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Processo:

RELATÓRIO1. A ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, SEÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ propôs ação direta de inconstitucionalidade, com pleito cautelar, em face da Lei Municipal nº 1.350, de 28 de setembro de 2021, do Município de Cândido de Abreu, que revogou o Fundo da Procuradoria Jurídica do município e, de consequência, interrompeu a distribuição e percebimento de honorários advocatícios sucumbenciais aos integrantes da carreira de Procurador Municipal, instituído pela Lei Municipal nº 1.204/2018.O Autor afirma, em síntese, o seguinte: a)
a lei padece de inconstitucionalidade formal
dado que: a.1) o processo legislativo foi iniciado como projeto de lei complementar e, após, transformado e aprovado como lei ordinária, não tendo sido observado o quórum qualificado de maioria absoluta; a.2) não foi respeitada a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo municipal para deflagrar processo legislativo que versa sobre o regime jurídico dos servidores públicos municipais, a.3) não foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro da renúncia de receita promovida com a revogação da Lei Municipal nº 1.204/2018. Sustentou ainda, a presença de vício de inconstitucionalidade material sob o fundamento de impossibilidade de redução da remuneração dos advogados públicos do Município sem qualquer regime de transição ou de manutenção salarial. Afirma-se
a norma
ofendeu os arts. 34, II, 66, II, 69 e 125, § 2º, I, todos da Constituição do Estado do Paraná; arts. 37, XV, 61, § 1º, II, ‘c’, e 69 todos da Constituição da República e ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, de reprodução obrigatórios aos demais entes federados. Ao final, o autor pleiteou a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia da lei municipal, com a consequente repristinação da legislação revogada (Lei Municipal nº 1.204/2018), conforme preconiza o art. 11, § 2º da Lei Federal nº 9.868/99, e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade da
norma.Juntou-se documentos (movs. 1.3 a 1.5 e 2.2 a 2.3).Na decisão inicial, foi adotado o rito abreviado a que alude o art. 12 da Lei Federal nº 9.868/1999 (mov. 12.1).A Câmara Municipal de Cândido de Abreu devidamente notificada discorreu sobre o trâmite do processo legislativo que culminou na lei impugnada e apresentou os documentos de mov. 18.2 a 18.9.A Douta Procuradoria-Geral do Estado manifestou-se pela procedência da ação sob os seguintes fundamentos: a) a lei impugnada é formalmente inconstitucional porquanto: a.1) não observou o quórum de aprovação de lei complementar; a.2) usurpou a competência privativa do Chefe do Poder Executivo ao regular matéria atinente ao regime jurídico de advogados públicos municipais; a.3) a lei revogada tratava de renúncia de receita recebida a título de honorários advocatícios sucumbenciais e sobre tais verbas incidiria a retenção na fonte do imposto de renda em favor do município de Cândido de Abreu, que culminou por desrespeitar o art. 113, do ADCT da Constituição da República; b)
a lei objeto da demanda é materialmente inconstitucional “considerando o caráter remuneratório dos honorários sucumbenciais percebidos pelos membros das diversas carreiras da Advocacia Pública, não pode a lei municipal impedir tal distribuição e o seu respectivo recebimento pelos membros da Procuradoria do Município de Cândido de Abreu.” (mov. 31.1).O Município de Cândido de Abreu asseverou que, a promulgação da Lei Municipal nº 1.350/2021 decorreu de “responsabilidade exclusiva do então Presidente da Câmara, que ignorou todos os alertas e indícios de sua inconstitucionalidade.” (mov. 37.1).A Douta Procuradoria-Geral de Justiça sustentou o seguinte: a) o diploma impugnado padece de vício de inconstitucionalidade formal em virtude violação à iniciativa privativa do Chefe do Executivo para tratar sobre o regime jurídico dos seus servidores públicos; b) não se vislumbra vício de inconstitucionalidade formal na aprovação do projeto de lei originário da Lei Municipal nº 1.350/2021 por quórum de maioria simples na medida em que não se exige lei complementar para tratar do tema em análise; c) inexiste inconstitucionalidade formal diante da alegada violação ao art. 113, do ADCT da Constituição da República (norma de reprodução obrigatória) porquanto as verbas do fundo não eram patrocinadas pelo Município, sendo repassadas diretamente aos advogados públicos, sem prejuízo da remuneração ordinária, bem assim, não impactavam no orçamento próprio da Procuradoria Jurídica do Município, tampouco eram revertidos ao orçamento geral da Administração Pública municipal; d) há vício de inconstitucionalidade material da Lei Municipal nº 1.350/2021 por ofensa à garantia da irredutibilidade de vencimentos dos procuradores municipais, assentada nos arts. 34, II, e 125, § 2º, I, da Constituição do Estado do Paraná e no art. 37, XV, da Constituição da República. Por derradeiro, requereu a procedência parcial do pedido para ser declarada a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal nº 1.350/2021, do Município de Cândido de Abreu.



