Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento nº 0063832-54.2021.8.16.0000, da Vara da Fazenda Pública do Foro Regional de Mandaguari da Comarca da Região Metropolitana de Maringá, em que são agravantes Reinaldo Pereira da Silva e outros e agravado Ministério Público do Estado do Paraná.Reinaldo Pereira da Silva e outros demonstram irresignação em face da decisão (seq. 898.1 – ACP) proferida nos autos de ação civil pública nº 0005694-97.2017.8.16.0109, movida pelo Ministério Público do Estado do Paraná, que recebeu a inicial de improbidade administrativa.Alegam, em síntese, que: (a) a ação civil pública foi ajuizada visando a responsabilização decorrente das “(...) doações efetuadas por meio da Lei Municipal nº 1.536/2009, relativamente aos imóveis do Parque Industrial III, desta cidade e Comarca de Mandaguari/PR, que pertenciam ao Município de Mandaguari. (...)”; (b) o Parquet sustenta que os agravantes, a época, vereadores, atuaram na aprovação das Leis Municipais nºs 1.536/2009 e 2.360/2014 com o objetivo de favorecer as empresas e pessoas físicas requeridas, o que implicou em enriquecimento ilícito dos beneficiários e em prejuízo ao erário; (c) deve ser observada a inviolabilidade/imunidade do parlamentar; (d) “(...) pretende o agravado questionar a qualidade do voto dos parlamentares, isto é, se este foi conforme ou não à lei e ao Direito, o que escapa à finalidade da lei de improbidade administrativa. (...)”; (e) a atividade legislativa é tarefa complexa, estando presentes aspectos técnico-jurídicos, mas sobretudo políticos; (f) não foi descrita na exordial qualquer conduta dolosa dos agravantes; (g) apenas as ações de ressarcimento fundadas na prática de ato doloso são imprescritíveis, o que não é o caso dos autos; (h) na época dos fatos, o chefe do Poder Executivo encaminhou ofício ao Ministério Público noticiando que o ente municipal assinaria com os pretensos donatários dos lotes um termo de compromisso de doação e todas as tratativas foram minuciosamente descritas; (i) “(...) a Lei Orgânica do Município de Mandaguari condiciona a validade do ato de alienação à prévia autorização pelo Poder Legislativo (art. 12, XV e art. 42, VIII e art. 89), de modo que os agravantes não tinham como se furtar ao cumprimento do dever para o qual foram eleitos. (...)”; (j) o STF, na ADIN nº 927-3, suspendeu os efeitos do artigo 17, inciso I, da Lei nº 8.666/93 e referida norma embasa o pedido ministerial; (k) na exordial também não é apontado de que forma ocorreu o favorecimento ou direcionamento das alienações, ou mesmo o descumprimento total ou parcial dos encargos, muito menos qual a relação com a votação da lei autorizadora. Assim, requerem a concessão de efeito suspensivo e, ao final, o provimento do recurso.Num juízo provisório foi indeferido o pedido de efeito suspensivo (seq. 96.1 – AI).Contrarrazões na seq. 100.1 – AI.Feito convertido em diligência, no sentido de oportunizar as partes se manifestarem sobre a Lei nº 14.230/2021 (seq. 150.1 – AI).Manifestação nas seqs. 163.1 e 177.1.A Douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer (seq. 182.1 - AI), subscrito pelo Procurador de Justiça Paulo Ovídio dos Santos Lima, manifestando-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso.É o relatório.

II - VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO.
