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Processo:

1. Relatório Trata-se apelação cível interposta por Câmara Municipal de Ortigueira em face da sentença prolatada no mov. 103.1 dos autos de Ação Civil Pública nº 0001326-64.2021.8.16.0122, que julgou parcialmente procedente a pretensão formulada pelo Ministério Público, com base no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Do dispositivo constou:“(...) 3. DispositivoPor todo o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a pretensão formulada pelo Ministério Público, com base no artigo 487, inciso I do CPC, para CONDENAR A CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE ORTIGUEIRA, nas seguintes obrigações de fazer e não fazer: a) No prazo de 30 (trinta) dias, promover a exoneração de 11 Assessores Parlamentares, limitando-se à quantidade de 01 (um) cargo por Vereador; b) No prazo de 30 (trinta) dias, comprovar o limite que o novo espaço físico comporta de servidores; c) No prazo de 30 (trinta) dias, promover a exoneração de servidores públicos comissionados, caso seja ultrapassado o limite de servidores que o espaço físico da Câmara comporta, limitada ao número de 22 cargos, considerando a redução do item “a”; d) No prazo de 90 (noventa) dias, promover os atos necessários para investidura de servidores efetivos, conforme orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná; e) Abster-se de efetuar novas nomeações de comissionados, quando ultrapassar o limite aqui estabelecido. A exceção se dá em relação aos afastamentos justificados e previstos em Lei, como é o caso, por exemplo, da licença maternidade (art. 7º, inciso XVIII da Constituição Federal). Em caso de eventual descumprimento da decisão judicial, haverá a incidência de multa diária, arbitrada em R$ 500,00 (quinhentos reais), em atenção aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, já que se trata de medida coercitiva voltada a tutelar o patrimônio público e o interesse da população em geral.Intime-se pessoalmente, na forma da Súmula 410 do STJ. Quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade dos artigos constantes na Lei Complementar n. 292/2022, que criaram cargos comissionados para exercício de funções burocráticas, JULGO EXTINTO o feito sem resolução do mérito, com base no artigo 485, inciso VI, do CPC. Custas pela parte ré, considerando a sucumbência mínima da parte autora.Deixo de condenar a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios em favor da parte contrária, uma vez que a ação foi proposta pelo Ministério Público.Determino que os autos sejam remetidos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, para fins de remessa necessária (CPC, art. 496 inciso I e Lei nº 4717/65, art. 19 – aplicado por analogia), após transcorrido o prazo para a interposição de recurso voluntário, havendo ou não a apresentação de recurso. A remessa é justificada pela extinção do pleito de declaração de inconstitucionalidade dos artigos constantes na Lei Complementar n. 292/2022. (...)”
Em razões recursais (mov. 115.1), a parte apelante, sustentou, em suma, que: a) na ausência de lei que regulamente o disposto no inciso V do artigo 37, da Constituição Federal, admite-se ao Poder Executivo Municipal e ao Poder Legislativo Municipal a fixação da quantidade de cargos comissionados de acordo as suas próprias necessidades e peculiaridades; b) o arcabouço histórico, cultural, financeiro, político, administrativo e social de um município é completamente diferente de outros; c) a Constituição Federal contempla em seu artigo 18 a autonomia dos entes federados; d) um juiz não pode dizer que uma lei não é razoável, proporcional ou qualquer outro princípio; e) as atribuições dos cargos objeto da presente ação civil pública estão todos de acordo com o comando constitucional, isto é, são condizentes com as funções de chefia, direção e, sobretudo, assessoramento; f) a existência de atribuições burocráticas para cargos em comissão, por si só, não significa dizer que o mesmo não exerce funções relacionadas a chefia, direção e assessoramento; g) quanto ao espaço físico, o prédio da apelante encontra-se em construção e ampliação, motivo pelo qual as atividades legislativas estão funcionando em prédio locado; h) há perda superveniente do pedido de readequação do espaço físico; i) a apelante tomou as medidas necessárias no sentido de prover os cargos efetivos; j) a apelante já tomou as providências no sentido de abrir processo seletivo para prover cargos efetivos.Requer seja provido o apelo para que seja julgada totalmente improcedente a ação civil pública. O Ministério Público do Estado do Paraná ofereceu contrarrazões (mov. 118.1).Os autos foram remetidos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná para fins de remessa necessária, com fulcro no artigo 496, inciso I, do Código de Processo Civil e artigo 19 da Lei nº 4.717/65.A Procuradoria-Geral de Justiça pronunciou-se pelo conhecimento e não provimento do recurso de apelação (mov. 14.1).A Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná, por unanimidade de votos, suspendeu o julgamento do presente recurso, para fins de suscitar, perante o Órgão Especial, o incidente de arguição de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 292/2022 do Município de Ortigueira (mov. 1.1 - 0060725-94.2024.8.16.0000).O incidente não foi conhecido e foi determinado o retorno dos autos para julgamento da Apelação Cível/Remessa Necessária n° 0001326-64.2021.8.16.0122 (mov. 41.1 - 0060725-94.2024.8.16.0000).Em razão do trânsito em julgado dos autos de Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0060725-94.2024.8.16.0000, foi renovada vista à Procuradoria-Geral de Justiça, a qual reiterou o pronunciamento exarado no mov. 14.1, pelo conhecimento e desprovimento do recurso (mov. 51.1).Sobreveio despacho proferido por este Relator para intimar as partes para que se manifestassem sobre a possível causa de nulidade parcial da sentença, qual seja, o julgamento extra petita, bem como sobre fatos supervenientes, constitutivos, modificativos ou extintivos do direito, que possam influir no julgamento do mérito e devam ser considerados no momento de julgar o recurso e de realizar o reexame necessário, no que diz respeito à realização de atos necessários para investidura de servidores efetivos (mov. 54.1).A Câmara Municipal de Ortigueira afirmou (mov. 59.1) que a obrigação de comprovar o espaço físico existente na Câmara não foi pleiteada expressamente na petição inicial, todavia, já está atendida a ordem. Quanto à realização de processo seletivo e contratações temporárias afirmou que já houve convocação de servidores aprovados, com início das atividades administrativas.Concluiu que “ainda que se admita que a r. sentença possa conter trecho que extrapole os limites da lide, esta parte entende que a manutenção da decisão, com ênfase na boa-fé e no cumprimento espontâneo das obrigações, é medida que atende aos princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa.”O Ministério Público do Estado do Paraná manifestou-se pela ausência de nulidade da sentença de origem (mov. 60.1).
Afirmou que, “embora não tenha figurado como pedido autônomo e específico, a inadequação da estrutura física da Câmara de Vereadores foi amplamente destacada na exordial como um dos principais fundamentos da causa de pedir, servindo de elemento fático essencial à demonstração da tese ministerial de que há flagrante desproporcionalidade entre o número de servidores comissionados e a real necessidade funcional da Casa Legislativa.” Também se pronunciou pela necessária imposição da “obrigação de fazer relativa à investidura de servidores efetivos, uma vez que não se verifica a ocorrência de perda superveniente do objeto, tampouco a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito reconhecido judicialmente”.A Procuradoria-Geral de Justiça reiterou parecer pelo desprovimento do recurso de apelação (mov. 64.1). É o relatório.


2. FundamentaçãoPresentes os pressupostos intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse e inexistência de fato impeditivo ou extintivo) e extrínsecos (tempestividade, regularidade formal), o recurso de apelação cível comporta conhecimento.Passo à análise do mérito.O Ministério Público do Estado do Paraná ingressou com Ação Civil Pública em face da Câmara Municipal de Ortigueira, com a finalidade de sanar ilegalidades decorrentes da desproporcionalidade entre o número de servidores efetivos e comissionados na estrutura da Câmara Municipal e excesso do número de servidores no referido órgão.Apontou que o fato de os servidores comissionados representarem cem por cento (100%) dos servidores da Câmara Municipal de Ortigueira viola o princípio da proporcionalidade e burla a regra constitucional do concurso público.Acrescentou que a desproporcionalidade do número de servidores efetivos e comissionados e as atribuições inerentes a alguns cargos comissionados afrontam os princípios da Administração Pública e as normas constitucionais dos incisos II e V do artigo 37 da Constituição Federal, replicadas nos incisos II e V do artigo 27 da Constituição do Estado do Paraná.No curso da demanda, foi sancionada a Lei Complementar n° 292/2022, com entrada em vigor em 28/02/2022, que dispõe sobre a reestruturação administrativa, criação do organograma e organização do quadro de pessoal da Câmara Municipal de Ortigueira.A Lei extinguiu os cargos efetivos, em comissão e as funções gratificadas precedentes, e instituiu a composição do quadro de cargos e funções da Câmara Municipal de Ortigueira da seguinte forma:Art. 4º Compõem o quadro de cargos e funções da Câmara Municipal de Ortigueira: I – para provimento efetivo: a) 10 (dez) cargos de auxiliar administrativo;b) 1 (um) cargo de assistente de licitações, compras e contratos; c) 1 (um) cargo de assistente de comunicação;d) 1 (um) cargo de assistente de recursos humanos;e) 4 (quatro) cargos de assistente parlamentar;f) 1 (um) cargo de contador; g) 2 (dois) cargos de motorista legislativo 1; h) 1 (um) cargo de motorista legislativo 2; i) 2 (dois) cargos de procurador jurídico; j) 4 (quatro) cargos de assistente de comissões;k) 4 (quatro) cargos de oficial legislativo II – para provimento de servidor efetivo, em função gratificada: a) 1 (um) coordenador administrativo; b) 1 (um) coordenador legislativo; c) 1 (um) controlador interno. III – para provimento em comissão: a) 1 (um) cargo de Diretor Geral; b) 1 (um) cargo de Diretor Administrativo; c) 1 (um) cargo de controlador de frotas e patrimônio; d) 1 (um) cargo de assessor de comissões; e) 1 (um) cargo de assessor de gabinete da presidência; f) 1 (um) cargo de Diretor financeiro; g) 1 (um) cargo de Assessor de comunicação institucional; h) 1 (um) cargo de Diretor de recursos humanos; i) 1 (um) cargo de Assessor Jurídico da Presidência; j) 2 (dois) cargos de Assessores de Bancada; k) 22 (vinte e dois) cargos de Assessor Parlamentar. Parágrafo Único. Ficam extintos, os cargos efetivos, em comissão e as funções gratificadas precedentes a esta Lei, na conformidade do anexo V.
Desta feita, as pretensões formuladas em ação civil pública devem ser analisadas a luz da nova lei que regulamenta a estrutura administrativa, uma vez que houve aditamento dos pedidos iniciais.Da sentença recorrida constou fundamentação no sentido de que a Lei Complementar Municipal n° 292/2022 viola os dispositivos da Constituição Federal que versam sobre a regra geral do concurso público para investidura em cargo público - artigo 37, caput, incisos II e V e a tese fixada no Tema 1.010 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal. Disso extraiu-se que a causa de pedir da Ação Civil Pública incluiu a possibilidade de declaração incidental de inconstitucionalidade dos artigos 4º ao 9º da Lei Complementar nº 292/2022.Por tal motivo foi suscitado incidente de arguição de inconstitucionalidade pela 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.O incidente não foi conhecido pelo Órgão Especial sob fundamento de que a questão constitucional equivale àquela decidida pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Recurso Extraordinário n° 1.041.210 (Tema n° 1.010) na medida em que discute: “a) os cargos em comissão não poderão ser criados para a execução de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, mas tão somente para as funções de chefia, assessoramento ou direção; e b) os cargos em comissão deverão ser proporcionais aos cargos efetivos da estrutura administrativa.”.Desta feita, atribuiu-se a essa Câmara Cível a possibilidade de examinar a questão sem que isso implique violação à cláusula de reserva de plenário.A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Confira-se: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO INCIDENTAL. POSSIBILIDADE. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. É possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE n. 1.388.609-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.3.2023). (grifo nosso)
Suscitou-se a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 292/2022 por violação à regra do concurso público, aos princípios que regem a atuação da Administração Pública e aos requisitos constitucionais de provimento de cargos em comissão. Também se questionou a observância à necessária proporcionalidade entre o número de cargos comissionados criados e o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar. Tais normativas constam do artigo 37, caput e incisos II e V da Constituição Federal, in verbis:(...) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Ademais, extrai-se da tese fixada no Tema 1.010 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal:(...) Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.(RE 1041210 RG, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 27-09-2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-107 DIVULG 21-05-2019 PUBLIC 22-05-2019) (destaquei)
A supramencionada tese visa garantir a proporcionalidade entre (i) o número de cargos comissionados criados, (ii) a necessidade que eles visam suprir e (iii) eo número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar, a fim de não desvirtuar o princípio da impessoalidade e da eficiência na gestão pública. Sobre os cargos em comissão, extrai-se da doutrina:(...) “Os cargos de provimento em comissão (cujo provimento dispensa concurso público) são aqueles vocacionados para serem ocupados em caráter transitório por pessoa de confiança da autoridade competente para preenchê-los com liberdade, a qual também pode exonerar ad nutum, isto é, livremente, quem os esteja titularizando. Um percentual deles, a ser fixado por lei, que até hoje não foi editada, terá de ser preenchido por quem seja titular de cargo de provimento efetivo (cf. art. 37, V, da CF)”[1] (destaquei)
Os cargos de provimento em comissão poderão ser ocupados por pessoas alheias ao serviço público, ou seja, sem prévia aprovação em concurso público. No entanto, exige-se que parte desses cargos sejam preenchido por quem seja titular de cargo de provimento efetivo.Acerca da natureza jurídica das funções públicas ensina a doutrina:(...) “Funções públicas são plexos unitários de atribuições, criados por lei, correspondentes a encargos de direção, chefia ou assessoramento, a serem exercidas por titular de cargo efetivo, da confiança da autoridade que as preenche (art. 37, V, da Constituição). Assemelham-se, quanto à natureza das atribuições e quanto à confiança que caracteriza seu preenchimento, aos cargos em comissão. Contudo, não se quis prevê-las como tais, possivelmente para evitar que pudessem ser preenchidas por alguém estranho à carreira, já que em cargos em comissão podem ser prepostas pessoas alheias ao serviço público, ressalvado um percentual deles, reservado aos servidores de carreira, cujo mínimo será fixado por lei.”[2]
Tais funções, a serem exercidas exclusivamente por titular de cargo efetivo, não se confundem com os cargos em comissão, portanto. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 44, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a ausência de lei nacional para disciplinar as condições e os percentuais mínimos dos cargos em comissão que devem ser ocupados por servidores de carreira na administração pública não representa omissão dos Poderes Legislativo e Executivo. Entendeu-se que a regulamentação diz respeito a matérias relativas a regime jurídico-administrativo de servidor público, que são de competência da União e de cada ente da federação, assim, cada ente poderá dispor sobre o tema e adequá-lo a suas necessidades.A proporcionalidade entre cargos comissionados e cargos efetivos é um princípio legal que exige que o número de cargos comissionados seja adequado à necessidade de funções de direção, chefia e assessoramento e não exceda o número de cargos efetivos existentes, providos mediante concurso público. No caso, a Lei Complementar n° 292/2022, com entrada em vigor em 28/02/2022, que dispõe sobre a reestruturação administrativa, criação do organograma e organização do quadro de pessoal da Câmara Municipal de Ortigueira, no artigo 4º, ao tratar dos cargos e funções gratificadas, criou: (i) 31 “para provimento efetivo”; (ii) 3 “para provimento de servidor efetivo em função gratificada”; e (iii) 33 “para provimento em comissão”.Veja-se que o inciso I tratou da criação de cargos efetivos; o inciso II do supramencionado dispositivo legal disciplinou as funções gratificadas que, como explanado, somente podem ser ocupadas por servidores em cargo efetivo, enquanto o inciso III contemplou os cargos em comissão.Esse raciocínio é corroborado pela análise do Anexo II da Lei em comento que, ao tratar da descrição dos cargos, assim estabelece:“ANEXO II – DESCRIÇÃO DOS CARGOS1 – CARGOS EFETIVOSAuxiliar administrativo(...)2 – FUNÇÕES GRATIFICADASControlador Interno(...)Coordenador Administrativo(...)Coordenador Legislativo(...)3 – CARGOS COMISSIONADOSControlador de Frotas e Patrimônio(...)”.
Veja-se, diante disso, que que “Controlador Interno”, “Coordenador Administrativo” e “Coordenador Legislativo”, previstos no inciso II do art. 4º da lei, constituem funções gratificadas, as quais, consoante acima exposto, somente podem ser ocupadas por servidores efetivos.Sob tal perspectiva, três (03) dos trinta e um (31) servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo deverão ser designados para ocupar tais funções gratificadas criadas por lei (art. 4º, inciso II). Observa-se, ademais, que o número total de cargos em comissão criados (33) supera o número de cargos de provimento efetivo (31), o que evidencia desproporção quantitativa que, a priori, indicaria violação à regra do concurso público e ao entendimento firmado no Tema 1.010 do Supremo Tribunal Federal.Contudo, há um outro dispositivo da lei em apreço que merece aprofundado exame, sem descurar-se da ambiguidade de sua redação.Confira-se:Art. 7º Dez por cento dos cargos e funções serão preenchidos necessariamente por servidores efetivos.
