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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de Apelação Cível em face da sentença (mov. 19.1 – 1º Grau), por Cátia Mantuani Masson, nos autos de Mandado de Segurança Preventivo com pedido Liminar Inaudita Altera Pars, nº 0001257-52.2021.8.16.0180, proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Santa Fé, que indeferiu a petição inicial, com fulcro no artigo 10 da Lei n. 12.016/2009, e julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso I do CPC.
Resumo do andamento processual, no 1º grau:
Cuida-se de e mandado de segurança preventivo c/c pedido liminar inaudita altera pars impetrado por CATIA MANTUANI MASSON em face da PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTA FÉ, na pessoa do PREFEITO MUNICIPAL (Sr. Fernando Brambilla).
Alega a parte impetrante, em síntese, que: apresenta mandado de segurança preventivo em face de provável ato ilegal a ser praticado pelo Prefeito Municipal de Santa Fé, consistente na redução inconstitucional dos vencimentos dos servidores públicos municipais, concedido em Lei Municipal, baseada no Plano de Carreiras e Remuneração dos Servidores Públicos Municipais, com fundamento no art. 37, X da Constituição Federal; diante da situação caótica que a pandemia levou aos entes federativos, foi sancionada a Lei Complementar 173/2020, que trouxe recursos aos Municípios e Estados no combate ao Coronavírus; os benefícios trazidos por essa lei complementar foram condicionados as limitações previstas no art. 8º da Lei Complementar citada, consistindo no congelamento de tempo de serviço dos servidores, proibições de concursos públicos, limitação de criação de cargos, etc; diante da polêmica sobre a possibilidade de intervenção da autonomia dos entes federativos, houve o ingresso de diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade junto ao STF, usando como paradigma para a suprema corte as ADIs 6.450 e 6.525, as quais tem o entendimento de que a lei impugnada é constitucional; ocorre que o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, ao analisar as determinações apreciadas pelo STF, entendeu que a LC 173/2020 não vedou a revisão inflacionária dos servidores públicos, prolatando os acórdãos de n. 447230/20 e 96972/21; tal entendimento foi reafirmado pelo Tribunal de Contas após o julgamento das ADIs; em razão da orientação dada pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, o Município de Santa Fé aplicou a revisão salarial, utilizando como parâmetro a inflação oficial relativa ao ano de 2020, aprovando a Lei Municipal 2.147/2021, que passou a produzir seus efeitos financeiros a partir do dia 1º de janeiro de 2021, de acordo com o art. 275, parágrafo único da Lei Municipal 003/2011 (Estatuto dos Servidores Públicos Municipais de Santa Fé); goza de forma integral de seus vencimentos, já acrescidos da revisão salarial, desde o dia 01 de janeiro de 2021, utilizando-se dessa remuneração para o pagamento de suas despesas básicas, necessárias à sua sobrevivência; no dia 05 de agosto de 2021, através da Reclamação 48.538 PARANÁ, o Ministro Alexandre de Moraes, em decisão monocrática, cassou os acórdãos do TCE-PR de número 447230/20 e 96972/21, alegando que a decisão da Corte de Contas violou a previsão das ADIs 6.450 e 6.525, determinando a elaboração de novos pareceres em substituição aos cassados; considerando que a maioria dos entes do Estado do Paraná já realizaram a revisão salarial dos servidores, tal decisão causou instabilidade e grande preocupação em todos os agentes públicos atingidos por esta medida, visto que estão na iminência de ter revogado direito que já integra seu patrimônio há 8 meses; essa verba possui natureza alimentar, é utilizada para custear suas necessidades básicas, principalmente em razão do aumento surreal de preços, ocasionados pela inflação descontrolada enfrentada pelo Brasil.
O pedido liminar foi indeferido, (Mov. 14.1 – 1º Grau).
Pedido de reconsideração formulado por apelante, (Mov. 17.1 – 1º Grau).
Adveio a sentença que indeferiu a petição inicial, (mov. 19.1 – 1º Grau) ”.
Inconformada, Cátia Mantuani Masson, interpôs recurso de apelação (mov. 22.1 – 1º Grau), alegando em síntese: A) o reajuste em questão não traduz um acréscimo remuneratório, mas apenas a recomposição das perdas existentes no ano anterior, não se tratando de concessão de qualquer vantagem irrefletida ou de acréscimo salarial, mas de simples reposição decorrente da corrosão da moeda; B) evidente a possibilidade da impetração do mandado de segurança; C) apelante goza de forma integral de seus vencimentos, acrescido da revisão salarial, desde o dia 01 de janeiro de 2021, utilizando-se dessa remuneração para o pagamento de suas despesas básicas necessárias à sua sobrevivência; D) a revogação da Lei Municipal nº 2.147/2021 implica na redução arbitrária dos servidores ativos, e dos aposentados, em desconformidade com o princípio da irredutibilidade salarial, insculpido no art. 7º, inciso VI da Constituição Federal; E) reforma da sentença, com a consequente concessão da segurança para que o Sr. Prefeito do Município de Santa Fé se abstenha de praticar qualquer ato que vise a diminuição arbitrária do salário.
O apelado, apesar de devidamente intimado (Mov. 27.1 – 1º Grau), deixou o prazo transcorrer sem apresentar contrarrazões (Mov. 29.1 – 1º Grau).
A Procuradoria de Justiça opinou pelo parcial provimento da apelação, para reformar a sentença, somente para o prosseguimento do presente Mandado de Segurança
em regular processamento e julgamento do mérito pelo Juízo de primeiro grau (mov. 12.1 – 2º Grau).
É o relatório.




