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Processo:

1-RELATÓRIOTrata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública de nulidade de ato administrativo, ressarcimento de danos ao erário e responsabilização por ato de improbidade administrativa, com pedido incidental de declaração de inconstitucionalidade, ajuizada em face de Lucimar de Souza Morais Assunção e outros, que julgou improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.Narra o Parquet que a demanda originária foi proposta em razão de supostas irregularidades no âmbito da Administração Pública do Município de Jardim Olinda/PR, consistentes, em síntese, na nomeação de servidoras para cargos em comissão em desvio de função, na prática de nepotismo e na alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013, por ter criado cargos comissionados sem a correspondente especificação de atribuições compatíveis com as funções de direção, chefia ou assessoramento.Sustenta o apelante que a sentença merece reforma no ponto em que afastou a possibilidade de apreciação incidental da constitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013 no bojo da ação civil pública. Defende que o controle difuso de constitucionalidade pode ser exercido por qualquer órgão jurisdicional, desde que a controvérsia constitucional figure como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável ao deslinde da demanda, e não como pedido principal autônomo.Aduz, nesse contexto, que a declaração incidental de inconstitucionalidade da referida lei seria pressuposto necessário ao reconhecimento da nulidade dos atos de nomeação e posse dos agentes públicos investidos nos cargos comissionados discutidos nos autos, uma vez que a legislação municipal teria violado o art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal, ao deixar de definir de modo claro e específico as atribuições dos cargos criados.Afirma, ainda, que os cargos em comissão constituem exceção à regra constitucional do concurso público, razão pela qual somente podem ser instituídos para o exercício de atribuições de direção, chefia ou assessoramento, sendo indispensável que a lei criadora descreva expressamente as funções correspondentes, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e livre acesso aos cargos públicos.No tocante ao alegado ato de improbidade administrativa por nepotismo, o Ministério Público sustenta que restou demonstrado nos autos que Regiane Melo Botelho foi nomeada Diretora do Departamento de Educação em 04/01/2017, tendo exercido o cargo até 31/07/2017, período em que sua irmã, Ariane Melo Botelho, foi nomeada, em 08/05/2017, para cargo em comissão de Assessor Técnico Administrativo, por ato da então Prefeita Municipal Lucimar de Souza Morais Assunção.Alega que a relação de parentesco colateral em segundo grau entre Regiane e Ariane, somada à influência funcional exercida pela primeira no âmbito da Administração Municipal, seria suficiente para caracterizar a prática de nepotismo, nos termos da Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal e do art. 11, inciso XI, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.Argumenta que, embora não houvesse subordinação direta entre as irmãs, haveria hierarquia indireta e influência funcional relevante, uma vez que Regiane ocupava cargo de alto escalão na estrutura administrativa municipal, exercendo ingerência sobre atos relacionados à escolha de servidores nomeados para cargos comissionados.Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para que seja reformada a sentença, a fim de: a) declarar-se, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013, por violação ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal; e b) condenar as apeladas Lucimar de Souza Morais Assunção, Regiane Melo Botelho e Ariane Melo Botelho pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput e inciso XI, da Lei de Improbidade Administrativa.Parecer da Procuradoria Geral de Justiça pelo desprovimento do recurso.É o relatório.



