Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

1-RELATÓRIOTrata-se de recursos de apelação interpostos nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, processo nº 0002341-16.2007.8.16.0104, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná em face de Município de Rio Bonito do Iguaçu e outros, em razão de supostas irregularidades em procedimentos licitatórios realizados pela municipalidade, notadamente envolvendo cartas-convite e tomada de preços destinadas à contratação de serviços pela Administração Pública.Segundo narrado nos recursos, o Ministério Público sustentou, em síntese, que os procedimentos licitatórios teriam sido conduzidos de forma irregular, com participação reiterada de determinadas empresas, fracionamento de objeto, direcionamento de certames e suposta vinculação da empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME ao então Prefeito Municipal, o que teria ocasionado dano ao erário e vantagem patrimonial indevida.Sobreveio sentença de parcial procedência, pela qual foram impostas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 a determinados requeridos, inclusive ressarcimento ao erário, perda de valores, suspensão de direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, conforme a situação individual de cada condenado.Contra a sentença foram interpostos recursos de apelação por Roberto José Kwapis, J. L. Gazziero ME, Sidmar Bortoluzzi e, posteriormente, por Zelinda Carradore Moreira, na condição de viúva e substituta processual de Liberato Vidal Moreira.Passo ao relatório individual dos recursos.I. Recurso de Apelação de Roberto José KwapisRoberto José Kwapis interpôs recurso de apelação contra a sentença proferida nos autos, bem como contra a decisão que apreciou os embargos de declaração anteriormente opostos.Nas razões recursais, Roberto José Kwapis relata que o Ministério Público ajuizou a demanda com fundamento em supostas irregularidades nos Procedimentos Licitatórios nºs 022/2005, 023/2005, 024/2005, 025/2005 e 009/2005, os quais teriam sido enquadrados nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.Afirma que, de acordo com a inicial, quatro dos cinco procedimentos mencionados teriam sido vencidos pela empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME, que teria recebido valores decorrentes dos contratos firmados com a Administração. Relata que a imputação também se baseou na alegação de que o então Chefe do Poder Executivo Municipal figuraria como sócio oculto da referida empresa, além da alegada nulidade dos certames por similitude de objeto e natureza.Quanto à sua conduta, o apelante registra que a acusação lhe atribuiu participação por integrar a Comissão de Licitação, a qual teria julgado procedimentos em favor da empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME, com ciência de que uma das licitantes teria apenas emprestado documentos à Administração.O recorrente sustenta, em síntese, que sua condenação teria se apoiado na circunstância de integrar a Comissão de Licitação e na premissa de que não seria possível a ocorrência de fraude sem conivência dos membros da comissão. Afirma, contudo, que não teria atuado na fase interna dos procedimentos licitatórios, não lhe competindo a definição do objeto, a escolha da modalidade, a elaboração dos editais ou a expedição dos convites.Alega que sua atuação se limitava à fase externa dos certames, com recebimento, exame e julgamento de documentos e propostas, nos termos das atribuições da Comissão de Licitação. Sustenta que não há prova suficiente de conhecimento ou adesão aos fatos imputados, bem como que eventual atuação sua teria ocorrido em contexto hierárquico, sob influência de superiores administrativos.Invoca, ainda, depoimentos e elementos probatórios que, em sua perspectiva, indicariam que o Secretário de Administração Ronnie Jackson Alves Balbinot era quem conduzia a expedição de convites, a escolha de empresas participantes e o encaminhamento dos procedimentos. Também afirma que declarações produzidas em sede extrajudicial não teriam sido confirmadas em juízo.Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença e julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais em relação a si. Subsidiariamente, postula a reforma parcial da sentença para readequação das sanções impostas, com redução a patamar que reputa razoável e proporcional.II. Recurso de Apelação de J. L. Gazziero MEJ. L. Gazziero ME interpôs recurso de apelação contra a sentença de mov. 707.1, confirmada pela decisão de mov. 772.1, requerendo o recebimento do recurso, a remessa ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná e a concessão da assistência judiciária gratuita, sob a alegação de que a empresa estaria inativa e sem faturamento.Em suas razões, a apelante narra que o Ministério Público ajuizou Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa cumulada com pedido de declaração de nulidade, imputando-lhe participação em irregularidades apuradas no Inquérito Civil MPPR nº 001/2007, relacionadas à Tomada de Preços nº 009/2005 e às Cartas-Convite nºs 022/2005, 023/2005, 024/2005, 025/2005 e 026/2005.Relata que, segundo a inicial, a empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME teria vencido a maior parte dos certames e recebido valores públicos, enquanto a apelante teria contribuído para a formalização dos procedimentos, excetuando-se a Carta-Convite nº 022/2005, da qual teria sido vencedora para contratação de caminhão toco destinado ao serviço de coleta de lixo.A apelante informa que foi condenada à perda de valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ao ressarcimento integral do dano, excluídos os valores referentes à Tomada de Preços nº 009/2005, além de suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo fixado na sentença.Preliminarmente, sustenta a ocorrência de nulidade por negativa de prestação jurisdicional, em razão da rejeição dos embargos de declaração opostos contra a sentença. Afirma que os aclaratórios teriam apontado omissões e contradições relacionadas à aplicação da LINDB, especialmente quanto à necessidade de consideração das consequências práticas da decisão, da adequação das medidas impostas e da invalidação dos atos e contratos administrativos.No mérito recursal, a apelante afirma que participou e venceu a Carta-Convite nº 022/2005, referente à contratação de caminhão toco para coleta e compactação de lixo, mediante proposta mensal inicialmente fixada em R$ 2.700,00 e posteriormente ajustada. Sustenta que o serviço teria sido prestado e que não teria havido ilicitude nessa contratação.Quanto aos demais certames, afirma