II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo o recurso de apelação ser conhecido.

Cuida de Mandado de Segurança Preventivo, com Pedido Liminar, impetrado por Cátia Mantuani Masson, objetivando a reforma da sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Santa Fé, a qual indefere a petição inicial, com fulcro no artigo 10 da Lei n. 12.016/2009:
Art. 10. A inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de mandado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impetração.


E julga extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso I do CPC.

A parte apelante, pretende afastar o ato praticado pelo Prefeito do Município de Santa Fé, qual seja, a iminente ameaça de redução do seu salário, em razão da suposta inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.147/2021, a qual concede a revisão inflacionária aos servidores públicos, em 01 janeiro de 2021.
Aduz ser necessária a suspenção dos atos praticados pela Prefeitura Municipal de Santa Fé, na pessoa do Prefeito Municipal (Sr. Fernando Brambilla), que determina, a revogação da revisão geral anual concedida a todos os servidores públicos municipais ativos do Poder Executivo e Legislativos, cargos em comissão, inativos e pensionistas e agente políticos do Município de Santa Fé
O entendimento da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, que assim dispõem:

“Não cabe Mandado de Segurança contra lei em tese”.
A esse respeito, segundo José Miguel Garcia Medina e Fábio Caldas de Araújo “
“O mandado de segurança não pode ser utilizado contra violação de lei em tese (Súmula 266 do STF). Logo, quando o impetrante se valer da modalidade preventiva, deverá indicar especificamente o ato lesivo a que potencialmente se submete. Para as situações em que a parte suscitar a existência de lesão, o ato coator deverá ter efeito concreto, com demonstração clara da violação da esfera jurídica do impetrante. O mandado de segurança não substitui as ações de controle concentrado; portanto, não pode ser utilizado como meio de controle de constitucionalidade. Isto não significa que o juiz não possa conhecer de inconstitucionalidade incidenter tantum, mas apenas que o pedido principal não poderá ser formulado para o controle de constitucionalidade da lei ou do ato normativo. A inconstitucionalidade será questão prévia a ser resolvida, e não objeto do pedido formulado no mandamus”. MEDINA, José Miguel Garcia. ARAÚJO, Fábio Caldas de. Mandado de Segurança Individual e Coletivo [livro eletrônico]: comentários à Lei 12.016/2009. 1 ed. São Paulo: Thompson Reuters Brasil, 2019.
Importante esclarecer que o interesse público é a finalidade de todos os atos administrativos, de modo que a tomada de qualquer medida administrativa que se distancie dessa premissa será considerada abusiva e eivada de desvio de finalidade. Por interesse público, entende-se interesse de Estado, do qual todos compartilham objetivando um bem comum, a boa convivência e a melhor condução da sociedade, não se confundindo com interesse de uma maioria ou interesse dominante.

Dado que diante da pandemia da Covid-19, fora sancionada a Lei Complementar n. 173/2020, objetivando minimizar os prejuízos econômicos de todo o país. Para garantir a eficácia da Lei Complementar, se estabelece algumas hipóteses limitadoras através do artigo 8º:
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:

I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;
A orientação jurisprudencial que vem sendo adotada pela corte superior é de que o Mandado de Segurança não pode ser usado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, pois não é sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, senão vejamos:
AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança.
2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005.
3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001.
4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes.
5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.
(MS 34432 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 22-03-2017 PUBLIC 23-03-2017).
Contudo no caso em tela, o Mandado de Segurança não ataca genericamente a Lei Complementar 173/2020, mas sim, os efeitos concretos decorrentes desta, que constituem na suposta inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.147/2021, produzindo efeitos diretos e imediatos em relação, à apelante, tais como, a redução salarial.
Desta feita, por não atacar diretamente Lei, e sim, o ato normativo, de efeitos concretos, é adequada a via eleita, Mandado de Segurança Preventivo.
HUGO DE BRITO MACHADO elucida a diferença entre a aplicação preventiva e a ação contra a lei em tese:
Impetração contra lei em tese, porém, não se confunde com impetração preventiva. Se a lei já decidiu, ou se já foram praticados fatos importantes à configuração de sua hipótese de incidência, a impetração já é possível, e tem caráter preventivo, posto que a exigência do tributo ainda não ocorreu. Não há necessidade de comprovar a ameaça de tal exigência porque, sendo a atividade de lançamento vinculada e obrigatória, não é razoável presumir-se que a autoridade vai deixar de praticá-la. Pelo contrário, presume-se que ela vai cumprir a lei e, assim, fazer o lançamento. Daí o justo receito justificador da impetração preventiva. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 448-449.
Mediante a simples leitura da peça inaugural da ação mandamental, tem-se que a impetração decorre da necessidade de assegurar, de maneira preventiva, o direito líquido e certo, da apelante, de não ter seu salário reduzido.
O artigo 5º, inciso LXIX da Constituição Federal exige como requisitos para o cabimento de Mandado de Segurança a existência de direito líquido e certo, não protegido por habeas corpus ou habeas data e que aquele direito seja objeto de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou pessoa investida em atribuições do Poder Público.

O direito líquido e certo consubstancia-se no direito que pode ser provado de plano. Já o ato praticado pela autoridade coatora abrange a ação, omissão ou ameaça de violação de direito praticado por pessoa investida de poderes estatais.