2- VOTO E FUNDAMENTAÇÃO
Presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal, conheço parcialmente do recurso de apelação, nos termos a seguir expostos.Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Lucimar de Souza Morais Assunção, Regiane Melo Botelho, Ariane Melo Botelho e outros, na qual se discutiu, em síntese, a alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013, supostas nomeações irregulares para cargos em comissão, desvio de função e prática de nepotismo.Em sede recursal, o Ministério Público restringe sua insurgência a dois pontos centrais: a) declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013, por suposta violação ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal; e b) condenação das apeladas Lucimar de Souza Morais Assunção, Regiane Melo Botelho e Ariane Melo Botelho pela prática de ato de improbidade administrativa decorrente de nepotismo, com fundamento no art. 11, caput e inciso XI, da Lei nº 8.429/1992.Todavia, a irresignação não comporta acolhimento.1. Da declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013De início, impõe-se reconhecer que o recurso não comporta conhecimento quanto ao pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013.Embora seja juridicamente possível, em tese, a realização de controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil pública, desde que a questão constitucional figure como causa de pedir ou questão prejudicial necessária à solução do caso concreto, a hipótese dos autos apresenta particularidade relevante: a discussão constitucional perdeu utilidade prática superveniente.Conforme consta dos autos, as servidoras que teriam sido nomeadas em desvio de função foram exoneradas em cumprimento à decisão liminar anteriormente proferida, e a Lei Municipal nº 678/2013 foi integralmente revogada pela Lei Complementar Municipal nº 03/2020, circunstância expressamente destacada no parecer ministerial de segundo grau. Nesse contexto, eventual pronunciamento desta Câmara sobre a constitucionalidade da norma revogada não teria aptidão para produzir efeito concreto útil no presente processo, especialmente porque o próprio recurso não devolve, de forma ampla, a pretensão condenatória relacionada a todos os atos de nomeação reputados irregulares. A controvérsia constitucional, assim, deixou de exercer função instrumental em relação à pretensão principal, passando a assumir feição autônoma e abstrata, o que não se admite pela via incidental.O controle difuso não se presta à emissão de pronunciamentos jurisdicionais em tese. Sua admissibilidade pressupõe a existência de lide concreta, atual e dependente da solução da questão constitucional para o julgamento do pedido principal. Ausente essa utilidade, falta interesse recursal quanto ao ponto.A propósito, a orientação consolidada do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a revogação superveniente da norma impugnada, quando ausente utilidade prática remanescente, acarreta a perda do objeto da discussão constitucional. Essa lógica, embora frequentemente aplicada no controle concentrado, também se projeta ao controle incidental quando a questão constitucional deixa de ser necessária à solução da controvérsia concreta.Ademais, nos termos do art. 17 do Código de Processo Civil, para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade. O interesse processual, em sua dimensão recursal, exige utilidade e necessidade do provimento pretendido. Não se justifica, portanto, a apreciação de inconstitucionalidade incidental de lei municipal já revogada quando os efeitos concretos da norma, no âmbito dos pedidos devolvidos ao Tribunal, não mais reclamam pronunciamento constitucional.Assim, não conheço do recurso quanto ao pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013, por perda superveniente do objeto e ausência de utilidade recursal.Ainda que assim não fosse, ressalte-se que eventual reconhecimento de inconstitucionalidade da lei municipal não conduziria, automaticamente, à condenação por improbidade administrativa. A Lei de Improbidade não sanciona a mera ilegalidade objetiva, mas a ilegalidade qualificada por elemento subjetivo e por violação juridicamente relevante ao bem jurídico tutelado. A Constituição e a legislação infraconstitucional não autorizam a responsabilização objetiva em matéria de improbidade.2. Da improbidade administrativa. Regime jurídico aplicável. Necessidade de doloNo mérito, a controvérsia remanescente diz respeito à alegada prática de nepotismo na nomeação de Ariane Melo Botelho para cargo comissionado, em razão de seu parentesco com Regiane Melo Botelho, então ocupante de cargo comissionado no âmbito municipal.A sentença deve ser mantida.Com a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, a configuração de ato de improbidade administrativa passou a exigir, de forma inequívoca, a presença de dolo, compreendido como vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito tipificado na Lei nº 8.429/1992.O art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação atual, reforça que se consideram atos de improbidade as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da lei, não bastando voluntariedade genérica ou mera irregularidade administrativa. O art. 11, por sua vez, exige ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, mediante uma das condutas taxativamente previstas em seus