desconhecer sua participação, alegando que seus documentos teriam sido utilizados indevidamente, sem consentimento, para conferir aparência de regularidade a licitações vencidas por outra empresa. Sustenta, ainda, que não tinha conhecimento de eventual vínculo da empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME com o então Prefeito Municipal.A apelante também argumenta que seu representante teria contribuído para a revelação dos fatos perante a Promotoria de Justiça e que não teria recebido valores além daqueles vinculados ao contrato decorrente da Carta-Convite nº 022/2005. Afirma ausência de dolo, má-fé, enriquecimento ilícito e dano ao erário em relação à sua conduta.Ao final, requer a concessão da assistência judiciária gratuita, o provimento da apelação para reconhecimento da nulidade suscitada em preliminar, com retorno dos autos à origem para apreciação dos embargos de declaração, ou, alternativamente, a reforma integral da sentença para julgar improcedente a ação civil pública quanto à apelante. Subsidiariamente, pede que eventual condenação seja redimensionada, com aplicação não cumulativa das sanções e afastamento das penalidades mais gravosas.III. Recurso de Apelação de Sidmar BortoluzziSidmar Bortoluzzi interpôs recurso de apelação com fundamento no art. 1.009 e seguintes do Código de Processo Civil, contra a sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná.Nas razões recursais, o apelante relata que a demanda foi proposta em face do Município de Rio Bonito do Iguaçu e de diversos requeridos, sob a alegação de irregularidades em procedimentos licitatórios da Prefeitura Municipal. Segundo descreve, a inicial sustentou que as empresas participantes eram sempre as mesmas, que teria havido fraude nos certames, prejuízo ao patrimônio público, vantagem patrimonial indevida e violação aos princípios da Administração Pública.Afirma que, após a instrução, sobreveio sentença de parcial procedência, pela qual foi condenado, com base no art. 12, inciso II, da Lei nº 8.429/1992, ao ressarcimento integral do dano no valor de R$ 584.085,20, corrigido monetariamente e acrescido de juros, além de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por oito anos, multa civil de R$ 5.000,00 e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de dez anos.O apelante sustenta que a decisão deve ser reformada, afirmando inexistirem provas de conduta ímproba de sua parte. Aduz que apenas integrava a Comissão de Licitação e que não há comprovação de participação em conluio, fraude, ato criminoso, ato ímprobo ou violação aos princípios administrativos.Afirma que as menções existentes nos autos apenas indicariam sua condição de membro da comissão, circunstância que não seria suficiente para demonstrar participação direta em eventual frustração da licitude dos procedimentos licitatórios. Sustenta que não confeccionava editais, não escolhia a modalidade licitatória, não detinha função de liderança ou chefia e executava tarefas simples, como numeração de folhas, montagem de capas e juntada de documentos.Alega, ainda, que o corréu Ronnie Jackson Alves Balbinot conduzia os procedimentos e que os membros da comissão se reuniam apenas na abertura de envelopes para análise de documentos e propostas. Afirma ausência de dolo, má-fé, nexo causal e dano ao erário causado por ato seu.No tocante às sanções, argumenta que a pena aplicada seria desproporcional e desarrazoada, especialmente diante da ausência de prova de dano decorrente de sua atuação e da efetiva prestação dos serviços contratados.Ao final, requer o recebimento e processamento do recurso, a reforma integral da sentença quanto a si, para que sejam julgados improcedentes os fatos que lhe foram imputados, e, subsidiariamente, a reanálise e reforma das penalidades impostas, por considerá-las desproporcionais à realidade dos fatos.IV. Recurso de Apelação de Zelinda Carradore Moreira, viúva de Liberato Vidal MoreiraZelinda Carradore Moreira interpôs recurso de apelação na qualidade de viúva de Liberato Vidal Moreira, nos autos do processo nº 0002341-16.2007.8.16.0104.Na petição de interposição, a apelante afirma que os prazos recursais em curso no momento do falecimento da parte devem ser reinaugurados após a regular habilitação dos herdeiros. Sustenta que, diante da pendência de habilitação e citação de outros herdeiros de Liberato Vidal Moreira, o prazo processual para apresentação da apelação estaria suspenso, motivo pelo qual defende a tempestividade do recurso.Requer, ainda, os benefícios da gratuidade da justiça, alegando ser aposentada e pensionista, percebendo um salário mínimo por benefício e não possuindo condições financeiras de arcar com as custas processuais sem prejuízo de sua subsistência.Nas razões recursais, a apelante relata que, na qualidade de substituta processual, insurge-se contra a decisão que impôs sanções previstas no art. 12, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992, em razão de suposta prática de improbidade administrativa atribuída ao seu falecido esposo.Sustenta a tempestividade do recurso em razão da suspensão do processo pelo falecimento da parte e da necessidade de regularização da substituição processual. Também reitera o pedido de gratuidade de justiça, invocando sua condição econômica.No tocante ao histórico da demanda, afirma que a sentença julgou procedente a pretensão em face de Liberato Vidal Moreira, impondo-lhe sanções de perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano no montante de R$ 584.085,20, suspensão dos direitos políticos por oito anos e multa civil de R$ 10.000,00.A apelante narra que a condenação se baseou na alegação de participação do falecido em atos fraudulentos relacionados à venda de um caminhão para a empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME. Sustenta, em suas razões, que não haveria comprovação de dolo na conduta de Liberato Vidal Moreira e que sua participação teria ocorrido em contexto de transação comercial, sem evidência de intenção ilícita ou de causação de prejuízo ao erário.Aduz, ainda, que a configuração de ato de improbidade administrativa exigiria a demonstração do elemento subjetivo, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, e afirma que a mera participação em transação comercial não bastaria para caracterizar ato ímprobo.Ao final, requer o conhecimento e provimento da apelação, a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça e a reforma da sentença, com a consequente absolvição do falecido marido das sanções impostas, diante da alegada inexistência de dolo e de comprovação de ato de improbidade administrativa.
