Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

I. RELATÓRIO
1. Trata-se de recursos de apelação cível interpostos por ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA e MUNICÍPIO DE UNIFLOR contra a respeitável sentença de mov. 432.1 que, em sede de Ação Civil Pública, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na petição inicial, nos seguintes termos, verbis:
“[...]Diante do exposto, e por tudo mais que dos autos consta, resolvo o mérito, nos termos do art. 487, I do Código de Processo Civil, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE os pedidos contidos na inicial, para o fim de:a) DECLARAR a nulidade da doação verbal realizada pelo ex-prefeito do município de Uniflor ao Espólio de Isaias Pereira Bonfim referente ao imóvel de matrícula número 23.401, lote 05 da quadra 28-A, área de 1.523,30 metros quadrados.b) DETERMINAR a reversão do imóvel em favor do Município de Uniflor, eis que a doação se deu de forma irregular.c) DETERMINAR, após o trânsito em julgado da presente, a expedição de mandado de imissão na posse, com prazo de 30 (trinta) dias.d) AUTORIZAR o levantamento das benfeitorias pela parte Ré, acaso possíveis, ou CONDENAR o Município a ressarci-las, a ser apurado em liquidação de sentença.[...]”.
Diante da sucumbência mínima da parte autora, impôs aos réus o pagamento da integralidade das custas e despesas processuais.
2. Em suas razões recursais (Ref. mov. 441.1), o réu ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA requer a reforma do decisum, postulando, preliminarmente, a concessão da gratuidade processual.Argui, em prejudicial, a ocorrência de prescrição quinquenal, ressaltando que mesmo as sanções por ato ímprobo estão sujeitas ao lustro prescricional.No mérito, defende que se aplicam ao caso às mudanças legislativas introduzidas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei n.º 14.230/21, em especial sob o enfoque do princípio da novatio legis in mellius.Diz, ainda, que o inquérito civil que deu origem a este processo está eivado de nulidade, eis que se desenvolveu sem o devido contraditório. Enfatiza que este vício impede o prosseguimento da demanda.Noutro ponto, sublinha que o recorrente é pessoa trabalhadora, empreendedora, digna e honesta, e contribui com o desenvolvimento do Município de Uniflor com sua atividade de manutenção de geladeiras e fabricação de grades e janelas.Relata que, na época em que o recorrente se mudou para a referida cidade, o então Prefeito Luiz Ornelas Neto lhe ofereceu um imóvel no parque industrial local, para que construísse uma fábrica.Ressalta que jamais objetivou obter qualquer vantagem ou lucro indevido.Aponta que, ao contrário do que alega o autor, não houve doação verbal do bem, eis que existem documentos que atestam o negócio jurídico, como o alvará e a licença para construção fornecidos no ano de 1992.Tece considerações acerca da regularidade de sua conduta e aponta que investiu em seu empreendimento a quantia de R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais), além de ter cultivado no local árvores raras.Invoca a função social e ambiental da propriedade, bem como, o princípio da segurança jurídica.Defende que não está presente o elemento subjetivo da improbidade administrativa.Reitera que sempre agiu de boa-fé, devendo ser considerado que a “(...) incorporação de tais expectativas de continuidade ao patrimônio de administrado que confiou na legitimidade aparente dos atos de ente da Administração Pública traduz, neste caso, a prevalência do princípio da segurança jurídica sobre o princípio da legalidade estrita, realizando a justiça material”.Destaca que, não restando configurada improbidade administrativa, não há que se falar em ressarcimento ao erário; subsidiariamente, sustenta que as penalidades devem ser aplicadas de forma proporcional.
Por fim, requer o conhecimento e provimento do recurso, nos aspectos abordados.
3. Também inconformado, o MUNICÍPIO DE UNIFLOR interpôs apelação cível (Ref. mov. 443.1), defendendo, em síntese, a necessidade de se condenar o réu ao pagamento de alugueres pelo tempo de utilização do imóvel público, sob pena de enriquecimento ilícito; e, ainda, a possibilidade de compensação de tais valores com a indenização pelas benfeitorias, na forma do artigo 368 do Código Civil.
4. O órgão ministerial apresentou contrarrazões, postulando o desprovimento do apelo dos particulares-requeridos e manifestou parcial concordância com os termos do recurso do ente municipal (Ref. mov. 448.1).
5. Regularmente processados, vieram os autos a esta Corte para julgamento.
6. Em parecer exarado no Ref. mov. 14.1-Ap, a douta Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo conhecimento em parte do primeiro recurso e, na parte conhecida, pelo seu provimento, a fim de se reconhecer a ocorrência da prescrição – restando prejudicado o apelo do ente municipal.
