Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

RELATÓRIOCuida-se de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ e MUNICÍPIO DE RONCADOR em face de AGUINALDO LUIS CHICHETTI e RODRIGO BRAGA, cuja sentença[1] proferida pelo Juízo da
Vara da Fazenda Pública de Iretama[2] decidiu pela improcedência do pedido, diante da ausência de dolo na conduta dos agentes.O Ministério Público do Estado do Paraná recorreu, alegando[3], em síntese que:a) constata-se a efetiva comprovação dos atos ímprobos imputados aos réus, eis que o déficit causado ao erário pela gestão do ano de 2012, gerou a ausência de repasse de verbas mínimas (25%) à educação;b) Aguinaldo Luis Chichetti, na qualidade de Prefeito do Município de Roncador (2009 a 2012), possuía responsabilidade direta pela não aplicação dos percentuais mínimos na área da educação, assim não o fez;c) Rodrigo Braga, então Secretário Municipal de Fazenda à época dos fatos, foi o responsável pelo inadimplemento das despesas que, não obstante tenham sido empenhadas e contadas para compor o índice de 2012, somente foram pagas em 2013;d) conforme os dados extraídos do SIM AM - (Sistema de informação Municipal do Tribunal de Contas do Estado do Paraná), a administração pública, sob a tutela dos réus, apresentou déficit ao final do mandato de 2012 no importe de R$ 2.371.702,29 (dois milhões, trezentos e setenta e um mil, setecentos e dois reais e vinte e nove centavos);e) ficou configurada a violação por parte dos demandados, acerca do que consta no
art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/92, com redação à época dos fatos;f) mesmo que seja declarada a retroatividade da lei (afora os casos de atos culposos) em decisão ainda a ser proferida pelo STF, o caso enquadra-se também na conduta prevista no artigo 10, IX da Lei nº 8.429/92;g) os apelados incidiram na vedação do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal;h) é possível e aceito pela doutrina e jurisprudência a aplicação do princípio do “jura novit curia”. A partir de tal princípio, pode-se reclassificar a conduta descrita na peça inicial da demanda de modo a enquadrá-la nos artigos 9, 10 e 11 da Lei em comento;i) tem-se evidente a demonstração da conduta dolosa por parte dos réus, acerca das irregularidades e ausência de planejamento orçamentário, torna induvidosa a presença do elemento subjetivo (dolo) no proceder, vez que foi omisso ao cumprimento da lei.Ao final pugnou pela reforma da sentença recorrida para que os requeridos Aguinaldo Luis Chichetti e Rodrigo Braga sejam condenados pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no artigo 11, caput e inciso I ou artigo 10, inciso IX, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicando-se as penas previstas no artigo 12, incisos II ou III, da mesma Lei.O Município de Rocador também recorreu, sustentando[4], em síntese que:a) a Lei nº 14.230/2021 não se aplicaria de forma retroativa, sendo ainda inconstitucionais as alterações do artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992, conforme redação dada pela nova lei;b) a Administração Pública, sob a tutela dos apelados, teria apresentado déficit ao final do mandato, comprometendo a aplicação do mínimo de 25% na área da educação;c) os apelados incidiram na vedação do artigo 42, da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao empenharem e não pagarem as despesas;d) os apelados agiram com dolo.Os Apelados apresentaram contrarrazões[5], pugnando pela manutenção da sentença de 1º grau.A Procuradoria-Geral de Justiça[6] manifestou-se pelo desprovimento dos recursos.

VOTOA questão a ser analisada diz respeito tão somente ao ato de improbidade.DO ATO ÍMPROBOPrimeiramente, cumpre salientar que há pouco tempo o Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Tema 1.199 da repercussão geral, nos autos do ARE nº 843.989/PR, fixou as seguintes teses:"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Logo, nos processos em curso, a regra da irretroatividade atinge apenas os atos já praticados, e, os atos a serem praticados, devem estar em consonância com a nova lei, observando-se que os novos marcos prescricionais se aplicam a partir da publicação da nova LIA, ou seja, 26.10.2021.Nesse contexto, as condutas relacionadas ao art. 11, caput, incisos I e II, não mais configuram ato de improbidade administrativa, ante a taxatividade das condutas descritas no mencionado dispositivo e a revogação dos incisos I e II, sendo insuficiente para a referida configuração a violação aos princípios da administração pública genericamente. Pois bem.O Ministério Público do Estado do Paraná ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de Aguinaldo Luis Chichetti e Rodrigo Braga, sustentando em síntese, que: os apelados exerceram função pública junto ao Município de Roncador/PR, Aguinaldo foi Prefeito (2009 a 2012) e Rodrigo foi ocupante do cargo de Secretário Municipal de Fazenda e de Educação, no mesmo período, que ao final do mandato, foi deixado um saldo deficitário de R$ 2.371.702,29 (dois milhões, trezentos e setenta e um mil, setecentos e dois reais e vinte e nove centavos), comprometendo diversas áreas do Município, inclusive a Educação. Pugnou pela condenação dos demandados na prática de atos de improbidade administrativa tipificada no artigo 11, caput e inciso I da Lei nº 8.429/82 ou outra tipificação legal, condenando-os a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor recebido, proibição de contratar com o Poder Público e o pagamento de indenização a título de danos morais coletivos.Ao sentenciar, concluiu o Juízo a quo que não restou demonstrado o dolo na conduta imputada aos requeridos, nos seguintes termos:“(...) Em relação às provais orais, foi colhido o depoimento da testemunha João Istzuk (mov. 199.2) e o depoimento pessoal do réu Rodrigo (mov. 199.3), os quais nada acrescentaram acerca do intuito dos réus de praticarem o ato de improbidade administrativa.De igual modo, os documentos carreados pela municipalidade, de atos realizados por comissão instaurada para o fim de apurar o déficit financeiro, não lograram êxito em fornecer elementos que comprovem que os réus agiram com dolo específico de benefício próprio, direto, indireto ou de terceiros.Isso porque, como já exposto alhures, para caracterizar ato de improbidade administrativa é indispensável a presença do dolo ou da má-fé, não podendo o agente ser apenado de forma objetiva, haja vista que o dolo ou a má-fé são impresumíveis.Ademais, nota-se que as contas prestadas ao TCE/PR do 2º bimestre e seguintes da gestão do então prefeito e réu Aguinaldo foram julgadas procedentes (mov. 114.2). (...)” (destacou-se)É de se mencionar que a sentença de primeiro grau foi taxativa e fundamentada ao versar sobre a questão do dolo. Como bem expôs, a conclusão de que não consta dos autos qualquer prova passível de identificar a má-fé e benefício próprio, direto, indireto ou de terceiros.Frisa-se que a improbidade administrativa exige a má-fé e desonestidade do agente público, ou seja, a prova do elemento subjetivo, não sendo possível confundir a mera ilegalidade com o intuito de obter o proveito com a prática do ato ou lesar ao erário.Na definição de Alexandre de Moraes, atos de improbidade administrativa são definidos por "aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público" [7]. Nos artigos 9º, 10 e 11, a Lei de Improbidade Administrativa prevê três formas de atos de improbidade, ou seja, aqueles que causam o enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário, e os que atentam contra os princípios da Administração Pública.Contudo, para a configuração do ato de improbidade há que se perquirir além do enquadramento formal da conduta, a observância da proporcionalidade, de modo a excluir: a) condutas que tenham pouco ou nenhum potencial lesivo; b) realizadas com boa-fé; c) que tenham atingido o interesse público e não tenham lesado interesses individuais.No caso, como bem ressaltado na sentença, não há comprovação do dolo na conduta dos agentes, pois, a nova Lei nº 14.230/2021 alterou os dispositivos da Lei nº 8.429/92 e passou a exigir a comprovação do dano efetivo como conditio sine qua non para a caracterização da prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos artigos 10 e 11, afastando expressamente a possibilidade do dano presumido, nos seguintes termos:“(...)Nesse sentido, verifica-se que não se afigurou ato ímprobo a conduta praticada pelos réus, já que não restou demonstrado que o déficit nas contas da municipalidade se deu por conduta dolosas dos agentes, não se enquadrando, portanto, nas hipóteses do art. 10 e/ou 11 da LIA.” (...) (destacou-se)Nesse sentido a jurisprudência desta Câmara:APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA PARA A REALIZAÇÃO DE PROJETOS ARQUITETÔNICOS DA PREFEITURA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. TEMA Nº 1.199/STF. A NOVA LEI Nº 14.230/2021 APLICA-SE AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CULPOSOS PRATICADOS NA VIGÊNCIA DO TEXTO ANTERIOR DA LEI, PORÉM SEM CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO, EM VIRTUDE DA REVOGAÇÃO EXPRESSA DO TEXTO ANTERIOR; DEVENDO O JUÍZO COMPETENTE ANALISAR EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE”. AUSÊNCIA DE FRACIONAMENTO. SUPOSTA FRAUDE EM PROCESSO LICITATÓRIO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROCEDIMENTO CONCLUÍDO APÓS A DEVIDA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. MERA IRREGULARIDADE. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO AOS COFRES PÚBLICOS. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NEGADO PROVIMENTO. SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA.[8]APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA FRAUDE EM PROCESSO LICITATÓRIO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO EM RAZÃO DO VALOR. AUSÊNCIA DE ILICITUDE NA CONDUTA. PROCEDIMENTO CONCLUÍDO APÓS A DEVIDA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. MERA IRREGULARIDADE. INEXISTÊNCIA, ADEMAIS, DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO AOS COFRES PÚBLICOS. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. RECURSO DESPROVIDO.[9]Também o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça[10]:Então, a partir da explicação técnica do Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE (mov. 81.2/ACP) pelo CAEx, chegou-se a conclusão que, no ano de 2012, ao término da gestão do então Prefeito Aguinaldo Luís Chichetti, ao contrário do alegado na presente ação civil pública, o Município de Roncador cumpriu a exigência estabelecida no artigo 212, caput, da Constituição Federal.Com efeito, como indicado no Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE, o município teria alcançado o índice de 29,02% dos impostos e transferências constitucionais e legais aplicados em despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino. Na parte final deste demonstrativo, denominada de “Ajustes no Cálculo do Índice”, nota-se que o montante de despesas com MDE sofreu redução em razão de despesas contabilizadas indevidamente como MDE, o que resultou no ajuste desse Índice Geral dos Recursos da Educação para 27,65%.Então, não ocorreu a alegada aplicação de recursos em percentual inferior ao limite mínimo constitucional de 25%.Ademais, importante esclarecer que as provas carreadas aos autos também não provam ter havido um déficit orçamentário no importe de R$ 1.014.439,03 na área da educação, conforme sustentado pelo Município de Roncador. (...)4.4. Destarte, embora por fundamento diverso18, deve ser mantida a r. sentença vergastada que julgou improcedentes os pedidos de condenação dos requeridos Aguinaldo Luís Chichetti e Rodrigo Braga.A nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) introduziu mudanças significativas na Lei nº 8.429/92, dentre as quais na hipótese do art. 11, a previsão apenas do pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos.Também houve a revogação do inciso I e II, do art. 11, da LIA, os quais previam, respectivamente: “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”;“retardar ou deixar de praticar indevidamente, ato de ofício”;O artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal determina a possibilidade da retroatividade da lei penal mais benéfica ao réu. Ainda, que o mencionado dispositivo determine a possibilidade de retroatividade apenas para a lei penal, observa-se que o princípio da retroatividade da lei mais beneficia é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal. Nestes termos, o artigo 1º, parágrafo 4º, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992, determina: “Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”. Destaca-se o entendimento do Ministro do Superior Tribunal de Justiça Sérgio Kukina, se referindo a Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992): Isso se deve ao fato de que o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica deve também ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador (cenário no qual se inserem os atos de improbidade), justamente porque, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades. Ou seja, noutros termos, é dizer que a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do jus puniendi estatal neste se incluindo a Lei de Improbidade.”[11] Dessa forma, o tema em questão insere-se no âmbito do direito administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o direito penal, é possível a aplicação do art. 5º, XVIII, da Constituição da República, qual seja, a retroatividade da lei mais benéfica e, consequentemente, a incidência da Nova Lei de Improbidade ao presente caso. Sobre o assunto:RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INVESTIGADOR DE POLÍCIA QUE APREENDE CIDADÃO, POR PORTE DE SUBSTÂNCIA ENTORPECENTE, E EXIGE DINHEIRO PARA LIBERÁ-LO – RECURSOS DEVOLVIDOS PELO AGENTE PÚBLICO AO PARTICULAR – ACUSAÇÃO QUE PEDE A RESPONSABILIZAÇÃO DO POLICIAL POR ATENTAR CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA, COM FUNDAMENTO NO ART. 11, INCISO I DA LEI 8.429/92 – QUESTÕES DE ORDEM: (I) INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 14.230/21 – TESE REPELIDA – (II) RETROAÇÃO DAS NORMAS DE DIREITO MATERIAL MAIS BENÉFICAS AO ACUSADO – POSSIBILIDADE – SINCRONIA DO DIREITO ADMINISTRADOR COM O DIREITO PENAL, APTA A ATRAIR O COMANDO DO ART. 5º, INCISO XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – MÉRITO – CONDUTA DESCRITA NA PETIÇÃO INICIAL QUE NÃO SE SUBSUME ÀS HIPÓTESES TAXATIVAS DA LEI 8.429/92 – INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, CONSIDERANDO-SE A EXCLUSÃO DO TIPO PELA LEI SUPERVENIENTE (“ABOLITIO IMPROBITATIS”) – RECURSO I (PARTICULAR) CONHECIDO E PROVIDO – RECURSO II (MP) PREJUDICADO[12].DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS QUE POSSUEM RELAÇÃO DE PARENTESCO COM VEREADORES. ABOLITIO IMPROBITATIS. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO CAPUT DO ARTIGO 11, PELA LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO IMEDIATA. RETROATIVIDADE DE NORMA BENÉFICA AOS FEITOS EM ANDAMENTO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL, RECONHECIDA NO ARE 843989 DO STF. PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE CONDENAÇÃO NO ARTIGO 11, INCISO XI DA LEI 8.492/92, COM A REDAÇÃO DA LEI 14.230/21, ANTE O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NORMATIVO TÍPICA. NÃO ACOLHIMENTO. DOLO INEXISTENTE. NEPOTISMO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO, CONSOANTE EXEGESE DA SÚMULA VINCULANTE Nº 13 DO STF. CÂMARA MUNICIPAL QUE SEQUER POSSUI CARGOS EM COMISSÃO PARA EVENTUAIS DESIGNAÇÕES RECÍPROCAS (TRANSNEPOTISMO). NÃO DEMONSTRAÇÃO DE QUE AS NOMEAÇÕES BUSCAM A OBTENÇÃO DE APOIO POLÍTICO. RECURSO DESPROVIDO.[13]Logo, como já mencionado acima, a conduta descrita na demanda não mais configura ato de improbidade administrativa, ante a revogação dos incisos I e II, bem como a taxatividade das condutas descritas no art. 11, da LIA, sendo insuficiente para a referida configuração a violação aos princípios da administração pública genericamente, ou seja, não é possível a condenação do agente com base somente no caput do referido dispositivo.Ademais, na petição inicial e nas demais manifestações os Apelantes requereram a condenação dos requeridos pela incursão nos atos ímprobos do art. 11, caput e inciso I, LIA ou outra tipificação legal, sendo vedado, nesta fase recursal, haver a modificação do pedido e da causa de pedir, porquanto a demanda se encontra estabilizada.Frisa-se que é vedado, nesta fase recursal, haver a modificação do pedido e da causa de pedir, a fim de que as condutas descritas na exordial sejam enquadradas em outro artigo ou inciso do art. 11, da LIA. Destaca-se, por oportuno, a redação do art. 329, inciso II, CPC:Art. 329. O autor poderá: I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu; II - até o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do réu, assegurado o contraditório mediante a possibilidade de manifestação deste no prazo mínimo de 15 (quinze) dias, facultado o requerimento de prova suplementar. Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo à reconvenção e à respectiva causa de pedir.Além disso, decidir de forma diversa ao pleiteado na exordial e modificar o enquadramento da conduta importaria em julgamento extra petita: “Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado”.Por fim, as alterações legislativas na Lei de Improbidade Administrativa realizadas pela Lei nº 14.230/2021 não podem ser consideradas presumidamente inconstitucionais, bem como não ferem o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, pois não constituem proteção insuficiente aos bens jurídicos tutelados. Isso porque, a despeito da revogação dos incisos I e II do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, foram mantidas diversas outras hipóteses de atos de improbidade administrativa, bem como incluídas novas tipificações legais, assegurando a suficiente tutela dos bens jurídicos protegidos. Assim, ainda que mais permissiva sob determinados aspectos, a alteração legislativa não significa, por si só, proteção insuficiente a justificar a inconstitucionalidade da norma. Posto isso, ante a ausência de dolo, com a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (mais benéfica), é de se negar provimento aos recursos (Apelação 1 e 2) e manter a sentença de improcedência por seus próprios fundamentos. Sem custas e honorários, posto que, em sede de Ação Civil Pública, a condenação ao pagamento de honorários somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca má-fé[14].DO PREQUESTIONAMENTOTem-se por prequestionadas todas as disposições legais expressas descritas no recurso e nas contrarrazões recursais.DA CONCLUSÃODiante do exposto, voto no sentido de NEGAR provimento aos recursos de apelação do Ministério Público e do Município de Roncador e MANTER a sentença de improcedência incólume, considerando que inexistente o dolo na conduta dos agentes que possa configurar qualquer ato ímprobo.