Parecer da Procuradoria Geral de Justiça pelo desprovimento do recurso.É o relatório.


2- VOTO E FUNDAMENTAÇÃOI – Delimitação do voto e questões comunsCuida-se de recursos de apelação interpostos contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná, na qual se imputou a diversos requeridos a prática de irregularidades nos procedimentos licitatórios nº 022/2005, 023/2005, 024/2005, 025/2005, 026/2005 e Tomada de Preços nº 009/2005, do Município de Rio Bonito do Iguaçu, com suposto direcionamento em favor da empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME — da qual seria sócio oculto o então Prefeito —, daí decorrendo, segundo a inicial, enriquecimento ilícito e dano ao erário no montante de R$ 584.085,20.A sentença, fundada nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, condenou os ora apelantes às sanções do art. 12 (ressarcimento integral do dano, perda dos valores acrescidos, suspensão dos direitos políticos por oito anos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público por dez anos), em dosimetrias variáveis. Contra esse julgado insurgem-se os apelantes, sustentando, em síntese comum, a ausência de prova do dolo e a ausência de dano efetivo ao erário, além da desproporcionalidade das sanções.Os recursos comportam apreciação conjunta quanto aos fundamentos jurídicos comuns, com posterior análise individualizada das condutas. Conheço dos recursos, presentes os pressupostos de admissibilidade.Quanto às apelações interpostas por Sidmar Bortoluzzi, J. L. Gazziero ME e Roberto José Kwapis, a tempestividade é incontroversa, porquanto manejadas no prazo legal após a intimação da decisão dos embargos de declaração (seq. 772.1 e 799). No tocante à apelação da sucessora processual Zelinda Carradore Moreira, viúva do corréu falecido Liberato Vidal Moreira, reputa-se tempestiva, pois, falecida a parte, o processo permaneceu suspenso (art. 313, I, do CPC), reabrindo-se o prazo recursal a partir da regularização da habilitação dos sucessores, na forma dos arts. 1.003, §2º, e 1.004 do CPC.Defiro a gratuidade da justiça requerida pelos apelantes pessoas físicas, todos a alegar hipossuficiência, sendo a apelante Zelinda aposentada e pensionista que percebe um salário mínimo, e pela apelante pessoa jurídica J. L. Gazziero ME, que afirma encontrar-se inativa e sem faturamento (art. 98 do CPC; art. 5º, LXXIV, da CF), por ausência de elementos a infirmar a presunção de veracidade da declaração de insuficiência.II – Marco normativo: a superveniência da Lei nº 14.230/2021 e o Tema 1199 do STFA questão central destes autos resolve-se à luz da disciplina atual da Lei de Improbidade Administrativa, profundamente alterada pela Lei nº 14.230/2021, e da orientação vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 de repercussão geral (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022).Naquele julgamento, a Suprema Corte fixou, no que ora interessa, que "é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — dolo", e, ainda, que "a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente".A consequência é direta para o caso concreto. Os fatos remontam aos exercícios de 2005/2006 e a condenação não transitou em julgado — está, justamente, em grau de apelação. Logo, impõe-se a aplicação da nova lei: (i) ficou expressamente revogada a modalidade culposa do art. 10, de modo que a responsabilização por dano ao erário passa a depender de dolo; e (ii) a tipificação de qualquer das condutas exige a demonstração do elemento subjetivo doloso, na acepção legal.Com efeito, o art. 1º, §§ 1º a 3º, da Lei nº 8.429/1992, na redação vigente, define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado", não bastando "a voluntariedade do agente", e exige a comprovação do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem. Vale dizer: exige-se dolo específico, e não o mero dolo genérico antes admitido. No mesmo sentido, o art. 17, §§ 6º e 10, e o art. 11, §1º, reforçam a necessidade de individualização da conduta dolosa e a vedação de presunções.Quanto ao dano, o art. 10, em sua nova redação, e o art. 21, §1º, são inequívocos ao exigir a comprovação de perda patrimonial efetiva, vedada a condenação ao ressarcimento fundada em dano presumido ou meramente hipotético. A jurisprudência já consolidada do Superior Tribunal de Justiça, mesmo antes da reforma, repelia a condenação ao ressarcimento de dano hipotético quando comprovada a efetiva prestação do serviço contratado.O Superior Tribunal de Justiça consolidou que o dolo deve ser específico, não bastando a mera voluntariedade desacompanhada da intenção ímproba (v.g., REsp 1.913.638/MA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, j. 11.05.2022, DJe 24.05.2022; REsp 1.930.054/SE, Primeira Seção, j. 11.05.2022, DJe 24.05.2022). E, recentemente, a Corte tem absolvido quando o acórdão recorrido se limita a reconhecer dolo genérico, sem perquirir o dolo específico (STJ, 1ª Turma, AREsp 2.161.043, j. 05.11.2024).Na mesma linha, o art. 10, caput, e o art. 21, § 1º, da LIA, na redação reformada, vedam a condenação ao ressarcimento fundada em dano hipotético ou presumido, exigindo a comprovação cabal de perda patrimonial efetiva e realizada. Em razão dessa nova disciplina, a Primeira Turma do STJ, em 22.02.2024, cancelou o Tema 1.096/STJ, abandonando a tese de que a fraude ou a dispensa indevida de licitação geraria dano presumido. No mesmo sentido firmou-se que a exigência de prova de dano efetivo ao erário incide inclusive nos processos anteriores à reforma que ainda tramitam, de modo que, sem dano efetivo, não há ato ímprobo a sancionar pelo art. 10 (STJ, REsp 2.107.601/MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 23.04.2024, DJe 02.05.2024). A Segunda Turma, ademais, já extinguiu ação por fracionamento de licitações quando ausentes o dolo específico e o dano efetivo (STJ, 2ª Turma, Rel. Min. Afrânio Vilela, 2025).