7. Instadas ambas as partes acerca da preliminar e da prejudicial devolvida no aludido parecer (Ref. mov. 17.1-Ap), somente o recorrido se manifestou (ref. mov. 26.1-Ap).
8. Após, foi determinado o envio dos autos ao Núcleo de Conciliação em 2º Grau deste Tribunal de Justiça (Ref. mov. 28.1-Ap), restando, todavia, infrutífera a tentativa de composição (Ref. mov. 58.1-Ap).
9. Ato contínuo, o particular-recorrente foi intimado para colacionar documentos hábeis a amparar o pedido de gratuidade processual (Ref. mov. 63.1-Ap), ocasião em que registrou a desistência deste requerimento e promoveu o recolhimento do preparo recursal (Ref. movs. 66.1-Ap e 71.1-Ap).
10. A fim de preservar o contraditório e a ampla defesa, foi oportunizado aos recorrentes ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA e MUNICÍPIO DE UNIFLOR a apresentação de contrarrazões (Ref. mov. 73.1-Ap). No entanto, o prazo decorreu in albis, conforme certificado aos Ref. movs. 76.0-Ap e 78.0-Ap.
11. Ao Ref. mov. 90.0-Ap, o Relator incluiu o feito em pauta de julgamento. No entanto, na sequência, este apelo e aqueles em apenso foram, a pedido das partes e da douta Procuradoria Geral de Justiça, alvo de sucessivas suspensões, no intuito de viabilizar a realização de diligências necessárias para a solução consensual dos conflitos.
12. Ao Ref. mov. 192.1-Ap, o órgão ministerial informou que, apenas neste processo, não houve adesão a Termo de Ajustamento de Conduta, razão pela qual pugnou pelo regular prosseguimento.
13. Por meio do petitório de Ref. mov. 208.1-Ap, a Defensoria Pública do Estado do Paraná requereu sua habilitação nos autos, como representante do apelante ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA; postulando, ainda, a concessão da gratuidade processual.
14. Regularizada a representação processual e novamente oportunizada a oitiva das partes, o particular-recorrente – reiterando seu desinteresse no acordo – pugnou pelo julgamento dos apelos (Ref. mov. 228.1-Ap); razão pela qual o feito retornou em conclusão.
É o relatório.



II. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
1. Em juízo de admissibilidade recursal, conheço integralmente do recurso interposto pelo ente municipal.Já o apelo interposto pelo particular-requerido – tal como apontado no parecer ministerial de Ref. mov. 14.1-Ap – merece conhecimento apenas em parte, uma vez que, nos pontos em que trata da improbidade administrativa (seja pela ótica da prescrição, seja pelo mérito), não se atende ao princípio da dialeticidade e carece de interesse recursal.Diz-se isso porque esta Ação Civil Pública não possui qualquer pedido atinente à improbidade administrativa. Em verdade, o pleito autoral está relacionado à alegada nulidade do ato de doação verbal de imóvel público, violando o procedimento estatuído pelo ordenamento jurídico.Tanto é assim, que a sentença se ateve a estes limites, sem proceder qualquer análise sobre ato ímprobo, como se extrai do respectivo dispositivo (Ref. mov. 432.1-origem), verbis:
“[...]Diante do exposto, e por tudo mais que dos autos consta, resolvo o mérito, nos termos do art. 487, I do Código de Processo Civil, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE os pedidos contidos na inicial, para o fim de:a) DECLARAR a nulidade da doação verbal realizada pelo ex-prefeito do município de Uniflor ao Espólio de Isaias Pereira Bonfim referente ao imóvel de matrícula número 23.401, lote 05 da quadra 28-A, área de 1.523,30 metros quadrados.b) DETERMINAR a reversão do imóvel em favor do Município de Uniflor, eis que a doação se deu de forma irregular.c) DETERMINAR, após o trânsito em julgado da presente, a expedição de mandado de imissão na posse, com prazo de 30 (trinta) dias.d) AUTORIZAR o levantamento das benfeitorias pela parte Ré, acaso possíveis, ou CONDENAR o Município a ressarci-las, a ser apurado em liquidação de sentença.[...]”.
