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Processo:

I – RELATÓRIO:
Trata-se de Mandado de Segurança, impetrado pela servidora Rosane Antunes Fernandes, contra ato do Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Administrativos, consubstanciado na decisão administrativa proferida em 10/07/2023 nos autos SEI nº. 19.19.9460.0014472/2023-48, que indeferiu seu pleito (petição de mov. 1.6, pág. 01, datada de 03/07/2023) de “implantação na folha de pagamento do ABONO DE PERMANÊNCIA, bem como o pagamento retroativo desde a implementação das condições para aposentadoria em 19/03/2023, por ter completado todos os requisitos para a aposentadoria voluntária, e por desejar continuar trabalhando” (decisão combatida acostada no mov. 1.6, pág. 78[1]).
A impetrante relata e sustenta, na inicial, em síntese, que: a.i) laborou na CELEPAR[2] de 05/10/1993 a 04/02/2015; a.ii) passou a exercer o cargo efetivo de Analista de Tecnologia da Informação junto ao MPPR em 05/02/2015; a.iii) em 19/03/2023 preencheu todos os requisitos para a aposentadoria voluntária; b) já que pretende continuar na ativa, requereu administrativamente, em 03/07/2023, a implementação em folha do abono de permanência; c.i) o pedido, contudo, foi indeferido pela autoridade impetrada, ao argumento de que a impetrante ainda não preencheria o requisito de tempo mínimo de serviço público; c.ii) considerou-se, para tanto, que o período de contribuição em que a impetrante era vinculada à CELEPAR não teria natureza de efetivo exercício de serviço público, já que aquela entidade é uma empresa de economia mista, sujeita, portanto, ao regime jurídico das empresas privadas (conforme regra do inc. II do § 1º. do art. 173 da CF), e pertencente à Administração Indireta; c.iii) tal entendimento teve por base o Prejulgado 28 do TCEPR (retificado pelo Acórdão nº. 541/2020), que é vinculante para a Administração; d.i) o inc. II do § 1º. do art. 173 da CF, porém, não pode ser lido isoladamente; d.ii) há que se ter em conta outros dispositivos da CF, que até certo ponto mitigam a natureza privada das empresas de economia mista, dando-lhes tratamento de entidades de natureza pública em relação a certos aspectos, a saber: art. 5°., LXXIII, art. 14, caput e § 9º., art. 37, caput e incs. II, XVI, XVII, XIX e XX, art. 49, X, art. 52, VII, art. 54, art. 71, II, III e IV, art. 165, § 5º., e art. 168, § 1º.; e.i) segundo art. 2º., inc. XII, da Portaria nº. 1.467/22 do Ministério do Trabalho e Previdência: “Art. 2º Para os efeitos desta Portaria, considera-se: (...) XII – tempo de efetivo exercício no serviço público: o tempo de exercício de cargo, inclusive militar, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na Administração direta e indireta de qualquer dos entes federativos”; e.ii) essa normativa tem amparo no art. 9º., inc. II, da Lei nº. 9.717/1998 (redação dada pela Lei nº. 13.846/19)[3]; e.iii) a Lei nº. 9.717/1998, por sua vez, encontra fundamento de validade no art. 24, inc. XII, § 1º., da CF[4]; e.iv) considerando, então, que a CELEPAR compõe a Administração Indireta, tem incidência, no caso, o inc. XII do art. 2º. da Portaria nº. 1.467/22 do Ministério do Trabalho e Previdência; e f) por tais razões, a impetrante tem o direito líquido e certo de ter considerado como tempo de efetivo exercício de serviço público aquele em que laborou na CELEPAR (Administração Indireta).
Requer: (1) o deferimento de liminar para que sejam suspensos os efeitos do ato apontado como coator; e (2) “Ao final, a concessão da segurança postulada, confirmando ou deferindo a liminar pretendida, para cassar os efeitos do ato coator impugnado, tendo em vista a violação do disposto na Portaria nº. 1.467, do então Ministério do Trabalho e Previdência, art. 2º., inciso XII; na Lei nº. 9.717/1998, art. 9º., inciso II; e na Constituição Federal, art. 24, inciso XII e § 1º., para fins de que se considere o período de 04/10/1993 e 04/02/2015 – prestado em favor da CELEPAR – como efetivo exercício no serviço público, reconhecendo-se o direito da Impetrante ao pagamento do abono de permanência”.
A pleiteada liminar foi indeferida (decisão de mov. 14.1, da lavra do em. Des. Paulo Cezar Bellio).
Nas informações (mov. 21.1), a autoridade impetrada argumentou que: (a) o ato combatido está em consonância com o Prejulgado 28 do TCEPR (retificado pelo Acórdão nº. 541/2020); (b) de acordo, ainda, com o entendimento consolidado do STJ, o labor prestado em Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista não possui natureza jurídica de serviço público; e (c) destarte, o ato questionado não padece de qualquer ilegalidade.
O Estado do Paraná ingressou no feito (mov. 25.1), defendendo o acerto da decisão combatida.
Deu-se vista à d. Procuradoria-Geral de Justiça, que, funcionando como custus legis, opinou pela denegação da segurança (parecer de mov. 28.1).
É a breve exposição.
[1] Anote-se que a propósito de novo pedido de concessão do abono de permanência (a rigor um pedido de reconsideração) formulado pela interessada naquele mesmo SEI nº. 19.19.9460.0014472/2023-48 (mov. 1.7, págs. 01/05, e mov. 1.8, dos presentes autos), a autoridade impetrada negou novamente aquele pleito em 24/10/2023 (conforme decisão de mov. 1.10, pág. 65).[2] Sociedade de economia mista por ações de capital fechado, integrante da Administração Indireta do Estado do Paraná, cuja criação foi autorizada pela Lei Estadual nº. 4.945/1964.[3] “Art. 9º. Compete à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, em relação aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários: (...) II – o estabelecimento e a publicação de parâmetros, diretrizes e critérios de responsabilidade previdenciária na sua instituição, organização e funcionamento, relativos a custeio, benefícios, atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos e constituição e manutenção dos fundos previdenciários, para preservação do caráter contributivo e solidário e do equilíbrio financeiro e atuarial”.[4] “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; (...) § 1º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”.

II – FUNDAMENTAÇÃO:
A controvérsia gira em torno da natureza jurídica, para fins de aposentadoria voluntária (tenha-se em conta que o direito ao benefício de aposentadoria voluntária pelo RPPS é pressuposto do direito ao recebimento da verba denominada abono pecuniário, aqui perseguida), do período trabalhado pela impetrante junto à CELEPAR[1], entre 04/10/1993 e 04/02/2015; se de serviço público, ou se de serviço privado.
O abono de permanência foi criado pela EC nº. 41/2003[2], que incluiu o § 19 no art. 40 da CF, que, na sua redação originária, estabelecia:
“§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus[3] a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária[4] até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)”.
A EC nº. 103/2019[5] alterou a redação originária do § 19 no art. 40 da CF, que passou a viger com o seguinte texto:
“§ 19. Observados critérios a serem estabelecidos em lei do respectivo ente federativo, o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade poderá[6] fazer jus a um abono de permanência equivalente, no máximo[7], ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”.
No âmbito constitucional estadual, o abono de permanência foi positivado pela Emenda Constitucional Estadual nº. 45/2019[8], que inseriu o § 20 no art. 35 da CEPR:
“§ 20. Observados critérios a serem estabelecidos em lei do Estado, o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade poderá[9] fazer jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária[10], até completar a idade para aposentadoria compulsória. (Incluído pela Emenda Constitucional 45 de 04/12/2019)”.
Conforme, ainda, art. 3º., caput, da EC Estadual nº. 45/2019[11]:
“Art. 3.º A concessão de aposentadoria, os critérios de reajustes e o abono de permanência, ao servidor público estadual vinculado ao regime próprio de previdência social do Estado do Paraná, e de pensão por morte aos seus dependentes, serão assegurados, a qualquer tempo, de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos”.
Trata do abono de permanência a LC Estadual nº. 233/2021, cujo art. 45 assim prevê:
“Art. 45. O servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para as aposentadorias previstas nos arts. 13[12] e 14 desta Lei, e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até a concessão da licença remuneratória para efeito de aposentadoria, da concessão da aposentadoria ou até completar a idade para aposentadoria compulsória”.
Tem-se, assim, que o § 19 do art. 40 da CF, assim como o § 20 do art. 35 da CEPR e o art. 45 da LC Estadual nº. 233/2021, estatuem como pressuposto do direito ao abono de permanência o preenchimento dos requisitos da aposentadoria voluntária pelo RPPS.
A EC nº. 103/2019 alterou também a redação do inc. III do § 1º. do art. 40 da CF[13], que assim passou a regrar a aposentadoria voluntária dos servidores públicos:
“§ 1º. O servidor abrangido por regime próprio de previdência social será aposentado: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (...)III - no âmbito da União, aos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas Constituições e Leis Orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”.
O constituinte derivado, portanto, delegou aos constituintes decorrentes e legisladores distritais, estaduais e municipais o poder de definir os requisitos de aposentadoria dos servidores a eles vinculados.
No âmbito estadual, a própria Constituição do Estado do Paraná estabelece, no inc. III do § 1º. do art. 35 da CEPR (redação dada pela EC Estadual nº. 45/2019), para além da idade mínima (requisito que, segundo inc. III do § 1º. do art. 40 da CF, deve mesmo ter estatura constitucional), requisitos outros da aposentadoria voluntária (que, a rigor, consoante parte final do inc. III do § 1º. do art. 40 da CF, até poderiam estar previstos em lei complementar), nos termos que seguem:
“§ 1º. O servidor vinculado ao regime próprio de previdência social, será aposentado: (Redação dada pela Emenda Constitucional 45 de 04/12/2019) (...)III - Voluntariamente, observados, cumulativamente, os seguintes requisitos: (Redação dada pela Emenda Constitucional 45 de 04/12/2019)a) 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e (Redação dada pela Emenda Constitucional 45 de 04/12/2019)b) 25 (vinte e cinco) anos de tempo de contribuição, desde que cumprido o tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e 05 (cinco) anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria. (Redação dada pela Emenda Constitucional 45 de 04/12/2019)”.
A EC Estadual nº. 45/2019, trouxe, porém, em seu art. 5º., a seguinte regra de transição (aplicável à impetrante, já que possui 58 anos de idade[14] e ingressou no MP em 2015, ou seja, antes da entrada em vigor daquela emenda):
“Art. 5º. Assegurado o direito de opção pela regra disposta no artigo anterior, os servidores que tenham ingressado no serviço público em cargo efetivo até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, poderão aposentar-se voluntariamente pela regra de acréscimo de tempo de contribuição quando preencherem, cumulativamente, os seguintes requisitos:I - 57 (cinquenta e sete) anos de idade, se mulher, e 60 (sessenta) anos de idade, se homem;II - 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher, e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem;III - 20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, para os servidores públicos;IV - período adicional de contribuição correspondente ao tempo que, na data de entrada em vigor desta Emenda, faltaria para atingir o tempo mínimo de contribuição referido no inciso II”.
Do que até aqui visto, depreende-se que as regras constitucionais aplicáveis à espécie (art. 40, § 1º., inc. III do e § 19, da CF; art. 35, § 20, da CEPR e art. 5º. da EC Estadual nº. 45/2019), quando examinadas conjunta e sistematicamente, possibilitam a criação do abono de permanência por lei ordinária[15], a ser percebido pelos (1) servidores titulares de cargo público efetivo (2) que tenham completado as exigências para a aposentadoria voluntária, (3) e que optem por permanecer em atividade, (4) até que completem a idade para a aposentadoria compulsória, (5) sem prejuízo da fixação de outros critérios pelo legislador.
Para fazer jus à aposentação pela dita regra de transição de acréscimo de tempo de contribuição, cumpre perquirir se a servidora já preenchia esse requisito da parte primeira do inc. III do art. 5º. da EC Estadual nº. 45, de 04/12/2019 (“20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público...”) quando do ato apontado como coator (proferido em 10/07/2023).
Naquela data, de 10/07/2023, a impetrante contava com 08 (oito) anos, 05 (cinco) meses e 05 (cinco) dias de serviços públicos prestados na condição de servidora do MP.
Faltar-lhe-iam, portanto, 11 (onze) anos, 06 (seis) meses e 25 (vinte e cinco) dias de “efetivo exercício no serviço público” para completar os 20 (vinte) anos necessários.
Daí porque o direito ao recebimento do abono de permanência aqui perseguido depende da contagem daquele período laborado na CELEPAR (mais de 22 anos).
É precisamente aqui que reside o ponto nodal da controvérsia.
A impetrante defende a tese de que o labor por ela prestado junto à CELEPAR (no período de 04/10/1993 a 04/02/2015) ostentaria sim natureza jurídica de serviço público, já que teria incidência, no caso, o inc. XII do art. 2º. da Portaria nº. 1.467/22 do Ministério do Trabalho e Previdência.
A autoridade impetrada, por outro lado, entende que deve ser aplicado o entendimento do Prejulgado 28 do TCEPR (retificado pelo Acórdão nº. 541/2020), de modo que o labor prestado à CELEPAR não pode ser considerado como “efetivo exercício no serviço público”, mesmo porque, nada obstante pertencer à Administração Indireta, a sociedade em questão não deixa de ser uma pessoa jurídica de direito privado.
Iniciado o julgamento do presente feito na sessão de 17/02/2025, proferi meu voto nos seguintes termos:
“Vejamos o que diz o art. 2º., inc. XII, da Portaria MTP nº. 1.467[16], de 02 de junho de 2022[17] (atualmente vigente), que define o seguinte conceito:
‘Art. 2º. Para os efeitos desta Portaria, considera-se: (...)XII - tempo de efetivo exercício no serviço público: o tempo de exercício de cargo, inclusive militar, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na Administração direta e indireta de qualquer dos entes federativos’.
Registre-se que antes mesmo da Portaria MTP nº. 1.467/2022, o inc. VIII do art. 2º. da Orientação Normativa nº. 02, de 31/03/2009, do Ministério da Previdência Social (normativa expressamente revogada pelo inc. XVII do art. 284 da Portaria MPR nº. 1.467/2022) já abarcava o labor prestado na Administração Indireta no conceito de serviço público:
‘Art. 2º Para os efeitos desta Orientação Normativa, considera-se: (...)VIII - tempo de efetivo exercício no serviço público: o tempo de exercício de cargo, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na Administração direta, indireta, autárquica, ou fundacional de qualquer dos entes federativos’.
Foi com base justamente nesse inc. VIII do art. 2º. da hoje revogada Orientação Normativa nº. 02/2009, que o TCEPR, com vistas a firmar entendimento acerca ‘das regras de transição das EC 41/03, 47/05 e 70/12, da Constituição Federal’, em sessão ordinária do dia 12/06/2019, aprovou o Prejulgado 28 (Acórdão nº. 1603/2019) em sua primeira versão, nos termos que seguem:
‘ACORDAM OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, por unanimidade: I. aprovar o Prejulgado, em razão dos fundamentos expostos, encerrando-o com os seguintes enunciados: a) Tempo de efetivo exercício no serviço público: tem interpretação ampla nos termos do inciso VIII, do art. 2°, da Orientação Normativa n° 02/2009, do Ministério da Previdência Social; (...)’.
Em 04/03/2020, porém, o TCEPR, por meio do Acórdão nº. 541/2020, reviu aquele Prejulgado 28, passando a entender que o ‘tempo de efetivo exercício no serviço público: tem interpretação restrita nos termos da jurisprudência atual do Superior Tribunal de Justiça’.
Confira-se o teor do v. Acórdão nº. 541/2020, na extensão que aqui interessa:
‘No mérito, detendo informações mais detalhadas das unidades técnicas que costumeiramente examinam o tema e ocupam-se com o sistema analisador dos processos que ingressam na Casa, a fim de retificar incorreções materiais constantes no Acórdão 1603/19 – TP (peça 15) e harmonizar a interpretação da norma jurídica com o sistema utilizado pela Corte revejo alguns pontos objetivando fundamentá-los ante as novas manifestações trazidas aos autos.Quanto aos itens “a” e “b” do Prejulgado: ‘a) Tempo de efetivo exercício no serviço público: tem interpretação ampla nos termos do inciso VIII, do art. 2°, da Orientação Normativa n° 02/2009, do Ministério da Previdência Social; (...)’Embora a fundamentação do Prejulgado tenha ocorrido com base na Orientação Normativa n° 02/2009, do Ministério da Previdência Social, há que ser considerada a jurisprudência mais recente do Superior Tribunal de Justiça lembrada pela Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão. Para a mais recente jurisprudência o tempo de efetivo serviço público restringe-se aos períodos de serviço prestados nas entidades de Direito Público da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, seja sob o regime celetista ou estatutário.Logo os períodos de serviços prestados às empresas públicas e sociedades de economia mistas não são considerados para fins de atendimento à condicionante relacionada à data de ingresso no serviço público, tampouco para fins de tempo de efetivo serviço’.
Em que pese a menção, no corpo do Acórdão nº. 541/2020, de que haveria de ‘ser considerada a jurisprudência mais recente do Superior Tribunal de Justiça’, não há nenhuma referência a precedente(s) do STJ, do(s) qual(is) se pudesse extrair a ‘ratio decidendi’ do entendimento perfilhado pela e. Corte de Contas.
Tampouco há, no corpo do Acórdão nº. 541/2020, qualquer justificativa para se afastar a aplicação da regra do inc. VIII do art. 2º. da então vigente Orientação Normativa nº. 02, de 31/03/2009, do Ministério da Previdência Social.
Em pesquisa jurisprudencial, porém, se pôde constatar ser essa mesma a jurisprudência (ainda atual) do STJ, conforme se verifica da ementa do seguinte precedente (o mais recente que consegui localizar):
‘PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CELETISTA QUE PASSOU A SER ESTATUTÁRIO. CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO ANTERIOR, PRESTADO A EMPRESAS PÚBLICAS ESTADUAIS, PARA TODOS OS EFEITOS. IMPOSSIBILIDADE. CONTAGEM APENAS PARA EFEITO DE APOSENTADORIA E DISPONIBILIDADE.1. Na origem, trata-se de Mandado de Segurança impetrado por servidora pública estadual que, após aprovação em concurso público, foi contratada sob o regime celetista pela Empresa de Processamento de Dados do Mato Grosso do Sul (PRODASUL) e lá permaneceu até sua extinção, quando foi redistribuída para a Administração Pública direta em julho de 2001. Em síntese, a impetrante defende o direito à contagem do tempo de trabalho na Prodasul como tempo de serviço público para todos os efeitos legais.2. No enfrentamento da matéria, o Tribunal de origem afastou a decadência com os seguintes fundamentos: ‘Na espécie, sem dúvida que o ato administrativo autorizador de contagem de tempo de serviço privado como público para fins de paridade e integralidade representa ofensa direta ao art. 37, ‘caput’, e inciso II, da Constituição Federal, e, como tal, passível de anulação a qualquer tempo’. Apesar de defender a decadência, a recorrente não impugnou especificamente o argumento de que, por ser eivado de inconstitucionalidade, o ato poderia ser invalidado a qualquer tempo. Tal fundamentação, por si só, mantém o resultado do julgamento e torna inadmissível o Recurso que não a refutou ante a incidência da Súmula 283/STF.3. O Colegiado estadual embasou sua decisão, dentre outros fundamentos, na interpretação do art. 111 da Lei Estadual 1.102/1990. Segundo o órgão julgador, esse dispositivo permite o pagamento de adicional por tempo de serviço ao Estado e ‘não se refere a contagem de tempo de serviço em empresas públicas’ - o que tampouco foi impugnado pela recorrente e novamente impõe a aplicação da Súmula 283/STF por analogia.4. O tempo de serviço prestado em sociedades de economia mista e em empresas públicas estaduais pode - como ocorreu no caso concreto - ser averbado para fins de aposentadoria e de disponibilidade, sendo impossível, no entanto, seu uso como ‘efetivo serviço público’, em sintonia com o que está firmado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Precedentes: AgInt no RMS 48.575/MS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 27/03/2017; AgRg no RMS 46.853/MS, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 24/6/2015; RMS 46.070/MS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 10/9/2014; AgRg no RMS 45.157/MS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 15/8/2014.5. ‘In casu’, o tempo de serviço prestado em empresas públicas não pode ser considerado para obtenção de aposentadoria com as regras integrais asseguradas somente aos servidores públicos efetivos estatutários, pois não se configura como ‘tempo de serviço público’ para todos os efeitos, ao contrário do que pleiteia a parte recorrente.6. Agravo Interno não provido’.(AgInt nos EDcl no RMS n. 66.475/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024).
Parece-me evidente, porém, que a jurisprudência pacífica não pode ser cegamente aplicada, pelo tão só fato de ser pacífica, mesmo porque não se localizou nenhum precedente obrigatório tratando da matéria. É preciso perquirir, pois, acerca da ‘ratio’ dos precedentes que estabelecem a jurisprudência do STJ, até para que se possa avaliar se estão em consonância com o ordenamento jurídico, se padecem de algum anacronismo, ou se haveria alguma circunstância que pudesse justificar eventual ‘overruling’.
Da leitura do inteiro teor do v. acórdão do RMS n. 66.475/MS, infere-se que o único fundamento apontado por Sua Excelência Min. Herman Benjamin foi o de que ‘a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que ‘o tempo de serviço prestado às empresas públicas e sociedades de economia mistas, integrantes da Administração Pública Indireta, somente pode ser computado para efeitos de aposentadoria e disponibilidade’; nada mais. Fez menção ao AgRg no RMS 45.157/MS (DJe 15.8.2014), de sua própria relatoria, bem como ao AgRg no RMS 47.070/MS (Relª. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 29/4/2016), AgInt no RMS 48.575/MS (Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe 27/03/2017) e AgRg no RMS 46.853/MS (Relª. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe 24/6/2015).
Destarte, para se aferir qual é a ‘ratio decidendi’ da jurisprudência do STJ, mostra-se necessário examinar a cadeia de precedentes, até que se possa achar a ‘ratio’ aplicada em sua origem.
Objetivando ser mais certeiro, convém descer na cadeia de precedentes tomando por base aquele mais antigo citado pelo Min. Herman Benjamin, ou seja, o AgRg no RMS 45.157/MS (DJe 15.8.2014), de sua própria relatoria.
Esse AgRg no RMS 45.157/MS tratou de contagem de tempo para promoção funcional e ATS. Sua Excelência assim fundamentou o voto: ‘Dessume-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o atual entendimento deste Tribunal Superior, razão pela qual não merece prosperar a irresignação’; nada mais. Cita o AgRg no RMS 39.214/RS (Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 05/09/2013).
Esse AgRg no RMS 39.214/RS tratou de contagem de tempo para fins de anuênios. Dalí sim é possível extrair a ‘ratio decidendi’ da jurisprudência em questão. Sua Excelência, o Min. Benedito Gonçalves, assim fundamentou o voto:
‘...discute-se se servidores públicos estaduais fazem jus à averbação do tempo de serviço prestado ao Banco da Amazônia S/A (Aurélio Paulo Becker), à Caixa Econômica Federal (Abel Ferreira Castilhos) e à Rede Ferroviária Federal S/A (Susana Fagundes Garcia), como tempo de serviço público para fins de concessão de gratificações e adicionais por tempo de serviço.O Banco da Amazônia S/A, criado mediante autorização da Lei 5.122/66, a Rede Ferroviária Federal S/A, autorizada por meio da Lei nº 3.115/57, ambas enquadradas como sociedade de economia mista, e a Caixa Econômica Federal, criada por meio do DL 759/69, sob a forma de empresa pública, possuem personalidades jurídicas de direito privado e pertencem à Administração Pública Indireta, segundo disciplina o art. 173, § 1º, III, da Constituição Federal. O dispositivo legal tido por violado (art. 78 da Lei 13.452/2010, que dispõe sobre a Lei Orgânica da Administração Tributária do Estado do Rio Grande do Sul, disciplina o regime jurídico dos cargos da carreira de Agente Fiscal do Tesouro do Estado), estabelece que:‘Art. 78. O tempo de serviço público federal, estadual e municipal, prestado à administração pública direta e indireta, inclusive fundações de direito público, será computado integralmente para fins de gratificações e adicionais por tempo de serviço, aposentadoria e disponibilidade’. Conforme se pode depreender, no caso dos AFTE, o citado diploma legal possibilitou apenas e tão somente o cômputo do tempo de serviço público federal, estadual e municipal, prestado à administração pública direta e indireta para fins de gratificações e adicionais por tempo de serviço, bem como para aposentadoria e disponibilidade. Assim, conforme bem concluído pelo Tribunal local, no que tange à pretensão de cômputo do período de serviço prestado pelos recorrentes à sociedade de economia mista e à empresa pública, não se vislumbra qualquer ilegalidade ou abuso de poder no indeferimento do pedido pela autoridade coata. Isto, porque não há amparo legal para que tal período seja considerado para fins de gratificações e adicionais por tempo de serviço, por se tratar de tempo de serviço privado (e não público, como exige a LC 13.452/2010), já que a sociedade de economia mista e a empresa pública submetem-se ao regime próprio das empresas privadas e seus empregados são regidos pela CLT. Aplica-se aqui a máxima ‘inclusio unius alterius exclusio’, ou seja, o que a lei não incluiu é porque desejou excluir, não devendo o intérprete incluí-la.É bom que se diga que o STJ, ao julgar casos análogos, já consolidou entendimento no sentido de que não deve ser computado, para fins de percepção de gratificações ou adicionais, o tempo de serviço prestado anteriormente em sociedade de economia mista, dada a natureza privada dessa atividade”.
O Min. Benedito Gonçalves colaciona, na sequência do voto, cinco ementas, sendo a mais antiga:
‘ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TEMPO DE SERVIÇO ANTERIORMENTE PRESTADO À EMPRESA PÚBLICA ESTADUAL. REGIME CELETISTA. PERÍODO NÃO COMPUTÁVEL PARA FINS DE PERCEPÇÃO DE ADICIONAIS DE ASSIDUIDADE E DE TEMPO DE SERVIÇO. LEIS COMPLEMENTARES ESTADUAIS NºS 46/94 E 80/96. O tempo de serviço prestado sob à empresa pública deve ser computado apenas para efeito de aposentadoria e disponibilidade. Lei Complementar nº 42/94, alterada pela Lei Complementar nº 80/96. Recurso Ordinário desprovido’. (RMS 17198/ES, Rel. Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, DJ 16/10/2006)’.
Extrai-se do AgRg no RMS 39.214/RS a seguinte ‘ratio’: ‘a sociedade de economia mista e a empresa pública submetem-se ao regime próprio das empresas privadas e seus empregados são regidos pela CLT’ (art. 173, § 1º., inc. III, da CF); logo, o período de labor a elas prestado caracteriza ‘tempo de serviço privado (e não público)’; destarte, à míngua de ‘amparo legal’, o tempo se serviço de natureza privada em questão não pode ser contabilizado quando a lei exige tempo de serviço de natureza pública. Em ‘obiter dictum’, porém, o STJ não deixou de reconhecer que o art. 78 da Lei Estadual gaúcha nº. 13.452/2010 ‘possibilitou apenas e tão somente o cômputo do tempo de serviço público federal, estadual e municipal, prestado à administração pública direta e indireta para fins de gratificações e adicionais por tempo de serviço, bem como para aposentadoria e disponibilidade’.
Esse RMS 17198/ES, citado no voto do Min. Benedito Gonçalves, tratou de contagem de tempo para fins de percepção de adicionais de assiduidade e de tempo de serviço. Sua Excelência, o Rel. Min. Felix Fischer, assim fundamentou o voto condutor:
‘Da análise dos autos, depreende-se que a empresa pública CETURB - Companhia de Transportes Urbanos da Grande Vitória - foi constituída na forma de sociedade anônima de capital autorizado, sendo dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e autonomia econômico-financeira (Lei Estadual nº 3.693/84).
É que o art. 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, estabelece que a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ou a comercialização de bens ou da prestação de serviços em nome do Poder Público estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Quanto às pessoas jurídicas de direito público, há disposições específicas que não abarcam, pois, as empresas governamentais de direito privado. É o que se infere, por exemplo, do art. 168, da Lei Complementar Estadual nº 46/94: ‘É contado para efeito de aposentadoria e disponibilidade e adicional de tempo de serviço, o tempo de serviço público prestado à União, aos demais Estados, aos Municípios, Territórios e suas autarquias e fundações públicas’.Em relação a este dispositivo, correto o entendimento do e. Tribunal ‘a quo’ que assim consignou, ‘verbis’: ‘(...) Pois bem, decompondo alguns dispositivos da Lei Complementar nº. 46/94, observa-se que em nenhuma de suas passagens houve previsão legal no sentido de se admitir o cômputo do tempo de serviço prestado à empresa pública para fins de adicional de tempo de serviço o de assiduidade. (...) Certo, portanto, que mesmo antes da modificação trazida pela Lei Complementar nº 80/96, o artigo 168, da LC nº 46/94, não albergava a possibilidade de contagem do tempo de serviço prestado às empresas públicas para fins de adicional de tempo de serviço e assiduidade’ (fl. 50).Esse posicionamento coaduna com o entendimento desta Corte, segundo o qual a contagem do tempo de serviço laborado em empresa pública para outros efeitos, que não os de aposentadoria e disponibilidade, somente poderá ocorrer no caso de texto expresso, sendo a interpretação na espécie restritiva.Nesse sentido, ‘mutatis mutandis’: ‘ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO À EBCT. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. QÜINQÜÊNIOS. PREVISÃO APENAS PARA TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO AO ESTADO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. AUSÊNCIA. SÚMULA 473/STF. 1. O tempo de serviço público prestado à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, empresa pública federal, será computado obrigatoriamente para os efeitos de aposentadoria e disponibilidade, no âmbito estadual. Sua contagem, para outros efeitos, inclusive adicionais por qüinqüênios, somente no caso de texto legal expresso, sendo a interpretação na espécie restritiva. 2. A teor da súmula 473 do STF, ‘A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial’. 3. Recurso ordinário improvido’. (RMS 11961/GO, 6ª Turma, Rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU de 18.06.2001).Desse modo, ‘in casu’, uma vez que a CETURB é uma empresa pública e que seus funcionários são regidos pela CLT, não há que se falar, conforme se infere da LC 46/94, alterada pela LC 80/96, em direitos oriundos do Regime Jurídico Único instituído para os servidores públicos civis da administração direta, das autarquias e das fundações públicas do Estado do Espírito Santo. Registre-se, por oportuno, que o art. 298 da LC 46/94, quando se refere a servidores públicos celetistas, limita-se a incluir os servidores da administração direta, das autarquias (LC nº 46/94, art. 98) e fundações públicas (LC 46/94, art. 168), veja-se: ‘Art. 298. Ficam submetidos ao Regime Jurídico Único instituído por esta Lei os atuais servidores públicos estaduais, estatutários, da administração pública direta e das autarquias, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário estabelecido por esta Lei ou por continuarem regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT’. Portanto, flagrante a impossibilidade da pretensão do recorrente, uma vez que não existe qualquer previsão legal autorizativa do cômputo do tempo de serviço prestado a empresa pública para fins de adicional de tempo de serviço ou de assiduidade”.
Extrai-se desse RMS 17198/ES aquela mesma ‘ratio’ do AgRg no RMS 39.214/RS, cabendo destacar que o tempo se serviço de natureza privada prestado a empresa pública ou sociedade de economia mista só pode ser contabilizado se houver previsão legal autorizativa expressa. Do contrário, as disposições normativas que façam referência a serviço público, devem ser interpretadas restritivamente, de modo a não abarcarem o serviço de natureza privada.
Examinemos, agora, o acórdão que julgou o RMS 11961/GO (que tratou de ATS), de relatoria do Exmo. Min. Fernando Gonçalves:
‘Não há, evidentemente, colocado nestes termos o debate, como dar trânsito ao recurso, porque a legislação estadual, como demonstrado no acórdão-recorrido, não permite a contagem do tempo de serviço prestado sob o regime celetista para fins da percepção de qüinqüênios na esfera federal.É bom lembrar que as normas e princípios que disciplinam a Administração Pública são interpretadas restritivamente, sendo indevida, à falta de autorização legal expressa, a atribuição aos servidores públicos, ‘lato sensu’, de qualquer vantagem de ordem patrimonial. O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal conta-se apenas para efeito de aposentadoria e disponibilidade. Outros efeitos que não estes mínimos assegurados pela Constituição, somente através de lei expressa. (...)Daí se vê que o período em que prestou serviços à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (empresa pública federal desde 20.03.69), não se insere como de efetivo serviço público do Estado de Goiás’.
Mais uma vez, a mesma ‘ratio’, de que a contagem de tempo de labor prestado a empresa pública ou sociedade de economia mista em regime celetista depende de disposição legal expressa.
Mostra-se equivocada, portanto – o que se diz com todo o respeito devido –, a afirmação do Min. Hermann Benjamin (no AgInt nos EDcl no RMS n. 66.475/MS), de que, à luz da jurisprudência do STJ por ele próprio citada, ‘o tempo de serviço prestado em sociedades de economia mista e em empresas públicas estaduais pode - como ocorreu no caso concreto - ser averbado para fins de aposentadoria e de disponibilidade, sendo impossível, no entanto, seu uso como ‘efetivo serviço público’’.
Como visto, ‘impossível’ não é, mas apenas depende de previsão normativa específica.
Note-se que tanto o RMS 11961/GO, quanto o RMS 17198/ES, foram julgados anteriormente ao advento da Orientação Normativa nº. 02, de 31/03/2009, do Ministério da Previdência Social e, logicamente, da Portaria MTP nº. 1.467/2022.
E as decisões do AgRg no RMS 39.214/RS, do AgRg no RMS 45.157/MS e RMS n. 66.475/MS, desconsideraram a existência daquelas normativas.
É preciso, porém, ‘data venia’, que se tenha em conta a dicção do inc. II do art. 9º. da Lei Federal nº. 9.717/98:
“Art. 9º. Compete à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia[18], em relação aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários: (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) (...)II - o estabelecimento e a publicação de parâmetros, diretrizes e critérios de responsabilidade previdenciária na sua instituição, organização e funcionamento, relativos a custeio, benefícios[19], atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos e constituição e manutenção dos fundos previdenciários, para preservação do caráter contributivo e solidário e do equilíbrio financeiro e atuarial; (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)”.
Bem verdade que a EC nº. 103/2019, ao alterar a redação do inc. III do § 1º. do art. 40 da CF, atribuiu aos entes federados uma relativa autonomia na regulação de seus respectivos Regimes Próprios (admitindo-se a fixação de idade mínima, tempo de contribuição e outros requisitos de forma diversa àquela prevista para os servidores federais).
Tal autonomia, porém, haveria de respeitar o § 22 do art. 40 da CF:
“§ 22. Vedada a instituição de novos regimes próprios de previdência social, lei complementar federal estabelecerá, para os que já existam, normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão, dispondo, entre outros aspectos, sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (...)”.
Essa lei complementar federal, contudo, ainda não foi aprovada, circunstância que atrai a aplicação da regra do ‘caput’ do art. 9º. da EC nº. 103/2019:
‘Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo. (...)’.
Plenamente aplicável aos Estados, portanto, a Lei Federal nº. 9.717/98 e, por conseguinte, a Portaria MTP nº. 1.467/2022 que a regulamenta, editada pelo Ministro de Estado do Trabalho e Previdência com fulcro no ‘art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal[20] e tendo em vista o disposto no art. 9º. da Lei nº. 9.717, de 27 de novembro de 1998[21] e no art. 9º da Emenda Constitucional nº. 103, de 12 de novembro de 2019[22]’, e que ‘disciplina os parâmetros e as diretrizes gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em cumprimento à Lei nº 9.717, de 1998, aos arts. 1º e 2º da Lei nº 10.887, de 2004 e à Emenda Constitucional nº 103, de 2019’.
Por isso, então, não há como simplesmente ignorar (como semelha fazer o STJ, ‘data venia’) o disposto pelo art. 2º., inc. XII, da Portaria MTP nº. 1.467/2022, ‘in verbis’:
‘Art. 2º. Para os efeitos desta Portaria, considera-se: (...)XII - tempo de efetivo exercício no serviço público: o tempo de exercício de cargo, inclusive militar, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na Administração direta e indireta de qualquer dos entes federativos’.
Essa norma era vigente na data de 19/03/2023 (quando, alega a impetrante, teria preenchido os requisitos da regra de transição invocada), sendo, portanto, aplicável à espécie, por força do princípio do ‘tempus regit actum’, expressamente previsto pelo ‘caput’ do art. 3º. da EC Estadual nº. 45/2019:
‘Art. 3.º A concessão de aposentadoria, os critérios de reajustes e o abono de permanência, ao servidor público estadual vinculado ao regime próprio de previdência social do Estado do Paraná, e de pensão por morte aos seus dependentes, serão assegurados, a qualquer tempo, de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos”.
Embora a Portaria MTP nº. 1.467/2022 não seja lei em sentido estrito, parece claro que os precedentes do STJ aqui examinados, assim como o próprio art. 3º. da EC Estadual nº. 45/2019, ao exigirem previsão legal para que o tempo de serviço prestado a empresas públicas ou de economia mista sejam contabilizados para fins específicos, assim o fazem considerando o sentido lato do substantivo ‘lei’, a abarcar, portanto, veículos normativos regulamentadores, como no caso. E a mesma acepção lata da expressão ‘legislação’ foi empregada no art. 3º. da EC Estadual nº. 45/2019’.
A impetrante tem razão, assim, ao defender a tese de que o período de 05/10/1993 a 04/02/2015, no qual laborou para a CELEPAR, deve, por força do art. 2º., inc. XII, da Portaria MTP nº. 1.467/2022, ser considerado como de serviço público para fins de aplicação da regra da primeira parte do inc. III do art. 5º. da EC Estadual nº. 45/2019 (‘20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público’)”.
O julgamento foi suspenso em razão de pedido de vista da em. Desª. Lilian Romero.
Sua excelência, contribuindo enormemente ao debate, apresentou judicioso voto-vista na sessão de 17/03/2025, nos seguintes termos:
“A impetrante é servidora efetiva do Ministério Público do Estado do Paraná desde 05.02.2015 (ficha funcional de M. 1.10, p. 59-60).Requereu o abono de permanência, sob o argumento de que teria preenchido os requisitos para se aposentar em 19.03.2023 (M. 1.6, p. 1).A Certidão de Tempo de Serviço do MP (M. 1.6, p. 4) atesta que a servidora ingressou no serviço público em 05.02.2015, e em 04.07.2023 (data da expedição da CTC) contabilizava 8 anos, 4 meses e 1 dia de tempo de efetivo serviço público.A controvérsia está restrita à pretendida contagem do tempo em que a servidora foi empregada da Celepar, sob o regime celetista (21 anos, 4 meses e 1 dia – CTC do INSS de M. 1.6, p. 10-13) como tempo de efetivo serviço público, para fins de concessão do abono de permanência, benefício que exige o cumprimento dos requisitos para a aposentadoria voluntária do servidor público.Não está em discussão o aproveitamento do tempo para fins de aposentadoria e disponibilidade (art. 40, §9º e 201, § 9º, da CF), tanto que os assentamentos funcionais da servidora registram o aproveitamento de tal tempo.Tal aproveitamento decorre da existência de leis estaduais específicas que permitem contagem do tempo trabalhado, para fins de concessão de adicional, aposentadoria e disponibilidade, tais como o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Paraná e a Lei Estadual 10.296/93.A controvérsia está em saber se o vínculo anterior com a CELEPAR pode ser considerado como tempo de efetivo serviço público, para fins de verificação do preenchimento dos requisitos para a aposentadoria voluntária, previstos no art. 5º da ECPR 45/2019, e, consequentemente, concessão do abono de permanência.Eis o teor do ato normativo:‘Art. 5.º Assegurado o direito de opção pela regra disposta no artigo anterior, os servidores que tenham ingressado no serviço público em cargo efetivo até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, poderão aposentar-se voluntariamente pela regra de acréscimo de tempo de contribuição quando preencherem, cumulativamente, os seguintes requisitos:I - 57 (cinquenta e sete) anos de idade, se mulher, e 60 (sessenta) anos de idade, se homem;II - 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher, e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem;III - 20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, para os servidores públicos;IV - período adicional de contribuição correspondente ao tempo que, na data de entrada em vigor desta Emenda, faltaria para atingir o tempo mínimo de contribuição referido no inciso II’.A autoridade tida como coatora indeferiu o pleito da impetrante, com base no Parecer Jurídico nº 4565/2023-NAJ (M. 1.10, p. 61-65), que adotou a orientação do Prejulgado nº 28 do TCE/PR, após revisão de tese promovida por meio do Acórdão 541/2020, segundo a qual o vínculo celetista anterior do servidor não pode ser considerado como tempo de efetivo serviço público.Apesar de considerar que, a partir da EC 103/2019, os entes federativos passaram a ter autonomia e competência legislativa para disciplinar as especificidades de seus respectivos regimes próprios de previdência social, em última análise, o Relator conferiu a uma portaria do Ministério do Trabalho e da Previdência Social o status de lei em sentido material.Como fundamento central para considerar possível a contagem do período trabalhado pela impetrante na CELEPAR, para fins de concessão de abono de permanência, mesmo não se tratando, propriamente, de efetivo serviço público, o Relator cita o art. 2º, XII, da Portaria 1467/2022 do Ministério do Trabalho e da Previdência. Esse ato regulamentar, por sua vez, foi editado com fundamento no art. 9º, II, da Lei 9717/98 e no art. 87, II, da Constituição Federal.O citado art. 9º, II, da Lei 9717/98 dispõe apenas que compete à União, por meio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, no que diz respeito aos regimes próprios, o estabelecimento de parâmetros e diretrizes relativos a benefícios previdenciários. Trata-se de previsão bastante genérica, que não autoriza a criação de direitos previdenciários. Ela apenas permite à União o estabelecimento de diretrizes e parâmetros para o funcionamento dos regimes próprios de previdência social, não atribuindo competência para que a União inove na ordem jurídica.As palavras ‘parâmetros’ e ‘diretrizes’ indicam que a União possui competência para regulamentar aspectos técnicos e operacionais, observados estritamente os limites legais existentes na própria Lei 9.717/98, sem a possibilidade de criação de direitos não previstos na lei que cria a competência para a edição de tais atos regulamentares. Desse modo, o art. 2º, XII, da Portaria 1467/2022 do MTP, ao considerar como tempo de efetivo serviço público aquele exercido em emprego público, junto à Administração Indireta, aparentemente extrapolou a função regulamentar, indo além do que permitiu a Lei 9717/98.Do ponto de vista constitucional, o art. 87, II, da CF confere aos Ministros de Estado a competência para expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos. Esse é o fundamento para a expedição da Portaria 1467/2022 pelo MTP. O alcance desse dispositivo constitucional, no entanto, não autoriza a ampliação de direitos para além daquilo que está previsto expressamente em lei. O poder regulamentar tem natureza instrumental, com a função de viabilizar a execução da legislação vigente, no caso a Lei 9717/98, não podendo criar normas com força de lei. O ato regulamentar que visa à execução da lei não pode alterar seu conteúdo, sob pena de violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF).A portaria ministerial, ao considerar o tempo de serviço em empresa pública – sociedade de economia mista - como tempo de efetivo exercício no serviço público, cria um novo direito, não previsto na Lei 9717/98, a qual serve de fundamento normativo para a aludida portaria. Se chancelada a postura do Ministério do Trabalho e da Previdência, seria sufragado o entendimento de que simples ato administrativo poderia alterar critérios de aposentadoria e de concessão de benefícios, invadindo-se a competência legislativa. Daí a conclusão de que o art. 2º, XII, da Portaria MTP nº 1467/2022 teria violado o art. 87, II, da CF.Cabe ainda destacar que predomina na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que não é viável considerar como tempo de efetivo serviço público aquele exercido em sociedades de economia mista e empresas públicas (Administração Indireta).No entanto, após análise de toda a cadeia de julgados que fundamenta o entendimento do STJ, representado, em sua vertente mais atual, pelo AgInt nos EDcl no RMS nº 66.475/MS (Min. Herman Benjamin, j. em 19.08.2024), o eminente relator concluiu que a ‘ratio decidendi’ da jurisprudência consolidada do STJ consiste no argumento de que ‘o tempo de serviço de natureza privada prestado a empresa pública ou sociedade de economia mista só pode ser contabilizado se houver previsão legal autorizativa expressa. Do contrário, as disposições normativas que façam referência a serviço público, devem ser interpretadas restritivamente, de modo a não abarcarem o serviço de natureza privada’.Tal interpretação é perfeitamente coerente com os julgados citados. Não se pode deixar de notar, todavia, que os precedentes do STJ mencionam expressamente a existência de leis estaduais em sentido estrito garantindo a contagem do tempo exercido na administração indireta para o exercício de determinados direitos previdenciários.No AgRg no RMS 39.214/RS, do qual o eminente Relator extraiu a ‘ratio decidendi’ do entendimento adotado pela Corte Superior, menciona-se expressamente a existência de lei estadual prevendo que o tempo de serviço público prestado à Administração indireta será computado integralmente para fins de gratificações e adicionais por tempo de serviço, aposentadoria e disponibilidade. No caso concreto julgado pelo STJ, no entanto, o tempo que se pretendia aproveitar havia sido exercido em sociedade de economia mista, com natureza jurídica de direito privado, o que inviabilizou o aproveitamento pelo servidor. O fato relevante é que o Estado havia editado lei em sentido estrito para regulamentar a matéria.O mesmo raciocínio foi adotado pelo STJ no julgamento do RMS 17198/ES, também citado como indicativo da ‘ratio decidendi’ da Corte Superior. Assim como no outro caso, também havia lei estadual prevendo a possibilidade de aproveitamento do tempo de serviço público prestado à Administração, inclusive a autarquias e fundações públicas. A lei estadual, no entanto, foi silente quanto à possiblidade de aproveitamento do tempo de serviço privado prestado à Administração Indireta, o que inviabilizou o acolhimento da pretensão.Nos precedentes do STJ citados pelo eminente Relator, mencionam-se os termos ‘amparo legal’, ‘previsão legal’, ‘texto expresso’, ‘texto legal expresso’, ‘previsão legal autorizativa’ e ‘lei expressa’, para justificar a impossibilidade de consideração do tempo de serviço privado prestado em empresas públicas ou sociedades de economia mista para fins de concessão de abonos, adicionais por tempo de serviço e outras vantagens funcionais e previdenciárias a servidores públicos.Levando-se em consideração que, em tais casos, se menciona expressamente a existência de lei estadual prevendo outras possibilidades de contagem de tempo de serviço e obtenção de vantagens, mas não a pleiteada pelos autores de tais ações, chega-se à conclusão de que o STJ, quando menciona a necessidade de previsão normativa expressa, está fazendo referência à lei em sentido estrito, o que se coaduna com as limitações constitucionais e legais ao poder regulamentar dos Ministros de Estado.Tem-se, então, que o STJ exige que a previsão da contagem do tempo de serviço em sociedades de economia mista esteja taxativamente prevista em texto legal expresso, e a interpretação mais adequada da jurisprudência do STJ, bastante restritiva na interpretação da legislação, é no sentido de que é necessária lei em sentido estrito, aprovada pelo Legislativo.Logo, um ato infralegal, como uma portaria ministerial, não é suficiente para criar o direito pleiteado pela impetrante. Reitere-se que, nos precedentes adotados como representantes da ‘ratio decidendi’ do STJ, havia leis estaduais que regulavam a matéria, e aquela Corte superior negou a contagem pretendida justamente porque tais leis não a autorizavam expressamente. Isso confirma, salvo melhor juízo, que a ausência de previsão legal expressa – lei em sentido estrito – deve impedir a concessão do direito pleiteado.Ademais, o próprio STJ destaca, nos julgados analisados, que os dispositivos legais que digam respeito ao tempo de serviço público devem ser interpretados de forma restritiva, o que significa que a consideração do tempo de serviço privado, prestado em sociedades de economia mista e empresas públicas, como efetivo serviço público, para fins de concessão de abono de permanência, só pode ocorrer se houver expressa previsão em lei, o que não ocorre no Estado do Paraná. Apoiar-se em portaria ministerial configura interpretação extensiva, contrária à linha interpretativa seguida pelo Superior Tribunal de Justiça.No Estado do Paraná, a contagem de tempo de serviço prestado e seu aproveitamento pelo servidor que passou a ser estatutário estão disciplinadas nas Leis Estaduais 10.296/93 (art. 8º) e 6.174/70 (art. 130). Não há regra admitindo o seu cômputo como tempo de efetivo serviço público.Assim, a servidora impetrante não preenche o requisito de 20 anos de tempo de efetivo serviço público. Não preenchendo todos os requisitos das regras de transição do art. 5º da ECPR 45/2019 c.c. o art. 20, ‘caput’, incs. I a IV, da EC 103/2019, não há que se falar em direito líquido e certo ao recebimento do abono-permanência pelo que a decisão da autoridade impetrada que o indeferiu mostra-se escorreita.Estas são as razões pelas quais, respeitosamente, divirjo do eminente Relator, para votar no sentido de denegar a segurança”.
As ponderações de Sua Excelência são de fato relevantes, e me levaram a reestudar o caso.
Tem razão, a em. vistora, ao afirmar que “a interpretação mais adequada da jurisprudência do STJ, bastante restritiva na interpretação da legislação, é no sentido de que é necessária lei em sentido estrito, aprovada pelo Legislativo”.
Isso porque incide, na hipótese, o princípio da reserva de lei.
Confiram-se, a propósito, os termos do art. 40, caput, §§ 1º., inc. III, 3º., 4º.-A, 4º.-B, 4º.-C,14, e 22 da CF, com os seguintes destaques:
“Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)§ 1º O servidor abrangido por regime próprio de previdência social será aposentado: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (...)III - no âmbito da União, aos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas Constituições e Leis Orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (...)§ 3º As regras para cálculo de proventos de aposentadoria serão disciplinadas em lei do respectivo ente federativo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)4º-C. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (...)§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) (...)§ 22. Vedada a instituição de novos regimes próprios de previdência social, lei complementar federal estabelecerá, para os que já existam, normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão, dispondo, entre outros aspectos, sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)I - requisitos para sua extinção e consequente migração para o Regime Geral de Previdência Social; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)II - modelo de arrecadação, de aplicação e de utilização dos recursos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)III - fiscalização pela União e controle externo e social; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)IV - definição de equilíbrio financeiro e atuarial; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)V - condições para instituição do fundo com finalidade previdenciária de que trata o art. 249 e para vinculação a ele dos recursos provenientes de contribuições e dos bens, direitos e ativos de qualquer natureza; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)VI - mecanismos de equacionamento do deficit atuarial; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)VII - estruturação do órgão ou entidade gestora do regime, observados os princípios relacionados com governança, controle interno e transparência; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)VIII - condições e hipóteses para responsabilização daqueles que desempenhem atribuições relacionadas, direta ou indiretamente, com a gestão do regime; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)IX - condições para adesão a consórcio público; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)X - parâmetros para apuração da base de cálculo e definição de alíquota de contribuições ordinárias e extraordinárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)".
Vê-se, pois, que o constituinte derivado concebeu a seguinte repartição de competências legiferantes relativas ao RPPS: (i) a instituição do RPPS deve se dar por lei ordinária (já que não se exige lei complementar, embora nada impeça a instituição por lei complementar) de iniciativa do Poder Executivo do respectivo ente federativo (§ 14 do art. 40 da CF); (ii) a idade mínima de aposentadoria dos servidores da União é fixada pela própria CF, enquanto que a dos servidores dos Estados, DF e Municípios deve ser fixada nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas (inc. III do § 1º. do art. 40 da CF; excetuada a idade mínima dos servidores referidos nos §§ 4º.-A, 4º.-B, e 4º.-C, que deve estar prevista em lei complementar do respectivo ente federativo); (iii) o tempo de contribuição e demais requisitos para a obtenção do benefício da aposentadoria devem ser estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo (parte final do inc. III do § 1º. do art. 40 da CF); (iv) as regras para o cálculo dos proventos de aposentadoria devem constar de lei ordinária (já que não se exige lei complementar, embora nada impeça a previsão por lei complementar) do respectivo ente federativo (§ 3º. do art. 40 da CF); e (v) “normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão” devem ser estabelecidas em lei complementar federal (§ 22 do art. 40 da CF).
Fica claro, assim, que em relação a tais matérias incide o princípio da reserva de lei, ou seja, sua disciplina exige lei em sentido estrito.
No caso concreto, está-se a tratar, incidenter tantum, de requisito para obtenção do benefício de aposentadoria do RPPS, matéria cuja regulação exige lei complementar do respectivo ente federativo, ex vi da parte final do inc. III do § 1º. do art. 40 da CF.
Se, então, sob o prisma da jurisprudência do STJ, a expressão “serviço público” há de ser interpretada de forma restritiva salvo previsão legal expressa, se incide, no caso, o princípio da reserva de lei, e como não existe lei complementar do Estado do Paraná equiparando o serviço de natureza privada prestado a empresas públicas ou de economia mista a serviço público, não há como se reconhecer o direito da impetrante à aposentadoria e, por conseguinte, ao recebimento de abono pecuniário.
Ademais, o § 22 do art. 40 da CF, ao referir a “normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão”, está tratando do estabelecimento de normas gerais afetas à administração/gestão dos RPPSs, normas instrumentais, portanto, e não propriamente aos requisitos do benefício previdenciário de aposentadoria (matéria, como visto, a ser regrada por cada ente federado).
Mas ainda que se entenda que a matéria em questão poderia estar também abrangida pelo § 22 do art. 40 da CF (ou seja, que a matéria do § 22 seria mais ampla e abarcaria aquela da parte final do inc. III do § 1º. do art. 40 da CF, admitindo-se a fixação de normas gerais pela União), tampouco haveria norma legal (em sentido estrito) que amparasse a pretensão da impetrante.
Como já mencionado, a lei complementar a que se refere o § 22 do art. 40 da CF ainda não foi editada, tendo aplicação o art. 9º. da EC nº. 103/2019:
“Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo. (...)”.
Ocorre a Lei nº. 9.717/98 não traz norma relacionada diretamente aos requisitos da aposentadoria, que pudesse ser regulamentada por normativa infralegal.
Bem verdade que o legislador ordinário lá delegou as seguintes competências normativas:
“Art. 9º Compete à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, em relação aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários: (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)I - a orientação, a supervisão, a fiscalização e o acompanhamento; (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)II - o estabelecimento e a publicação de parâmetros, diretrizes e critérios de responsabilidade previdenciária na sua instituição, organização e funcionamento, relativos a custeio, benefícios, atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos e constituição e manutenção dos fundos previdenciários, para preservação do caráter contributivo e solidário e do equilíbrio financeiro e atuarial; (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)III - a apuração de infrações, por servidor credenciado, e a aplicação de penalidades, por órgão próprio, nos casos previstos no art. 8º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)IV - a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), que atestará, para os fins do disposto no art. 7º desta Lei, o cumprimento, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, dos critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários. (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, na forma, na periodicidade e nos critérios por ela definidos, dados e informações sobre o regime próprio de previdência social e seus segurados. (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)”.
Essa delegação, porém, operada pelo inciso II do art. 9º. da Lei nº. 9.717/98 (inciso e artigo incluídos pela Lei nº. 13.846/2019, de 18/06/2019), não foi recepcionada pelo § 22 art. 40 da CF (parágrafo incluído pela EC nº. 103/2013, de 12/11/2019), que passou a exigir lei complementar.
Conforme o inc. II do parágrafo único do art. 87 da CF, o Ministro de Estado possui apenas a competência para “expedir instruções para a execução” da própria Lei nº. 9.717/98.
E se a Lei nº. 9.717/98 (por ora ainda aplicável aos RPPSs) não estabeleceu normas gerais fixando requisitos para o benefício de aposentadoria, não poderia tê-lo feito a Portaria MTP nº. 1.467/2022 (norma posterior à EC nº. 103/2013, que devia observância, portanto, ao § 22 art. 40 da CF).
Forçoso concluir, assim, que o art. 2º., inc. XII, da Portaria MTP nº. 1.467/2022, ao equiparar o tempo de exercício de emprego público na Administração indireta (de forma genérica, ou seja, de modo a abranger as empresas públicas e de economia mista), para além de ofender a reserva legal (de lei complementar) exigida pelo § 22 do art. 40 da CF, extrapolou mesmo os limites do poder para expedir instruções previsto pelo inc. II do parágrafo único do art. 87 da CF ao regrar matéria alheia à Lei nº. 9.717/98, e mesmo à Lei nº. 10.887/2004 (a qual a Portaria MTP nº. 1.467/2022 também regulamenta).
Poder-se-ia, talvez, interpretar aquele art. 2º., inc. XII, da Portaria MTP nº. 1.467/2022, de forma conforme e restritiva, no sentido de que apenas o exercício de emprego público na Administração direta ou indireta autárquica ou fundacional sob regime de direito público é que seria contado como tempo de efetivo exercício de serviço público.
Seja como for, fato é que art. 2º., inc. XII, da Portaria MTP nº. 1.467/2022 não dá amparo à pretensão da impetrante.
Por tais razões é que estou revendo meu posicionamento anterior, e aderindo ao voto-vista da Desª. Lilian Romero, com os acréscimos ora postos.

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE a pretensão inicial, denegando a segurança. Custas pela impetrante. Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº. 12.016/2019).
[1] Sociedade de economia mista por ações de capital fechado, integrante da Administração Indireta do Estado do Paraná, cuja criação foi autorizada pela Lei Estadual nº. 4.945/1964.[2] A EC nº. 41/2003 foi publicada em 13/12/2003, e passou a viger naquela mesma data, conforme estabelece seu art. 11.[3] A norma constitucional estabelecia diretamente o direito ao abono.[4] O próprio constituinte havia fixado o valor do benefício.[5] A EC nº. 103 foi publicada em 12/11/2019, mesma data em que a nova redação dada ao § 19 do art. 40 da CF passou a viger, conforme se infere do inc. III do seu art. 36: “Art. 36. Esta Emenda Constitucional entra em vigor: I - no primeiro dia do quarto mês subsequente ao da data de publicação desta Emenda Constitucional, quanto ao disposto nos arts. 11, 28 e 32; II - para os regimes próprios de previdência social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quanto à alteração promovida pelo art. 1º desta Emenda Constitucional no art. 149 da Constituição Federal e às revogações previstas na alínea ‘a’ do inciso I e nos incisos III e IV do art. 35, na data de publicação de lei de iniciativa privativa do respectivo Poder Executivo que as referende integralmente; III - nos demais casos, na data de sua publicação. Parágrafo único. A lei de que trata o inciso II do ‘caput’ não produzirá efeitos anteriores à data de sua publicação”.[6] A nova norma constitucional passou a apenas possibilitar a criação do abono de permanência pelo legislador.[7] O constituinte derivado estabeleceu como teto do benefício o valor da contribuição previdenciária do servidor.[8] Publicada em 04/12/2019, mesma data em que entrou em vigor, conforme seu art. 11.[9] O constituinte decorrente reformador manteve, no ponto, a mesma estrutura da norma constitucional federal correspondente, igualmente possibilitando a criação do abono por lei, mas não a impondo.[10] Note-se que a norma constitucional estadual determina que o valor do abono seja equivalente ao valor da contribuição previdenciária, sendo mais benéfica, portanto, nesse aspecto, do que a norma constitucional federal, que possibilita a fixação de valor menor.[11] Publicada em 04/12/2019, mesma data em que entrou em vigor, conforme seu art. 11.[12] Esse art. 13 trata da aposentadoria voluntária.[13] Vale registrar que a EC nº. 103/2019 estabeleceu regras de transição apenas para os servidores federais (arts. 4º. e 5º.).[14] Vide Carteira de Identidade de mov. 1.3, pág. 01: “DATA DE NASCIMENTO: 19/03/1966”.[15] Muito embora no Paraná tal verba tenha sido regulada pela Lei Complementar Estadual nº. 233/2021.[16] “Disciplina os parâmetros e as diretrizes gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em cumprimento à Lei nº 9.717, de 1998, aos arts. 1º e 2º da Lei nº 10.887, de 2004 e à Emenda Constitucional nº 103, de 2019”.[17] Vigente desde 01º/07/2022, conforme art. 285 daquela normativa.[18] Transformada no Ministério do Trabalho e Previdência em 28/07/2021 pela MP nº. 1.058/21, convertida na Lei nº. 14.261/21.[19] No caso, o benefício da aposentadoria voluntária, requisito do direito à percepção do abono de permanência.[20] “Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos. Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei: (...) II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos”.[21] “Art. 9º Compete à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, em relação aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários: (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) (...) II - o estabelecimento e a publicação de parâmetros, diretrizes e critérios de responsabilidade previdenciária na sua instituição, organização e funcionamento, relativos a custeio, benefícios, atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos e constituição e manutenção dos fundos previdenciários, para preservação do caráter contributivo e solidário e do equilíbrio financeiro e atuarial; (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) (...)”.[22] “Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo”.