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO CÍVEL. IRRETROATIVIDADE DAS INOVAÇÕES PROCEDIMENTAIS DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199, STF. ART. 11, V, DA LIA. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE DANO AO ERÁRIO NAS CONDUTAS IMPUTADAS. SERVIÇOS CONTÁBEIS EFETIVAMENTE PRESTADOS. INEXISTÊNCIA DE DIRECIONAMENTO OU FRAUDE EM PROCESSOS LICITATÓRIOS. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.1. CASO EM EXAME1.1. Ação Civil de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público em face do então prefeito e de terceiro contratado para prestação de serviços contábeis, imputando-lhes atos previstos nos arts. 10, caput, I, II, VIII e XII, e 11, caput e V, da Lei nº 8.429/92.1.2. Sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos,
condenando o então prefeito, ora
apelante
pelos arts. 10, I e XII, e 11, V, da LIA, e absolvendo os demais litisconsortes.1.3. Apelação interposta pelo réu, sustentando: i) nulidade pela ausência de decisão saneadora prevista na nova redação do art. 17 da LIA; ii) necessidade de aditamento da inicial, para readequação aos novos requisitos do §6º, do art. 17, LIA; iii)
impossibilidade de condenação por dispositivos revogados; e iv) ausência de dolo.1.4. Contrarrazões do Ministério Público, no sentido de: a) ausência de nulidade diante da não prolação da
decisão saneadora na forma do atual art. 17, e de não aditamento à inicial, considerando a irretroatividade de tais dispositivos incluídos pela Lei nº 14.230/2021; b) presença do dolo necessário para a configuração dos atos ímprobos imputados ao réu.1.5. Pronunciamento da d. Procuradoria Geral de Justiça pelo conhecimento e desprovimento do recurso.2. QUESTÕES EM DISCUSSÃO2.1. Há quatro
questões em discussão: (i) se há nulidade pela ausência de decisão saneadora nos termos do art. 17, §§10-C e 10-D, da LIA; (ii) se era necessário o aditamento da petição inicial após a vigência da Lei nº 14.230/2021; (iii) se é possível a condenação do réu no inc. V, do art. 11, da LIA, que teve sua redação alterada por lei superveniente; (iv) e se houve comprovação do dolo específico e do dano ao erário relativamente às condutas imputadas ao apelante.3. RAZÕES DE DECIDIR
3.1. O Tema 1199 do STF não autoriza a aplicação retroativa ampla da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, limitando-se, no que interessa ao caso, a exigir a presença do elemento subjetivo doloso para a configuração dos atos de improbidade administrativa ainda não acobertados pela coisa julgada.3.2. As inovações procedimentais introduzidas pelos §§ 10-C e 10-D do art. 17 da Lei nº 8.429/92 não incidem retroativamente sobre ação ajuizada antes da vigência da Lei nº 14.230/2021, razão pela qual a ausência de decisão saneadora com nova tipificação dos atos imputados não configura nulidade processual.3.3. Também não há nulidade pela ausência de aditamento da petição inicial para adequação aos requisitos formais do atual art. 17, § 6º, da LIA, pois a validade dos atos processuais deve ser aferida segundo a legislação vigente ao tempo de sua prática, sem prejuízo da análise do elemento subjetivo doloso exigido pelo regime jurídico atualmente aplicável.3.4. A alteração legislativa do art. 11, V, da LIA não eliminou a relevância típica da conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório, subsistindo a possibilidade de enquadramento por continuidade típico-normativa, desde que demonstrados os requisitos atualmente exigidos para a configuração do ato de improbidade por violação a princípios.3.5. No caso concreto, a prova oral e documental não demonstrou que os contratos de consultoria e assessoria contábil tenham sido fictícios, desnecessários ou simulados, havendo elementos no sentido de que os serviços foram efetivamente prestados ao Município, com apoio técnico à Administração e atuação reconhecida no âmbito da gestão contábil municipal.3.6. A condenação com fundamento no art. 10, I e XII, da LIA exige prova de efetiva perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres públicos, não bastando a comparação abstrata entre o valor pago ao contratado e a remuneração de servidor efetivo quando não comprovados sobrepreço, pagamento sem contraprestação ou enriquecimento indevido.3.7. A configuração do ato previsto no art. 11, V, da LIA pressupõe prova segura de conduta dolosa voltada à frustração da competitividade do certame, com demonstração de fraude, ajuste, direcionamento ou finalidade de obtenção de benefício indevido, elementos que não se extraem, de forma suficiente, do conjunto probatório.3.8. Eventuais irregularidades formais em contratações públicas, desacompanhadas de prova de dolo, dano efetivo ao erário, fraude licitatória ou benefício patrimonial indevido, não autorizam, por si sós, a imposição das sanções da Lei de Improbidade Administrativa, sob pena de equiparação indevida entre ilegalidade administrativa e improbidade.3.9. Ausentes a comprovação de dano ao erário apto a caracterizar os tipos do art. 10, I e XII, da LIA e a demonstração de violação dolosa aos princípios da Administração Pública na forma do art. 11, V, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente o pedido condenatório por ato de improbidade