Assim, ao invocar normas e teses aplicáveis às ações de improbidade administrativa, restou a apelação dissociada dos fundamentos da sentença, não preenchendo, neste particular, a regularidade formal, diante da ofensa ao princípio da dialeticidade.Da mesma forma, inexistindo pedido ou condenação neste aspecto, resta ausente qualquer necessidade ou utilidade a caracterizar o interesse recursal.Nesse passo – repita-se –, impõem-se conhecer do apelo do particular apenas parcialmente e, o do MUNICÍPIO DE UNIFLOR, integralmente.Para finalizar este ponto, anoto que manifestação e documentos recentemente apresentados aos Ref. movs. 208.1-Ap a 208.9-Ap demonstram que o apelante ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA não detém, atualmente, condições de arcar com eventuais custos do processo, sem que haja prejuízo do sustento próprio e de sua família – razão pela qual fica deferido – com efeitos ex nunc – a assistência judiciária gratuita, na forma dos artigos 98 e seguintes do Código de Processo Civil.
2. Superado o juízo de admissibilidade, tem-se que tanto o apelo do Município, quanto o de ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA – este na parte conhecida – devem ser desprovidos.
3. Em prejudicial de mérito, defende a douta Procuradoria de Justiça que a pretensão pertinente à anulação da doação do imóvel ou concessão do direito real de uso se encontra acobertada pela prescrição (Ref. mov. 14.1-Ap).Sobre o tema, é preciso relembrar que o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de que os vícios de inconstitucionalidade não se convalidam com o tempo.Vale dizer, eventual ato praticado pela Administração Pública em desacordo com a Carta Magna não está sujeito à decadência ou à prescrição, tampouco pode ser preservado sob a lógica do princípio da proteção da confiança.É o seguinte precedente da Suprema Corte, verbis:
“MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. INGRESSO. SUBSTITUTO EFETIVADO COMO TITULAR DE SERVENTIA APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. DIREITO ADQUIRIDO. INEXISTÊNCIA. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. ARTIGO 236, § 3º, DA CRFB/88. NORMA AUTOAPLICÁVEL. DECADÊNCIA PREVISTA NO ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ. OFENSA DIRETA À CARTA MAGNA. SEGURANÇA DENEGADA.[...]4. In casu, a situação de flagrante inconstitucionalidade não pode ser amparada em razão do decurso do tempo ou da existência de leis locais que, supostamente, agasalham a pretensão de perpetuação do ilícito.5. A inconstitucionalidade prima facie evidente impede que se consolide o ato administrativo acoimado desse gravoso vício em função da decadência. Precedentes: MS 28.371 AgR/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 27.02.2013; MS 28.273 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 21.02.2013; MS 28.279, Relatora Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 29.04.2011.6. Consectariamente, a edição de leis de ocasião para a preservação de situações notoriamente inconstitucionais, ainda que subsistam por longo período de tempo, não ostentam o caráter de base da confiança a legitimar a incidência do princípio da proteção da confiança e, muito menos, terão o condão de restringir o poder da Administração de rever seus atos.[...]”.(Mandado de Segurança n.º 26.860/DF, Tribunal Pleno, Relator Ministro LUIZ FUX, DJe 02/04/14, g.n)
Igualmente, o Superior Tribunal de Justiça já se manifestou, verbis:
“AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. INVESTIDURA. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA.1. A hipótese dos autos discute, em síntese, a nulidade de provimentos de cargos efetivos, por meio de ascensões funcionais, em razão da ausência de concurso público e de publicidade dos respectivos atos de investidura.2. "Em razão de os atos administrativos de provimento serem absolutamente inconstitucionais e, logo, nulos, por violação ao direito, que nem mesmo o Poder Constituinte derivado poderia relevar (art. 60, § 4º, inciso IV, da CF), não há falar em prescrição nem em decadência para o Ministério Público buscar, em juízo, as providências cabíveis para restaurar a necessidade de observância do princípio constitucional do concurso público, não importando o tempo que o cidadão permaneceu, ilicitamente, no exercício do cargo." (REsp 1310857/RN, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/11/2014, DJe 05/12/2014).3. Precedentes específicos de ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça.4. Agravo interno a que se nega provimento”.(AgInt no REsp n.º 1.312.181/RN, 1ª. Turma, Relator Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 28/08/17, g.n)
Dito isto, o artigo 37, caput da Constituição Federal estabelece, verbis:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”. (g.n)