VOTO2. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil-Seção Paraná, em face da Lei Municipal nº 1.350, de 28 de setembro de 2021, do Município de Cândido de Abreu, que revogou o Fundo da Procuradoria Jurídica daquele município, instituído pela Lei Municipal nº 1.204/2018.A norma objeto da demanda tem a seguinte redação: Lei Municipal nº 1.350 de 28 de setembro de 2021, de Cândido de Abreu: “Art. 1º. Fica revogada a Lei nº 1.204, de 17 de abril de 2018, que institui o Fundo da Procuradoria Jurídica do Município de Cândido de Abreu, Estado do Paraná.Art. 2º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
São apontados como parâmetros de controle os artigos 34, inciso II; 66, inciso II, 69 e 125, § 2º, inciso I, todos da Constituição do Estado do Paraná; os artigos 37, inciso XV, 61, § 1º, inciso II, alínea ‘c’, e 69 todos da Constituição da República e, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, que seguem transcritos:Constituição do Estado do Paraná:“Art. 34. São direitos dos servidores públicos, entre outros:(...)II - irredutibilidade do subsídio e dos vencimentos dos ocupantes de cargo e emprego público, ressalvado o que dispõe o artigo 37, XV, da Constituição Federal;”“Art. 66. Ressalvado o disposto nesta Constituição, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:(...)II - servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, reforma e transferência de militares estaduais para a reserva;”“Art. 69. As leis complementares são aprovadas por maioria absoluta dos integrantes da Assembléia Legislativa.”“Art. 125. O exercício das atribuições da Procuradoria-Geral do Estado é privativo dos procuradores integrantes da carreira, que será organizada e regida por estatuto próprio, definido em lei, com observância dos arts. 39 e 132 da Constituição Federal. (...) § 2º. É assegurado aos procuradores do Estado: I - irredutibilidade de subsídios e proventos;”
Constituição da República:Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;”“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)II - disponham sobre: (...) c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;”“Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.”ADCT:“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”
A Autora apresentou quatro eixos argumentativos: i) A lei padece de vício de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, que caberia ao Prefeito Municipal (art. 66, II, da Constituição Estadual), porquanto dispõe sobre regime jurídico dos procuradores municipais, ao passo que foi inaugurado o processo legislativo por membros do Poder Legislativo municipal. ii) Há inconstitucionalidade formal porquanto o processo legislativo foi iniciado como projeto de lei complementar, após, transformado em projeto de lei ordinária e aprovado sem a observância do quórum qualificado de maioria absoluta.iii) A norma está eivada de vício de inconstitucionalidade formal em razão da ausência de apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro da renúncia de receita promovida com a revogação da Lei Municipal nº 1.204/2018, em ofensa ao art. 113, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República, norma de reprodução obrigatória pelos entes federados.iv) Está configurado
vício de inconstitucionalidade material na medida em que o novo diploma ensejou a redução da remuneração dos procuradores municipais, sem qualquer regime de transição ou de manutenção salarial.
