., saúde pública, justiça e outros) devem ser remunerados por taxas. Às tarifas cabe a contraprestação dos serviços não essenciais do Estado. P. ex., remoção de lixo.”
Como não possui natureza tributária, diversamente do que argumentou a parte autora, a tarifa não se submete às limitações do poder de tributar delineadas no artigo 150 e seguintes da Constituição Federal. Por outro lado, na forma do disposto no artigo 1º, VI, da Constituição do Estado do Paraná8, deve observar a modicidade tarifária, que foi efetivamente contemplada pela legislação objurgada. Percebe-se que a expiração de créditos tarifários está intimamente relacionada com a política de remuneração e sustentabilidade do sistema de bilhetagem eletrônica (impacto de receita) por configurar caso de “float permanente”9, ou seja, consubstancia potencial receita acessória relacionada à bilhetagem e, dessa forma, compõe elemento balizador do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, nos termos do Caderno Técnico da Associação Nacional de Transportes Públicos (destaques nossos): “A análise do balanço financeiro da implantação de um sistema de bilhetagem automática variará muito caso a caso, dada a enorme diferença entre as condições dos sistemas de transporte e os seus respectivos projetos de implantação. Todavia, se forem consideradas somente as potencialidades de aumento de receitas mais facilmente mensuráveis (receitas financeiras do float, float permanente e aumento de receitas por redução de fraudes), estas podem representar, somadas, de 4,6% a 6,1% da receita do sistema, conforme visto no caso hipotético acima. Fica assim demonstrado que os custos de implantação e operação de um sistema, que no mesmo caso hipotético é de 4,1% da receita, podem ser superados por aumentos de receitas resultantes dessa implantação. Esses ganhos, ao superarem os custos, poderiam ser apropriados pelos mesmos usuários, com redução da tarifa, ou por projetos de aumento da qualidade nos serviços.”
Conforme esclarece Júlio Eduardo Campos de Freitas10 sobre a integração física e tarifária nos modais de transporte, os créditos remanescentes não utilizados pelos usuários do transporte público detém capacidade para fomentar a política tarifária:“Há várias formas de se remunerar o operador: pela quilometragem, pela quantidade de passageiros ou por um mix percentual dessas variáveis. O operador de ônibus e o operador de metrô esperam receber um valor para a operação que realizaram. Há um float financeiro que é muito importante do ponto de vista negocial para cada uma das empresas partícipes, que às vezes é mais importante do que o próprio foco fundamental do negócio de transporte, que é o da realização da viagem. O movimento de recursos de uma câmara de compensação é tão grande, que os ganhos passíveis de serem realizados com a sua movimentação de um dia para o outro, não são nada desprezíveis. Além disso, outro fator tem importância: cerca de 2% dos créditos de viagem vendidos jamais vêm a ser utilizados pelos usuários. E isto é muito expressivo. As pessoas perdem os cartões, ou simplesmente se esquecem de utilizar seus créditos... O título de transporte (o direito à viagem) é vendido antecipadamente e, há usuário que nunca usa esse crédito adquirido. Existe uma massa de recursos daí resultante que logicamente teria que ser distribuída para os diferentes modos, para não se criar um desequilíbrio financeiro do sistema e de cada empresa. Então, por vários motivos, a receita total é concentrada em um único lugar para que isso seja usado como instrumento de política tarifária. Esse superávit, em tese (créditos não utilizados e não reclamados) pode ser colocado em uma “bolsa” e depois repassado para o usuário para instituir descontos a título de obter certa modicidade tarifária ou, dependendo da regra, ser distribuído entre os operadores pelo percentual representativo da participação de cada um deles em relação ao total. Se um operador tem 10% dos passageiros (ou da quilometragem realizada, conforme o caso), pareceria conveniente que uma parte correspondente da arrecadação viesse a ser a ele destinada, ou apropriada pelo poder público para fazer cumprir alguma política de isenção tarifária por exemplo. A vantagem do sistema de bilhetagem é que ele preserva cada contrato individualmente, e a receita é distribuída para cada modo e cada empresa de acordo com o seu contrato específico.”