Como se vê, entre os princípios que regem a Administração Pública, encontra-se o da legalidade.Aprofundando o tema, tem-se consolidado na doutrina e na jurisprudência que o referido princípio deve ser interpretado de forma estrita. Em outras palavras, o Poder Público somente pode agir dentro das regras e procedimentos estabelecidos pelo ordenamento jurídico.Oportuna a lição de MARÇAL JUSTEN FILHO, verbis:
“[...]7 A legalidade e a atividade administrativaNo relacionamento entre os particulares, prevalece a regra de que tudo aquilo que não for obrigatório nem proibido por lei é juridicamente autorizado. No tocante à atividade administrativa, reconhece-se que tudo aquilo que não for autorizado por lei é juridicamente proibido.7.1. A distinção entre a esfera privada e a esfera públicaO princípio da liberdade, que norteia a vida privada, conduz à afirmação de que tudo o que não estiver disciplinado pelo direito está abrangido na esfera de autonomia. Portanto, a ausência de disciplina jurídica é interpretada como liberação para o exercício das escolhas subjetivas. Isso se traduz no postulado de que tudo o que não for proibido nem obrigatório por meio de lei será reputado como permitido.Já o exercício de competências estatais e de poderes excepcionais não se funda em alguma qualidade inerente ao Estado ou a algum atributo do governante. Toda a organização estatal, a atividade administrativa em sua integralidade e a instituição de funções administrativas são produzidas pelo direito. Logo, a ausência de disciplina jurídica tem de ser interpretada como inexistência de poder jurídico. Daí se afirmar que, nas relações de direito público, tudo o que não for autorizado por meio de lei será reputado como proibido.[...]”.(in CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, Capítulo 5, item 7, subitem 7.1, 5ª. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018, Versão eBook).
Ainda, o mesmo dispositivo constitucional prevê, em seu inciso XXI, o seguinte, verbis:
“Art. 37. Omissis.[...]XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.[...]”.
A regra, portanto, é de que a contratação, pela Administração Pública, de obras, serviços, compras e alienações somente pode ser realizada mediante os procedimentos e formalidades definidos em lei.Adentrando ao caso concreto, observa-se que a presente Ação Civil Pública foi ajuizada – para restringir ao que aqui importa – com o objetivo de anular doação de imóvel público realizada de forma verbal e sem cumprir com quaisquer das formalidades legalmente exigidas para o ato (ex vi do artigo 17 da Lei n.º 8.666/93; e do artigo 15, inciso I do Decreto-Lei n.º 2.300/86).Vale dizer, pela narrativa posta em litígio, se discute ato que descumpre tanto o princípio da legalidade, quanto a regra estatuída no artigo 37, inciso XXI da Carta Magna.Logo, a pretensão deduzida na exordial não se encontra submetida à prescrição.Em casos análogos, esta c. 4ª. Câmara Cível já se pronunciou, verbis:
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BEM IMÓVEL DO MUNICÍPIO DOADO A PARTICULAR. NULIDADE ABSOLUTA. EXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ COMPROVADA. EMPRESA DONATÁRIA CRIADA CONCOMITANTEMENTE COM O PROCESSO LEGISLATIVO PARA AUTORIZAR A DOAÇÃO. EXTINÇÃO DA PESSOA JURÍDICA QUE OCORRE ANTES MESMO DA EDIÇÃO DA NORMA AUTORIZADORA. INEXISTÊNCIA DO ATO RECONHECIDA POR AUSÊNCIA DE DONATÁRIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, PUBLICIDADE E EFICIÊNCIA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO OU PARECER JURÍDICO JUSTIFICANDO A DISPENSABILIDADE. NÃO OBSERVÂNCIA DE DIVERSAS REGRAS LEGAIS PARA A TRANSMISSÃO DO BEM PÚBLICO. AFASTAMENTO DA TESE DE PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. PRECEDENTES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDO E NÃO PROVIDO”.(Apelação Cível n.º 0001762-62.2022.8.16.0130, 4ª. Câmara Cível, Relatora Desembargadora ASTRID MARANHÃO DE CARVALHO RUTHES, DJ 17/04/24, g.n).
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO. DISCUSSÃO A RESPEITO DA IMPRESCRITIBILIDADE DE AQUISIÇÃO DE BEM PÚBLICO QUE NÃO GUARDA CORRELAÇÃO COM O CASO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA ÀS EXIGÊNCIAS DA LEI Nº 8.666/93. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. HIPÓTESE DE INCONSTITUCIONALIDADE. NÃO SUJEIÇÃO A PRAZO PRESCRICIONAL. SENTENÇA REFORMADA. JULGAMENTO IMEDIATO DO MÉRITO. ART. 1.013, § 4º, DO CPC. DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA APROVAÇÃO LEGISLATIVA. ART. 17, I, DA LEI Nº 8.666/93. NÃO CUMPRIMENTO. NULIDADE EVIDENCIADA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS MATERIAIS. ART. 21 DA LINDB. RETORNO AO STATUS QUO ANTE. DEVOLUÇÃO DO BEM AO MUNICÍPIO. PRESERVAÇÃO DOS EFEITOS PERANTE A TERCEIROS DE BOA-FÉ. INVERSÃO DA SUCUMBÊNCIA. RECURSO PROVIDO”.(Apelação Cível n.º 0006101-57.2020.8.16.0058, 4ª. Câmara Cível, Relator Desembargador CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHÃO, DJ 11/07/23, g.n).