2.a) Da Inconstitucionalidade FormalQuanto ao apontado vício de inconstitucionalidade formal, a Autora apresentou três eixos argumentativos, conforme
declinados. O Projeto de Lei nº 18/2021 do Município de Cândido de Abreu (mov. 2.2), posteriormente convertido na Lei Municipal n° 1.350/2021, foi proposto pelos vereadores Anderson Wasilewski, Casemiro Nakag Batista, Geraldo Iene, Gisele Kwiatkowski de Oliveira, Luís Carlos Piazzon de Oliveira e Vitor Reinaldo dos Santos, consoante documento de mov. 8.2.Essa inovação legislativa revogou a Lei Municipal nº 1204/2018 que instituía o Fundo da Procuradoria Jurídica do Município de Cândido de Abreu e disciplinava a distribuição de honorários sucumbenciais entre os seus membros efetivos. Nesse ponto, esclarece a Autora que “a legislação revogada, isto é, a Lei Municipal nº 1.204/2018 tratava acerca do regime jurídico peculiar a que se submetem os
advogados públicos, instituindo modelo remuneratório por performance, intimamente ligado ao princípio da eficácia, o que inclusive norteou a composição remuneratória da carreira no recente Plano de Cargos e Salários municipal (Lei Municipal nº 1.390/2022).” (mov. 1.1, fls. 7/8).Divisa-se que a lei em análise revogou a norma que tratava do regime jurídico dos servidores públicos do Município de Cândido de Abreu, que abarca, inclusive, o seu sistema remuneratório. A esse respeito, na doutrina, Hely Lopes Meirelles afirma o seguinte:“Com efeito, entende-se por regime jurídico o conjunto de normas disciplinadoras de diversos aspectos da relação jurídica funcional entre Estado e servidor, compreendendo, dentre outros, requisitos de investidura, direitos e vantagens, deveres e responsabilidades, desenvolvimento na carreira, etc.. Em outras palavras, trata-se de complexo normativo destinado a regular “[…] a acessibilidade aos cargos públicos, a investidura em cargo efetivo (por concurso público) e em comissão, as nomeações para funções de confiança; os deveres e direitos dos servidores; a promoção e respectivos critérios; o sistema remuneratório (subsídios ou remuneração, envolvendo os vencimentos, com as especificações das vantagens de ordem pecuniária, os salários e as reposições pecuniárias); as penalidades e sua aplicação; o processo administrativo; e a aposentadoria”.
Hely Lopes Meirelles descreve regime jurídico como o conjunto de normas que regem a investidura, os direitos, as vantagens, remuneração, os deveres, entre outros, dos servidores públicos.No caso em exame, ao excluir benefício até então existente na órbita municipal e atribuível a todos os procuradores municipais, a lei questionada alterou a relação jurídica mantida entre o Município e o agente público, caracterizando-se, por consequência, uma mudança no regime jurídico.Assim, para guardar agasalho na Constituição Estadual, a referida lei deveria ter sido proposta pelo Chefe do Poder Executivo, na forma do art. 66, inciso II, o que inocorreu, impondo-se, por conseguinte, a conclusão de que tal norma padece de vício de inconstitucionalidade formal subjetiva (vício de iniciativa).A doutrina de Luís Roberto Barroso assim descreve o vício de inconstitucionalidade formal decorrente de violação à iniciativa legislativa:“O processo ou procedimento legislativo completo compreende inciativa, deliberação, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação. O vício mais comum é o que ocorre no tocante à iniciativa das leis. Pela Constituição, existem diversos caso de iniciativa privativa de alguns órgão ou agentes públicos, como o Presidente da República (art. 61, §1º), o Supremo Tribunal Federal (art. 93) ou o Chefe do Ministério Público (art. 128,
§5º). Isso significa que somente o titular da competência reservada poderá deflagar o processo legislativo naquela matéria. Assim, se um parlamentar apresentar projeto de lei criando cargo público, modificando o estatuto da magistratura ou criando atribuições para o ministério público, ocorrerá inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa”. (BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2019).
O Colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná já inferiu, em diversas oportunidades, pelo vício de iniciativa em leis regulatórias do regime jurídico de servidores públicos;
veja-se:“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 58-A e 58-B DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL DE MARINGÁ. DISPOSITIVOS ACRESCENTADOS PELA EMENDA À LEI ORGÂNICA DE Nº 60, DE 14 DE MARÇO DE 2019, RESULTANTES DE EMENDA PARLAMENTAR, VERSANDO A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E AS ATRIBUIÇÕES DA PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO. Preliminar: i) inconstitucionalidade arguida por desconformidade a disposições do Regimento Interno da Câmara Municipal, da Lei Orgânica Municipal e da Lei Complementar Municipal nº 1074/2017, textos legais que não servem de parâmetro ao controle abstrato de constitucionalidade pela Justiça estadual. ii) cogitada ofensa aos princípios da publicidade e da transparência. Hipótese em que, se houvesse ofensa, seria por via reflexa ou indireta à Constituição, a indicar a inadequação da via do controle abstrato. Extinção parcial do processo, sem resolução do mérito. Inconstitucionalidade formal. Disposição legal examinada pertinente à organização e ao funcionamento da Administração Direta e ao regime jurídico dos Procuradores Municipais. Violação ao artigo 66, incisos II e IV da Constituição do Estado do Paraná. Matéria de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade material. Afronta ao princípio da separação de poderes, previsto no Artigo 7º, caput, da Constituição do Estado do Paraná. Pedido julgado procedente”. (TJPR, ADI 0027428-72.2019.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Ruy Cunha Sobrinho, J. 11.03.2020, DJe 12.03.2020).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR.1. QUESTÃO DE ORDEM. AGRAVO INTERNO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO QUE INDEFERIU O INGRESSO DO "AMICUS CURIAE". PEDIDO DE INGRESSO QUE NÃO TEM O CONDÃO DE SUSPENDER O ANDAMENTO DO FEITO. DESNECESSIDADE DE AGUARDAR A DECISÃO REFERENTE AO INGRESSO DE "AMICUS CURIAE" ANTES DO JULGAMENTO DA CAUTELAR, DECISÃO DE CARÁTER PROVISÓRIO QUE ANALISA SITUAÇÃO PELA ÓTICA DA VEROSSIMILHANÇA E URGÊNCIA.QUESTÃO DE ORDEM REJEITADA.2. LEI ESTADUAL Nº 19.495/2018, QUE ALTERA A LEI ESTADUAL Nº 16.164/2009. ATO NORMATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CONCEDE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO PARA SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS DEMITIDOS, EXONERADOS OU DISPENSADOS POR MOTIVAÇÃO POLÍTICA E ALBERGADOS PELA ANISTIA. LEI QUE IRRADIA EFEITOS NOS ENQUADRAMENTOS, PROGRESSÕES E PROMOÇÕES, BEM COMO, NO TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO DE SERVIDORES ESTADUAIS. TEMA AFETO AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES. EXPRESSA PREVISÃO DE QUE OS EFEITOS SERÃO GERADOS A PARTIR DA DATA DO PROTOCOLO DO PEDIDO. PLAUSIBILIDADE DA TESE DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO À REGRA DE INICIATIVA ESTAMPADA NO ARTIGO 66, INCISOS I E II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTES. PERICULUM IN MORA PRESENTE”. (TJPR, ADI 1.747.608-2, Órgão Especial, Rel. Lauro Laertes de Oliveira, J. 18.03.2019, DJe 03.04.2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 12.433/2016, DE PONTA GROSSA, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE PROMOVEU ALTERAÇÕES NA LEI Nº 9.885/2009, A FIM DE ESTENDER AOS DEMAIS EMPREGADOS PÚBLICOS EFETIVOS, QUE ESPECIFICOU, A GRATIFICAÇÃO POR PRODUTIVIDADE DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA - SUBSTANCIAIS ALTERAÇÕES NO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS, ESPECIALMENTE NO QUE SE REFERE AO SISTEMA REMUNERATÓRIO - PRERROGATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - INVASÃO DE COMPETÊNCIA -VÍCIO FORMAL CARACTERIZADO - PRECEDENTES - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE”. (TJPR, ADI 1.533.336-7, Órgão Especial, Rel. Prestes Mattar, J. 04.12.2017, DJe 15.12.2017).