administrativa.4. DISPOSITIVO E TESE4.1. Recurso conhecido e parcialmente provido para afastar as preliminares e, no mérito, reformar a sentença para julgar improcedente o pedido.4.2. Tese de julgamento: “A configuração dos atos de improbidade previstos no art. 10, I e XII, da Lei nº 8.429/92 exige prova de efetivo prejuízo ao erário, não se presumindo dano pela simples comparação entre o valor pago a contratado e a remuneração de servidor público, sobretudo quando demonstrada a efetiva prestação dos serviços e ausente prova de sobrepreço, pagamento indevido ou enriquecimento ilícito. A caracterização do ato previsto no art. 11, V, da mesma lei, por sua vez, pressupõe demonstração de conduta dolosa voltada à frustração do caráter concorrencial do procedimento licitatório, mediante fraude, conluio, direcionamento ou finalidade de obtenção de benefício indevido, não bastando a existência de irregularidades formais desacompanhadas desses elementos”.Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 5º, XXXVI, LIV e LV; Lei nº 7.347/85, art. 18;Lei nº 8.429/92, art. 10, I e XII, art. 11, V, art. 17, §§6º, 10-C e 10-D, art. 23-B, §2º; Lei nº 8.666/93, art. 24, IV; CPC, art. 373, I.Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STF, ARE 1.296.589 AgR-terceiro, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 06.10.2025; STF, Rcl 70806 AgR-ED, Rel. Min. Flávio Dino, j. 30.04.2025; STJ, AgInt no RE nos EDcl no AgInt no REsp 1.896.757/SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 13.05.2025; STJ, AgInt nos EDcl no RE nos EDcl no AgInt nos EDcl no AREsp 1.703.908/PB, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. 12.09.2023; STJ, EDcl no AgInt no AREsp 2.447.990/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 27.10.2025; STJ, AgInt nos EDcl no AREsp 2.047.048/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 16.09.2025; TJPR, 4ª Câmara Cível, Agravo de Instrumento 0114666-90.2023.8.16.0000, Rel. Desª Subst. Luciani de Lourdes Tesseroli Maronezi, j. 02.12.2024; TJPR, 4ª Câmara Cível, Agravo de Instrumento 0082861-22.2023.8.16.0000, Rel. Desª Subst. Luciani de Lourdes Tesseroli Maronezi, j. 03.07.2024; TJPR, 4ª Câmara Cível, Apelação 0001522-61.2025.8.16.0100, Rel. Des. Luiz Taro Oyama, j. 09.09.2025; TJPR, 4ª Câmara Cível, Apelação 0001687-87.2015.8.16.0091, Rel. Des. Clayton de Albuquerque Maranhão, j. 01.07.2025.(TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001656-47.2020.8.16.0041 - Alto Paraná -
Rel.: SUBSTITUTO ANDERSON RICARDO FOGACA -
J. 09.06.2026)Estabelecidas essas premissas, e à luz da pacífica distinção entre mera ilegalidade e improbidade, esta a exigir o traço de desonestidade, má-fé e deslealdade no trato da coisa pública , passo a aferir, individualmente, se as condutas dos apelantes ostentam o elemento subjetivo doloso e se delas resultou dano efetivo ao erário.III – Da apelação de Roberto José Kwapis (presidente da Comissão de Licitação)A condenação do apelante Roberto José Kwapis assentou-se, exclusivamente, na circunstância de integrar, na qualidade de presidente, a Comissão Permanente de Licitação, inferindo a sentença que, sendo o responsável pelo julgamento das propostas, teria atuado em conluio com o Secretário de Administração para conferir aparência de legalidade aos certames maculados. A premissa, contudo, é equivocada, e a prova judicial não a sustenta.Primeiro, no plano da repartição legal de atribuições. Nos termos do art. 51 da Lei nº 8.666/1993, vigente à época, compete à comissão de licitação a atuação na fase externa do certame, recebimento, exame e julgamento de documentos e propostas. A fase interna — definição do objeto e da modalidade, eventual fracionamento, pesquisa de preços e elaboração do edital — não é de responsabilidade da comissão, que recebe o instrumento convocatório já revestido de presunção de legalidade e respaldado por parecer técnico-jurídico. A escolha da modalidade e o eventual fracionamento, núcleo das irregularidades apontadas, situam-se, portanto, fora da esfera de decisão do apelante.Segundo, e decisivamente, no plano probatório. A própria sentença reconhece que o corréu Ronnie Jackson Alves Balbinot, Secretário de Administração, era a "peça-chave no esquema denunciado", responsável por requerer a abertura dos procedimentos, escolher a modalidade e convidar as empresas. Quanto ao apelante Roberto, as únicas imputações diretas constam de declarações extrajudiciais colhidas em inquérito civil que não foram confirmadas sob o crivo do contraditório judicial:(i) o corréu Ronnie, em inquérito, atribuiu a orientação das licitações a "Rildo e Roberto Kwapis" — afirmação isolada e dissonante do conjunto probatório, que aponta ser ele próprio o responsável pela abertura e direcionamento dos certames;(ii) o representante da J. L. Gazziero ME, em inquérito, mencionou que os documentos eram solicitados por "Roberto e Sidmar", mas, ouvido em juízo, nada soube informar sobre a participação de Roberto, esclarecendo que era Ronnie quem convidava e solicitava os documentos;(iii) Maria de Jesus de Oliveira da Silva, no inquérito, disse que "Roberto José era responsável pelas licitações", mas, em juízo, foi enfática ao afirmar que "não conhece Sr. Roberto José Kwapis".