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE NULIDADE DE DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO E ANULAÇÃO DE REGISTRO PÚBLICO. 1. PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA. ATO EIVADO DE NULIDADE ABSOLUTA, QUE NÃO SE CONVALESCE PELO DECURSO DO TEMPO. 2. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DISPENSA NÃO JUSTIFICADA. NULIDADE DO ATO. 3. DISPOSITIVO DE LEI DECLARADO INCONSTITUCIONAL. EFEITO EX TUNC. NULIDADE DO DISPOSITIVO DE LEI DESDE SUA ORIGEM. 4. HONORÁRIOS RECURSAIS FIXADOS.RECURSO DESPROVIDO”.(Apelação Cível n.º 0001282-71.2019.8.16.0039, 4ª. Câmara Cível, Relator Desembargador LUIZ TARO OYAMA, DJ 08/05/23, g.n).
Fica, portanto, afastada a prejudicial de prescrição.
4. Antes de adentrar ao mérito da questão devolvida, necessário realizar um breve resumo dos fatos que deram ensejo a esta lide.Consoante se denota dos autos, o Ministério Público instaurou o Inquérito Civil n.º MPPR-0093.12.000176-8, com o objetivo de apurar eventuais irregularidades existentes no Parque Industrial do Município de Uniflor.Constatou-se que o referido parque corresponde ao imóvel de Matrícula n.º 4.527 do Registro de Imóveis de Nova Esperança, tendo sido adquirido pelo Município de Uniflor no ano de 1992.Já no ano de 2012, o local deixou de ser classificado como área rural, tornando-se área urbana, levando a atualização da matrícula do bem, que passou a ter a numeração 22.159, bem como, a denominação de “Quadra 28-A”, oriunda do Lote “199F-200-1”.Ainda no referido inquérito, o órgão ministerial identificou que o mencionado bem foi subdividido em 10 lotes menores, como se extrai do seguinte trecho da exordial (Ref. mov. 1.1, fls. 02/03), verbis:
“[...]O mapa de fls. 98 descreve que na referida matrícula e lote existem 10 (dez) ÁREAS (vide documentos de fls. 97/118), identificadas pelas seguintes matrículas do RI de Nova Esperança:1 – 23.397 (lote 01 da quadra 28-A; Rua Perimetral; fls. 118);2 – 23.398 (lote 02 da quadra 28-A; área de 1.179,15 m2; fls.119).3 – 23.399 (lote 03, quadra 28-A; área com 700,00 m2; fls. 120).4 – 23.400 (lote 04, quadra 28-A; área com 700,00 m2; fls. 121).5 – 23.401 (lote 05 da quadra 28-A; área de 1.523,30 m2; fls. 122).6 – 23.402 (lote 06 da quadra 28-A; área de 1.016,40 m2; fls. 123).7 – 23.403 (lote 07 da quadra 28-A; área com 1.038,20 m2; fls. 124).8 – 23.404 (lote 08 da quadra 28-A; área de 1.145,45 m2; fls. 125).9 – 23.405 (lote 09 da quadra 28-A; área de 1.489,00 m2; fls. 126).10 – 23.406 (lote 10 da quadra 28-A; área 3.044,50 m2; fls. 127).[...]”.