De igual maneira, o Supremo Tribunal Federal já decidiu sobre a matéria, nos seguintes termos:“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA. INICIATIVA PARLAMENTAR. REQUISITOS PARA INVESTIDURA NO CARGO DE PROCURADOR-GERAL DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. RESERVA DE INICIATIVA. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA. AÇÃO PROCEDENTE. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL considera de observância obrigatória pelos Estados-Membros a disciplina constante do art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, que determina serem de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, regra que também se aplica ao processo de reforma das constituições estaduais. Precedentes. 2. Padece de inconstitucionalidade formal a Emenda à Constituição estadual, de iniciativa parlamentar, que limita a nomeação do Procurador-Geral do Estado aos integrantes estáveis da carreira. 3. Medida Cautelar confirmada e ação direta julgada procedente”. (STF, ADI 5211/PB, Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, J. 18.10.2019, DJe 02.12.2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA E REFERENDADA PELO PLENÁRIO DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 1º DA LEI N. 10.011/2013, DE MATO GROSSO. TÍTULOS OBTIDOS NOS PAÍSES INTEGRANTES DO MERCOSUL PARA PROGRESSÃO FUNCIONAL DE SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. Art. 1º da Lei n. 10.011/2013, do Mato Grosso, decorrente de projeto de lei de iniciativa parlamentar: critério de progressão funcional de servidores do Mato Grosso; matéria referente a regime jurídico dos servidores públicos do Estado sujeita à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo estadual: afronta ao disposto no inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República. Precedentes. 2. Norma que permite aumento da remuneração dos servidores públicos contemplados por eventual progressão funcional: afronta à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual para a deflagração do respectivo processo legislativo, nos termos da al. a do inc. II do §1º do art. 61 da Constituição da República. Precedentes. 3. É inconstitucional ato normativo estadual no qual se disciplinam aspectos pertinentes à legislação sobre diretrizes e bases da educação nacional por usurpação de competência legislativa privativa da União. Precedentes. 4. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 10.011/2013 de Mato Grosso”. (STF, ADI 5091/MT, Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, J. 27.09.2019, DJe 15.10.2019).
Destaca-se que, as hipóteses de competência privativa do Executivo são excepcionais, impondo, desse modo, interpretação restritiva, consoante lineamento fixado pelo Supremo Tribunal Federal, nos seguintes termos:“ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO -MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado.” (ADI 724 MC, Relator(a): Min. Celso de Mello, j. Tribunal Pleno, em 07/05/1992, DJ 27-04-2001 PP-00057 Ement Vol-02028-01 PP-00065. Sem destaque no original).
Destarte, observa-se que a lei objeto da demada padece de inconstitucionalidade formal, decorrente de vício de iniciativa de processo legislativo municipal que trata do regime dos servidores públicos municipais.Quanto à alegada inconstitucionalidade em razão da não observância do quórum de maioria absoluta na aprovação da lei, muito embora a análise reste prejudicada diante da presença do vício formal, que por si só inquina a lei impugnada de inconstitucionalidade, deve-se acolher a manifestação do Ministério Público, no rumo de afastar a cogitada ofensa à reserva de lei complementar.Tanto a Constituição Federal quanto a Constituição Estadual não reservaram à lei complementar matérias relacionadas a servidores públicos, a exemplo da própria Lei ordinária federal nº 8.112/90, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.Trata-se, na hipótese, de matéria reservada à lei ordinária, bastando a sua aprovação por maioria simples. A Douta Procuradoria de Justiça bem delineou a questão, que vale a transcrição do seguinte excerto (mov. 44.1, fls. 6/7):“O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a constitucionalidade de processo legislativo de lei complementar votada e aprovada em contexto no qual se exigia apenas lei ordinária, já reconheceu que “lei complementar inexigível deve ser tratada como lei ordinária”. O Pretório Excelso, na ocasião, compreendeu que “a votação e aprovação de lei complementar em contexto no qual se exigiria apenas lei ordinária é tão só redundância, sem implicar vício formal que inquine a lei de nulidade” (STF, ADI 2926, Tribunal Pleno, Rel. Min. Nunes Marques, j. 18/03/2023 – destacou-se). A racionalidade do referido precedente, por uma lógica inversa, é extensível à hipótese em exame. A Lei Municipal nº 1.204/2018, revogada pela Lei Municipal nº 1.350/2021, foi promulgada, efetivamente, como lei ordinária. E a temática por ela versada, ao que tudo indica, não foi reservada pela Constituição ao âmbito de lei complementar. No cenário apresentado, portanto, não se vê prejuízo na adoção de quórum simplificado para a aprovação de diploma cuja matéria, desde o início, poderia ter sido veiculada em lei ordinária. Isto é, se a matéria abordada pelas Leis Municipais nº 1.204/2018 e nº 1.350/2021 não exigia tratamento por lei complementar – o que seria, no entendimento do Pretório Excelso, “tão só redundância” – , não se observa a presença de efetiva nulidade na aprovação do projeto de lei originário por maioria simples, devidamente alcançada naquela oportunidade – com placar de 5 (cinco) votos favoráveis e 3 (três) contrários, com 2 (duas) abstenções, em dois turnos de votação2 (mov. 2.2, p. 3) – , ainda que o processo legislativo tenha se iniciado como projeto de lei complementar.”