incisos.O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1.199 da repercussão geral, firmou orientação no sentido de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo dolo. Tal fundamento foi expressamente considerado na sentença. Disso decorre que a responsabilização por improbidade administrativa não pode ser construída a partir de presunções genéricas, ilações ou juízos abstratos de censurabilidade. A condenação exige prova segura do fato típico, do nexo subjetivo e da finalidade ilícita.A ação de improbidade administrativa possui natureza sancionatória. Por essa razão, reclama interpretação restritiva dos tipos legais, observância rigorosa do devido processo legal substancial e demonstração robusta dos elementos constitutivos da conduta. A mera desconformidade administrativa, desacerto de gestão, irregularidade formal ou interpretação jurídica posteriormente tida por inadequada não se converte, por si só, em improbidade.3. Da Súmula Vinculante nº 13 e da configuração objetiva do nepotismoA Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal dispõe que viola a Constituição Federal a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para cargo em comissão ou função de confiança, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas.A vedação ao nepotismo decorre diretamente dos princípios da moralidade, impessoalidade, igualdade e eficiência administrativa, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal.Todavia, a interpretação da Súmula Vinculante nº 13 não autoriza concluir que toda e qualquer coexistência de parentes em cargos comissionados, no âmbito da mesma pessoa jurídica, configure automaticamente nepotismo. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evoluiu no sentido de exigir a presença de elementos objetivos que demonstrem favorecimento familiar, subordinação, ingerência funcional, ascendência hierárquica ou ajuste recíproco.Em especial, a orientação firmada em precedentes como a Rcl 18.564/SP e o RE 807.383 AgR/SC estabelece que a incompatibilidade constitucional não decorre pura e simplesmente da existência de parentesco, mas da presunção de direcionamento da escolha em favor de pessoa ligada a agente com capacidade de interferência no processo de nomeação.Com efeito, são usualmente identificados como critérios objetivos de configuração do nepotismo: a) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade nomeante; b) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e servidor ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem esteja subordinada; c) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e autoridade que exerça ascendência hierárquica ou funcional sobre a autoridade nomeante; ou d) ajuste mediante designações recíprocas.No caso, tais hipóteses não se encontram suficientemente demonstradas.4. Do caso concreto. Ausência de subordinação, ascendência hierárquica ou influência determinanteÉ incontroverso que Regiane Melo Botelho e Ariane Melo Botelho são irmãs, isto é, parentes colaterais de segundo grau. Também é incontroverso que ambas exerceram cargos comissionados em determinado período no âmbito do Município de Jardim Olinda.Contudo, tais circunstâncias, isoladamente consideradas, não bastam para caracterizar nepotismo nem, menos ainda, ato de improbidade administrativa.A sentença consignou que a prova documental demonstrou a nomeação de Regiane Melo Botelho como Diretora do Departamento de Educação em 04/01/2017, com exoneração em 31/07/2017, bem como a nomeação de Ariane Melo Botelho em 08/05/2017 para cargo em comissão de Assessor Técnico Administrativo, por ato da então Prefeita Lucimar de Souza Morais Assunção. Reconheceu, ainda, o parentesco entre ambas, mas concluiu que a relação familiar, por si só, era insuficiente para configurar nepotismo. A conclusão deve ser prestigiada.Não há prova de que Ariane tenha sido nomeada por sua irmã Regiane. Também não há demonstração de que Ariane estivesse subordinada direta ou indiretamente a Regiane. Igualmente, não se comprovou que Regiane exercesse ascendência hierárquica ou funcional sobre a então Prefeita Lucimar, autoridade competente para a nomeação.Ao contrário, o parecer de segundo grau registra que os elementos documentais apontam lotações em departamentos distintos: Regiane vinculada à área de Educação, Cultura e Desporto/Escola Municipal, e Ariane ao Departamento de Desenvolvimento Urbano/Administração. Essa distinção funcional enfraquece decisivamente a tese recursal. Para que se reconheça nepotismo pela relação de parentesco com servidor ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento, é imprescindível demonstrar que tal servidor possuía projeção funcional sobre o processo de escolha, subordinação em relação ao nomeado ou ascendência sobre a autoridade nomeante.O Ministério Público sustenta que Regiane teria exercido influência sobre a Prefeita Lucimar. Todavia, a alegação não encontra respaldo probatório suficientemente seguro. O fato de Regiane haver indicado ou auxiliado na escolha de pessoas para funções relacionadas à escola municipal, em contexto de necessidade administrativa, não permite concluir, automaticamente, que tenha determinado ou condicionado a nomeação de sua irmã para cargo comissionado.A influência, para fins de configuração de nepotismo, não pode ser presumida de modo absoluto a partir do parentesco. Deve ser demonstrada de forma objetiva, concreta