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Processo:

Vistos, RELATÓRIO
1) Em 29/08/2005, o MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa em face de JORGE VIDAL DA SILVA, Servidor Público Municipal, JOSÉ CARLOS RADOSKI, Servidor Público Municipal, VALDEMAR SALVI DE OLIVEIRA, Servidor Público Municipal, MARILAINE JOAQUIM VIDAL, Servidor Público Municipal, SILVA E BEGHINI COMÉRCIO DE ÔNIBUS LTDA, LUIZ CELSO LIMA DA SILVA, Empresário, SANGO TRANSPORTES TURÍSTICOS LTDA, TAKEO YABICU, Empresário, ALFABUS COMÉRCIO E REPRESENTAÇÃO LTDA, SINÉSIO APARECIDO BEGHINI, Empresário, REFORMADORA DE CARROCERIAS ANJO LTDA, JOÃO MIGUEL GOBO, Empresário, AUTO FUNILARIA E PINTURA AVENIDA LTDA, JOÃO TOMAZIN, Pintor, e CLODOALDO DE MEIRA AZEVEDO, Advogado, sustentando que: a) Jorge Vidal da Silva, na condição de Prefeito de Santana do Itararé, fraudou ou mandou fraudar as Licitações (Convites nº 20/2001 e nº 03/2002), visando favorecer as empresas Silva & Beghini Comércio de Ônibus Ltda e Alfabus Comércio e Representação Ltda, além dos seus sócios; b) os Réus burlaram as mencionadas Licitações, que tiveram por objeto aquisição de ônibus pelo Município de Santana do Itararé, mediante montagem e simulação das Cartas Convites nº 20/2001 e nº 03/2002; c) antes mesmo da realização da Carta Convite nº 20/2001, destinada à aquisição de um ônibus, foi acordado entre o Chefe do Poder Executivo e o grupo Alfabus a reforma do veículo que se pretendia adquirido; d) o Convite nº 03/2002 era destinado à reforma de veículos do Município e, igualmente, houve inversão das fases licitatórias e ajuste fraudulento, dando-se aparência de licitude ao Certame. Requereu, liminarmente, a indisponibilidade de bens, e, ao final, a nulidade dos Convites nº 020/2001 e nº 003/2002, o ressarcimento ao erário e a condenação dos Réus às penas previstas pela Lei de Improbidade Administrativa.
2) Após Defesas Prévias, a inicial foi recebida (mov. 1.93).
3) Os Requeridos apresentaram Contestações (mov. 1.95, 1.101, 1.103, 1.107, 1.110, 1.119, 1.126 e 1.128), sustentando, em resumo, que: a) não praticaram os atos ímprobos atribuídos pela inicial; b) não participaram, dolosamente, dos Certames, com intuito de fraudar as Licitações ou prejudicar o Erário; c) os serviços foram devidamente prestados, inexistindo prejuízo ao patrimônio do Município de Santana do Itararé.
4) A decisão saneadora (mov. 88.1) afastou as preliminares arguidas, fixou os pontos controvertidos e deferiu a produção de prova oral.
5) Foi realizada audiência de instrução (mov. 173 e 229).
6) A sentença (mov. 433.1) julgou parcialmente procedente o pedido, a fim de: “a) RECONHECER a prática de ato de improbidade administrativa que causou prejuízo ao erário pelos requeridos Jorge Vidal da Silva, José Carlos Radoski, Silva & Beghini Comércio de Ônibus Ltda. (ALFABUS), Luiz Celso Lima da Silva, SANGO – Transportes Turísticos Ltda., Takeo Yabicu, Alfabus Comércio e Representação Ltda. (ALFABUS), Sinésio Aparecido Beghini, Reformadora de Carrocerias Anjo Ltda. ME, João Miguel Gobo, Auto Funilaria e Pintura Avenida S/C Ltda. ME, João Tomazin e Clodoaldo de Meira Azevedo nos termos do art. 10, I e VIII, da Lei de Improbidade Administrativa. b) CONDENAR os réus Jorge Vidal da Silva, José Carlos Radoski, Silva & Beghini Comércio de Ônibus Ltda. (ALFABUS), Luiz Celso Lima da Silva, SANGO – Transportes Turísticos Ltda., Takeo Yabicu, Alfabus Comércio e Representação Ltda. (ALFABUS), Sinésio Aparecido Beghini, Reformadora de Carrocerias Anjo Ltda. ME, João Miguel Gobo, Auto Funilaria e Pintura Avenida S/C Ltda. ME, João Tomazin e Clodoaldo de Meira Azevedo, às sanções previstas no artigo 12, inciso II, da Lei n.° 8.429/1992, quais sejam: b.1) PAGAMENTO DE MULTA CIVIL equivalente a 03 (três) vezes a remuneração percebida pelo Prefeito Municipal, Sr. Jorge Vidal da Silva, à época dos fatos, devidamente corrigido pelo INPC/IBGE, a partir da publicação desta decisão e até efetiva quitação, com juros de mora de 1% ao mês a contar do primeiro dia imediatamente subsequente ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Município de Santana do Itararé/PR; b.2) PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO OU RECEBER BENEFÍCIOS OU INCENTIVOS FISCAIS OU CREDITÍCIOS, DIRETA OU INDIRETAMENTE, AINDA QUE POR INTERMÉDIO DE PESSOA JURÍDICA DA QUAL SEJA SÓCIO MAJORITÁRIO, PELO PRAZO DE CINCO ANOS, c) De outro modo, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO proposto em face dos requeridos Marilaine Joaquim Vidal Valdemar Salvi de Oliveira, diante da ausência de prova de participação dolosa na fraude”. Por fim, condenou os Requeridos, solidariamente, ao pagamento de 50% das custas processuais, deixando de condená-los em honorários advocatícios, por ser a Ação movida pelo Ministério Público.
