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Processo:

RELATÓRIO:
Trata-se de recurso de apelação interposto por Aline Queiroz Trevisan contra a sentença proferida na ação de improbidade administrativa, ajuizada pelo Município de Sarandi, na qual o Magistrado julgou extinto o feito, sem resolução do mérito, rejeitando a petição inicial, nos termos do art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, e deixou de condenar o Autor da ação ao ônus da sucumbência (mov. 53.1).
Mesmo após a oposição de embargos de declaração, o Juiz manteve a sentença, somente corrigindo erro material (mov. 69.1 e 85.1).
Em suas razões recursais, a Apelante sustentou, em apertada síntese, que: (i) a sentença não emitiu qualquer pronunciamento a respeito da defesa apresentada, sendo que deveria ter reconhecido a inexistência da própria conduta imputada e não a ocorrência de conduta omissa sem a comprovação do elemento subjetivo para configura-la como ímproba; (ii) não poderia ter praticado a conduta descrita na inicial, pois não participou da gestão do Contrato nº 204/2018, pois estava de férias, situação que afasta a autoria e materialidade dos fatos narrados; (iii) mesmo após o Município reconhecer que não houve gestão do Contrato nº 204/2018, reiterou seu pedido de devolução em dobro de todas as gratificações percebidas durante os 20 meses na função; (iv) falta amparo legal para justificar o alegado erro no parecer em que opinou pela regularidade da dispensa de licitação; (v) deve ser aplicada multa ao ente municipal por litigância de má-fé.
O Município Apelado apresentou contrarrazões (mov. 103.1).
O Ministério Público apresentou parecer
pugnando pelo desprovimento do recurso (mov. 105.1).
A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo não conhecimento do recurso. Subsidiariamente, pela manutenção da sentença (mov. 33.1).
É o relatório.

VOTO E FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade:
Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.
Isso, porque, apesar da sentença ter rejeitado a petição inicial por inexistência do elemento subjetivo para caracterizar o ato como ímprobo, a princípio, em benefício da Requerida, fundamentou sua conclusão na existência de conduta omissa no sentido de que a Ré, enquanto Gestora de Contratos, teria infringido seu dever funcional de exercer com zelo e dedicação as atribuições de sua função, analisando o mérito da demanda, veja-se:
No caso em análise, verifica-se que a requerida aparentemente infringiu o seu dever funcional de exercer com zelo e dedicação as atribuições da sua função enquanto Gestora de Contratos em relação ao Contrato Administrativo nº 204/2018, consoante previsto no art. 209, da Lei Complementar Municipal nº 10, de 27 de dezembro de 1992 (Estatuto dos Servidores do Município de Sarandi), conforme reconhecido em sede de procedimento administrativo disciplinar. Todavia, sua omissão em relação ao trabalho que lhe era exigido quanto ao Contrato Administrativo nº204/2018, se analisada isoladamente, não se mostraria apta a caracterizar ato de improbidade administrativa.
Diante disso, ficou demonstrado que a razão de decidir da sentença causou lesividade à
requerida por manter o fundamento de que sua conduta foi omissa, adentrando na análise do mérito da demanda, o que justifica o interesse recursal da Apelante.
2. Mérito:
Pretende a Apelante a reforma da sentença para o fim de que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais, ao fundamento da inexistência da conduta imputada.
2.1. O Município de Sarandi ajuizou ação de improbidade administrativa em face de Aline Queiroz Trevisan, narrando, em síntese, que a Requerida ocupou o cargo de advogada do município no período de 01/12/2014 a 09/03/2021 e, no período de julho de 2017 a dezembro de 2018 e fevereiro de 2019 a abril de 2019, exerceu a função gratificada de Gestora de Contratos.
Explicou que a Requerida emitiu parecer jurídico errôneo pela regularidade da dispensa de licitação no procedimento licitatório nº 047/2018 para contratação de auditoria contábil, tendo em vista que permitiu a contratação com orçamento médio de R$ 36.933,33.
Além disso, afirmou que a Ré foi omissa em relação a gestão do Contrato nº 204/2018 ao não comunicar seus superiores a respeito da inexecução dentro do prazo convencionado, mesmo estando regularmente nomeada e recebendo gratificação para tanto, o que justifica a advertência em sede de processo administrativo disciplinar.
Nesse cenário, pleiteou a condenação da Ré ao ressarcimento do dano no valor de R$ 75.382,50, correspondente as gratificações percebidas como gestora dos contratos pela prática de ato de improbidade que causou prejuízo ao erário e nas sanções previstas no inc. III do art. 12 da Lei nº 8.429/92, pela prática de ato de improbidade que violou os princípios da Administração Pública.
Após os devidos trâmites processuais, sobreveio sentença rejeitando a petição inicial, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei de Improbidade, em razão da ausência de elemento subjetivo caracterizador do ato ímprobo, extinguindo o feito sem resolução de mérito.