Nesta Ação Civil Pública, a lide gravita em torno do Lote 05. Este bem foi ocupado pelo réu ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA, onde construiu uma residência e um galpão industrial.Ocorre que, como se apurou durante toda a instrução processual, o bem imóvel foi doado ao referido réu pelo então Prefeito Municipal (LUIZ ORNELAS NETO).Aliás, em depoimento prestado no âmbito do inquérito civil (Ref. mov. 1.18) o ora apelante ANTONIO FERREIRA DE ALMEIDA relatou que, verbis: “(...) procede a informação de que o declarante ocupa um terreno pertencente ao Município de Uniflor desde o ano de 1991 (...)”.Explicou, também, que, verbis: “(...) Recebeu este terreno em doação verbal do então prefeito da época, Luiz Ornelas Neto, com a condição de trouxesse uma empresa de São Paulo, uma empresa de ‘modelação insdutrial’, desenvolvimento de pelas automotivas (...)”.Outrossim, em informações prestadas no ano de 2012 pelo então Prefeito ANTONIO ZANCHETTI NETTO no aludido inquérito, esclareceu-se que desde o ano de 1992 ocorreram doações de imóveis, no Parque Industrial, sem qualquer formalidade, citando-se, inclusive, a ocupação procedida pelo requerido (Ref. mov. 1.7), verbis:
“[...]Ocorre Excelência que existe o parque industrial no Município de Uniflor há mais de 20 (vinte) anos, sendo que no ano de 1992 houveram doações para o Sr. Adalberto Correia que construiu um barracão onde funciona uma fábrica de móveis; ao Sr. Reginaldo Pacheco de Sá, onde foi construído um barracão e funciona uma farinheira; ao Sr. Izaias Bonfim que também construiu um barracão onde funciona uma mercearia e Ao Sr. Antonio Ferreira de Almeida que construiu um barracão industrial para oficina de refrigeração em geral.Desta forma. Existem barracões industriais desde o ano de 1992, sendo que nesta gestão, no ano de 2010 foram construídos também dois barracões, um pelo Sr. Maycon Rodrigues que montou uma oficina mecânica e revenda de peças para veículos e o Sr. Ocimar Franzoni que montou, desde o ano de 2010 uma empresa de mecanização, conforme comprovam os documentos anexos, sendo assim, improcede a alegação do denunciante Natal Gonçalves de que foram efetivadas doações ‘às beiras da eleição, visando favorecimento pessoal (votos)’.Ora Excelência, a realidade é que apesar de existirem construções e funcionamento de empresas no parque industrial desde o ano de 1992, em nenhuma gestão municipal houve a preocupação em regularizar os terrenos do parque industrial, bem como, as doações das quais existem construções de barracões com empresas em funcionamento.[...]”. (g.n)
Corroborando essas informações, o laudo pericial produzido em Juízo atesta a ocupação da área em alusão pelo recorrente, inclusive individualizando e valorando as benfeitorias por ele implementadas (Ref. 320.1, fls. 26/36).Feitos estes esclarecimentos, revela-se clara a nulidade do ato questionado nos autos.A Lei n.º 8.666/93 – vigente à época da criação dos lotes individualizados na petição inicial – estabelece em seu artigo 17, inciso I, o seguinte, verbis:
“Art. 17.
A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:[...]”.
Como se vê, em qualquer modalidade de alienação de imóvel público (no que se insere a doação) exige-se a prévia autorização legislativa e a avaliação prévia.O mesmo era exigido pela normativa anterior que disciplinava a matéria (artigo 15, inciso I do Decreto-Lei n.º 2.300/86), verbis:
“Art 15. A alienação de bens da União e de suas autarquias, subordinadas à existência de interesse público devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa, avaliação prévia e concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:[...]".
Não é demais reiterar que a observância de um procedimento formal – como pormenorizado no capítulo anterior deste Acórdão – é imposto pela própria Constituição Federal, nos termos de seu artigo 37, inciso XXI.Nada disto – como acima esclarecido – ocorreu no presente caso. Ressalte-se, o lote em apreço foi doado apenas de forma verbal pelo então Prefeito Municipal, ocorrendo, assim, sua indevida ocupação.Por mais que o réu-recorrente busque defender sua boa-fé e, até mesmo, invoque a função social da propriedade – uma vez que a empresa instalada contribui para o desenvolvimento econômico local –, não se pode desconsiderar que a destinação dos bens públicos demanda a observância de formalidades constitucionalmente e legalmente estabelecidas.Aliás, como bem apontado pela sentença, este entendimento já foi adotado por este Relator, verbis:
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BEM PÚBLICO DOADO POR MEIO DE LEI MUNICIPAL INCONSTITUCIONAL. SENTENÇA QUE RECONHECEU A NULIDADE DA DOAÇÃO. VÍCIO QUE REPERCUTE NAS ALIENAÇÕES POSTERIORES, INDEPENDENTEMENTE DA BOA-FÉ DOS ADQUIRENTES. IMÓVEL QUE DEVE RETORNAR AO PATRIMÔNIO DO MUNICÍPIO DE ANDIRÁ. ATO INCONSTITUCIONAL QUE NÃO SE CONVALIDA PELO DECURSO DO TEMPO. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO”.(Apelação Cível n.º 0000621-34.2015.8.16.0039, 4ª. Câmara Cível, Relator Desembargador ABRAHAM LINCOLN CALIXTO, DJ 07/05/20, g.n).
Importante consignar, ainda, que não passa desapercebida a alegação do recorrente de que a doação foi supostamente formalizada por documento, apontando – neste contexto – para a existência de alvará de construção e habitação.Ocorre que tais documentos apenas atestam que foi autorizada a construção na localidade, o que não se confunde com o negócio jurídico em apreço (i.e., doação). Vale lembrar que a transferência da propriedade do imóvel se dá com o registro na matrícula do imóvel (ex vi do artigo 1.245 do Código Civil).Prevalece, portanto, todos os elementos de prova que demonstram que a doação se deu de forma verbal, sem respeito a quaisquer das formalidades exigidas por lei, como foi acima pormenorizado.Da mesma forma, não prospera a tese de que, por não ter sido ofertado contraditório, é nulo o inquérito civil que deu ensejo a esta Ação Civil Pública – até porque o enunciado n.º 24 das c. 4ª. e 5º. Câmaras Cíveis pacificou o seguinte entendimento, verbis:
“No inquérito civil ou em qualquer outro procedimento investigatório não é de rigor a observância do contraditório e da ampla defesa, pois apenas constituem meios de natureza inquisitória destinados a formar a convicção do Ministério Público acerca da existência ou não de elementos indiciários tendentes à deflagração da ação civil pública" (Enunciado n.º 24)”.
Para finalizar este capítulo, anoto que não se ignora que no curso deste processo foram aprovadas leis municipais que criaram programa de incentivo ao desenvolvimento econômico local e, até mesmo, permitiram a concessão de direito real de uso da área.Após este avanço, as autoridades municipais comprometeram-se a identificar quais as empresas preenchiam os requisitos necessários para permanecer na localidade e, em seguida, elaborar novo projeto de lei no intuito de finalmente regularizar a situação do Parque Industrial de Uniflor (Ref. mov. 393.1). Contudo, com o passar dos anos, não houve qualquer notícia de que este compromisso foi cumprido, o que levou ao Juízo prolatar a sentença ora apreciada.Ainda no intuito de se buscar, mesmo agora, uma solução consensual ao conflito, este Relator encaminhou os autos ao Núcleo de Conciliação 2º. Grau, restando infrutífera esta nova tentativa (Ref. mov. 58.1-Ap).Posteriormente, a pedido da douta Procuradoria Geral de Justiça, os recursos oriundos das ações civis públicas que discutiam a irregularidade de doações de imóveis do parque industrial do Município de Uniflor (apelos em apenso), foram suspensos, precisamente para viabilizar a realização de estudos técnicos necessários para se bucar a resolução,
por acordo, do conflito.Não obstante o hercúleo esforço do órgão ministerial em conjunto com o Município de Uniflor – que, inclusive, culminou na assinatura de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
pelos demais ocupantes da área em todos os feitos conexos – especificamente o réu deste caso optou por não aderir à proposta. Desta forma, o único ato que permanece a justificar a ocupação do bem imóvel pelo particular, ora apelante, é a doação verbal, cuja irregularidade foi exaustivamente explicada.Portanto, não há como reformar o veredito singular, no ponto em que declarou a nulidade da doação verbal, determinando a devolução do bem ao MUNICÍPIO DE UNIFLOR.
5. Noutro ponto, o MUNICÍPIO DE UNIFLOR defende que o réu deve ser condenado ao pagamento de alugueres pelo período em que ocupou irregularmente o imóvel.Desde logo, registro que esta pretensão não merece guarida. Isso porque, conforme fundamentou o Juízo, todo o conjunto probatório indica que o réu agiu de boa-fé, aguardando, por anos, a concretização da promessa de regularização da doação.Além disso, realmente contribuiu para o desenvolvimento econômico local, instalando no lote empresa no ramo de mecânica, o que, inclusive, foi identificado em perícia determinada pelo Juízo (Ref. mov. 320.1, fls. 26/36).Estes fatos – apesar de não impedirem a nulidade alhures reconhecida – devem, sim, ser ponderados para fins de análise da condenação pecuniária postulada pelo ente público em seu apelo.Não é demais lembrar que ao reconhecer a irregularidade de ato administrativo e ao aplicar as respectivas sanções, cabe ao Magistrado considerar as circunstâncias práticas que permearam a ação dos agentes, bem como, a natureza, a gravidade e os danos causados ao Poder Público.Este é o teor do artigo 22, §§1º. e 2º. da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, verbis:
“Art. 22.
Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.§1º.
Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. §2º. Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente”.
Daí porque não comporta provimento o apelo do ente municipal.
6. Em reforço, destaco que esta c. 4ª. Câmara Cível já adotou entendimento igual ao ora exposto em demanda análoga oriunda do Município de Uniflor, verbis:
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. PARTICULARES QUE, EM SEU APELO, INVOCAM REGRA DE PRESCRIÇÃO CONTIDA NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE E AUSÊNCIA DE INTERESSE RECURSAL. SENTENÇA QUE NÃO ACOLHEU QUALQUER TESE PERTINENTE À IMPROBIDADE. RECURSO NÃO CONHECIDO, NESTE PONTO. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO ARGUIDA PELA DOUTA PROCURADORIA DE JUSTIÇA. NÃO CONSTATAÇÃO. PRETENSÃO QUE GRAVITA EM TORNO DE ATO EIVADO DE INCONSTITUCIONALIDADE. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 37, CAPUT E INCISO XXI DA CARTA MAGNA. VÍCIO QUE NÃO SE CONVALIDA COM O TEMPO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E DESTA CORTE. MÉRITO. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO PROCEDIDA DE FORMA VERBAL, SEM O CUMPRIMENTO DAS FORMALIDADES EXIGIDAS PELO ARTIGO 17, INCISO I DA LEI N.º 8.666/93. INEXISTÊNCIA DE LEI AUTORIZANDO O ATO, TAMPOUCO DE AVALIAÇÃO PRÉVIA. NULIDADE EVIDENCIADA. CONDENAÇÃO DOS OCUPANTES DO BEM AO PAGAMENTO DE ALUGUERES PELO PERÍODO QUE DELE USUFRUÍRAM. IMPOSSIBILIDADE. BOA-FÉ DEMONSTRADA, NO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 22, §§1º. E 2º. DA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO.1. Tendo a sentença julgado improcedentes os pleitos pertinentes à improbidade administrativa, resta inadmissível o apelo dos particulares, por violação ao princípio da dialeticidade e por ausência de interesse recursal, no ponto em defendem a tese de prescrição intercorrente com esteio na Lei n.º 8.429/93.2. O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de que vícios de inconstitucionalidade não se convalidam com o tempo. Vale dizer, eventual ato praticado pela Administração Pública em desacordo com a Carta Magna não está sujeito à decadência ou à prescrição, tampouco pode ser interpretado sob a lógica do princípio da proteção da confiança.2.1. Considerando que a doação verbal de imóvel público posta em litígio afronta o artigo 37, caput e inciso XXI da Carta Magna, não há como acolher a prejudicial de prescrição aventada pela douta Procuradoria de Justiça.3. Conforme se extrai do artigo 17, inciso I da Lei n.º 8.666/93, em qualquer modalidade de alienação de imóvel público (no que se insere a doação) exige-se autorização legislativa e avaliação prévia3.1. No caso, os particulares incluídos no polo passivo desta ação civil pública receberam em doação, sem o cumprimento de qualquer formalidade, imóvel pertencente ao Município de Uniflor, de modo que é clara a nulidade do ato questionado.4. Em atenção ao artigo 22, §§1º. e 2º. da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, ao reconhecer a irregularidade de ato administrativo e ao aplicar as respectivas sanções, cabe ao Magistrado considerar as circunstâncias práticas que permearam a ação dos agentes, bem como, a natureza, a gravidade e os danos causados ao Poder Público.4.1. Na hipótese dos autos, como restou evidenciada a boa-fé dos ocupantes do imóvel, entendo ser incabível a condenação ao pagamento de alugueres pleiteada pelo Município-recorrente.RECURSO DOS RÉUS-PARTICULARES PARCIALMENTE CONHECIDO E, NA PARTE CONHECIDA, DESPROVIDO.RECURSO DO ENTE MUNICIPAL DESPROVIDO”.(Apelação Cível n.º 0002915-47.2014.8.16.0119, 4ª. Câmara Cível, Relator Desembargador ABRAHAM LINCOLN CALIXTO, DJ 17/07/24).
7. Por fim, deixo de aplicar o artigo 85, §11 do Código de Processo Civil, por ter sido dispensada a condenação à verba honorária na origem.
8. Forte em tais fundamentos, voto no sentido de conhecer em parte do recurso do réu-particular e, na parte conhecida, negar-lhe provimento e de conhecer e negar provimento ao apelo do ente municipal.