Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

RELATÓRIO:
Cuida-se de recurso de agravo de instrumento, interposto pelo Ministério Público do Paraná, contra a decisão interlocutória prolatada na ação de improbidade administrativa (mov. 65.1), ajuizada em desfavor de Sueli de Oliveira Bérto.
Inicialmente, o órgão ministerial acusou a agravada da prática de atos ímprobos que importam enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa - LIA) e que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11º - LIA), relacionados à suposta a apropriação indevida de valores pertencentes ao idoso Dorvalino Valério Bernardi, no período compreendido entre abril de 2014 e fevereiro de 2018, quando a ré, servidora pública municipal, exercia suas funções na Casa Lar para idosos.
Na decisão saneadora recorrida, o juízo singular resolveu parcialmente o mérito, julgando improcedente o pedido de condenação da agravada pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11, caput, da Lei n° 8.429/92, todavia, determinou o prosseguimento da demanda para apuração do ato que importa enriquecimento ilícito, capitulado no artigo 9º, caput, da Lei n° 8.429/92.
Inconformado, o Ministério Público interpôs agravo de instrumento contra a decisão (mov. 73.3), alegando, em suma, que: i) não deve retroagir a Lei 14.230/21 para incidir sobre fatos pretéritos, pois não se pode confundir o direito penal com direito administrativo sancionador; ii) o Supremo Tribunal Federal finalizou o julgamento do ARE 843.989, fixada como repercussão geral (Tema 1199), pondo fim às discussões quanto a (ir)retroatividade da Lei nº. 14.230/2021; iii) deve, portanto, ser determinada a remessa do feito ao juízo de primeiro grau para que seja possível o regular andamento do feito quanto à prática de ato de improbidade que constitui violação dos princípios administrativos.
Foram apresentadas contrarrazões pela agravada (mov. 16.1-TJPR), pugnando pelo conhecimento e desprovimento do recurso.
A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo conhecimento e desprovimento do agravo (mov. 21.1 - TJPR).
Vieram os autos para julgamento.
É o relatório.


VOTO E SEUS FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de agravo de instrumento.
2. Mérito
Cinge-se a controvérsia recursal em saber se merece reforma a decisão interlocutória que apreciou parcialmente o mérito, julgando improcedente o pedido de condenação da agravada pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11, caput, da Lei n° 8.429/92.
Vejamos, brevemente, os seguintes excertos da decisão recorrida:
Trata-se de Ação Civil Pública pela prática de ato de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de SUELI DE OLIVEIRA BERTO, através do qual aponta, além da pratica de enriquecimento ilícito, a pratica de ato de improbidade previsto, a época, no artigo 11, caput, da Lei n° 8.429/1992 (...).Em que pese os argumentos elencados pelo Ministério Público, filio-me ao entendimento de que incidem os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador à seara da improbidade administrativa, consoante dispõe o § 4º, do artigo 1º, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) (...).Pontua-se que a doutrina vem se posicionando sobre o assunto e entendendo pela retroatividade da nova lei, sob o argumento de que a pretensão sancionatória é matéria de direito material e de ordem pública, devendo ser reconhecida até mesmo de ofício. Ademais, por ser norma posterior mais benigna, deve retroagir, nos termos do artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal, aplicando-se as garantias penais ao Direito Administrativo Sancionador (...).Ademais, observa-se que não mais basta ao órgão acusador o apontamento da pratica de violação de princípios da administração, as a conduta deve estar incerta em um dos incisos do artigo 11 da Lei n° 8.429/1992, na qual se pauta a presente demanda teve sua redação revogada pela lei n° 14.230/2021, o que não se verifica nos autos (...).Desse modo, como já explicitado, não incerta a conduta apontada em uma das condutas previstas no referido artigo da lei 8.429/1992, com redação dada pela lei n° 14.230/2021, improcedente a demanda por ausência da prática de ato improbo por violação dos princípios da administração pública passível de sanção.
Analisando detidamente o caderno dos autos à luz do direito aplicável à espécie, conclui-se pela necessidade de manutenção da decisão recorrida, a fim de manter a improcedência do pedido quanto à condenação da autora pela prática de ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública.