7) Foram opostos Embargos de Declaração, esclarecendo-se (mov. 480.1) que a sanção pecuniária deve ser paga individualmente, no valor de 3 vezes a remuneração percebida à época pelo Prefeito JORGE VIDAL DA SILVA (mov. 480.1).
8) AUTO FUNILARIA E PINTURA AVENIDA S/C LTDA ME e JOÃO TOMAZIN interpuseram (mov. 512.1) Apelação, sustentando que: a) são pessoas simples, sendo o seu representante pessoa sem muito estudo e humilde, recebendo uma comunicação em seu domicílio para participar do Procedimento Licitatório (Convite nº 03/2002), não tendo, assim, conhecimento de qualquer fraude ou das pessoas que participaram do Certame; b) não tiveram suas condutas individualizadas no sentido de que teriam concorrido para eventual fraude licitatória; c) não tinham conhecimento suficiente acerca das formalidades para contratação com o Poder Público, de modo que não podem ser prejudicados pelas falhas administrativas na realização das Licitações; d) os elementos probatórios não permitem concluir pela ausência de competitividade nos Certames; e) não houve provas da consciência e vontade de participação no suposto conluio fraudulento; f) inexistiu dano ao Erário.
9) ALFABUS COMÉRCIO E REPRESENTAÇÃO LTDA e OUTROS também interpuseram (mov. 514.1) Apelação, afirmando que: a) os sócios da empresa ALFABUS não são partes legítimas, visto que apenas a empresa participou dos atos licitatórios, não ocorrendo a individualização das condutas; b) não houve prejuízo ao Erário ou comprovação do elemento subjetivo dos Apelantes; c) as investigações originaram de perseguição política, de modo que não é válido o conjunto probatório; d) a penalização da empresa e dos sócios caracteriza “bis in idem”, devendo-se observar a proporcionalidade na fixação das sanções.
10) ESPÓLIO DE JORGE DA SILVA, JOSÉ CARLOS RADOSKI e CLODOALDO DE MEIRA AZEVEDO também Apelaram (mov. 515.1), sustentando que: a) não foi comprovado o conluio imputado pelo Ministério Público, ou a participação dos Apelantes, ônus que competia ao Acusador; b) deve estar caracterizada a desonestidade e a má-fé na obtenção de um resultado ilícito, de modo que não existindo malversação de verba pública, não há que se falar em afronta ao bem jurídico tutelado pela Lei nº 8.429/92; c) e, no caso, não houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito por parte dos Agentes Públicos; d) a Lei nº 8.429/92 visa punir o administrador desonesto e não o despreparado; e) os ônibus adquiridos pelo Município nos Processos Licitatórios estão servindo aos Alunos da rede Municipal de Ensino há mais de 15 anos, não existindo qualquer dano ao Poder Público; f) o Procurador Jurídico não pode ser responsabilizado pela mera elaboração de parecer nos Processos Licitatórios.
11) Contrarrazões pelo MINISTÉRIO PÚBLICO no mov. 526.1.
12) Determinei (mov. 39.1) nova intimação ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que se manifestou (mov. 43.1).
É o relatório.