Presentes os pressupostos recursais de admissibilidade, conheço do recurso de agravo de instrumento e lhe nego provimento.Registre-se que a Lei nº 14.230/2021 trouxe alterações de natureza material e processual.Também se deve enfatizar que compete ao Supremo Tribunal Federal a declaração de inconstitucionalidade de lei federal (art. 102, CF), o que não há até esse momento.Neste contexto, este Relator compreende, por incidência dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, pela aplicação da retroatividade benéfica da Lei nº 14.230/2021 aos processos em andamento.Isso porque, o parágrafo 4º do artigo 1º estabelece que “Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.” (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021).Ou seja, há ‘expressa previsão’ de aplicação imediata dos dispositivos da Lei nº 14.230/2021.Nesse sentido também tem sido o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
“APELAÇÃO CÍVEL. Ação civil pública. Pretensão direcionada a ex-prefeito do Município de Nipoã. 1. Improbidade administrativa. [...] 7. Superveniência da Lei n. 14.203/2021 que, em seu artigo 1º, §4º estabelece ao sistema de improbidade a aplicação dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. Retroatividade da norma mais benéfica, por disposição específica da mesma (art. 1.º §4.º). Supressão das modalidades culposas. Atos de improbidade administrativa somente dolosos, não verificados na espécie. Ausência de má-fé no trato com o dinheiro público ou obtenção de vantagem. Negligência durante a gestão. 8. Sentença reformada. Decreto de improcedência da ação. Recurso provido. (TJ-SP - AP 1001594-31.2019.8.26.0369, Relator: Oswaldo Luiz Palu, Órgão Julgador: 9ª Câmara de Direito Público, Data de Julgamento: 10/11/2021, Data de Publicação: 10/11/2021)
Aliás, o Superior Tribunal de Justiça, em recentíssimo julgado, admitiu a retroatividade mais benéfica em direito administrativo sancionador, verbis:
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A sindicância investigativa não interrompe prescrição administrativa, mas sim a instauração do processo administrativo. 2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. 3. Contudo, o processo administrativo foi instaurado em 11 de abril de 2013 pela Portaria n. 247/2013. Independente da modificação do termo inicial para a instauração do processo administrativo disciplinar advinda pela LCE n. 744/2013, a instauração do PAD ocorreu oportunamente. Ou seja, os autos não revelam a ocorrência da prescrição durante o regular processamento do PAD. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021) -grifei-
Já em relação às normas de natureza eminentemente processual, aplica-se a regra prevista no artigo 14 do CPC, verbis: “A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”.Feitas tais considerações, no caso em testilha, à época em que foi proferida a decisão agravada ainda estava vigente a Lei nº 8.429/92, tendo o recebimento da inicial sido realizado à luz de referida legislação.Logo, ao tempo da inovação legislativa, que passou a ter vigência em 26 de outubro de 2021, no presente feito, os réus já haviam apresentado defesas preliminares, bem como foi proferida a decisão agravada (seq. 898.1 – autos originários) de recebimento da inicial, tendo inclusive parte dos réus já apresentado contestação.Então, em respeito aos finalizados atos processuais atinentes à primeira fase do procedimento bifásico, que se mostra, em tese, até mais benéfica aos réus, vez que determinava contraditório prévio ao recebimento da petição inicial, entendo inexistir qualquer prejuízo à defesa a manutenção, in casu, da fase de recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa, nos termos ocorridos, sobretudo quando já apresentada, inclusive, parte das contestações. Todavia, ainda que nesse momento, já esteja em vigor a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, sob qualquer das leis, entendo que a inicial deve ser recebida.Ainda que se considerem os requisitos sob à égide da redação anterior (observados à época da prolação da decisão agravada), no presente caso, não há, de plano, demonstração da inexistência