A improbidade corresponde, pois, a uma conduta irregular altamente reprovável que implica danosidade séria e relevante à Administração Pública. Essa anormalidade é, portanto, diferenciada e não se confunde com qualquer irregularidade administrativa, raciocínio esse que induz à máxima de que nem toda irregularidade é sinônimo de improbidade.
Assim, para configuração do ato ímprobo que atenta contra os princípios da administração pública, previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/92, modificado pela Lei n. 14.230/21, somente é admitida como ilícita a conduta dolosa e especificada em um dos incisos do rol taxativo do mencionado artigo.
A propósito, observem-se as teses de repercussão geral firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843989 RG (Tema 1199):
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (Destacou-se)
No caso em exame, o agravante não enquadrou a conduta da agravada em quaisquer dos incisos do artigo 11. Ao contrário do que ocorria antes do advento da Lei nº 14.230/2021, não é mais possível a condenação de um acusado com base exclusivamente no caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, afigurando-se necessário o enquadramento da conduta, na petição inicial, em um dos tipos do rol taxativo constante dos incisos do referido dispositivo legal.
A propósito, observe-se a antiga e a nova redação:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.
Como se vê, a nova redação do caput prevê expressamente que a violação dos deveres de honestidade, legalidade e imparcialidade só é reputada como prática de improbidade administrativa quando perpetrada uma das ações previstas no rol da própria lei.
Em julgados similares, percebe-se que a jurisprudência, acompanhando a decisão do STF (Tema 1199), tem adotado este mesmo entendimento. Pertinente colacionar os seguintes julgados neste sentido:
1) DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (...). REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ART. 11 DA LIA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA (TEMA 1.199 DO STF). NÃO FOSSE ISSO, AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA PARA O RECEBIMENTO DA INICIAL. NÃO COMPROVADO DOLO, MAS, SOMENTE, INABILIDADE E INEXPERIÊNCIA DO AGENTE. REJEIÇÃO DA INICIAL QUE SE IMPÕE.a) No caso, o Ministério Público assevera, na petição inicial, que a conduta do Prefeito do Município de Bom Sucesso (Réu, ora Agravante) – não responder a Ofícios encaminhados pelo Parquet – configura ato de improbidade administrativa que implica violação dos princípios da Administração (art. 11, inciso II, da LIA, em sua antiga redação (“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”).b) A decisão agravada, de 06/02/2022, desconsiderou as alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 (de 25/10/2021), o que, por si só, implicou a ordem de revogação dessa decisão, conforme já fundamentado na decisão que concedeu a tutela recursal de urgência formulada pelo Agravante.c) Ademais, as alterações promovidas no art. 11 da LIA têm aplicabilidade imediata, nos termos do art. 6º da LINDB e do Tema 1.199 de Repercussão Geral. d) Note-se que o inciso II do art. 11 da LIA foi revogado pela Lei Federal nº 14.230/2021; assim, as novidades legislativas devem ser aplicadas de forma retroativa, considerando que a imputação ao Réu não possui mais previsão legal e o atual rol do art. 11 é taxativo. Precedentes.e) Mesmo se oportunizada emenda à inicial, com eventual recapitulação jurídica da conduta, não há possibilidade de prosseguimento da Ação originária, considerando que não foi comprovado o elemento subjetivo necessário para a configuração de ato de improbidade (dolo), além de que o Agravante demonstrou ter respondido aos Ofícios encaminhados pelo Autor.f) Em outros termos, a prova até então produzida na Ação originária demonstra, apenas, a inexperiência e a inabilidade do Gestor Público, por relativa demora na resposta de Ofícios encaminhados pelo Ministério Público à Administração municipal. A conduta, entretanto, configura mera ilegalidade, e não improbidade administrativa. Precedentes.g) Outrossim, por qualquer ângulo que se analise a questão, impõe-se a rejeição da petição inicial – seja devido à revogação do inciso II do art. 11 da LIA, seja porque não foi minimamente demonstrado o dolo na conduta do Agente (art. 17, § 6º-B, da atual redação da LIA), que, inclusive, já respondeu às requisições do Parquet.h) Por consequência, merece mantida a decisão de mov. 11 dos autos recursais, na parte em que revogou a decisão agravada e determinou o levantamento da indisponibilidade de bens do Réu, ora Agravante.
2) AGRAVO DE INSTRUMENTO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0013782-87.2022.8.16.0000 - Jandaia do Sul -
Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA -
J. 12.12.2022) Destacou-se.
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (...) IMPUTAÇÃO AO RÉU DA PRÁTICA DE CONDUTAS QUE TERIAM VIOLADO OS PRINCÍPIOS PÚBLICOS, NOS TERMOS DO ART. 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/1992. POSTERIOR ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021, QUE PASSOU A PREVER A EXISTÊNCIA DE ROL TAXATIVO COM RELAÇÃO À ESPÉCIE DE ATO ÍMPROBO, INVIABILIZANDO A SUA CONDENAÇÃO NA PREVISÃO GENÉRICA DO CAPUT E IMPONDO A NECESSIDADE DE ENQUADRAMENTO, AO MENOS IN STATUS ASSERTIONIS, EM UM DOS INCISOS VIGENTES. REVOGAÇÃO DO INCISO I, A OPERAR SITUAÇÃO ANÁLOGA À DA ABOLITIO CRIMINIS. ANÁLISE DOS FATOS NARRADOS NA PEÇA VESTIBULAR QUE NÃO PERMITE AFERIR O POTENCIAL ENQUADRAMENTO DAS CONDUTAS EM QUAISQUER DAS HIPÓTESES ESTABELECIDAS EM NUMERUS CLAUSUS NO ART. 11. RETROATIVIDADE DA NORMA DE DIREITO MATERIAL MAIS BENÉFICA, CONSIDERANDO A PREVISÃO DO ART. 1º, §4º, DA LIA, EM SUA ATUAL REDAÇÃO, E ENTENDIMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA NA MATÉRIA. CONSTATAÇÃO DA ATIPICIDADE DAS CONDUTAS, À LUZ DA LEI Nº 8.429/1992. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL, NOS TERMOS DO ART. 17, § 6º-B, DA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. PRECEDENTES. recurso conhecido e PROVIDO. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0010119-67.2021.8.16.0000 - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 18.07.2022). Destacou-se.
1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA ORGANIZAÇÃO CRIMINOSA. DIRECIONAMENTO DE LICITAÇÃO E RECEBIMENTO DE PROPINA PARA CAMPANHA ELEITORAL. DECISÃO QUE REJEITA A INICIAL EM RELAÇÃO A ASSESSOR JURÍDICO E PROCURADOR-GERAL DE MUNICÍPIO. REJEIÇÃO DA INICIAL MANTIDA.
a) Ao Assessor Jurídico cabe, apenas, a verificação da legalidade do procedimento, não sendo possível exigir-lhe conhecimentos ou aprofundamento em critérios técnicos do edital a ponto de identificar eventuais condições que possam vir a restringir ou direcionar o certame.
b) Para além da ausência de lastro probatório mínimo para configuração da justa causa, em sendo atribuído ao Procurador-Geral do Município apenas a conduta descrita na redação original do art. 11, “caput” e inciso I da Lei 8.429/92, a revogação do inciso e alteração da redação do “caput” pela Lei 14.230/21 impõe na rejeição da inicial também em relação a ele pois, ainda que, se hipoteticamente comprovada a conduta, não existe mais amparo legal para condenação por improbidade.
2) AGRAVO DE INSTRUMENTO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0063517-26.2021.8.16.0000 - Rolândia -
Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA -
J. 22.08.2022) Destacou-se.
Registre-se, ainda, que a demanda, na origem, não foi completamente extinta e ainda prossegue para avaliar se a conduta da agravada se enquadra no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa.
3. Conclusão
Diante do exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso de apelação, com a manutenção da decisão agravada, que julgou parcialmente o mérito.