FUNDAMENTAÇÃO
a) Da Acusação Formulada pelo Ministério Público
Segundo o Ministério Público, foram apuradas irregularidades nos Procedimentos Licitatórios (fraudes), modalidades Convites nº 20/2001 e nº 03/2002, com favorecimento das empresas Silva & Beghini Comércio de Ônibus Ltda e Alfabus Comércio e Representação Ltda, além dos seus sócios, que tiveram por objeto aquisição e reforma de ônibus para o transporte público do Município de Santana do Itararé.
b) Da Interpretação Constitucional da Lei de Improbidade Administrativa. Imprescindibilidade de Comprovação do Comportamento Doloso para Condenação por Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021 e Precedente do STF).
Como visto, o Ministério Público, sob a alegação de que os Requeridos fraudaram os Processos Licitatórios (Convites nº 20/2001 e nº 03/2002), direcionando as contratações às empresas Silva & Beghini Comércio de Ônibus Ltda e Alfabus Comércio e Representação Ltda, pretendeu, além da condenação por improbidade administrativa, a reparação de suposto dano ao erário.
Todavia, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 à Lei de Improbidade, restou devidamente elucidado que se exige a comprovação de conduta dolosa para caracterização de improbidade administrativa, não sendo possível condenação pela chamada “improbidade culposa”.
Ademais, aplicam-se os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador na análise do comportamento suspostamente ímprobo, notadamente os conceitos extraídos do Direito Criminal, como, por exemplo, o de dolo.
É bem de ver, ainda, que, nos termos do artigo 17, parágrafos, da Lei Federal nº 8.429/1992, a petição inicial deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria e será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado.
No caso, a argumentação da acusação de que os Réus teriam sido beneficiado nos Procedimentos Licitatórios (Convites nº 20/2001 e nº 03/2002), com a aquisição e reforma de ônibus destinados ao interesse público, constitui imputação por demais genérica, não se constatando, ainda, a devida individualização das condutas.
c) Das Provas Documentais referentes ao Convite nº 20/2001.
Constata-se do processo que, em 09/09/2001, a Comissão Permanente de Licitação do Município de Santana do Itararé publicou instrumento convocatório, pela modalidade Convite, de nº 20/2001, objetivando a “aquisição de 01 Ônibus Circular Usado conforme Especificação técnica estabelecida no Edital” (mov. 1.19, f. 06).
Observa-se, ainda, que foram remetidas as cartas-convite para as empresas SILVA E BEGHINI COMÉRCIO DE ÔNIBUS LTDA, ALFABUS COMÉRCIO E REPRESENTAÇÃO LTDA e SANGO TRANSPORTE TURÍSTICO LTDA (mov. 1.19, fls. 07/09).
Em 24/09/2001, a Comissão de Licitação realizou a “abertura e julgamento” das propostas enviadas pelas empresas convidadas.
Houve recebimento e abertura dos envelopes remetidos por SILVA E BEGHINI, ALFABUS e SANGO, sagrando-se vencedora SILVA E BEGHINI, que elaborou proposta com menor preço, qual seja, R$ 36.000,00, em comparação com os veículos oferecidos pela SANGO por R$ 37.200,00 e pela ALFABUS por R$ 38.000,00 (mov. 1.44, fls. 03/05).
Verifica-se, ainda, Parecer Jurídico favorável, a fim de que fosse declarada vencedora a empresa SILVA E BEGHINI, que elaborou proposta com menor preço, no valor de R$ 36.000,00, bem como o respectivo Laudo de Avaliação (mov. 1.44, fls. 06/07).
Por fim, o então Prefeito Municipal homologou e autorizou a adjudicação do ônibus pelo menor preço apresentado pela empresa SILVA E BEGHINI (mov. 1.44, f. 8).
Vale ressaltar, ainda, que a mera constatação da identidade de sócios e relações familiares entre os quadros societários das duas empresas supostamente concorrentes (ALFABUS e SILVA E BEGHINI) e as apontadas irregularidades na integridade (lacre) dos envelopes não são suficientes, por si só, para comprovação de fraude ou dolo dos participantes dos Certames Licitatórios.
Assim, apesar da constatação de possíveis irregularidades, não restou comprovado que houve fraude do Certame Licitatório (Convite nº 20/2001), com direcionamento da contratação para a empresa SILVA E BEGHINI, em prejuízo da efetiva competitividade pelo fornecimento do veículo adquirido.
d) Das Provas Documentais referentes ao Convite nº 03/2002.
Em 24/01/2002, a Comissão Permanente de Licitação do Município de Santana do Itararé elaborou instrumento convocatório, pela modalidade Convite, de nº 03/2002, objetivando a “reforma de 04 Ônibus Escolar conforme Especificação técnica estabelecida no Edital” (mov. 1.24, fl. 07).