Dessa forma, a votação e a aprovação da lei impugnada complementar por maioria simples, em contexto que permita apenas o rito da lei ordinária, não configura vício formal, máxime considerando que a lei em tela foi aprovada com status de lei ordinária.Descabe falar ainda, em inconstitucionalidade formal por violação a pressupostos objetivos do ato, decorrente de ofensa ao regramento do art. 113, do ADCT, da Constituição da República, de observância obrigatória aos demais entes da federação (STF, ADI 6102, ADI 5816 e ADI 6074); o referido dispositivo legal dispõe o seguinte:“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”
A parte autora sustenta que, ao ser revogada a aludida legislação, que disciplinava o recebimento em fundo próprio vinculado ao Município bem como posterior distribuição aos procuradores municipais (com a pertinente retenção tributária), gerou renúncia de receita, sem a apresentação do pertinente impacto orçamentário e financeiro. Contudo, verifica-se que as verbas do referido fundo não impactavam no orçamento próprio da Procuradoria Jurídica do Município, tampouco eram revertidos ao orçamento geral da Administração Pública municipal, daí o porquê se reconhecer que não houve renúncia de receita, inexistindo violação ao art. 113, do ADCT. O tema foi tratado de forma clara pelo Ministério Público em seu parecer de mov. 44.1, que segue em parte reproduzido:“Indo além, a Lei Municipal nº 1.204/2018 instituiu o Fundo da Procuradoria Jurídica do Município de Cândido de Abreu com ‘autonomia administrativa e financeira’ (art. 1º, caput), tendo “por objetivo exclusivo o recebimento, rateio e repasse, aos Procuradores Jurídicos, de honorários sucumbenciais devidos nas ações judiciais em que a administração direta, indireta e fundacional do Município for parte” (art. 2º, caput). O diploma ainda estabelecia que as receitas do fundo não poderiam ser revertidas, a qualquer título, ao Tesouro Municipal, mesmo após findado o exercício financeiro (art. 3º, § 1º), que as receitas do fundo não integravam o percentual da receita municipal destinado à Procuradoria Jurídica do Município, previsto na lei orçamentária anual (art. 3º, § 4º), bem como que tais recursos estavam vinculados à finalidade prevista no art. 2º, caput, e deveriam ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso (art. 3º, § 6º). A Lei Municipal nº 1.204/2018 também assentava que o orçamento do Fundo da Procuradoria Jurídica municipal integrava o orçamento do Município, “em obediência ao princípio da unidade” (art. 3º, § 5º). Por fim, havia previsão no sentido de que os valores decorrentes do rateio das receitas do fundo não constituíam ‘encargos do Tesouro Municipal’, não eram base de cálculo para qualquer vantagem e tampouco se incorporavam aos vencimentos dos servidores públicos para qualquer fim (art. 10). Como esclarecido na ADI nº 6053, a categoria dos honorários sucumbenciais ‘encontra fundamento determinante no critério da sucumbência, ocasionalmente complementado pelo critério da causalidade. Relaciona-se, em linhas gerais, como dever da parte de, uma vez derrotada na demanda, suportar as consequências decorrentes desse resultado, sendo obrigada, via de regra, ao pagamento de todas as verbas sucumbenciais, entre as quais, os honorários advocatícios de sucumbência’.(...)Assim, verifica-se que os valores relativos aos honorários sucumbenciais, além de incertos e variáveis, não integravam, de fato, o planejamento orçamentário e financeiro do Município. Tal cenário, sem embargo, é suficiente para excepcionar a regra do art. 113 do ADCT, porque inviável estimar o impacto orçamentário e financeiro da renúncia de receita ‘imprevisível’ e ‘não essencial’ ao ente municipal.” (Aqui destacado)