2.2. Convém ponderar que a Lei de Improbidade Administrativa foi agregada ao ordenamento pátrio com o fito de enquadrar, como condutas proibidas, as que geram enriquecimento ilícito às custas do erário, lesionam o erário, ou, ainda, aquelas que ferem os princípios da Administração Pública.
A intenção foi responsabilizar o administrador desonesto ou quem concorrer para a produção de dano ao erário público ou ofensa aos postulados da Administração Pública, atuando, assim, com interesses contrários aos da Administração, bem como do interesse público primário. Em última análise, o escopo é salvaguardar o patrimônio público e a sua imagem.
O bem de valor inestimável que é protegido por meio desse instrumento legal é a probidade administrativa, a fim de que sempre seja seguido pelos agentes públicos ou por quem quer que seja, no desempenho de suas funções, um padrão de lisura, excelência, moral, decência e proteção à coisa pública.
Portanto, não se pode olvidar que o ato de improbidade administrativa não se confunde com a simples ilegalidade, irregularidade ou inabilidade da atuação dos agentes públicos.
Para configuração do ato tido como ímprobo é essencial a demonstração do elemento subjetivo que teria motivado a suposta prática da conduta imputada, a fim de que se evite a responsabilização objetiva.
A improbidade corresponde, pois, a uma conduta irregular altamente reprovável que implica uma danosidade séria e relevante à Administração Pública.
Diante disso, o legislador previu casos em que a petição inicial será rejeitada, de plano, nos termos do art. 17, § 8º, da redação anterior da Lei de Improbidade, quando deixar de observar os seguintes requisitos:
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.
Colaciona-se trecho do parecer ministerial no qual o Procurador de Justiça fundamenta a respeito da fase processual em que ocorria a rejeição da inicial quando da vigência da lei anterior:
Em razão disso, é imprescindível, como premissa jurídica necessária para correta análise do presente recurso, lembrar que não se está em sede do julgamento do mérito, mas na fase preliminar de recebimento da petição inicial, prevista no artigo 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei nº 8.429/1992, da redação anterior à nova lei acima mencionada - aliás, caso aplicada a Lei nº 14.230/2021 não seria possível a rejeição da peça vestibular em juízo de prelibação, haja vista que não há previsão da referida fase processual na nova legislação. Nesta etapa processual deve ser conferida apenas a viabilidade do pedido, verificando a presença de indicativos da possibilidade de ocorrência dos atos de ímprobos imputados na peça vestibular e a adequação da via eleita, sendo inoportuno adentrar no mérito da questão. Nesta etapa, vigora o princípio do in dubio pro societate.
Ensinam os doutrinadores Eduardo Cambi, Rogéria Dotti, Paulo Eduardo d’Arce Pinheiro, Sandro Gilbert Martins e Sandro Marcelo Kozikoski que:
“(...) Deve-se impedir o ajuizamento de ações temerárias, baseadas em infundadas perseguições políticas e no descrédito social de atos ou decisões político-administrativas ou na punição de agentes públicos que tenham feito a escolhas políticas equivocadas, mas sem má-fé ou a intenção de lesar o erário ou obter enriquecimento ilícito. Portanto, a decisão de recebimento da petição inicial deve estar motivada por elementos indiciários, deduzidos da causa de pedir, não na mera invocação do princípio in dubio pro societate, do mesmo modo que a rejeição da exordial deve compreender a situação fático-probatória, a ser externada pelo órgão julgador na decisão judicial. ”[1]
Importante frisar que a rejeição da petição inicial antecede a análise do mérito, uma vez que acontece em momento processual anterior à própria instrução, conduzindo a extinção do feito com base no art. 485 do Código de Processo Civil.
2.3. Diante disso, é possível concluir que assiste parcial razão à Apelante, de modo que as provas dos autos demonstram a inexistência da conduta ímproba e, consequentemente, a ausência de ato improbo, devendo ser mantida a sentença de rejeição da petição inicial, porém afastando o reconhecimento da conduta omissiva da Requerida.
Caberia ao Autor da ação indicar os elementos probatórios mínimos da ocorrência das hipóteses descritas no art. 10 e 11 da Lei de Improbidade.
Em relação ao parecer jurídico emitido pela Apelante, o Município baseou sua acusação no valor do orçamento médio das propostas apresentadas, contudo a legislação prevê como exigência que o serviço contratado seja inferior ao valor máximo permitido, sendo o contrato firmado de acordo com o previsto na lei, à luz do art. 24, inc. II, da Lei nº 8.666/93 e art. 1º, inc. II, alínea “a”, da Lei nº 9.412/2018.