As cartas-convite foram, efetivamente, remetidas às empresas ALFABUS COMÉRCIO E REPRESENTAÇÃO LTDA, REFORMADORA DE CARROCERIAS ANJO LTDA e AUTO FUNILARIA E PINTURA AVENIDA LTDA (mov. 1.24, fls. 10/12).
Em 30/01/2002, a Comissão de Licitação, por intermédio da Ata nº 06/2002, realizou a sessão de “abertura e julgamento” das propostas enviadas pelas empresas convidadas.
Consta, ainda, que houve recebimento e abertura dos envelopes remetidos por ALFABUS, FUNELARIA AVENIDA e REFORMADORA ANJO, sagrando-se vencedora ALFABUS, que elaborou proposta com menor preço, no valor de R$ 36.700,00, em comparação com os serviços oferecidos pela ANJO por R$ 37.000,00 e pela AUTO FUNELARIA AVENIDA por R$ 37.200,00 (mov. 1.37, f. 6).
Verifica-se, ainda, Parecer Jurídico favorável, a fim de que fosse declarada vencedora a empresa ALFABUS, que elaborou proposta com menor preço, no valor de R$ 36.700,00 (mov. 1.37, f. 7).
Por fim, o então Prefeito Municipal homologou e autorizou a adjudicação dos serviços oferecidos pelo menor preço apresentado pela empresa ALFABUS (mov. 1.37, f. 8).
Igualmente, vale frisar, ainda, que as apontadas irregularidades na integridade (lacre) dos envelopes não são suficientes, por si só, para comprovação de fraude ou dolo dos participantes dos Certames Licitatórios.

Todavia, apesar da constatação de possíveis irregularidades, não restou comprovado que houve simulação do Certame Licitatório (Convite nº 03/2002), com direcionamento da contratação para o grupo ALFABUS, em prejuízo da efetiva competitividade pelo fornecimento dos serviços de reforma de veículos adquiridos.
e) Das Normas Jurídicas que devem ser Observadas na Modalidade de Licitação Convite.
A Lei de Licitações (8.666/93), no seu art. 22, parágrafos 3º e 7º, dispõe que:

“§ 3º. Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.§ 7º. Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for impossível a obtenção do número mínimo de licitantes exigidos no § 3º deste artigo, essas circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do convite.”

Assim, o requisito exigido na Lei é que sejam, no mínimo, 3 licitantes convidados, que possam atender ao objeto licitado, para o prosseguimento e validade do certame público.
MARÇAL JUSTEN FILHO leciona que: “(...) Em suma, a expressa referência à figura do convite, contida no art. 48, § 3º, impõe o raciocínio de que a licitação deverá continuar normalmente quando existir pelo menos uma proposta válida e formalmente aceitável.” (Manual de Licitações e Contratos Administrativos, 2002, p. 204).
No caso, como provado nos autos, enviou-se convites a empresas para participação dos Procedimentos Licitatórios, sendo apresentadas propostas, com orçamentos dos valores dos serviços.
Em seguida, observando-se o devido processo licitatório, foram julgadas as propostas, pelo critério menor preço, sendo declaradas vencedoras as empresas SILVA E BEGHINI e ALFABUS, que efetivamente prestaram os serviços, atendendo ao interesse público.
Portanto, restou devidamente comprovado que nas Licitações (Convites nº 20/2001 e nº 03/2002), visando a aquisição e reforma de ônibus, o requisito exigido na Lei nº 8.666/93 foi devidamente cumprido, porque a Administração Pública, convidou 3 empresas em condições de prestarem os serviços, sendo que as propostas de menor preço foram habilitadas, com os objetos das licitações validamente adjudicados, em devido processo amplamente fundamentado.
Nessas condições, os participantes dos Procedimentos de Licitações atuaram conforme a Lei de Licitações (8.666/93), de modo que as constatações de meras irregularidades não são suficientes para caracterização de dolo ou fraude aos Certames.
Portanto, a intenção dos Réus não foi de fraudar procedimento licitatório, mas sim de atender ao interesse público (obter ônibus para prestação de serviços públicos), agindo, assim, com boa-fé.
E, conforme as provas juntadas aos autos, não há dúvida de que os Procedimentos Licitatórios foram realizados nos termos da Lei de Licitações, não se provando, em momento algum, o dolo, vale dizer, a vontade de praticar o ato previsto na tipologia legal (desonestidade), bem como o escopo ilícito ou de fraude.
Foram observadas todas as formalidades legais, não existindo dispensa indevida ou ilegal de licitação, sendo plenamente justificados os Procedimentos Licitatórios, inclusive com parecer jurídico, aplicando-se, integralmente, o dinheiro público, na obtenção de ônibus para a prestação de serviços públicos, não caracterizando, assim, violação aos princípios norteadores da Administração Pública.