Consoante se infere do artigo 2º da Resolução DIR/014/2021 (mov. 32.7), no município de Curitiba, o valor da tarifa técnica (Tt) de remuneração das concessionárias dos serviços de transporte coletivo de passageiros equivale a R$8,1132 (oito reais, onze centavos e trinta e dois décimos de centavos). Por sua vez, de acordo com o Decreto nº 306, de 28/02/2023, o valor da tarifa paga pelo usuário do transporte coletivo de passageiros da cidade de Curitiba é atualmente de R$6,00 (seis reais).Verifica-se, pois, a existência de déficit tarifário, na medida em que a tarifa técnica é superior àquela paga pelo usuário, o qual pode ser suprido, em parte (e não exclusivamente), justamente com o montante correspondente aos créditos expirados do cartão transporte.Frente a esses elementos, a retenção de numerário dos usuários que não se utilizam tempestivamente dos créditos pode vir a caracterizar espécie de recurso extra tarifário (ou pelo menos nova fonte de financiamento do serviço público), circunstância essa que, por si só, não inquina de inconstitucionalidade a previsão normativa, pois tal expediente permite a modicidade do valor da tarifa e encontra respaldo no art. 9º, “caput” e §§3º e 5º e art. 10, parágrafo único, ambos da Lei Federal nº 12.587/12, in verbis:“Art. 9º O regime econômico e financeiro da concessão e o da permissão do serviço de transporte público coletivo serão estabelecidos no respectivo edital de licitação, sendo a tarifa de remuneração da prestação de serviço de transporte público coletivo resultante do processo licitatório da outorga do poder público.§ 1º A tarifa de remuneração da prestação do serviço de transporte público coletivo deverá ser constituída pelo preço público cobrado do usuário pelos serviços somado à receita oriunda de outras fontes de custeio, de forma a cobrir os reais custos do serviço prestado ao usuário por operador público ou privado, além da remuneração do prestador[...]§ 3º A existência de diferença a menor entre o valor monetário da tarifa de remuneração da prestação do serviço de transporte público de passageiros e a tarifa pública cobrada do usuário denomina-se deficit ou subsídio tarifário.[...] § 5º Caso o poder público opte pela adoção de subsídio tarifário, o deficit originado deverá ser coberto por receitas extratarifárias, receitas alternativas, subsídios orçamentários, subsídios cruzados intrassetoriais e intersetoriais provenientes de outras categorias de beneficiários dos serviços de transporte, dentre outras fontes, instituídos pelo poder público delegante.
Art. 10. A contratação dos serviços de transporte público coletivo será precedida de licitação e deverá observar as seguintes diretrizes:[...]Parágrafo único. Qualquer subsídio tarifário ao custeio da operação do transporte público coletivo deverá ser definido em contrato, com base em critérios transparentes e objetivos de produtividade e eficiência, especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a periodicidade e o beneficiário, conforme o estabelecido nos arts. 8º e 9º desta Lei.” (grifou-se)
A propósito, a URBS - URBANIZAÇÃO DE CURITIBA S.A esclareceu que:“[...] quando se pergunta para onde são destinados os recursos das expirações de créditos, a resposta é sem dúvida, para ajudar a manter a tarifa do usuário em patamar inferior a tarifa técnica, para manter a manutenção do sistema e inclusive para auxiliar nos custos de vandalismo.” (movs. 17.14 e 32.6 – grifou-se)
Isso se dá por meio da destinação dos créditos de cartão transporte expirados ao Fundo de Urbanização de Curitiba (FUC), como autorizam os artigos 26, §5º, da Lei municipal nº 12.597/2008 e 1º da Lei municipal nº 15.904/2021, ambas de Curitiba. Deveras, em conformidade com as exposições do Município de Curitiba e da URBS no presente feito, os recursos remetidos ao Fundo de Urbanização de Curitiba (FUC) estão atrelados a um fim específico, extraído do artigo 1º da Lei municipal nº 4369/1972, de Curitiba, de acordo com o qual o FUC destina-se a “[...] a atender aos programas de Equipamento Urbano e de infra-estrutura, bem como, a promover os meios necessários à operação dos serviços públicos de transporte coletivo urbano de passageiros”.No ponto, a URBS explanou que:“[...] o dinheiro em favor do FUC é utilizado em favor do sistema e para seu custeio diário, de modo que não há acúmulo, justamente porque o Fundo é deficitário, já que a as despesas do sistema de transporte superam as receitas.Há inegável desequilíbrio entre o que se arrecada e o que custa o sistema de transporte coletivo sendo necessário o aporte do município por meio de subsídios para a continuidade da prestação do serviço público essencial.” (p. 14 – mov. 32.1 – grifou-se)