de ato de improbidade supostamente praticado, nem da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, hipóteses que autorizariam a rejeição da inicial em relação ao agravante com base na redação legislativa modificada (art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92 – redação anterior).De igual forma, mesmo que se considere a redação atual.Com efeito, o artigo 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021, dispõe que a petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 do Código de Processo Civil, bem como, quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.O artigo 330 do CPC, por sua vez, prevê que a petição inicial seja indeferida quando for inepta; a parte for manifestamente ilegítima; o autor carecer de interesse processual; e não forem atendidos requisitos formais previstos no código.Já o artigo 17, § 6º, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelece que a petição inicial deverá conter os seguintes elementos: individualização da conduta do réu; conjunto probatório mínimo que demonstre a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º a 11 da presente lei; demonstração de autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; e documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado.Portanto, cabe ao juiz rejeitar a petição inicial nas hipóteses acima, bem como, quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.Por outro lado, caso a petição inicial esteja devidamente formada, o juiz mandará autuá-la e ordenará a citação dos requeridos para que a contestem no prazo comum de 30 dias (art. 17, §7º da Lei nº 8.429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021).No presente caso, verifica-se que a petição inicial da ação proposta pelo Parquet, nos termos do artigo 17, caput, da Lei nº 8.429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021, está formalmente em ordem e suficientemente fundamentada, não comportando acolhimento a pretensão de rejeição formulada pelos agravantes.Infere-se do caderno processual que, em resumo, a questão discutida nos autos diz respeito a supostas ilegalidades nas doações de imóveis de propriedade do Município de Mandaguari para particulares efetivadas por meio da Lei Municipal nº 1.536/2009, prorrogada pela Lei Municipal nº 2.360/2014, tendo sido destacado que várias doações de imóveis municipais já vinham sendo realizadas por meio da Lei Municipal nº 1.355/2008 (não discutida nestes autos).Na exordial, assim foi individualizada a suposta conduta ímproba, bem como a atribuída aos ora agravantes (seq. 1.1 – autos originários):
“(...) porque o aperfeiçoamento das doações envolvia a prática de atos complexos, com participação tanto do Executivo quanto do Legislativo, houve um trabalho coordenado entre integrantes poderes Executivo e Legislativo, de modo a possibilitar que os lotes urbanos no Parque Industrial III fossem doados a pessoas físicas e jurídicas. Assim, aos agentes públicos já mau intencionados, vieram a se somar atos praticados por outros agentes públicos, integrantes da Procuradoria e Assessoria Jurídicas e subordinados da Prefeitura e também Vereadores, Procuradores e Assessores Jurídicos da Câmara Municipal, de modo a chancelar os ilícitos que já vinham dos atos iniciados pelo requerido CYLLÊNEO e seus colaboradores diretos.(...) O Projeto de Lei 080/2014 foi submetido a votação da Câmara Municipal, depois de ter recebido parecer unificado exarado pelas Comissões Permanentes. Houve, ainda, a existência de parecer jurídico favorável, que foi realizado pelo então Assessor Jurídico Helessandro Luís Trintinalio.Na sessão de votação, o então Vereador, Rodrigo César da Silva Sosa requereu dispensa do interstício para apreciação do projeto, que foi aprovado por unanimidade dos demais vereadores presentes à Sessão. Foi então o projeto aprovado por unanimidade dos demais vereadores presentes à Sessão. Foi então o projeto aprovado por unanimidade, em segundo e terceiro turnos, naquela mesma sessão.Salienta-se que conforme a Ata nº 012/2014, da Sessão do dia 21/08/2014, estavam presentes na sessão que aprovou por unanimidade o Projeto de Lei 080/2014 os vereadores ADILSON ALVES MACIEL, AROLDO SILVESTRE DOS SANTOS, JOÃO JORGE MARQUES, JOCELINO TAVARES, NILTON JOSÉ BOTI, RODRIGO CÉSAR DA SILVA SOSA, VALDECIR SCOASSABIA E VILMA APARECIDA PAVANI.Com a aprovação, converteu-se na Lei Municipal 2.360/2014, de 22 de agosto de 2014.