Nessas condições, não há como enquadrar a conduta dos Réus no artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, pois não restou provado que os atos praticados por eles originaram de desonestidade, corrupção ou fraude.
f) Da Ausência de Dano ao Erário ou de Enriquecimento Ilícito
Cumpre frisar, ainda, que, no caso, restou incontroverso, conforme as provas constantes do processo, que o Município de Santana do Itararé recebeu o ônibus e usufruiu dos serviços de reforma, com melhoria do transporte público, sem qualquer indício de superfaturamento, ou sequer conduta intencional dos Acusados visando benefício próprio, sendo inviável a pretensão de reparação de suposto dano ao erário, com base, apenas, na presunção de dano à concorrência ou de irregularidades formais.
Nesse sentido foram os depoimentos prestados em Juízo:
Clodoaldo de Meira Azevedo disse (mov. 173.2) que: “...na época dos fatos era assessor jurídico do Município de Santana do Itararé, onde acompanhava os processos em tramitação e emitia pareceres em processos de licitação...sua função foi apenas emitir o parecer de licitação...a comissão de licitação era reunida para receber a documentação e fazer ata...não verificou que os sócios das empresas eram comuns...não se recorda de ter verificado o estado do documento...limitou-se apenas a fazer analises jurídicas... trabalhava dentro da prefeitura na sala de assessoria jurídica, a qual ficava ao lado da sala da comissão de licitação...’’.
O então Prefeito de Santana do Itararé, Jorge Vidal da Silva, sustentou (mov. 173.3): “...que exercia o cargo de Prefeito Municipal na época dos fatos...não participava direta ou indiretamente das licitações...não sabia que a nomeação de comissão era um ato privativo designado a ele...se recorda da nomeação do presidente e dos membros da comissão de licitação...se lembra da compra do ônibus e da reforma...não conhecia a empresa...o preço de 36.000,00 foi feito a preço de mercado, porém não se recorda quando foi acertado o valor... não participava das escolhas de empresas...não se recorda quem recebeu os envelopes das empresas....os envelopes chegavam lacrados na comissão e em envelopes grandes”.
Marilaine Joaquim Vidal sustentou (mov. 173.5) que: “...participava de outras licitações enquanto membro...participou da reunião da comissão de licitação...durante a reunião analisava os documentos...não se recorda dos sócios e dos envelopes... não houve orientação ou direcionamento para os envolvidos nas licitações...’’.
João Tomazin afirmou (mov. 173.6) que: “...tem conhecimento sobre a carta convite da reforma dos veículos... não conhecia pessoas do Munícipio...somente preencheu a proposta... nunca havia trabalhado com os envolvidos...foi a primeira vez a participar de licitação...não participou da reunião da comissão de licitação...assinou a carta convite...’’.
Takeo Yabicu disse (mov. 173.7) que: “...não se recorda como a empresa foi convidada...assinou a licitação...não se lembra como enviou o documento para o Município...”.
Valdemar Salvi de Oliveira relatou (mov. 173.8) que: “não se recorda dos dois casos especificamente...não ajudou a elaborar o edital, apenas participou da reunião...não fez conferência dos documentos e não se recorda quem os conferiu...apenas assinou a ata...não participou de nenhuma negociação’’.
Pedro Peres da Silva (mov. 229.2) contou que: “...foi lá para comprar os carros...verificaram o ônibus...foi feita a proposta para comprar...o carro foi comprado na época a preço de mercado, o qual estava na época por R$44.000,00...era um carro para a escola e tinha que transformar a porta, pois não podia ter uma porta lá no fundo...ninguém teve benefício financeiro e pessoal com a aquisição dos ônibus, (...) os veículos serviram muito tempo ao Município...”.
José de Jesus Isaac disse (mov. 229.3) que: “...ouviu falar que foi comprado ônibus, não sabe se foi, dois ou três, lá das empresas...foi feito carta convite...não teve nenhum contato com a licitação...os veículos serviram por muito tempo ao Município...está servindo até hoje...só tinha o micro-ônibus da saúde, andava 60km/h...era só um que tinha, fazia transporte diário...não sabe se os envolvidos tiveram algum recebimento de propina e nem se tiveram proveito econômico...”.
Joás Ferraz expôs (mov. 229.4) que: “...se recorda que foram comprados os veículos na época...fazia parte da comissão de avaliação...esteva lá verificando os veículos...eram vários veículos, tiveram a opção de olhar vários... eram veículos bons, que serviriam para atender as necessidades do Município na época...não se recorda sobre a reforma...lembra que os ônibus foram pintados e que as características naturais do ônibus eram de um pássaro...não se lembra de alguma fraude dessa licitação...”.