Com a revogação do fundo da procuradoria do município pela lei impugnada, os valores decorrentes dos honorários advocatícios sucumbenciais possivelmente ficarão custodiados pelo Município, o que reforça a ideia de que não se há falar em renúncia de receita. A respeito, esta Corte Especial já considerou a prescindibilidade de estudo impacto orçamentário e financeiro em face da inexistência de efeitos financeiros imediatos decorrentes de lei, a exemplo do julgado que segue:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 757/2021, DE TIJUCAS DO SUL – DIPLOMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE TRATA DE PROGRAMA DE INCENTIVO À CONTRATAÇÃO DE ESTAGIÁRIOS POR EMPRESAS INSTALADAS NO MUNICÍPIO – AVENTADAS VIOLAÇÕES ÀS REGRAS DE INICIATIVA LEGISLATIVA E À SEPARAÇÃO DOS PODERES (ARTIGOS 66 E 7º DA CE) – SUPOSTA INCOMPATIBILIDADE VERTICAL DECORRENTE DO AUMENTO DE DESPESAS PROMOVIDO PELA LEI E DA AUSÊNCIA ESTUDO DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO (ARTIGO 113 DO ADCT) - VÍCIOS NÃO VERIFICADOS – NORMATIVO QUE NÃO TRATA DAS MATÉRIAS PREVISTAS NO ARTIGO 66 DA CARTA ESTADUAL, O QUAL VINDICA INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA – NORMA A INCENTIVAR A CONTRATAÇÃO DE ESTAGIÁRIOS PELA INICIATIVA PRIVADA, SEM INTERFERIR NA ESTRUTURA OU NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL – INCENTIVOS FISCAIS A SEREM POSTERIORMENTE INSTITUÍDOS, MEDIANTE LEI ESPECÍFICA (ARTIGO 150, §6º, DA CF), COMO CONTRAPARTIDA À ADESÃO AO PROGRAMA – INICIATIVA LEGISLATIVA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA QUE, SEGUNDO COMPREENSÃO DO PRETÓRIO EXCELSO, NÃO É EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO – CARÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA QUE NÃO CONFIGURA AFRONTA DIRETA AO TEXTO CONSTITUCIONAL – PRESCINDIBILIDADE DE ESTUDO DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTO ANTE A INEXISTÊNCIA DE EFEITOS FINANCEIROS IMEDIATOS DECORRENTES DA LEI – AUSÊNCIA, ADEMAIS, DE AFRONTA AO ARTIGO 68, I, DA CARTA PARANAENSE – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.” (ADI 00073085-66.2021.8.16.0000. Órgão Especial. Relator: Des. José Augusto Gomes Aniceto, Data Julgamento: 13/03/2023)
A Lei Municipal nº 1.350/2021 é formalmente inconstitucional, pois, o respectivo projeto de lei foi proposto por membros da Casa Legislativa do Município de Cândido de Abreu, que resulta em evidente usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo municipal para deflagrar processo legislativo que discipline o regime jurídico dos seus servidores públicos (procuradores municipais). Por fim, a orientação do Supremo Tribunal Federal quanto aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade de lei no controle abstrato é que, em regra, sejam ex tunc. Vale dizer, uma vez reconhecida a nulidade da lei impugnada, há a repristinação da anteriormente revogada. Nesse sentido se insere os ensinamentos de Clèmerson Merlin Clève:“3. O princípio geral da eficácia retroativaO Brasil insere-se nesse contexto.Inclusive pela original influência do modelo americano, firmou-se a concepção da eficácia ex tunc da declaração de inconstitucionalidade. Tal orientação foi mantida mesmo com a introdução do controle concentrado em via abstrata.” [CLEVE, Clèmerson Merlin. Direito Constitucional Brasileiro (livro eletrônico). Volume 2: Organização do Estado e dos Poderes. 2ª edição. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021].