(...) Desta feita, em momento algum se procedeu junto ao Município de Mandaguari a realização de prévia avaliação, bem como sequer se efetivou a formalização do devido procedimento licitatório, na modalidade Concorrência e, ainda, em alguns dos casos supramencionados, não se verificou nenhuma autorização legislativa para realização das doações.Destaque-se que a realização de procedimento licitatório na modalidade concorrência se fazia obrigatório, tendo em vista inclusive o disposto no artigo 17, inciso I, da Lei 8.666/93. (...)Acentua-se que a doação dos imóveis citados, que pertenciam ao Município de Mandaguari, foi efetivada de forma ilegal, na medida em que sem a realização de licitação, foram beneficiados diversos particulares, por critérios meramente subjetivos, muitos dos quais inclusive sequer desenvolveram atividades industriais nos imóveis recebidos em doação, mesmo passado diversos anos da ocorrência das doações. (...) Sob outro viés, ainda que se entendesse pela legalidade das doações, que não observaram critérios objetivos para escolha dos beneficiários, com a realização do devido procedimento licitatório, expõe-se que o interesse público, que de forma genérica buscava a geração de mais empregos e elevação dos tributos arrecadados, ainda que não importando a escolha justa do beneficiário com maior aptidão para alcançar o mencionado interesse público, salienta-se que tal fim igualmente não restou atingido, certamente em virtude da própria escolha subjetiva dos donatários, posto que muitos sequer eram empresários/industriais.(...) Ressalta-se, por oportuno, que com a aprovação da Lei Municipal 2.360/2014, esta foi realizada vários anos após a aprovação da Lei Municipal 1.536/2009, período pelo qual os imóveis doados pelo Município de Mandaguari simplesmente permaneceram ociosos, não gerando os tão almejados empregos, e ainda alijando a própria possibilidade de que empresas diversas pudessem se utilizar dos imóveis por meio de licitação, e assim atingir o tão almejado interesse público.(...) Neste mister, nos termos acima narrados, quando os vereadores ALÉCIO BENTO DA SILVA FILHO, AMAURY RODRIGUES BRIANEZ, CLAUDINEI LUIS DE JESUS, JOÃO JORGE MARQUES, MARCO ANTONIO ALIPIO COSTA, NILTON JOSÉ BOTI, REINALDO PEREIRA DA SILVA, SEBASTIÃO ROQUE DOMINGOS, ADILSON ALVES MACIEL, AROLDO SILVESTRE DOS SANTOS, JOCELINO TAVARES, RODRIGO CÉSAR DA SILVA SOSA, VALDECIR SCOASSABIA E VILMA APARECIDA PAVANI atuaram na respectiva aprovação das Leis Municipais 1.536/2009, de 27 de outubro de 2009 e 2.360/2014, de 22 de agosto de 2014, as quais são decorrentes de Projetos de Lei encaminhados até a Câmara Municipal de Mandaguari pelos requeridos CYLLÊNEO PESSOA PEREIRA JÚNIOR e ROMUALDO BATISTA, com a emissão de parecer jurídico favorável pelos requeridos JOSÉ MARCOS CARRASCO, GEANDRO DE OLIVEIRA FAJARDO, HELESSANDRO LUÍS TRINTINALIO, ANDRÉIA CRISTINA MARQUES CAMPANA e RICCELLY MARIA ALBUQUERQUE DONHA, objetivaram favorecer as empresas requeridas na presente demanda, consistentes em (...) assim como seus representantes e pessoas físicas (...), sendo que tal ato resultou não somente na existência de enriquecimento ilícito, como em prejuízo para o erário e infringência dos princípios da Administração Pública. (...).(...) assim como os requeridos (...) HELESSANDRO LUÍS TRINTINALIO (...), assessores jurídicos e procuradores que emitiram parecer jurídico favorável para realização das ilegalidades, todos agiram visando permitir com que os particulares Requeridos se beneficiassem com as doações ilegais. (...)Ainda houve participação decisiva dos assessores jurídicos e procuradores, tratando-se de (...) HELESSANDRO LUÍS TRINTINALIO (...) que emitiram pareceres jurídicos flagrantemente contrários as disposições legais, com vistas a legitimar o repasse dos imóveis públicos aos particulares requeridos. (...)”.