A mera presunção de que a Administração Pública poderia ter garantido contratação mais proveitosa – sem a demonstração de que os valores praticados efetivamente foram dissonantes do mercado ou de que eram desnecessários ou impróprios – não serve de prova do dano para condenação à reparação de eventual dano ao erário.
Até podem ter ocorrido irregularidades na contratação realizada pelo Município de Santana do Itararé. Todavia, conforme as provas constantes do processo, recebeu o ônibus e usufruiu dos serviços de reformas dos veículos, que serviram, durante longo período, ao transporte público.
E, para concluir que os Gestores Públicos e os Sócios das empresas contratadas se enriqueceram ilicitamente ou causaram dano ao erário, deve-se, necessariamente, passar pela demonstração da intencionalidade dos agentes de incrementarem o patrimônio próprio ou de terceiro e/ou causarem dano ao erário.
Assim, não há evidência de efetiva lesão e/ou do dolo, isto é, vontade consciente dos Agentes de enriquecer ilicitamente ou direcionar a contratação para enriquecer terceiros.
Dentro dessa lógica, a Lei de Improbidade Administrativa constitui microssistema estreito, destinado a preservar a probidade na gestão da coisa pública, combatendo a malversação das verbas públicas e a corrupção – inclusive por particulares que concorram com o Agente público – que gerem enriquecimento ilícito e/ou o dano ao erário.
Perceba-se, então, que a Lei nº 8.429/1992 não se presta a sancionar o mau Agente Público, imperito ou irresponsável, mas, sim, aquele que tenha influência na gestão da coisa pública e efetivamente a utilize para buscar fim espúrio: enriquecimento ilícito pessoal ou de terceiro, e/ou dano ao erário.
Nesse sentido é a doutrina de ALEXANDRE DE MORAES: “Afastou-se, portanto, a responsabilização objetiva do servidor público, pois a finalidade da lei é responsabilizar e punir o administrador desonesto. A Lei de Improbidade, portanto, não pune a mera ilegalidade, mas a conduta ilegal ou imoral do agente público e de todo aquele que o auxilie voltada para a corrupção” (Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional, São Paulo: Editora Atlas S/A, 2002, p. 2.611) – sem destaques no original.
No mesmo sentido, ARISTIDES JUNQUEIRA VIEIRA conceitua improbidade administrativa “como espécie do gênero imoralidade administrativa, qualificada pela desonestidade de conduta do agente público, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, obtém vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa dano ao erário” (Improbidade Administrativa, questões polêmicas e atuais. São Paulo: Editora Malheiros, 2001, p. 88) – sem destaques no original.
E, no caso, como visto, não há prova de que os Acusados enriqueceram ilicitamente ou causaram dano ao erário (o ônibus e os serviços de reforma dos veículos foram devidamente usufruídos pelo Município) ou, ainda, que em algum momento buscaram quaisquer dessas finalidades ilícitas, ou seja, que tiveram dolo em suas ações.
O que se extrai é a imperícia e inabilidade dos Gestores Públicos quantos aos trâmites jurídicos e burocráticos ínsitos à Administração Pública.

Veja-se que a recente alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) estabeleceu que, “Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.” (cf. artigo 22).
