Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

1. Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ contra a r. sentença de mov. 51.1, proferida em sede de Ação por Improbidade Administrativa ajuizada em face de ANTONIO CEZAR BOTTON E OUTROS, a qual extinguiu o processo ante a atipicidade da conduta descrita pelo Parquet.
2. Nas razões recursais de mov. 62.1-TJ, o apelante busca a reforma do decisum, explicando, inicialmente, que propôs a Ação Civil Pública de origem em face dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa, consistente na participação, enquanto servidores, de evento particular (festa) durante as restrições da pandemia de Covid-19.Fixadas essas premissas, sustenta que a r. sentença, ao aplicar ao caso, de forma retroativa, a nova Lei n.º 14.230/21 e deixar de condenar os apelados, mostra-se equivocada, porquanto a jurisprudência e a doutrina majoritária conclamam a natureza cível das normas insertas na Lei n.º 8.429/92, não permitindo a aplicação dos princípios penais.Argumenta que as sanções previstas na Lei n.º 8.429/92 tutelam, repressiva e preventivamente, o direito difuso à probidade administrativa, constitucionalmente assegurado no art. 37, § 4º, da Constituição da República.Afirma que, ao consagrar a ampla e irrestrita retroatividade da lei benéfica, a Carta Magna o fez apenas em relação à lei penal.Diz que a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (promulgada pelo Decreto n.º 5.687/06) impõe a obrigação de o Estado evitar o retrocesso legislativo no combate aos atos de corrupção.Por fim, postula pelo conhecimento e provimento do recurso para, reformando-se a r. sentença, determinar o prosseguimento do feito com a aplicação da normativa vigente à época dos fatos.
3. Os apelados apresentaram contrarrazões no mov. 66.1, defendendo o acerto do Veredito hostilizado.
4. Regularmente processados, vieram os autos a esse e. Tribunal de Justiça para o julgamento.
5. A d. Procuradoria Geral de Justiça exarou parecer no mov. 21.1-TJ (reiterado no mov. 46.1-TJ), opinando pelo provimento do recurso.
6. As partes se manifestaram sobre o julgamento do Tema n.º 1.199 pelo e. Supremo Tribunal Federal (movs. 29.1-TJ e 35.1-TJ).
É o relatório.

II. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
1. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do Apelo interposto.
2. Cinge-se a controvérsia recursal em averiguar sobre a retroatividade da nova Lei n.º 14.230/21 ao caso concreto e, consequentemente, se os agentes praticaram ato de improbidade administrativa.
3. O atento exame dos autos revela que o recurso não merece o almejado provimento.
4. Extrai-se do caderno processual, segundo a descrição formulada pela acusação na petição inicial, que os requeridos, ora apelados, na condição de servidores do Município de Moreira Sales, reuniram-se na residência de REGINALDO MARTINS DE SOUZA, no dia 3 de julho de 2020, para celebração de seu aniversário, a despeito das medidas restritivas vigentes para prevenção da Covid-19.Em razão disso, o Órgão Ministerial ajuizou a demanda de origem sustentando que os agentes praticaram ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública.Por sua vez, o d. Juízo a quo extinguiu a lide por entender que a conduta descrita não se subsome aos tipos previstos no artigo 11 da Lei n.º 8.429/92.Dessa decisão se insurge o apelante, alegando, em síntese, que as modificações supervenientes trazidas pela Lei n.º 14.230/21 não se aplicam à espécie.
5. Inicialmente, vale registrar que durante o trâmite desse processo sobreveio a Lei n.º 14.230/21, alterando substancialmente as disposições da Lei de Improbidade Administrativa. A novel legislação trouxe, em geral, um abrandamento do regime sancionatório em determinadas circunstâncias, como, por exemplo, na impossibilidade de condenação por conduta culposa, na taxatividade de condutas do artigo 11, bem como no novo sistema de prescrição.A partir daí, formou-se na doutrina e jurisprudência uma aparente divergência se essas novas disposições, em especial as mais benéficas, alcançariam, e de que modo, os processos em curso.Em razão disso, o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do ARE 843.989 RG/PR (Tema 1.199), de Relatoria do e. Ministro ALEXANDRE DE MORAES, com julgamento concluído em 18/08/2022, fixou as seguintes teses em sede de repercussão geral (destaques no original):
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei"”(https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4652910).
Por um lado, ao que se vê, os agentes condenados em processos com trânsito em julgado não podem ser beneficiados pela novel legislação; da mesma forma, o novo regime prescricional, notadamente a prescrição intercorrente, não retroage para fulminar demandas em curso ou com trânsito em julgado.Contudo, por outro lado, o Pretório Excelso concluiu que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, escorando-se no princípio da não ultra-atividade da norma revogada às lides em curso.Vale dizer, há a aplicação imediata do novo regime legal aos processos em andamento (com a ressalva das modificações acerca da prescrição).Aliás, nesse sentido já decidiu esse e. Tribunal de Justiça:
“DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. IMPROBIDADE. NEPOTISMO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº 14.230/2021. a) A sentença concluiu, em 1º/09/2021, que houve improbidade administrativa porque as nomeações violaram a Súmula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal. b) Em 25/10/2021, entrou em vigência a Lei Federal nº 14.230, deixando claro que para caracterizar improbidade administrativa não basta a subsunção da conduta a um dos incisos do artigo 11, devendo existir a comprovação do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou outrem. c) Desse modo, considerando que ainda não houve formação da coisa julgada, é caso de julgar improcedente a Ação de Improbidade porque não demonstrada a finalidade ilícita do ex-Prefeito-Apelante, nos anos de 2013 a 2016 (tempo do mandado), isto é, o intencionado proveito ilegal próprio ou de terceiros, como exige a nova Lei. d) Pensar diferente, significaria atribuir ultratividade ao texto anterior, julgando a questão – ainda controvertida – com base em norma não mais vigente, em nítido prejuízo ao Apelante e contrariedade à vontade legislativa, que deixou estreme de dúvidas que a Lei de Improbidade Administrativa não se presta a sancionar a mera ilegalidade, mas, sim, os atos comprovadamente imbuídos de finalidade diversa da consecução do interesse público. e) Portanto, não se trata, prioritariamente, de aplicação retroativa, mas, sim, imediata da Lei nº 14.230/2021. 2) DIREITO SANCIONADOR. INFRINGÊNCIA A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. TEXTO ANTERIOR DE LEI Nº 8.429/92 QUE JÁ EXIGIA A DEMONSTRAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO NÃO EVIDENCIADO. a) Ainda que se insistisse na aplicação do texto anterior, a Ação seria improcedente porque não demonstrado o imprescindível elemento subjetivo doloso, exigido há bastante pelo Enunciado nº 10 deste Tribunal, como diversas decisões, em casos análogos. b) A sentença consignou a inexistência de dano ao erário, na medida que “todas as pessoas que tiveram suas nomeações vergastadas pelo parquet exerceram de forma regular suas atribuições”, considerando, entrementes, suficiente para a condenação, a infringência, ainda que objetiva, dos termos da Súmula Vinculante nº 13. c) Analisando cada nomeação, verifica-se que o MINISTÉRIO PÚBLICO não comprovou qual benefício ilegal teria sido aferido pelo Prefeito ou Terceiros, mas apenas levantou hipóteses, sem a comprovação ou sequer indício de situações concretas que pudessem traduzir ação orientada à obtenção de alguma vantagem indevida com as nomeações. d) Ou seja, não comprovou o imprescindível dolo para caracterização da improbidade administrativa, sendo certo que a mera ilegalidade, como no caso, não alça a conduta aqui tratada à condição de delituosa. 3) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.”(TJPR - 5ª C.Cível - 0001518-60.2018.8.16.0135 - Piraí do Sul - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 18.10.2022) (g. n.).
Não obstante o item n.º 03 do Tema n.º 1.199 preconize acerca dos “atos de improbidade administrativa culposos”, a ratio decidendi do aludido julgamento é no sentido de que o texto pretérito da Lei n.º 8.429/92, sobretudo no seu aspecto material, descabe aos processos pendentes em razão da teoria da não ultra-atividade da norma revogada.A fim de corroborar essa tese, oportuno colacionar os seguintes excertos extraídos do v. Acórdão proferido pelo e. Supremo Tribunal Federal no supracitado ARE 843.989 RG/PR (Tema 1.199):
“(...) vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada (...)Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente.” (g. n.).
Desse modo, a superveniente Lei n.º 14.230/21 incide à espécie para o julgamento do recurso, excetuando-se as disposições concernentes ao “novo regime prescricional”.
6. Com efeito, a Lei n.º 8.429/92 (com redação dada pela Lei n.º 14.230/21), dispõe, no artigo 11, sobre as condutas que representam ofensa aos princípios da administração pública:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:(...)III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço;VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;(...)XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. (...) (g. n.).
O referido dispositivo legal enumera um rol taxativo de condutas tipificadas como ímprobas. Nesse sentido é a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“(...) as ações e omissões atentatórias aos princípios somente se consumam com os eventos descritos em suas alíneas.Em outras palavras, enquanto a relação dos atos ímprobos arrolados nos arts. 9º e 10 é aberta, exemplificativa, a do art. 11 é exaustiva, taxativa (numerus clausus).(in LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMENTADA, 8ª. ed., Editora JusPodivm. Salvador: 2022, p. 138).