Nesse sentido, opinou o Ministério Público na origem:
Logo, não é possível vislumbrar que não fora realizada pesquisa dos preços, nem que o valor contratado não refletiria o cobrado pelo mercado. Em suma, não há indicativo suficiente da existência de irregularidade na Dispensa de Licitação n.º 047/2018 ou que o controle de legalidade exercido pela requerida, ao menos neste ponto, tenha sido promovido em descompasso com a legislação. (mov. 32.1).
Quanto à
alegada omissão diante da gestão do Contrato nº 204/2018, a Apelante demonstrou que, no período de vigência contratual, encontra-se de férias.
Ora, o Autor da ação não trouxe indícios mínimos da ocorrência do ato de improbidade, diante da inexistência de conduta ímproba por parte da Requerida, de modo que a extinção do feito é a medida adequada.
Sobre o tema:
1) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL QUE NÃO DESCREVE, CONCRETA, ESPECÍFICA E OBJETIVAMENTE, CONDUTA IMPUTADA À RÉ-AGRAVANTE. AUSÊNCIA DE IMPUTAÇÃO E DE INDÍCIOS MÍNIMOS A AMPARAR O RECEBIMENTO DA AÇÃO. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. a) O objetivo da fase preliminar do artigo 17, parágrafos 7º e 8º, da Lei nº 8.429/1992, é evitar o ajuizamento de ações temerárias em razão das repercussões morais do procedimento judicial contra o cidadão, sendo caso de rejeição da petição inicial quando o juiz se convencer da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. b) Vale dizer, nos termos do parágrafo 6º, do artigo 17, da Lei de Improbidade Administrativa, a existência de “indícios” ou de “lastro probatório mínimo” da prática de atos que configuram improbidade administrativa é suficiente para autorizar o recebimento da inicial e o processamento da ação. c) Outrossim, em Ação de Improbidade, não é admissível o recebimento da petição inicial quando nela não haja imputação, concreta, específica e objetiva, de conduta ímproba ao Réu e/ou Réus, em argumentação que se restringe a afirmar que “exercia a função de campo da organização criminosa”, ou que “cada servidor dentro de seu campo de atuação praticou ilicitudes, o que era de conhecimento dos demais réus, já que se estabeleceu entre eles um liame criminoso”. d) Portanto, porque ausente imputação de conduta concreta, específica e objetiva de conduta à Ré, ora Agravante, bem como elementos mínimos para o convencimento acerca da existência de indícios de ato ímprobo cometidos pela Ré-Agravante, é caso de rejeitar a petição inicial. e) É certo, ainda, que, em que pese a decisão agravada carecer de fundamentação, pode ser analisada a rejeição da petição inicial, desde já, porque inexistente descrição de conduta concreta, específica e objetiva praticada pela Ré, ora Agravante, bem como porque teve o MINISTÉRIO PÚBLICO oportunidade de sanar o defeito, contudo, em contrarrazões não se desincumbiu do seu ônus, reiterando as alegações genéricas contidas na petição inicial. 2) AGRAVO DE INSTRUMENTO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0062461-89.2020.8.16.0000 - Rolândia -
Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA -
J. 23.02.2021) (Destacou-se).
AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA INICIAL. AÇÃO PROPOSTA PARA O FIM DE APURAR A EMISSÃO DE PASSAGENS AÉREAS SEM CORRESPONDENTE JUSTIFICATIVA. JUSTIFICATIVA APRESENTADA E ACEITA PELO MAGISTRADO EM RELAÇÃO A 3 PASSAGENS. CONTINUIDADE DA AÇÃO TÃO SOMENTE EM RELAÇÃO A UMA PASSAGEM. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL QUE PODE SER OBSTADO QUANDO MANIFESTA A INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. ART. 17, §§ 6º E 8º DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADE QUE NÃO SE ENQUADRA COMO ATO ÍMPROBO. PRECEDENTES DO C. STJ. MERA IRREGULARIDADE QUE NÃO JUSTIFICA O RECEBIMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE NO CASO CONCRETO. RECURSO DESPROVIDO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0042059-84.2020.8.16.0000 - Arapongas -
Rel.: DESEMBARGADOR CARLOS MANSUR ARIDA -
J. 01.02.2021) (Destacou-se).
Ademais, ao contrário do defendido pela Apelante, o caso dos autos não se trata de improcedência da ação, pois, como já mencionado anteriormente, a fase processual antecede à análise do mérito, justificando a manutenção da sentença de extinção do feito, nos termos do art. 485, inc. IV, do Código de Processo Civil, por fundamento diverso, para o fim de afastar o reconhecimento da conduta omissa da Apelante.
3. Conclusão:
Por tais fundamentos, voto no sentido de conhecer e dar parcial provimento ao recurso, mantendo a sentença de extinção do feito, nos termos do art. 485, inc. IV, do Código de Processo Civil, por fundamento diverso, afastando o reconhecimento da conduta omissiva da Apelante diante da inexistência do ato de improbidade.