Atenta a tal inovação legislativa, este Tribunal de Justiça já absolveu por condutas análogas. Confira-se:

“APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA POR LICITAÇÃO NA MODALIDADE TOMADA DE PREÇOS – PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS REFERENTES À REVISÃO, SUSPENSÃO E REDUÇÃO DE DÉBITOS MUNICIPAIS PERANTE O INSS – NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO DEVIDAMENTE DEMONSTRADA – ALEGADO DANO AO ERÁRIO – INOCORRÊNCIA – TRABALHO EFETIVAMENTE REALIZADO – RECEBIMENTO DE VALOR PARCIAL, CONFORME PREVISÃO EDITALÍCIA E CONTRATUAL – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO.” (TJPR - 4ª C.Cível - 0002269-02.2017.8.16.0129 - Paranaguá - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 19.04.2021).“APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CERTAME LICITATÓRIO PARA CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. MUNICÍPIO DE BRAGANEY. TOMADA DE PREÇOS Nº 03/2013. INEXISTÊNCIA DE DIRECIONAMENTO DA LICITAÇÃO. PARECER SUBSCRITO POR ASSESSOR JURÍDICO MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE ERRO GROSSEIRO OU ILEGALIDADE. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS JURÍDICOS COMPLEMENTARES AO JURÍDICO LOCAL, SEM SUBSTITUI-LO. GRANDE DEMANDA, COM ASSUNTOS JURÍDICOS VARIADOS, QUE EXIGIA SERVIÇO TÉCNICO ESPECIALIZADO. INEXISTÊNCIA DE EXIGÊNCIA EDITALÍCIA RESTRITIVA DE COMPETITIVIDADE. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. INOCORRÊNCIA DE ATO ÍMPROBO PREVISTO NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. IMPROCEDÊNCIA TOTAL DA DEMANDA. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS DE APELAÇÃO CONHECIDOS E PROVIDOS” (TJPR - 5ª C.Cível - 0003326-94.2015.8.16.0074 - Corbélia - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 09.03.2021).“1) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE. MUNICÍPIO DE TAMBOARA. AQUISIÇÃO DE PRODUTOS ALIMENTÍCIOS E DE LIMPEZA E HIGIENE, NO EXERCÍCIO DE 2005. FRACIONAMENTO DA LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DIRETA QUE CONFIGURARIAM FRAUDE À LICITAÇÃO. DANO AO ERÁRIOINEXISTENTE. PRODUTOS ENTREGUES. NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DOLO. CONDUTA QUE NÃO SE ENQUADRA NO ÂMBITO DE PROTEÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE. (...) “e) No caso, que houve irregularidades na aquisição dos produtos alimentícios e de material de limpeza e higiene não há dúvidas e não se refuta. A documentação dos autos efetivamente demonstra irregularidades formais nos procedimentos licitatórios realizados, bem como na compra direta de produtos que, em condições ideais, deveria ser planejada e licitada em conjunto. f) Mas daí para concluir que os Gestores Públicos se enriqueceram ilicitamente ou causaram dano ao erário, e, pois, merecem ser tachados de ímprobos, é um grande salto, que deve necessariamente passar pela demonstração de intencionalidade do Gestor Público de incrementar o patrimônio próprio ou de terceiro e/ou causar dano ao erário. g) Veja-se, não se está afirmando a impossibilidade de punir as referidas condutas, mas apenas que a prova dos autos não justifica o sancionamento com base na Lei 8.429/92, porque não há evidência de efetiva lesão e/ou do dolo, isto é, vontade consciente dos Agentes Públicos de enriquecer ilicitamente ou direcionar as contratações para enriquecer terceiros. h) O que se extrai dos autos, é a imperícia e inabilidade dos Gestores Públicos quantos aos trâmites jurídicos e burocráticos ínsitos à Administração Pública, mas que, não raro, são inobservados, em razão da baixa instrução de seus Agentes Políticos, especialmente nos pequenos Municípios do interior do Estado. 2) APELO DOS REQUERIDOS A QUE SE DÁ PROVIMENTO” (TJPR - 5ª C.Cível - 0011946-92.2013.8.16.0130 - Paranavaí - Rel.: Desembargador Carlos Mansur Arida - Rel. Desig. p/ o Acórdão: Desembargador Leonel Cunha - J. 24.09.2019) – sem destaques no original.“APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CABIMENTO DE REMESSA NECESSÁRIA. AQUISIÇÃO DE MATERIAIS DE CONSTRUÇÃO PELO MUNICÍPIO DE TAMBOARA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO/DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONJUNTO PROBATÓRIO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). INOCORRÊNCIA DE ATO ÍMPROBO PREVISTO NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. SENTENÇA REFORMADA INTEGRALMENTE. DEMANDA JULGADA IMPROCEDENTE. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO.” (TJPR - 5ª C.Cível - 0011897-51.2013.8.16.0130 - Paranavaí - Rel.: Desembargador Luiz Mateus de Lima - J. 21.05.2019) – sem destaques no original.“APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES REJEITADAS. SUCESSIVAS AQUISIÇÕES DE MEDICAMENTOS DURANTE OS EXERCÍCIOS FINANCEIROS DE 2005 E 2006. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. FALTA DE PROVA DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO PREVISTO NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. INABILIDADE DO GESTOR PÚBLICO E DEMAIS ENVOLVIDOS EVIDENCIADA. SENTENÇA REFORMADA. DEMANDA JULGADA INTEGRALMENTE IMPROCEDENTE. AFASTADA CONDENAÇÃO NA MULTA POR EMBARGOS DECLARATÓRIOS PROTELATÓRIOS. APELOS CONHECIDOS. REJEITADAS AS PRELIMINARES, PROVIDOS NO TOCANTE AO MÉRITO. (...) Não se vislumbra a ocorrência de ato ímprobo previsto no artigo 10 da Lei nº 8.429/92, ante a ausência de prova de efetiva ocorrência de prejuízo aos cofres públicos. O artigo 11 da Lei nº 8.429/92 possui caráter aberto, devendo ser interpretado de forma restritiva, não se podendo confundir a prática de ato de improbidade com violação ao Princípio da Legalidade, sendo essencial para a correta aplicação do dispositivo legal a aferição do elemento subjetivo. Não há prova cabal e concreta do dolo, capaz de autorizar a condenação dos apelantes nas graves sanções por ato de improbidade administrativa, haja vista que as irregularidades, no presente caso, estão vinculadas à inabilidade do gestor público. Afastada a multa aplicada por ocasião dos embargos considerados protelatórios. RECURSOS DE APELAÇÃO CONHECIDOS, REJEITADAS AS PRELIMINARES E, NO MÉRITO, DADO PROVIMENTO A AMBOS OS RECURSOS PARA O FIM DE JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS.” (TJPR - 5ª C.Cível - AC - 1376917-2 - Paranavaí - Rel.: Juiz Anderson Ricardo Fogaça - Unânime - J. 27.02.2018) – sem destaques no original.“(...) 2) DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPRAS DIRETAS. ALEGADO FRACIONAMENTO PARA DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO E FAVORECIMENTO DE EMPRESAS. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PERTENCENTE A SERVIDORA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DOLO. a) Evidenciado pela prova dos autos que as compras diretas se deram por má interpretação da lei (inabilidade) e não por má-fé, e que daí não resultou prejuízo ao erário ou favorecimento indevido de empresas, não há que se falar em improbidade administrativa. b) O fato de existirem no Município apenas duas lojas de materiais de construção, e que empresas de outras localidades, apesar de convidadas, recusavam-se a vender seus produtos devido a fama de mau pagador vinda de gestões anteriores, também explica as compras efetuadas apenas nos dois comércios locais. c) Não obstante a proibição legal do Ente Público contratar com empresa que tenha em seu quadro societário servidor do próprio Município, a prova dos autos demonstrou de forma suficiente que nenhum dos Réus conhecia a existência de tal vínculo, acreditando, de boa-fé, tratar-se de servidora estadual, sendo público e notório que trabalhava em órgão estadual, ainda que por cessão (...) .4) APELOS 1 E 2 AOS QUAIS SE DÁ PROVIMENTO; APELO 3 A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (TJPR - 5ª C.Cível - ACR - 1655761-6 - Paranavaí - Rel.: Desembargador Leonel Cunha - Unânime - J. 27.03.2018) – sem destaques no original.“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. REMESSA OFICIAL. AUSÊNCIA CABIMENTO. PREVISÃO NO ART. 19 DA LEI Nº 4.717/65 NÃO SUFICIENTE. SENTENÇA NÃO SUJEITA AO REEXAME NECESSÁRIO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO OU PRÉVIA DISPENSA PARA COMPRA DE PRODUTO DE GÊNERO ALIMENTÍCIO NOS ANOS DE 2005 A 2007. MUNICÍPIO DE TAMBOARA/PR. FRACIONAMENTO DE LICITAÇÃO. NÃO CARACTERIZADO. VIOLAÇÃO AO ART. 10, VIII, DA LIA. AUSÊNCIA. INEXISTÊNCIA DANO AO ERÁRIO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11, DA LIA). AUSÊNCIA. NECESSIDADE DE VERIFICAÇÃO DE DOLO OU MÁ-FÉ. ATO NÃO QUALIFICADO.SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. CONDENAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. INCABÍVEL.AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO. RECURSOS DE AMBAS AS PARTES CONHECIDOS E DESPROVIDOS.” (TJPR - 5ª C.Cível - AC - 1456764-7 - Paranavaí - Rel.: Desembargador Carlos Mansur Arida - Unânime - J. 28.06.2016) – sem destaques no original.

Nesse contexto, os Acusados não podem ser condenados por suposta improbidade administrativa, uma vez que não houve dano efetivo e demonstrado ao erário na aquisição do ônibus e na contratação dos serviços de reforma, além do que (embora a profunda inabilidade dos Gestores Públicos) não houve atuação de má-fé, com a intenção de enriquecimento ilícito próprio ou alheio.

ANTE O EXPOSTO, voto por que seja dado provimento aos Apelos dos Réus, a fim de julgar improcedente o pedido condenatório.Com o provimento das Apelações dos Réus, excluo a condenação deles ao pagamento das custas processuais.Considerando que as verbas sucumbenciais somente são cabíveis, em ação civil pública, quando comprovada má-fé, deixo de condenar o Ministério Público ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios.