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Processo:

.I – RELATÓRIO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Paraná, em face: (i) da alínea “h” do inciso VII do § 3º‑A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997, incluída pela Lei Estadual nº 19.594/2018; e (ii) da expressão “observado o período mínimo de contribuição para a previdência de quinze anos, sobre os vencimentos de seus respectivos regimes de trabalho, sendo TIDE, T‑40 ou Parcial”, constante do caput do art. 5º da Lei Estadual nº 19.594/2018, bem como, por arrastamento, de seus §§ 1º e 2º. Sustenta o autor, em síntese, que o primeiro dispositivo afronta a vedação constitucional de acumulação remunerada de cargos públicos (art. 27, incs. XVI, “b”, e XVII, CEPR) e que o segundo conferiria integralidade de proventos a docentes admitidos após 31/12/2003, em desconformidade com o regime constitucional de cálculo pela média das contribuições. Requer a declaração de inconstitucionalidade do primeiro dispositivo e a nulidade parcial, sem redução de texto, do segundo.
Regularmente processada a ação, prestaram informações o Governador do Estado (mov. 51.1) e a ALEP (mov. 40.1), defendendo a constitucionalidade das normas impugnadas. As universidades estaduais (UEL – mov. 50.1, UENP – mov. 52.1, UEPG – mov. 53.1, UNIOESTE – mov. 59.1, UEM – mov. 60.1, UNICENTRO – mov. 61.1 e UNESPAR – mov. 62.1) e a Paranaprevidência (mov. 63.1) manifestaram-se, em linhas gerais, pela improcedência dos pedidos, sustentando que o TIDE constitui regime de trabalho e que o art. 5º não altera o regime constitucional de cálculo dos proventos. O Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior - ANDES (mov. 49.1) informou não se opor aos pedidos, com ressalvas quanto à compatibilidade de horários e ao direito adquirido. A Procuradoria-Geral do Estado (mov. 78.1), na qualidade de curadora, aderiu às informações do Governador, propugnando, subsidiariamente, pela interpretação conforme. A Procuradoria-Geral de Justiça ratificou integralmente a petição inicial, opinando pela procedência (mov. 81.1).
Por meio do despacho de mov. 108.1, determinou-se a intimação do autor para prestar esclarecimentos acerca da pretensão de declaração de nulidade parcial, sem redução de texto, do caput do art. 5º da Lei Estadual nº 19.594/2018 e, por arrastamento, de seus §§ 1º e 2º. Na oportunidade, assinalou dificuldade em extrair do texto normativo impugnado interpretação que implicasse atribuição de integralidade aos docentes admitidos no serviço público após 31 de dezembro de 2003. Em resposta (mov. 111.1), a Procuradoria-Geral de Justiça reafirmou o pedido formulado na inicial, esclarecendo que a pretensão deduzida visa afastar interpretação do dispositivo que, em ações futuras, possa conferir aos referidos servidores proventos equivalentes à remuneração da ativa, em desconformidade com o regime constitucional previdenciário aplicável.
Posteriormente, por força do despacho de mov. 141.1, determinou-se nova intimação do autor para manifestação acerca de possíveis inconstitucionalidades materiais de expressões constantes do caput do art. 5º da Lei Estadual nº 19.594/2018. Em resposta, o Ministério Público (movs. 144 e 162) esclareceu que não formulou pedido quanto ao requisito de quinze anos de contribuição em si, ressaltando a impossibilidade de ampliação do objeto da ação de ofício.
Na sequência, despachou-se no mov. 165.1, determinando-se a abertura de nova vista ao autor “para que se manifeste especificamente sobre a possível perda superveniente do objeto da presente ação direta no ponto em que se impugna a alínea “h” do inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997, em razão do eventual esvaziamento do parâmetro constitucional estadual invocado na inicial (especificamente a alínea “b” do inc. XVI do art. art. 27 da CEPR), à luz da alteração promovida no parâmetro constitucional federal correlato” (Emenda Constitucional nº 138/2025, que alterou a redação da alínea “b” do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal, passando a admitir a acumulação de um cargo de professor com outro cargo de qualquer natureza). O autor, com apoio nos precedentes firmados pelo STF nas ADIs 2158, 4696 e 5179, sustentou que a alteração do parâmetro constitucional não conduz à perda do objeto quando a inconstitucionalidade persiste e é atual, não se admitindo constitucionalidade superveniente (mov. 168.1).
Iniciado o julgamento, este Relator afastou a preliminar de perda parcial do objeto e julgou improcedente a ação. Pediu vista o eminente Des. Cláudio Smirne Diniz, que acompanhou o voto quanto à preliminar e ao primeiro objeto, mas divergiu quanto ao segundo objeto (art. 5º), propondo a declaração parcial de nulidade sem redução de texto.
É o relatório.

.II – FUNDAMENTAÇÃO
a) Preliminar: ausência de perda superveniente do objeto em razão da Emenda Constitucional nº 138/2025
Antes de adentrar o mérito, cumpre examinar questão suscitada de ofício por este Relator (despacho de mov. 165.1), relativa à possível perda superveniente do objeto da presente ação direta, no ponto em que impugna a alínea “h” do inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997, em razão da superveniência da Emenda Constitucional nº 138/2025, que conferiu nova redação à alínea “b” do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal, passando a admitir a acumulação de um cargo de professor com outro de qualquer natureza.
Intimado, o Ministério Público manifestou-se contrariamente à prejudicialidade (mov. 168), invocando precedentes do Supremo Tribunal Federal (ADIs 2158, 4696 e 5179) segundo os quais a alteração superveniente do parâmetro constitucional não conduz, por si só, à perda do objeto da ação direta, porquanto não se admite constitucionalidade superveniente.
Registre-se que a matéria não é pacífica no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Há orientação do Plenário no sentido de que a modificação substancial no parâmetro constitucional de controle acarreta a prejudicialidade da ação direta, por esvaziar o juízo relacional de conformidade entre a norma impugnada e o paradigma invocado (ADI 6382 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 30/09/2024, unânime; no mesmo sentido: ADI 2197, Rel. Min. Maurício Corrêa; ADI 1691, Rel. Min. Moreira Alves; ADI 7363 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli). De outro lado, há orientação igualmente firmada pelo Plenário no sentido de que a alteração do parâmetro constitucional não prejudica o conhecimento da ação direta quando a inconstitucionalidade alegada persiste e é atual (ADI 2158, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 15/09/2010; ADI 4696; ADI 5179).
Entendo ser tecnicamente mais adequada a orientação segundo a qual não há prejudicialidade, pelas seguintes razões:
Em primeiro lugar, o que importa para o controle concentrado de constitucionalidade é que o objeto — isto é, a norma impugnada — esteja vigente e produza efeitos. No caso, a alínea “h” do inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997 permanece em pleno vigor, não tendo sido revogada, alterada ou suspensa.
Em segundo lugar, o parâmetro de controle deve ser aferido ao tempo do advento da norma controlada. A constitucionalidade ou inconstitucionalidade de um ato normativo é juízo que se forma no momento de sua edição, à luz do bloco de constitucionalidade então vigente. A norma nasce constitucional ou nasce inconstitucional — e, se nasce eivada de vício, esse vício é congênito e insanável.
Em terceiro lugar, a alteração superveniente do parâmetro constitucional, ainda que no sentido de ampliar o permissivo antes inexistente, não tem o condão de convalidar retroativamente a norma impugnada. Não se admite, no ordenamento jurídico brasileiro, a figura da constitucionalidade superveniente: a norma que nasceu nula, assim permanece, independentemente de modificação posterior do bloco de constitucionalidade.
Acresça-se que, mesmo sob a perspectiva de que a alteração substancial do parâmetro constitucional possa em tese prejudicar o controle abstrato, a superveniência da Emenda Constitucional nº 138/2025 não esvaziou a controvérsia deduzida na inicial. A emenda ampliou a hipótese de acumulação prevista na alínea “b” do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal, passando a admitir a acumulação de um cargo de professor com outro de qualquer natureza, mas preservou a exigência constitucional de compatibilidade de horários.
O autor sustenta que o exercício simultâneo do cargo efetivo de professor submetido ao regime de dedicação exclusiva com cargo em comissão ou função de confiança seria incompatível com a condicionante constitucional dos horários.
Subsiste, portanto, fundamento para o exame do primeiro objeto. A alteração do rol constitucional das acumulações permitidas não eliminou a necessidade de verificar se a autorização legal impugnada respeita as condições que continuam associadas ao exercício concomitante dos cargos.
Por essas razões, afasta-se a preliminar de perda superveniente parcial do objeto, impondo-se o exame do mérito da ação direta em sua integralidade.
b) Mérito
b.1) Da alínea “h” do inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997
b.1.1) Da possibilidade constitucional de cumulação de cargo efetivo com cargo em comissão ou função de confiança
O primeiro objeto impugnado é a alínea “h” do inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997, que prevê, no âmbito do regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva (TIDE), ser permitido ao docente “o exercício da função ou cargo de provimento em comissão no âmbito do governo estadual, conforme legislação específica”:
"Art. 3º. Os atuais cargos docentes existentes nas Instituições Estaduais de Ensino Superior ficam transformados em cargos de Professor de Ensino Superior, estruturados em 05 (cinco) classes, conforme segue: (...) § 3ºA. No Regime de Trabalho em Tempo Integral e Dedicação Exclusiva - Tide será observado: (Incluído pela Lei 19594 de 12/07/2018) (...)VII - ao docente em regime de tempo integral e dedicação exclusiva é permitido: (Incluído pela Lei 19594 de 12/07/2018) (...)h) o exercício da função ou cargo de provimento em comissão no âmbito do governo estadual, conforme legislação específica; (Incluído pela Lei 19594 de 12/07/2018)".
Como parâmetro, invoca-se o art. 27, incisos XVI, “b”, e XVII, da Constituição do Estado do Paraná, que reproduz, em essência, o art. 37, incisos XVI e XVII, da Constituição Federal, vedando a acumulação remunerada de cargos públicos, estendendo a proibição a empregos e funções e abrangendo autarquias.
Da CF:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (...)XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)a) a de dois cargos de professor; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)b) a de um cargo de professor com outro de qualquer natureza; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 138, de 2025) (...)XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)".
Da CEPR:
"Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional 11 de 10/12/2001) (...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto quando houver compatibilidade de horários, observados em qualquer caso o disposto no inciso XI: (Redação dada pela Emenda Constitucional 7 de 24/04/2000) (vide Lei 13666 de 05/07/2002) (vide Lei 14678 de 06/04/2005) (vide Lei Complementar 108 de 18/05/2005)a) a de dois cargos de professor;b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (...)XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações e empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público; (Redação dada pela Emenda Constitucional 7 de 24/04/2000) (vide Lei Complementar 108 de 18/05/2005)”.
A pretensão inicial, contudo, não procede.
A adequada compreensão do alcance da vedação constitucional exige interpretação sistemática dos dispositivos da Constituição Federal, que não pode ser interpretada em tiras.
O inciso V do art. 37 da Constituição Federal dispõe que as funções de confiança são exercidas “exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo”. Trata-se de comando inequívoco: a titularidade de cargo efetivo é pressuposto constitucional necessário ao exercício de função de confiança. A cumulação de cargo efetivo com função de confiança não apenas é admitida pela Constituição, como constitui a própria essência do instituto. Assim, quando o inciso XVII do art. 37 estende a vedação de acumulação às “funções”, a proibição dirige-se à cumulação de função com função, ou de função com emprego, mas não à cumulação de cargo efetivo com função de confiança, que é inerente ao desenho constitucional.
Na mesma linha, o inciso V do art. 37 estabelece que os cargos em comissão devem ser preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei. Também aqui a Constituição autoriza que o titular de cargo efetivo exerça, simultaneamente, cargo em comissão. Se essa cumulação fosse vedada pelo inciso XVI, o comando do inciso V seria esvaziado de sentido e eficácia.
A compreensão é confirmada pelo § 9º do art. 39 da Constituição Federal, que veda “a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo”. Ao disciplinar os efeitos remuneratórios da cumulação, o constituinte, uma vez mais, admite como pressuposto lógico que o servidor titular de cargo efetivo possa exercer função de confiança ou cargo em comissão.
Da interpretação sistemática e harmônica do inciso V do art. 37, dos incisos XVI e XVII do mesmo dispositivo e do § 9º do art. 39 da Constituição Federal, extrai-se conclusão no sentido de que a vedação constitucional de acumulação remunerada de cargos públicos não alcança a cumulação de cargo efetivo com cargo em comissão ou com função de confiança, porquanto essa cumulação é expressamente admitida pelo próprio texto constitucional.
Consequentemente, quando a alínea “b” do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal, em sua redação vigente ao tempo da edição da norma impugnada, autorizava a acumulação de “um cargo de professor com outro técnico ou científico”, referia-se, necessariamente, a outro cargo efetivo de natureza técnica ou científica, e não a cargo em comissão.
Esse entendimento é inteiramente aplicável à Constituição do Estado do Paraná, cujo art. 27, à época do advento da norma impugnada, reproduzia a mesma estrutura normativa da Constituição Federal. A propósito, atualmente, após, a superveniência da Emenda Constitucional nº 138/2025, que conferiu nova redação à alínea “b” do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal, admite-se a acumulação de um cargo de professor com outro de qualquer natureza.
Assim, a norma impugnada, ao permitir que o docente seja investido em função ou cargo de provimento em comissão no âmbito do Governo Estadual, não viola as normas constitucionais invocadas como parâmetro. A autorização legal não implica, necessariamente, exercício simultâneo ou percepção cumulativa das remunerações, pois remete expressamente à legislação específica, que determinará, conforme o caso, a acumulação legalmente comprovada ou o afastamento temporário do exercício do cargo efetivo.
b.1.2) Da compatibilidade de horários
Superada a questão relativa à possibilidade constitucional de cumulação de cargo efetivo com cargo em comissão ou função de confiança, remanesce examinar a alegação de que o Regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva - TIDE do cargo efetivo de professor seria incompatível com o exercício simultâneo de cargo em comissão ou função de confiança..A alegação tampouco procede.
O TIDE é regime de trabalho instituído por lei infraconstitucional, inexistindo norma constitucional que o torne absoluto, imutável ou imune a exceções. Trata-se de disciplina legal da jornada, cuja conformação está ao alcance do legislador estadual.
Se é o legislador quem institui o regime de dedicação exclusiva, é também o legislador quem pode, legitimamente, prever exceções ao seu conteúdo. E foi exatamente isso que fez a Lei Estadual nº 19.594/2018, ao incluir a alínea “h” no inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997: excepcionou, por lei, o regime de dedicação exclusiva, para permitir ao docente o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito do governo estadual.
O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, reafirmou que a compatibilidade de horários enquanto requisito constitucional para a licitude da acumulação, deve ser verificada no caso concreto, e que normas infraconstitucionais relativas à jornada de trabalho não constituem obstáculo ao reconhecimento da acumulação constitucionalmente autorizada (ARE 1.246.685, Tema 1.081, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 20/03/2020).
Deste modo, eventual incompatibilidade entre as atribuições dos docentes submetidos ao TIDE e o exercício cumulado de cargo em comissão ou de função gratificada constitui matéria a ser verificada pela Administração no caso concreto, não podendo fundamentar, em sede de controle abstrato, a declaração de inconstitucionalidade de norma que se limita a modular, por exceção legislativa legítima, regime de trabalho de natureza infraconstitucional.
Cumpre registrar, ainda, que a expressão “dedicação exclusiva” não pode ser lida como vedação absoluta ao exercício de qualquer outra atividade funcional. A locução designa o modo como o regime de trabalho opera em regra, isto é, como regime no qual o docente se dedica exclusivamente às atividades de ensino, pesquisa e extensão, sem manter outro vínculo funcional ou atividade remunerada externa. Trata-se de descrição do conteúdo ordinário do regime, e não de cláusula de imutabilidade. A previsão legal de exceções pontuais e específicas, como a que autoriza o exercício de cargo em comissão ou função de confiança junto ao governo estadual, não desnatura o regime de dedicação exclusiva, que permanece íntegro em sua configuração geral; apenas o excepciona para situações pontuais, nas quais o próprio legislador, no exercício legítimo de sua competência, identificou interesse público relevante. Não há, portanto, incongruência alguma.
Por fim, não se pode ignorar a dimensão de interesse público subjacente à norma impugnada. A possibilidade de nomeação de docentes universitários para cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do governo estadual promove um intercâmbio institucional saudável e mutuamente enriquecedor entre a academia e a Administração Pública. De um lado, o Estado se beneficia da expertise técnica, da qualificação científica e da experiência acadêmica dos professores, incorporando à gestão pública um olhar informado pela pesquisa e pelo conhecimento especializado. De outro, os docentes que transitam pela Administração Pública retornam à Universidade com vivência concreta dos desafios, das limitações e das necessidades do serviço público, enriquecendo o ensino, a pesquisa e a extensão com a perspectiva da realidade administrativa. Vedar essa possibilidade em abstrato significaria privar o Estado de um valioso instrumento de qualificação da gestão pública e, ao mesmo tempo, empobrecer a formação acadêmica, em prejuízo do interesse público que a norma visa a promover.
Portanto, a norma impugnada não afasta nem dispensa a exigência constitucional de compatibilidade de horários. Quando for juridicamente admissível o exercício concomitante, sua presença deverá ser verificada concretamente pela Administração; ausentes os requisitos da acumulação legal, incidirá a regra estatutária de afastamento do cargo efetivo.
Considerações sobre o voto-vista
O eminente Des. Cláudio Smirne Diniz, em seu voto-vista, acompanhou a conclusão até aqui exposta, acrescentando fundamentação complementar de inegável densidade, notadamente quanto à configuração normativa da TIDE como regime de trabalho integrante do vencimento básico em parcela única e indivisível, à distinção em relação à ADI nº 904.297-7 e ao regime de afastamento do cargo efetivo previsto no art. 12, § 5º, da Lei Estadual nº 6.174/1970. As considerações, que ora se encampam no que convergem com esta fundamentação, reforçam a conclusão de improcedência do pedido quanto a este primeiro objeto.
A propósito, a disciplina estatutária permite aprofundar esse fundamento.
Com efeito, a autorização contida na alínea “h” impugnada não significa que o docente possa, em qualquer circunstância, exercer simultaneamente as atribuições do cargo efetivo e do cargo em comissão. O art. 12, § 5º, da Lei Estadual nº 6.174/1970 estabelece, como regra, que “a posse em cargo em comissão determina o concomitante afastamento do funcionário do cargo efetivo de que for titular”, ressalvando apenas “os casos de acumulação legal comprovada”.
Há, portanto, duas situações juridicamente distintas.
A primeira é a do exercício concomitante dos cargos, admissível somente quando a acumulação for constitucional e legalmente permitida. Nessa hipótese, além do enquadramento em uma das exceções previstas no art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal, devem estar presentes a compatibilidade de horários e os requisitos estabelecidos no Estatuto estadual. O § 1º do art. 272 da Lei Estadual nº 6.174/1970 exige, cumulativamente, “correlação de matéria e compatibilidade de horário”.
A correlação de matéria qualifica a própria escolha administrativa. Quando houver exercício simultâneo, não basta a simples compatibilidade formal das jornadas. As atribuições desempenhadas devem guardar relação material entre si. No caso dos docentes do ensino superior, essa exigência contribui para assegurar que a nomeação para o cargo em comissão esteja vinculada à formação, à experiência ou à área de conhecimento do servidor, e não constitua simples aproveitamento pessoal ou político desvinculado de sua qualificação profissional.
A segunda situação ocorre quando não estiverem demonstrados os requisitos da acumulação legal, especialmente a compatibilidade de horários. Nesse caso, incide a regra do art. 12, § 5º: a posse no cargo em comissão determina o afastamento concomitante do cargo efetivo. Não há, então, exercício acumulado de jornadas, mas preservação do vínculo efetivo enquanto o servidor exerce temporariamente as atribuições de direção, chefia, consulta ou assessoramento inerentes ao cargo comissionado.
A disciplina remuneratória confirma essa distinção. Nos termos do art. 158, inciso I, o servidor nomeado para cargo em comissão perde o vencimento ou a remuneração do cargo efetivo, ressalvados o direito de opção e a hipótese de acumulação legal. O art. 159, por sua vez, assegura ao servidor efetivo nomeado para cargo em comissão a faculdade de optar pelo subsídio desse cargo ou pela percepção do vencimento e das demais vantagens do cargo efetivo, acrescidos da gratificação legalmente prevista. A manutenção da remuneração vinculada ao cargo efetivo decorre, portanto, de opção expressamente autorizada pelo Estatuto, e não da percepção cumulativa de duas remunerações em situação constitucionalmente vedada.
O Estatuto prevê, ademais, mecanismos específicos de controle. O art. 23, inciso II, exige que o ato de provimento faça referência ao ato ou processo em que a acumulação tenha sido autorizada. Os arts. 273 e 274 determinam, respectivamente, a apuração em processo administrativo da acumulação proibida e o exame individual das acumulações pelo órgão competente. A autorização não opera, assim, de maneira automática ou genérica. A legalidade de cada situação deve ser previamente verificada e permanecer sujeita ao controle administrativo.
Desse conjunto normativo resulta que a alínea “h” não dispensa a compatibilidade de horários, não transforma acumulação proibida em permitida e não assegura o recebimento simultâneo de remunerações fora das hipóteses constitucionais. O dispositivo apenas admite a nomeação do docente para função ou cargo em comissão no âmbito do Governo Estadual, remetendo expressamente à legislação específica, que determinará, conforme o caso, a acumulação legalmente comprovada ou o afastamento temporário do exercício do cargo efetivo.
A eventual incompatibilidade de horários não conduz, portanto, à inconstitucionalidade abstrata da autorização legal.b.2) Do art. 5º, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Estadual nº 19.594/2018 (pretensão de nulidade parcial sem redução de texto)
b.2.1) Reformulação do voto à luz do voto-vista
Na versão originária deste voto, julgou-se improcedente o pedido relativo ao art. 5º, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Estadual nº 19.594/2018.
Entendeu-se, naquela oportunidade, que a cláusula segundo a qual os proventos seriam calculados “segundo a legislação constitucional vigente” impediria a extração de sentido pelo qual o cumprimento do período contributivo de quinze anos assegurasse integralidade aos docentes submetidos ao regime de médias. Concluiu-se, assim, pela inexistência de interpretação inconstitucional que pudesse ser afastada por meio da declaração parcial de nulidade sem redução de texto.
O em. Des. Cláudio Smirne Diniz, contudo, apresentou voto-vista divergente quanto a esse capítulo. Embora tenha concordado que a Lei Estadual nº 19.594/2018 não poderia conferir integralidade a quem não fosse titular desse direito por fundamento constitucional próprio, Sua Excelência reconheceu a possibilidade de se extrair do enunciado, consideradas sua articulação interna e as circunstâncias do processo legislativo, compreensão segundo a qual o cumprimento do prazo de quinze anos poderia assegurar a projeção integral da remuneração do respectivo regime nos proventos. Propôs, por isso, a procedência do pedido, para excluir do campo de incidência da expressão impugnada o cálculo dos proventos dos docentes submetidos ao regime de médias.
Reconheço que a solução proposta pelo eminente vistor se mostra mais cautelosa. Embora a cláusula de remissão à legislação constitucional vigente pudesse, em princípio, conduzir à conclusão anteriormente adotada, a declaração parcial de nulidade sem redução de texto elimina qualquer margem, ainda que mínima, para a indevida aplicação da norma. A providência confere maior segurança jurídica à aplicação continuada do dispositivo e previne interpretações capazes de desvirtuar o regime constitucional de cálculo dos proventos.
O voto-vista também trouxe relevante distinção quanto à técnica decisória. Assinalou que a declaração parcial de nulidade sem redução de texto não exige necessariamente a existência de polissemia, sendo cabível quando determinada fração do campo de incidência da norma não pode submeter-se à sua aplicação sem ofensa à Constituição.
As ponderações apresentadas contribuíram para o amadurecimento da controvérsia. Reexaminada a matéria, reformulo a conclusão anteriormente adotada e voto pela procedência do pedido relativo ao art. 5º, embora, pelas razões adiante expostas, delimite de modo parcialmente diverso os fundamentos e, principalmente, o alcance da declaração.
b.2.2) Da possibilidade, ainda que mínima, de extração da interpretação questionada
Dispõe o art. 5º da Lei Estadual nº 19.594/2018:
“Art. 5º. Os docentes terão direito a aposentadoria, sendo que seus proventos de inatividade serão calculados segundo a legislação constitucional vigente, observado o período mínimo de contribuição para a previdência de quinze anos, sobre os vencimentos de seus respectivos regimes de trabalho, sendo TIDE, T-40 ou Parcial.§ 1º. Para fins de contagem do período mínimo de quinze anos, de que trata o caput deste artigo, será computado o período de enquadramento anterior à publicação desta Lei no Regime de Tide, T-40 ou Parcial.§ 2º. As regras previstas no caput e § 1º deste artigo aplicam-se igualmente aos docentes que, na data de publicação desta Lei, encontram-se com seus processos de aposentadoria em trâmite ou em processo de homologação pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná.”
O dispositivo possui redação um tanto confusa.
A cláusula de remissão à legislação constitucional favorece a compreensão de que a lei não instituiu fórmula própria de cálculo dos proventos. Isso não impede, contudo, que, considerada isoladamente a exigência temporal e sem sua imediata submissão ao parâmetro constitucional, dela se extraia a compreensão de que o cumprimento do prazo poderia assegurar a projeção integral da remuneração do respectivo regime nos proventos.
O reconhecimento dessa possibilidade de extração não significa admitir a validade jurídica da interpretação. Significa apenas reconhecer que ela encontra apoio mínimo na articulação interna do enunciado e no contexto de sua elaboração, mostrando-se, por isso, suscetível de controle de constitucionalidade.
Os antecedentes legislativos reforçam essa conclusão. Tanto o projeto originário quanto emendas apresentadas durante sua tramitação empregavam linguagem expressa de incorporação integral ou proporcional da TIDE. Embora o texto promulgado tenha abandonado essa terminologia e passado a tratar a TIDE como regime de trabalho integrante do vencimento, a permanência da exigência de quinze anos permite compreender a dúvida objetiva acerca dos efeitos atribuídos ao cumprimento do prazo.
A superação da lógica da incorporação não significa, naturalmente, que a remuneração correspondente ao regime TIDE deixe de repercutir no benefício. Sendo componente do vencimento e da base contributiva, ela participa do cálculo dos proventos segundo o regime constitucional aplicável a cada servidor.
A questão, portanto, não está em saber se a remuneração do regime integra o cálculo dos proventos, mas se o cumprimento do prazo legal pode ser interpretado como fundamento autônomo para assegurar sua projeção integral no benefício em favor de servidores submetidos constitucionalmente ao regime de médias.
Em suma, a interpretação questionada pode ser extraída do enunciado considerado isoladamente, mas sua admissibilidade depende do confronto com o regime constitucional de cálculo dos proventos.
b.2.3) Da inconstitucionalidade da interpretação questionada
Reconhecida a possibilidade, mesmo que mínima, de se extrair do enunciado, considerado isoladamente, a interpretação questionada, cumpre submetê-la ao parâmetro constitucional de regência.
Esse confronto revela que a expressão impugnada não pode incidir sobre os docentes cujos proventos sejam calculados pela média das remunerações utilizadas como base de contribuição.
Em primeiro lugar, porque o período contributivo de quinze anos não pode ser interpretado como fonte autônoma de integralidade.
O direito a proventos calculados pela totalidade da remuneração do cargo efetivo decorre exclusivamente das normas constitucionais pertinentes e do preenchimento dos requisitos nelas estabelecidos.
Por conseguinte, ainda que seja possível extrair do texto, antes de sua filtragem constitucional, a compreensão de que o implemento dos quinze anos asseguraria a projeção integral da remuneração do respectivo regime nos proventos, essa interpretação deve ser afastada quando dirigida a servidor que não seja titular da integralidade por fundamento constitucional próprio.
Em segundo lugar, porque mesmo que a expressão seja compreendida apenas como condição para que os vencimentos de determinado regime de trabalho repercutam nos proventos, a exigência temporal igualmente não pode incidir sobre os servidores submetidos ao cálculo pela média.
A incompatibilidade deve ser demonstrada, inicialmente, à luz do regime constitucional vigente ao tempo da edição da Lei Estadual nº 19.594/2018.
Naquele momento, o art. 40, caput, da Constituição Federal, na redação conferida pela Emenda Constitucional nº 41/2003, submetia o regime próprio dos servidores públicos aos caracteres contributivo e solidário e aos critérios destinados à preservação de seu equilíbrio financeiro e atuarial. O § 3º do mesmo artigo determinava que, para o cálculo dos proventos, fossem consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes previdenciários a que esteve vinculado, corrigidos monetariamente (§ 17).
A Emenda Constitucional nº 41/2003 suprimiu, assim, a integralidade dos proventos e instituiu, para os servidores não amparados por direito adquirido ou pelas regras constitucionais de transição, sistema baseado nas remunerações utilizadas como base das contribuições previdenciárias.
A disciplina constitucional foi inicialmente regulamentada pelo art. 1º da Medida Provisória nº 167, de 19 de fevereiro de 2004, posteriormente convertida na Lei Federal nº 10.887/2004. A norma estabeleceu que o cálculo dos proventos seria realizado pela média aritmética simples das maiores remunerações utilizadas como base das contribuições previdenciárias, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde julho de 1994, ou desde o início da contribuição, se posterior.
Entre a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 41/2003 e a publicação da Medida Provisória nº 167/2004, a ordem constitucional já afastava a integralidade como regra geral e determinava a consideração das remunerações contributivas, embora ainda dependesse de norma integrativa para a definição da fórmula matemática da média.
Embora datada de 19/12/2003, a EC nº 41/2003 foi publicada no Diário Oficial da União em 31/12/2003 e, por força de seu art. 11, entrou em vigor nessa mesma data. o art. 6º adotou como marco para o acesso à regra de transição com integralidade o ingresso no serviço público até data da publicação, ou seja 31/12/2003. Os servidores admitidos posteriormente não são abrangidos por essa regra, submetendo-se ao cálculo fundado nas remunerações utilizadas como base das contribuições previdenciárias.
A integralidade subsistia apenas nas hipóteses resguardadas pelas normas constitucionais de transição, entre elas a do art. 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003, desde que preenchidos os requisitos constitucionalmente estabelecidos. Fora dessas situações, o simples decurso de determinado período contributivo sobre remuneração mais elevada não autorizava a substituição da média pela última remuneração do cargo.
No âmbito estadual, o art. 35, caput, da Constituição do Estado do Paraná, na redação então vigente, assegurava aos titulares de cargos efetivos regime previdenciário de caráter contributivo, orientado por critérios de equilíbrio financeiro e atuarial.
É verdade que o § 3º do art. 35 da Constituição Estadual ainda conservava redação anterior, segundo a qual os proventos corresponderiam à totalidade da remuneração do cargo efetivo. Essa disposição, contudo, não poderia ser interpretada isoladamente para estender integralidade a servidores não contemplados pelas normas federais de transição. O regime previdenciário dos servidores estaduais estava submetido às normas de reprodução obrigatória do art. 40 da Constituição Federal, de modo que a disposição estadual deveria ser compreendida em conformidade com a reforma introduzida pela Emenda Constitucional nº 41/2003.
Desse conjunto normativo extraía-se, ao tempo da edição da lei impugnada, regra segundo a qual para os servidores não protegidos por garantia constitucional de integralidade, os proventos resultavam da média das remunerações que efetivamente serviram de base às contribuições previdenciárias. A repercussão de cada regime de trabalho no benefício dependia, portanto, de sua participação na história contributiva, e não do cumprimento de uma carência de quinze anos naquele regime.
A expressão impugnada mostra-se incompatível com esse parâmetro em qualquer das aplicações identificadas. Se interpretada como fonte autônoma de integralidade, substitui indevidamente a média contributiva constitucionalmente estabelecida pela remuneração integral do regime de trabalho. Se interpretada como condição para que os vencimentos do regime integrem o cálculo, exclui da média remunerações sobre as quais houve contribuição efetiva, embora a disciplina então vigente determinasse sua consideração segundo o período contributivo legalmente selecionado.
A superveniência da Emenda Constitucional Estadual nº 45/2019 não constitui o fundamento originário da invalidade, mas tornou ainda mais explícita a incompatibilidade constitucional da interpretação impugnada. O inciso II do § 6º do art. 4º, o inciso II do § 2º do art. 5º e o § 3º do art. 7º passaram a determinar, conforme a regra de aposentadoria aplicável, que a média considere as remunerações adotadas como base das contribuições correspondentes a 100% do período contributivo.
Houve, assim, alteração quantitativa da base histórica, de 80% para 100% do período contributivo. Tanto no sistema vigente em 2018 quanto no regime constitucional estadual posterior, a remuneração de cada regime repercute no benefício porque integrou a base contributiva, e na proporção em que a integrou. Em nenhum deles o prazo autônomo de quinze anos pode converter a média em integralidade ou autorizar a desconsideração de contribuições efetivamente vertidas.
Assim, a expressão impugnada não pode ser aplicada aos servidores submetidos ao sistema de médias, seja para conferir integralidade a quem não a titulariza constitucionalmente, seja para condicionar ou restringir a participação, no cálculo pela média, das remunerações que efetivamente serviram de base às contribuições previdenciárias.
Por ambos os fundamentos, impõe-se acolher o pedido inicial para excluir do campo de incidência da expressão impugnada o cálculo dos proventos dos docentes submetidos ao regime de médias. Essa exclusão elimina o risco, apontado pelo autor, de que o cumprimento do prazo de quinze anos venha a ser invocado como fundamento autônomo para lhes assegurar proventos equivalentes à remuneração da atividade.
b.2.4) Da técnica decisória
A identificação de aplicações constitucionalmente incompatíveis com o regime de cálculo dos proventos autoriza o emprego da declaração parcial de nulidade sem redução de texto.
Por meio dessa técnica, preserva-se o texto legal, mas se excluem de seu campo normativo as aplicações que não podem subsistir após o confronto com a Constituição.
No caso, a declaração deve alcançar as duas aplicações identificadas no tópico anterior. A que atribua ao cumprimento do prazo de quinze anos eficácia autônoma para conferir integralidade a quem não seja titular dessas garantias por fundamento constitucional próprio. E a que submeta ao mesmo requisito temporal o cálculo dos proventos dos docentes sujeitos ao regime de médias.
As duas aplicações referem-se ao mesmo grupo de destinatários e conduzem à mesma providência. Excluída a incidência da expressão impugnada sobre o cálculo dos proventos submetidos à média, fica igualmente afastada a possibilidade de que o prazo de quinze anos seja invocado como fundamento para assegurar a esses servidores proventos correspondentes à remuneração da atividade.
b.2.5) Dos limites objetivos da demanda
Cumpre delimitar, por fim, o alcance do pronunciamento.
Embora, no controle abstrato de constitucionalidade, a causa de pedir seja aberta, o órgão julgador permanece vinculado ao objeto impugnado e ao pedido formulado. Não lhe é dado ampliar, de ofício, o provimento para alcançar aplicações normativas que o legitimado não submeteu ao controle, sob pena de julgamento extra ou ultra petita.
No caso, o autor requereu, quanto ao art. 5º, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Estadual nº 19.594/2018, a declaração parcial de nulidade, sem redução de texto, para excluir do campo de incidência da expressão impugnada o cálculo dos proventos dos docentes do Magistério Superior Estadual admitidos no serviço público após 31 de dezembro de 2003, aos quais se aplica o regime constitucional de cálculo pela média.
Nessa extensão, a pretensão é integralmente acolhida. Reconhece-se que a expressão impugnada não pode ser aplicada a esses servidores, seja para lhes atribuir integralidade com fundamento exclusivo no cumprimento do período de quinze anos, seja para condicionar a participação, na média, das remunerações que efetivamente serviram de base às contribuições previdenciárias.
O acolhimento do pedido, contudo, não autoriza conclusão sobre a validade da exigência temporal quanto aos demais destinatários da norma. Uma coisa é excluir as aplicações inconstitucionais submetidas ao controle; outra, distinta, seria declarar que a exigência de quinze anos incide validamente sobre os docentes titulares de integralidade, como condição para a consideração da remuneração correspondente ao respectivo regime de trabalho.
Essa segunda proposição representaria declaração positiva de validade e de conteúdo da norma relativamente a aplicação não abrangida pelo pedido, ainda que referente ao mesmo enunciado normativo. Além de desnecessária à solução da controvérsia, poderia antecipar o exame de questões constitucionais e intertemporais não submetidas ao contraditório, inclusive quanto à compatibilidade da exigência temporal com a disciplina constitucional e previdenciária superveniente.
Por essa razão, a presente decisão limita-se a afastar as aplicações da expressão impugnada sobre os docentes submetidos ao regime de médias. Não se examina, nem se chancela, a constitucionalidade da exigência de quinze anos quanto aos demais destinatários do art. 5º.
A mesma delimitação alcança os §§ 1º e 2º. Sua exclusão, por arrastamento, restringe-se à aplicação sobre os docentes submetidos ao regime de médias, sem pronunciamento acerca de sua validade ou subsistência quanto às demais situações eventualmente abrangidas pela norma.
c) Conclusão
Ante o exposto, voto no sentido de:
a) afastar a preliminar de perda superveniente parcial do objeto;
b) julgar improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da alínea “h” do inciso VII do § 3º-A do art. 3º da Lei Estadual nº 11.713/1997, incluída pela Lei Estadual nº 19.594/2018; e
c) julgar procedente o pedido relativo ao art. 5º da Lei Estadual nº 19.594/2018, para declarar a nulidade parcial, sem redução de texto, da expressão “observado o período mínimo de contribuição para a previdência de quinze anos, sobre os vencimentos de seus respectivos regimes de trabalho, sendo TIDE, T-40 ou Parcial”, contida em seu caput, bem como, por arrastamento, de seus §§ 1º e 2º, a fim de:
c.1) excluir de seu campo de incidência o cálculo dos proventos dos docentes do Magistério Público do Ensino Superior do Paraná admitidos no serviço público após 31 de dezembro de 2003 (data da publicação da EC 41/2003), quando submetidos, segundo o regime constitucional e legal aplicável, ao cálculo pela média das remunerações utilizadas como base das contribuições previdenciárias; e
c.2) afastar, quanto a esses servidores, a interpretação segundo a qual o cumprimento do período de quinze anos lhes confere integralidade, quando não sejam titulares desse direito por fundamento constitucional próprio.
A presente declaração não importa pronunciamento sobre a constitucionalidade da exigência temporal quanto aos demais destinatários do art. 5º da Lei Estadual nº 19.594/2018, matéria que não é objeto da ADI.