A prova judicial validamente produzida, depoimentos de Gessir Vanderlei Galera e do corréu Sidmar Bortoluzzi , converge em sentido oposto ao da condenação: era Ronnie quem decidia o fracionamento, expedia as cartas-convite, definia as empresas participantes e a quem todo o certame se subordinava ("RONNIE foi quem determinou as operações"; "era RONNIE que pedia/convidava"; "Que ROBERTO fazia o que RONNIE pedia"). Há, ainda, prova testemunhal (Marcos André Santi e Sirlei Biranoski Boaroli) de que o apelante foi remanejado de função, afastado da licitação para local distante, após questionar a forma de contratação, circunstância que milita contra, e não a favor, da tese de conluio doloso.Em sede de direito administrativo sancionador, a condenação não pode lastrear-se em elemento de prova produzido fora do contraditório e não ratificado em juízo (art. 5º, LV, da CF). Subtraídas as declarações inquisitoriais não confirmadas, inexiste prova do elemento subjetivo doloso, da vontade livre e consciente de fraudar o certame e lesar o erário, por parte do apelante. O que se extrai dos autos é a atuação de quem, confiando na regularidade da fase interna endossada por parecer técnico, exerceu o múnus legal da comissão, figurando como instrumento da vontade alheia, sem aderir a ela.A orientação desta Corte e dos Tribunais pátrios é firme no sentido de afastar a responsabilidade dos membros de comissão de licitação quando a imputação se funda exclusivamente nessa condição, sem prova individualizada do dolo específico e da adesão à fraude (nesse sentido, entre outros, TJSC, Apelação nº 0900028-40.2017.8.24.0086; TJPR, 5ª Câm. Cível, ACs nºs 0002380-41.2015.8.16.0004 e 0001983-60.2016.8.16.0193; TRF-1, AC 0027257-30.2008.4.01.3500; TRF-5, ACR 0000207-92.2013.4.05.8204, este último a reconhecer que a inexperiência e a ausência de conhecimento técnico tornaram os membros meros instrumentos da vontade alheia).
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. SUPOSTO DIRECIONAMENTO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. MERAS IRREGULARIDADES FORMAIS. APLICAÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DO STF. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDOI-CASO EM EXAMEAção civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada com o objetivo de apurar supostas irregularidades no procedimento licitatório Convite nº 12/2008, promovido por município, destinado à contratação de serviços de publicidade institucional, com alegação de direcionamento do certame, ausência de competitividade e violação a princípios administrativos. 2.Sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública que rejeitou a preliminar de prescrição e, no mérito, julgou improcedentes os pedidos, ao fundamento de ausência de comprovação do dolo e de dano efetivo ao erário. 3.Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, sustentando a inaplicabilidade da prescrição intercorrente introduzida pela Lei nº 14.230/2021, a configuração de ato de improbidade pela frustração da licitude do certame, a existência de dano presumido ao erário e a suficiência de elementos probatórios para caracterização do dolo. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO4. Há duas questões em discussão: (i) saber se as irregularidades verificadas no procedimento licitatório configuram ato de improbidade administrativa, com presença de dolo específico; (ii) saber se houve dano ao erário, ainda que presumido, apto a ensejar a responsabilização dos demandados.III-RAZÕES DE DECIDIR5. A configuração do ato de improbidade administrativa, à luz da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, vedada a responsabilização objetiva.6. As irregularidades formais no procedimento licitatório, como limitação de participantes, ausência de pesquisa prévia de preços ou imprecisões na definição do objeto, não são suficientes, por si sós, para caracterizar improbidade administrativa, sendo indispensável a comprovação de má-fé qualificada e finalidade ilícita.7. O conjunto probatório não evidencia conluio, direcionamento consciente do certame ou atuação coordenada entre agentes públicos e particulares, permanecendo as alegações no campo das conjecturas, desacompanhadas de prova robusta.8. A responsabilização por improbidade exige a individualização das condutas, não sendo admissível imputação genérica baseada na posição funcional dos agentes.9. O dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, deve ser efetivamente comprovado, sendo inadmissível sua presunção, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.10. A prova dos autos indica a efetiva prestação dos serviços contratados, inexistindo demonstração de superfaturamento, desvio de recursos ou prejuízo patrimonial.11. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989 IV-DISPOSITIVO E TESE12. Recurso conhecido e desprovido, com manutenção integral da sentença de improcedência.Tese de julgamento: “A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico e de dano efetivo ao erário, não sendo suficientes meras irregularidades formais no procedimento licitatório nem admitida a presunção de prejuízo.”Dispositivos relevantes citadosConstituição Federal, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021; Código de Processo Civil, arts. 370 e 373.Jurisprudência relevante citadaSTF, ARE 843.989 RG (Tema 1.199); STJ, AgInt no AREsp 2.186.217/GO; TJPR, Apelação Cível nº 0009605-42.2021.8.16.0024.(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0002382-44.2013.8.16.0145 - Ribeirão do Pinhal -
Rel.: SUBSTITUTO EVANDRO PORTUGAL -
J. 01.06.2026)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TOMADA DE PREÇOS. SUPOSTAS FRAUDES EM LICITAÇÕES PARA AQUISIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. SENTENÇA QUE JULGOU PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS, CONDENANDO OS APELANTES POR VIOLAÇÃO AO ART. 10, CAPUT, E VIII, DA LEI N. 8.429/1992 (DANO IN RE IPSA). RECURSOS DOS RÉUS. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO E INDIVIDUALIZAÇÃO DE CONDUTAS. REJEIÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA CABÍVEL (LEI N. 14.230/2021 E TEMAS 1.284/STJ E 1.199/STF). APLICAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021 A PROCESSOS PENDENTES SEM TRÂNSITO EM JULGADO. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, § 2º, LIA) PARA ARTS. 9º, 10 E 11. AUSÊNCIA DE DOLO CONSCIENTE DE FRUSTRAR CARÁTER CONCORRENCIAL (ART. 11, V) OU CAUSAR PERDA PATRIMONIAL EFETIVA (ART. 10). FALHAS FORMAIS NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO SEM CAUSAR DANO EFETIVO AO ERÁRIO MEDIANTE ENTREGAS DOS OBJETOS CONTRATADOS. DANO PRESUMIDO VEDADO. ATIPICIDADE. INAPLICABILIDADE, NO CASO, DE CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA. IMPROCEDÊNCIA. RECURSOS PROVIDOS.Caso em exame.1. Recursos de apelação contra sentença que condenou os apelantes por improbidade mediante fraudes em licitações para aquisição de combustíveis, com sanções de suspensão de direitos políticos (5 anos), multa civil (R$ 229.423,54) e proibição de contratar com o Poder Público (5 anos).II. Questão em discussão.2. A questão em discussão consiste em definir: (a) a nulidade da sentença por ausência de fundamentação (art. 93, IX, CF e art. 489, CPC); (b) cabimento de remessa necessária (Tema 1.284/STJ); e (c) se as condutas subsistem como improbidade administrativa à luz da Lei n. 14.230/2021.III. Razões de decidir.3. Não prospera a preliminar de nulidade da sentença por falta de fundamentação e individualização de condutas, pois a decisão recorrida expõe com clareza as razões de convencimento, alinhadas ao art. 93, IX, CF/1988 e art. 489, CPC/2015, identificando a participação dos réus nos procedimentos licitatórios questionados.4. De acordo com o posicionamento do Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199, a Lei n. 14.230/2021 aplica-se de imediato aos processos em curso sem trânsito em julgado, impedindo condenação futura sob norma revogada.5. A ausência de dolo específico impede a configuração de ato ímprobo, conforme exigido pela Lei nº 14.230/2021.6. A redação atual do art. 10 da Lei n. 8.429/1992 requer comprovação de prejuízo patrimonial concreto para configuração de lesão ao erário.7. Não há nos autos indício de dolo na conduta dos apelantes tampouco de prejuízo efetivo. No caso, falhas e desorganização administrativa em gestão municipal não configuram dolo específico de improbidade, conforme art. 1º, § 3º, Lei n. 8.429/1992 (pós-Lei 14.230/2021), que exclui responsabilidade por mero exercício funcional sem intenção ilícita.IV. Dispositivo e tese: 8. Recursos de Apelação conhecidos e providos, reformando a sentença para julgar improcedente o pedido de origem.9. Tese de julgamento: Ausentes dano patrimonial efetivo ao erário e dolo específico de frustração licitatória, revela-se inviável a condenação por ato de improbidade administrativa.__________Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LIV, 37, §4º e 93, X; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §2º, 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.Jurisprudência relevante citada: STF. ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022. STF. RE 1452533 AgR, relator Min. CRISTIANO ZANIN, PRIMEIRA TURMA, DJe 21/11/2023. STF - RE: 852475 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 08/08/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 25/03/2019. STJ. REsp n. 2117355/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, julgado em 30/06/2025. STJ. 1ª Turma. REsp 2.107.601-MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 23/4/2024. STJ. 2ª Turma. EDcl no AgInt no AREsp 1.252.262/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 10/2/2025. TJPR - 4ª Câmara Cível - 0009606-27.2021.8.16.002 Ap – Almirante Tamandaré - Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN CALIXTO- J. 27.05.2025. TJPR - 5ª Câmara Cível - 0000090-27.2014.8.16.0024 Ap - Rel.: DESEMBARGADOR Luiz Mateus de Lima - J. 18.08.2022.(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0004154-02.2014.8.16.0050 - Bandeirantes -
Rel.: SUBSTITUTA LUCIANI DE LOURDES TESSEROLI MARONEZI -
J. 26.05.2026)
Dou provimento à apelação de Roberto José Kwapis para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos a ele dirigidos, ante a ausência de prova do dolo específico e do dano efetivo, restando prejudicado o pedido subsidiário de redução das sanções.IV – Da apelação de Sidmar Bortoluzzi (membro da Comissão de Licitação)Os fundamentos acima desenvolvidos aplicam-se, com maior razão, ao apelante Sidmar Bortoluzzi. A prova dos autos revela que sua atuação na comissão limitava-se a tarefas materiais e secundárias, numerar folhas, confeccionar capas e conferir documentação, sem qualquer poder de decisão sobre a modalidade, o objeto ou o resultado do certame, e em posição de subordinação hierárquica ao Secretário de Administração ("era subordinado a RONNIE"; "todo certame passava pelas mãos de RONNIE").Seu próprio depoimento, coerente com o conjunto probatório, esclarece que foi Ronnie quem determinou o fracionamento e conduziu as operações, tendo Sidmar, inclusive, questionado a forma adotada ("ROBERTO falou/orientou RONNIE com relação a esse fracionamento, mas RONNIE foi incisivo nessa questão"). Não há, em todo o acervo, prova de que tenha auferido qualquer vantagem ou agido com vontade de fraudar.Sob a égide da Lei nº 14.230/2021, a inabilidade, a inexperiência ou o mero cumprimento de função subalterna não configuram improbidade. Não se pune o administrador inábil ou inepto, mas o desonesto. Ausente o dolo específico e inexistente prova de adesão consciente a qualquer esquema fraudulento, a condenação não subsiste.Dou provimento à apelação de Sidmar Bortoluzzi para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos a ele dirigidos, prejudicado o pedido subsidiário.V – Da apelação de J. L. Gazziero ME (licitante)De início, a preliminar de nulidade por negativa de prestação jurisdicional (alegada omissão no julgamento dos embargos de declaração quanto aos arts. 20, 21 e 24 da LINDB) fica prejudicada, uma vez que o provimento de mérito da apelação, mais favorável à apelante, supre integralmente o interesse na anulação para rejulgamento dos aclaratórios.No mérito, a situação da apelante é singular e reforça a improcedência. Restou demonstrado que a J. L. Gazziero ME participou e venceu legitimamente apenas a Carta-Convite nº 022/2005, cujo objeto era a contratação de caminhão para coleta de lixo, foi efetivamente executado e o serviço regularmente prestado, mediante remuneração compatível com o mercado. Quanto a esse certame, nenhuma ilegalidade lhe foi consistentemente imputada, e o pagamento recebido foi devido e legítimo. Inexistindo sobrepreço ou inexecução, afasta-se o dano efetivo ao erário.Relativamente aos demais certames, a prova indica que os documentos da apelante foram utilizados sem o seu consentimento pelos responsáveis pela condução interna do procedimento, com o fim de simular a competitividade exigida pela Lei nº 8.666/1993. Não há prova de que a apelante tenha tido ciência ou participação voluntária nessa utilização, circunstância corroborada pelo fato de ter sido o seu representante legal, José Leandro Gazziero, o denunciante dos fatos perante o Ministério Público.Sob qualquer ângulo, ausente o dolo específico, a vontade livre e consciente de fraudar e de obter proveito indevido e inexistente dano efetivo ao erário quanto ao único contrato de que foi parte, não se configura ato de improbidade. Acresça-se que o Enunciado nº 10 deste Tribunal e o próprio Tema 1199 do STF afastam, de modo definitivo, a responsabilização por dano ao erário na modalidade culposa, equiparando o erro grosseiro ao dolo (art. 28 da LINDB), e que a anulação retroativa de contrato já integralmente executado contraria os arts. 20, 21 e 24 da LINDB.Dou provimento à apelação de J. L. Gazziero ME para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos a ela dirigidos, prejudicados os pedidos subsidiários.VI – Da apelação de Zelinda Carradore Moreira (sucessora processual de Liberato Vidal Moreira)O corréu falecido Liberato Vidal Moreira foi alcançado pela condenação por haver participado, ao lado de terceiro, da venda de um caminhão à empresa Maria de Jesus Oliveira da Silva ME, dela recebendo os valores correspondentes.Embora o particular possa, em tese, figurar como sujeito ativo de ato de improbidade (art. 3º da Lei nº 8.429/1992), tal responsabilização pressupõe a comprovação de que tenha, com dolo, induzido, concorrido ou se beneficiado do ato ímprobo praticado por agente público. O Superior Tribunal de Justiça é claro ao exigir que o particular tenha induzido ou concorrido dolosamente, não bastando a amplitude da previsão legal para acolher ilações desacompanhadas da efetiva subsunção dos fatos ao art. 3º da LIA (STJ, RHC 173.448/DF, Rel. Min. Reynaldo Soares da Fonseca, Quinta Turma, j. 07.03.2023).No caso, inexiste prova de que Liberato tivesse conhecimento do alegado direcionamento dos certames ou da presença oculta do gestor no quadro societário da adquirente, ou de que tenha agido com vontade de causar dano ao erário. A mera realização de uma transação comercial, qual seja, a venda de bem móvel a preço de mercado, com recebimento do preço, não traduz, por si só, conduta ímproba dolosa. Aplicam-se, igualmente, as exigências da Lei nº 14.230/2021 e do Tema 1199: ausentes o dolo específico e a prova de dano efetivo individualizado, não há subsunção típica. A condenação, assentada em presunção de participação, não resiste ao novo regime.Dou provimento à apelação de Zelinda Carradore Moreira, na qualidade de sucessora processual de Liberato Vidal Moreira, para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos dirigidos ao falecido corréu, com o consequente afastamento de todas as sanções a ele impostas.VII – DispositivoAnte o exposto, voto no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO aos recursos de apelação interpostos por Roberto José Kwapis, Sidmar Bortoluzzi, J. L. Gazziero ME e Zelinda Carradore Moreira (sucessora processual de Liberato Vidal Moreira) para, reformando integralmente a r. sentença de primeiro grau, JULGAR TOTALMENTE IMPROCEDENTES os pedidos deduzidos na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face dos apelantes, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.Determino o levantamento de eventuais medidas de indisponibilidade de bens que recaiam sobre os ora recorrentes. Sem condenação em custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985, ausente má-fé.É como voto.