A exceção recai nas hipóteses de necessidade de salvaguardar a segurança jurídica ou excepcional interesse social, nos termos do art. 27, da Lei 9868/99. No presente caso, não se verificam tais situações. Pelo contrário, desde a revogação da lei que instituiu o Fundo da Procuradoria Jurídica do Município de Cândido de Abreu (2021), os valores correspondentes aos honorários sucumbenciais deixaram de ser rateados, em prejuízo dos procuradores municipais, sendo o caso de se realizar a distribuição de tais montantes, bem como os futuros, na forma da Lei nº 1.204/2018.Destarte, uma vez reconhecida a inconstitucionalidade da Lei nº 1.350/2021 do Município de Cândido de Abreu, e, inexistindo razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social (art. 27, Lei 9868/99), os efeitos da presente declaração segue a regra geral, qual seja, ex tunc, com a repristinação da Lei Municipal nº 1.204/2018, que instituiu o Fundo da Procuradoria Jurídica do Município de Cândido de Abreu.

2.b) Inconstitucionalidade MaterialDado o reconhecimento do vício formal que inquina a lei objurgada, fica prejudicada a análise da inconstitucionalidade material arguida pelo autor. A jurisprudência do STF contempla a afirmação de que “a verificação da inconstitucionalidade formal antecede logicamente e, se afirmada, a rigor prejudica a da inconstitucionalidade material” (ADI 1.434, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 25/02 /2000). No mesmo sentido:
O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná no julgamento da ADI 0018506-03.2023.8.16.0000, bem como na ADI ADI 578.521-7, já externou posicionamento no mesmo sentido; confira-se:“ação direta de inconstitucionalidade. lei estadual n. 21.361/2023, que reconhece a atividade dos colecionadores, atiradores e caçadores (cacs) como atividade de risco, configurando efetiva necessidade e exposição a situação de risco à vida e incolumidade física, para os fins do art. 10 da lei federal n. 10.826/2003 (estatuto do desarmamento). admissibilidade de utilização de normas de reprodução obrigatória da constituição federal (no caso, regras de distribuição de competências legislativas) como parâmetro no controle concentrado estadual. possibilidade de conversão de exame de pleito cautelar em julgamento definitivo. inconstitucionalidades formais. inobservância da competência da união para estabelecer normas gerais sobre “material bélico” (expressão de significado amplo, abrangendo todas as armas de fogo e munições, e outros petrechos e componentes) e autorizar e fiscalizar a respectiva produção e comércio (arts. 22, inciso xxi, e 21, inciso vi, da constituição federal), bem como daquela para legislar sobre direito penal (art. 22, inciso i da constituição federal). prejuízo da análise acerca dos aventados vícios materiais. precedentes. ação direta procedente.” (TJPR - Órgão Especial - ADI 0018506-03.2023.8.16.0000 - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADOR ROBERTO PORTUGAL BACELLAR - Unânime - J. 20.11.2023). Sem destaque no original.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.LEI MUNICIPAL Nº 3.523 DE 15.12.2014, DO MUNICÍPIO DE CAMPO MOURÃO. DIPLOMA LEGAL QUE DISPÕE SOBRE A INSTALAÇÃO DE CONTAINERS PARA DEPÓSITO DE LIXO E ENTULHOS PELOS CIDADÃOS E MUNÍCIPES QUE DESEMPENHAM A ATIVIDADE DE CARROCEIROS NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE CAMPO MOURÃO. VÍCIO FORMAL SUBJETIVO.DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO POR INICIATIVA PARLAMENTAR.INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PARA PROPOSITURA DA ADIN AFASTADA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL PREJUDICADA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. Pedido inicial julgado procedente. (TJPR - Órgão Especial - AI - 1445903-7 - Curitiba - Rel.: Ruy Cunha Sobrinho - Unânime - - J. 18.07.2016). Aqui em destaque.
Vota-se portanto, pela procedência da presente Ação Direita para DECLARAR a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.350, de 28 de setembro de 2021, do Município de Cândido de Abreu-PR, por ofensa ao art. 66, inc. II, da Constituição do Estado do Paraná, com efeitos ex tunc e a consequente repristinação da Lei Municipal nº 1.204/2018, nos exatos termos acima declinados.