É certo que a redação anterior do artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, tipificava como ato de improbidade administrativa, genericamente, “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”, sendo esse o preceito primário invocado pela acusação na petição inicial.Ocorre que tal inciso foi expressamente revogado pela nova Lei n.º 14.230/21, de modo que o fato apontado na peça vestibular, consubstanciado na participação de servidores em festa em desrespeito às medidas restritivas vigentes para prevenção da Covid-19, não se encontra elencado no catálogo do artigo 11 da Lei n.º 8.429/92, sendo, portanto, atípica a conduta.Nesse sentido, confira-se a jurisprudência desse e. Tribunal de Justiça:
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO BELTRÃO/PR QUE, EM TESE, NÃO ESTARIA IMPLEMENTANDO O PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL (INSTITUÍDO PELA LEI Nº 11.738/2008 E FIXADO PELA PORTARIA Nº 1.595/2017 DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO) PARA OS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA INICIAL. ACÓRDÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO MINISTERIAL, REFORMANDO A DECISÃO PARA CONDENAR O REQUERIDO (EX-PREFEITO) PELA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO, POR OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (ART, 11, CAPUT, DA LIA) E POR TER DEIXADO DE PRATICAR INDEVIDAMENTE ATO DE OFÍCIO (ART. 11, II, LIA). IMPOSIÇÃO DAS SANÇÕES DE PAGAMENTO DE MULTA CIVIL (DEZ VEZES SOBRE VALOR DA ÚLTIMA REMUNERAÇÃO PERCEBIDA) E SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS (3 ANOS). MÉRITO RECURSAL. SUPOSTA OMISSÃO DA DECISÃO COLEGIADA NO QUE TANGE À NOVA REDAÇÃO CONFERIDA PELA LEI Nº 14.230/2021. ACOLHIMENTO. EM PRIMEIRO LUGAR, É IMPORTANTE RECORDAR QUE FATOS NOVOS CAPAZES DE INFLUIR NO JULGAMENTO DA LIDE PODEM SER CONHECIDOS NA VIA DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, CONFORME ESTABELECE A JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (STJ). EM SEGUNDO LUGAR, A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DA CIDADANIA SE CONSOLIDOU NO SENTIDO DE POSSIBILITAR A EXTENSÃO DA GARANTIA CONSTITUCIONAL PREVISTA NO ART. 5º, XL, DA CF (RETROATIVIDADE DA LEI PENAL MAIS BENÉFICA) AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. NO CASO EM APREÇO, O COLEGIADO REFORMOU A SENTENÇA PARA CONDENAR O REQUERIDO PELA PRÁTICA DE ATOS ÍMPROBOS PREVISTOS NO ART. 11, CAPUT E INCISO II, DA LIA, IMPONDO AS SANÇÕES DE MULTA CIVIL E DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. OCORRE QUE, COM AS MUDANÇAS PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021, DEIXOU DE EXISTIR TANTO A “CONDENAÇÃO GENÉRICA” POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (CAPUT, PASSANDO A SER UM ROL TAXATIVO), COMO A CONDUTA PREVISTA NO INCISO II, QUE FOI REVOGADO. SENDO ASSIM, COM A EXTENSÃO DA REFERIDA GARANTIA CONSTITUCIONAL (RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO RÉU), AS CONDUTAS ANTERIORMENTE TIPIFICADAS DEIXARAM DE EXISTIR (FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS). ATRIBUIÇÃO DE EFEITOS MODIFICATIVOS AO RECURSO PARA REFORMAR O ACÓRDÃO EMBARGADO, PARA JULGAR IMPROCEDENTE A INICIAL, ANTE A INEXISTÊNCIA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, EXTINGUINDO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, NOS TERMOS DO ART. 487, I, DO CPC E DO ART. 17, §11º, DA LEI Nº 8.429/1992.RECURSO CONHECIDO E PROVIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES.”(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0001211-77.2018.8.16.0080/2 - Engenheiro Beltrão - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 05.04.2022) (g. n.).
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. FALSIFICAÇÃO DE DIPLOMAS UNIVERSITÁRIOS PARA O RECEBIMENTO DE VANTAGEM REMUNERATÓRIA. PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. APELAÇÃO PROVIDA PARCIALMENTE. REVISÃO DAS PENALIDADES IMPOSTAS. CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA DO AGENTE PÚBLICO EXCLUÍDA. MULTA CIVIL REDUZIDA. MÉRITO DOS EMBARGOS. RECONHECIMENTO DA IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS EM RAZÃO DA REVOGAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE IMPUTADOS AO RECORRENTE (ART. 11, I, DA LIA) PELA LEI Nº 14.230/2021. ACOLHIMENTO. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI Nº 14.230/2021 QUE FIXOU ROL TAXATIVO PARA OS ATOS ÍMPROBOS. SUPERVENIÊNCIA DA ATIPICIDADE DA CONDUTA. SENTENÇA REFORMADA INTEGRALMENTE. ABSOLVIÇÃO QUE SE IMPÕE. PRECEDENTES DESTA C. CÂMARA.RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.”(TJPR - 5ª Câmara Cível - 0002064-60.2017.8.16.0100/1 - Jaguariaíva - Rel.: DESEMBARGADOR NILSON MIZUTA - J. 09.08.2022) (g. n.).
Destarte, não subsistindo mais a norma que ensejou a propositura da demanda (abolitio improbitatis), mostra-se correta a r. sentença que extinguiu a lide.
7. Forte em tais fundamentos, voto pelo desprovimento do Apelo.