Helly Lopes Meirelles ao tratar do Mandado de Segurança, diz que:
“[...] Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.” (MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS, São Paulo: Malheiros, 32ª.ed. 2009, p. 34).
O que se denota é que o presente mandamus não se volta contra lei em tese, mas sim, ato normativo de efeitos concretos, não se amoldando, como consequência, à hipótese descrita no enunciado da Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal.
É manifesta a leitura jurisprudencial:
AGRAVO DE INSTRUMENTO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO INTERLOCUTÓRIA QUE INDEFERIU EM PARTE A PETIÇÃO INICIAL, EM RELAÇÃO AO PEDIDO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO, SOB O FUNDAMENTO DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IRRESIGNAÇÃO. PRELIMINAR DE NÃO CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. AFASTAMENTO. MANDAMUS QUE NÃO SE VOLTA CONTRA LEI EM TESE, MAS SIM, ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS. PREJUDICIAL DE DECADÊNCIA AFASTADA. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. AFASTAMENTO DO PRAZO DE 120 (CENTO E VINTE) DIAS DO ARTIGO 23 DA LEI Nº 12.016/2009. MÉRITO. DECISÃO QUE NÃO COMPORTA MODIFICAÇÃO. PEDIDO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO DOS VALORES RECOLHIDOS, EM TESE, INDEVIDAMENTE, A PARTIR DOS 05 (CINCO) ANOS ANTERIORES À IMPETRAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE RECUPERAÇÃO VIA COMPENSAÇÃO OU RESTITUIÇÃO, NA VIA JUDICIAL OU ADMINISTRATIVA, QUE NÃO POSSUI NATUREZA JURÍDICA DECLARATÓRIA. PLEITO QUE CARACTERIZA AÇÃO DE COBRANÇA. NATUREZA JURÍDICA CONDENATÓRIA QUE RESTA EVIDENTE DIANTE DO PEDIDO DE APLICAÇÃO DA SÚMULA 461 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EXCERTO DOS PRECEDENTES ORIGINÁRIOS COLACIONADOS AO REFERIDO ENUNCIADO QUE NÃO DIZEM RESPEITO A POSSIBILIDADE DE PLEITEAR O INDÉBITO TRIBUTÁRIO PELA VIA ADMINISTRATIVA OU JUDICIAL, MAS SIM DE, OBTIDA UMA SENTENÇA DECLARATÓRIA TRANSITADA EM JULGADO, A QUAL CONTÉM JUÍZO DE CERTEZA E DE DEFINIÇÃO EXAUSTIVA A RESPEITO DE TODOS OS ELEMENTOS DA RELAÇÃO JURÍDICA QUESTIONADA, OPTAR PELO RECEBIMENTO VIA PRECATÓRIO OU COMPENSAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO QUE NÃO POSSUI CUNHO DECLARATÓRIO, E SIM CONDENATÓRIO, COM VIÉS DE AÇÃO DE COBRANÇA, SENDO, PORTANTO, A VIA INADEQUADA NOS TERMOS DAS SÚMULAS 269 E 271 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PRINCÍPIO DA EVENTUALIDADE QUE NÃO SE APLICA DIANTE DA AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. DECISÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJPR - 2ª C.Cível - 0028504-63.2021.8.16.0000 - Curitiba -
Rel.: DESEMBARGADOR EUGENIO ACHILLE GRANDINETTI -
J. 06.10.2021).
Tributário. Mandado de segurança preventivo. Sentença que indeferiu a petição incial, por entender se tratar de mandamus contra lei em tese. Súmula 266, STF.Inapalicabilidade. Ação mandamental que questiona a possibilidade de creditamento de ICMS relativo às mercadorias adquiridas para uso e consumo do estabelecimento filial. Mandamus que visa a afastar os efeitos concretos de lei que está a ameaçar os direitos do impetrante.Apelação cível provida.Remessa necessária prejudicada. (TJPR - 1ª C.Cível - AC - 1480438-7 - Região Metropolitana de Maringá - Foro Central de Maringá - Rel.: DESEMBARGADOR SALVATORE ANTONIO ASTUTI - Unânime - J. 05.04.2016).
No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça:
“Ser possível a impetração de mandado de segurança contra ato normativo, de efeitos concretos, que incide diretamente na esfera jurídica do impetrante” (STJ - AgRg no RMS 24.986/SC - Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, DJe 12.09.2013).
Dessa forma necessária a reforma da sentença, para que o presente Mandado de Segurança Preventivo, prossiga com regular processamento e julgamento do mérito, tendo em vista os motivos acima aduzidos.

Posto isso, manifesta-se o voto no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso de apelação cível, para cassar a sentença, determinando o retorno dos autos a vara de origem para o regular processamento e julgamento do mérito.