Logo, diversamente do que consta na proemial, os valores decorrentes dos créditos expirados não são repassados para as operadoras de transporte coletivo contratadas, mas ao FUC, destinando-se ao custeio do serviço público de transporte coletivo de passageiros, em especial à liquidação da diferença entre o custo real do sistema e o valor adimplido pelo usuário. É dizer. A destinação de recursos ao FUC auxilia na atenuação do impacto do custo do serviço público e contribui, como visto, para a modicidade da tarifa, aspecto esse que também é valorizado pelas regras consumeristas. De fato, eventual deferimento da providência final almejada na ação direta pode implicar em majoração das tarifas públicas atualmente praticadas, em prejuízo aos usuários do serviço público.Apreciando situação análoga, assim decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco:“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 17 DE LEI 14.474/2011. REGULAMENTAÇÃO DA VALIDADE DOS CRÉDITOS DOS BILHETES ELETRÔNICOS DO TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIRO. CARTÃO VEM. PRAZO DE VALIDADE DE 180 DIAS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Preliminar de Inépcia da Inicial não conhecida por maioria. 2. No caso sob apreciação, foi apontado como inconstitucional o art. 17, caput e incisos, da Lei 14.474/2011, alterado pelo art. 1º da Lei Estadual 15.190/2013 do Estado de Pernambuco, que regulamenta o uso dos créditos oriundos das vendas antecipadas de bilhetes eletrônicos de transporte público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STPP/RMR), nas modalidades VEM Estudante, VEM Comum, VEM Trabalhador ou qualquer outro tipo de vale existente. 3. O objeto de irresignação do Ministério Público é o prazo de validade dos créditos depositados no cartão VEM e a decorrente apropriação pela STTP/RMR valores expirados. O Parquet alegou que tal norma afronta o princípio da moralidade, ao permitir que os valores correspondentes aos bilhetes adquiridos antecipadamente sejam apropriados e saiam da esfera de disponibilidade dos usuários. 4. A adoção de um prazo de validade para os créditos do Cartão VEM em nada fere o princípio da moralidade ou o princípio de proteção ao consumidor.5. A prática de determinar um tempo de validade para os créditos do sistema de transporte público é algo universal, visualizada em diversos países da Europa, dos Estados Unidos e, inclusive, em outros Estados do Brasil, como, por exemplo, São Paulo (Bilhete Único Vale Transporte), e no Rio de Janeiro (Bilhete Único de Vale Transporte). 6. A estipulação de validade visa facilitar a gestão do serviço, o cálculo das receitas e dos custos da prestação do serviço, além de garantir a modicidade das tarifas, um dos mais importantes princípios dos serviços públicos como estipula o art. 6º, §1º, da Lei 8.987/95. 7. O Parágrafo Único do art. 17 da Lei 14.474/2011 esclarece que os créditos expirados dos VEM serão investidos no próprio sistema de Transporte Público.8. Não se vislumbra violação ao princípio da proteção do consumidor nem ao princípio da informação, corolário ao princípio da boa-fé objetiva. As concessionárias têm divulgado com clareza e de forma positiva a existência de um prazo de validade de 180 dias entre os usuários do serviço, sendo plenamente efetivado a caveat praebitor (acautele-se o fornecedor) que norteia as relações de consumo no nosso país. 9. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA, POR MAIORIA, IMPROCEDENTE.” (grifou-se)(TJPE, ADI nº 361722-9, Relator: Desembargador Bartolomeu Bueno, Órgão Julgador: Órgão Especial, maioria de votos, Julgamento em 17/06/2019, Publicação em 1º/07/2019)
Em relação à modificação operacionalizada pelo artigo 1º da Lei Municipal nº 15.904/21 constante da emenda à inicial, esclareceu-se que houve apenas a alteração da natureza jurídica do ingresso dos recursos no FUC (passou de orçamentária para extraorçamentária), sendo que, nos termos informados pelo Município de Curitiba, “as receitas continuarão sendo utilizadas para o pagamento dos contratos de manutenção do sistema, investimentos de melhorias e até mesmo para cobrir os gastos com vandalismo, ou seja, para o aperfeiçoamento no sistema de transporte municipal” (p. 03 - mov. 48). Consigne-se, por fim, que o prazo de vigência dos créditos de bilhetagem eletrônica, estabelecido em 01 (um) ano, é razoável e suficiente para que o usuário possa planejar-se e organizar-se para evitar a expiração dos valores excedentes em seu cartão transporte.Diante de todo o exposto, conclui-se que a definição de limite temporal de um ano para a utilização dos créditos inseridos no cartão transporte e sua posterior destinação ao custeio de subsídio tarifário e à promoção dos meios necessários à operação do serviço público de transporte coletivo urbano de passageiros impacta positivamente no valor da tarifa cobrada do usuário, não incorrendo em inconstitucionalidade. Assim sendo, julga-se improcedente a ação direta de inconstitucionalidade.Intimem-se o autor da ação e os interessados no feito.É como voto.