Logo, a inicial descreve a conduta, em tese, ímproba.E, como se observa do trecho acima transcrito, a demanda não tem como fundamento apenas o artigo 17, inciso I, da Lei nº 8.666/93, mas também o não cumprimento do interesse público.Em relação ao suposto decurso do prazo prescricional, a princípio, não vislumbro sua ocorrência, pois ainda que tenham havido doações de imóveis municipais já nos idos de 2008 (Lei Municipal nº 1.355/2008), no presente caso, discute-se as doações ocorridas com base nas Leis Municipais nº 1.536/2009 e 2.360/2014, sendo que o procedimento investigatório pelo Parquet foi instaurado em 2013 e a demanda foi ajuizada em 2017.Na hipótese, entendo que há prova indiciária, ou seja, existem elementos mínimos - elementos de suspeita, não de certeza – da prática de ato ímprobo, aptos a ensejar o recebimento da inicial.Como se observa dos autos principais, por meio da Lei Municipal nº 1.536/2009 (seq. 1.41 – ACP), foram revogadas as doações de lotes de terras autorizados pela Lei nº 1.355/2008, ficando autorizado o Poder Executivo a doar lotes de terra situados no Parque Industrial III, para fins industriais, às pessoas jurídicas e físicas ali previstas.Nesse contexto, há elementos indiciários de prática de ato ímprobo, pois além dos donatários terem sido definidos, em tese, com base em critérios subjetivos, houve o descumprimento, total ou parcial, dos encargos assumidos e, mesmo assim, foi editada a Lei Municipal nº 2.360/2014 (Súmula: Estabelece prazo e procedimento para regularização das doações de lotes de terras no Parque Industrial III, alterando as Leis nº 1.355/2008 e 1.536/2009 – seq. 1.37 – autos originários), prorrogando o prazo para o cumprimento, beneficiando donatários, a princípio, ineficientes, em manifesta inobservância do interesse público, conforme apontado na exordial.A fim de demonstrar a existência de tais indícios, cita-se o ofício subscrito pelo então prefeito municipal constante da seq. 1.9 – p. 230/231 - autos originários, informando que “(...) em vistoria realizada no Parque Industrial III, em data de 26 de junho de 2015, restou constatada a inércia de alguns donatários quanto ao cumprimento dos encargos legais assumidos. (...)”. Contudo, para fins de apuração do elemento subjetivo da conduta dos agravantes e, consequente, configuração da prática ou não de ato ímprobo, apenas será possível após a regular instrução probatória. Vale mencionar que não se ignora a prerrogativa dos parlamentares de imunidade parlamentar, bem como de atuação no exercício da função, entretanto, dada a existência de indícios de possível inobservância do interesse público com as doações dos imóveis municipais a particulares em possível favorecimento destes, é de rigor o recebimento da inicial.Com efeito, compreendo, em cognição não exauriente, pela existência de indícios da prática de ato ímprobo pelos ora agravantes, vez que, a princípio, aprovaram legislação municipal com efeitos concretos em que particulares foram beneficiados com doações de terrenos municipais, sem que tenha havido o cumprimento integral dos encargos em desrespeito ao interesse público, sendo necessária a instrução probatória para aferir a veracidade das alegações das partes.Frise-se que a concreta comprovação da
ilicitude e autoria do evento, do elemento volitivo e do efetivo
prejuízo deve ser feita na fase instrutória da ação civil pública,
sendo inviável a apreciação do tema em sede preliminar.
Fazê-lo sob a óptica dos agravantes poderia afastarprematuramente suas responsabilidades, sem avaliar o acervo
probatório em sua completude.Desse modo, haja vista a tese sustentada na exordial e os documentos até então colacionados, revela-se necessário para o correto deslinde do feito, o recebimento da inicial com a regular instrução probatória, para a busca da verdade real.Dessa forma, conheço do recurso de agravo de instrumento e lhe nego provimento.