e individualizada, sob pena de se converter a Súmula Vinculante nº 13 em regra de inelegibilidade administrativa de parentes, ainda que ausente qualquer ingerência no ato de nomeação.Esse resultado seria incompatível com a própria ratio da súmula, que visa impedir o favorecimento pessoal e a captura familiar da Administração Pública, mas não criar proibição abstrata e universal de exercício de cargo público por pessoa que possua parente em outro cargo, sem subordinação, sem influência comprovada e sem ajuste recíproco.5. Da inexistência de nepotismo cruzadoTambém não procede a tese de nepotismo cruzado.O nepotismo cruzado pressupõe ajuste de vontades entre autoridades ou agentes públicos para a nomeação recíproca de parentes, de modo a contornar a vedação constitucional. Trata-se de expediente dissimulado, cuja configuração exige prova de reciprocidade, combinação ou pacto de favorecimento.Nos autos, não há elemento probatório idôneo a demonstrar que Lucimar, Regiane e Ariane tenham ajustado previamente a nomeação com finalidade de burla à moralidade administrativa. A narrativa acusatória aponta a existência de parentesco e a simultaneidade de vínculos comissionados, mas não demonstra reciprocidade, permuta de favores, direcionamento formalizado ou influência determinante.A improbidade administrativa não se presume. Tampouco se presume o dolo. O ônus de comprovar o fato constitutivo do direito alegado cabia ao autor, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, e dele não se desincumbiu a contento.6. Da ausência de dolo específico para a configuração do art. 11, XI, da Lei nº 8.429/1992Ainda que se admitisse alguma irregularidade formal — o que se menciona apenas por argumentar —, não se verifica o elemento subjetivo exigido para a condenação por ato de improbidade administrativa.O art. 11, inciso XI, da Lei nº 8.429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021, tipifica como ato de improbidade a nomeação de parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada.Todavia, a incidência do tipo exige que a conduta seja dolosa. Não basta a constatação objetiva do parentesco; é indispensável demonstrar que as agentes atuaram com consciência e vontade de violar a impessoalidade, a moralidade e a legalidade, mediante favorecimento pessoal indevido.No caso concreto, a sentença reconheceu expressamente que não se evidenciou dolo ou má-fé na conduta dos agentes, destacando que, no contexto das demais nomeações impugnadas, as contratações ocorreram diante de necessidade administrativa, prestação efetiva de serviços e ausência de prejuízo ao erário. Especificamente quanto ao nepotismo, não há prova de que a nomeação de Ariane tenha decorrido do vínculo familiar com Regiane. Também não há demonstração de que Lucimar tenha agido com finalidade de favorecer indevidamente familiar de agente subordinado, tampouco que Regiane tenha se valido do cargo para impor, condicionar ou direcionar a nomeação.A condenação por improbidade administrativa, sobretudo após a Lei nº 14.230/2021, exige prova de dolo qualificado e aderência estrita ao tipo legal. A dúvida quanto à finalidade ilícita impede o decreto condenatório.7. Da impossibilidade de equiparar ilegalidade, irregularidade administrativa e improbidadeA jurisprudência é firme no sentido de que improbidade administrativa não se confunde com ilegalidade. A improbidade pressupõe desonestidade, má-fé, imoralidade qualificada ou dolo de violação aos deveres funcionais.A sentença corretamente destacou que a ilegalidade sancionável pela Lei de Improbidade é aquela qualificada, não bastando a mera ocorrência de irregularidade para que o ato seja considerado ímprobo. Esse entendimento harmoniza-se com a natureza sancionatória da Lei nº 8.429/1992. A ação de improbidade não pode ser transformada em instrumento de revisão ampla de todos os atos administrativos imperfeitos, sob pena de banalização do sistema sancionador e violação à segurança jurídica.No caso, a pretensão recursal busca extrair de um vínculo de parentesco uma conclusão automática de nepotismo, e desta uma conclusão automática de improbidade. Essa cadeia inferencial não se sustenta. Entre o parentesco e a improbidade há exigências jurídicas intermediárias indispensáveis: subordinação, influência, ascendência, ajuste, direcionamento e dolo. Nenhuma delas foi demonstrada de modo robusto.8. Da manutenção da sentençaDiante desse quadro, a sentença deve ser mantida.O conjunto probatório não demonstra a configuração objetiva do nepotismo, pois ausentes subordinação direta ou indireta entre Ariane e Regiane, ascendência hierárquica de Regiane sobre a autoridade nomeante, relação de parentesco entre Ariane e Lucimar ou ajuste mediante designações recíprocas.Também não há prova do dolo específico necessário à configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput e inciso XI, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.Por fim, quanto ao pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 678/2013, há perda superveniente do objeto, em razão da revogação integral da norma e da ausência de utilidade concreta do provimento jurisdicional pretendido. Assim, a improcedência deve ser preservada.9. ConclusãoAnte o exposto, voto por conhecer parcialmente do recurso de apelação e, na parte conhecida, negar-lhe provimento, mantendo-se integralmente a sentença de improcedência.