Cediço que, no que diz respeito às funções gratificadas, como já mencionado, todas elas - a saber, as 3 (três) previstas no inciso II do art. 4º, acima referidas-, somente podem ser ocupadas por servidor ocupante de cargo efetivo, em razão de sua própria natureza administrativa. Ademais, o dispositivo elenca apenas “cargos e funções”; não há menção específica que se trataria de cargos “em comissão”, inobstante seja essa a única interpretação lógico-sistemática possível de tal dispositivo.Assim, consoante interpretação lógico-sistemática dos dispositivos normativos ora postos à lume, forçoso concluir que 10% (dez por cento) dos cargos em comissão devem ser necessariamente ocupados por servidores efetivos. Por conseguinte, apenas poderiam ser contratadas, no máximo, outras trinta (30) pessoas para ocuparem os demais cargos em comissão.Sob tal prisma haveria observância ao princípio da proporcionalidade entre servidores efetivos e comissionados, já que o número de servidores comissionados seria inferior aos trinta e um (31) servidores efetivos. Isso porque, repise-se, três (3) dos trinta e três (33) cargos em comissão seriam necessariamente providos por servidores efetivos (por força da disposição do art. 7º).A observância ao dispositivo legal, segundo tal interpretação, basta para impedir que o número de servidores comissionados supere o número de servidores efetivos. Nesse sentido:Ação direta de inconstitucionalidade. Ministério Público do Estado do Pará. Reserva de percentual mínimo de 20% (vinte por cento) dos cargos em comissão para servidores de carreira. I — Caso em exame 1. Ação direta ajuizada contra norma estadual que fixa o percentual mínimo de 20% (vinte por cento) dos cargos em comissão a serem ocupados por servidores efetivos no âmbito do Ministério Público do Estado do Pará. II — Questão em discussão 2. Discutem-se os parâmetros a serem observados pelo legislador ordinário na definição do percentual mínimo de cargos em comissão a serem reservados aos servidores integrantes dos quadros de carreira (CF, art. 37, II e V). III — Razões de decidir 3. A Constituição Federal conferiu ampla liberdade de conformação à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para definirem, mediante lei, os percentuais mínimos de cargos em comissão a serem ocupados por servidores de carreira (CF, art. 37, V), de modo a atender à imperiosa necessidade de estruturação do serviço público em conformidade com as particularidades e exigências específicas de cada ente federado e, especialmente, de acordo com as realidades experimentadas nos seus respectivos espaços de atuação.
4. Além disso, a proporcionalidade adequada entre cargos efetivos e comissionados deve ser aferida em razão da totalidade dos cargos existentes na estrutura administrativa do ente federado. Observada a proporcionalidade no plano global, incabível a exigência de reprodução de idêntica simetria em cada segmento orgânico da Administração Pública individualmente considerado (órgãos, instituições, conselhos, comissões, gabinetes e unidades administrativas em geral). Precedentes. IV — Dispositivo 4. Ação direta conhecida e julgada improcedente.(ADI 7614, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal Pleno, julgado em 12-08-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n
DIVULG 22-08-2025
PUBLIC 25-08-2025) (destaquei)
Rememore-se que outros três (3) servidores efetivos seriam designados para as funções gratificadas na forma do inciso II, do artigo 4º da lei: um (1) coordenador administrativo; b) um (1) coordenador legislativo; c) um (1) controlador interno.Conclui-se, assim, que o provimento dos cargos efetivos e comissionados na forma prevista na Lei Complementar n° 292/2022 não resulta em desproporcionalidade entre eles, uma vez que o número de servidores comissionados não ultrapassará o de servidores efetivos, motivo pelo qual não se vislumbra, em caráter incidental, a inconstitucionalidade da Lei Complementar n° 292/2022 sob tal fundamento.Insurgiu-se a apelante contra a determinação judicial constante na sentença de exoneração de onze (11) Assessores Parlamentares.Sem razão.Observe-se que, nesse ponto, o fundamento para a determinação de redução do número de Assessores Parlamentares não decorreu da desproporção entre servidores efetivos e comissionados, mas do excesso do número total de servidores e do excesso de Assessores Parlamentares diante da demanda e do porte do Município, motivos pelos quais determinou-se fosse limitada a quantidade a um (1) cargo por Vereador.Destaca-se que a sentença bem fundamentou as conclusões no sentido da discrepância entre o número de cargos em comissão criados pela lei em comento e as necessidades que visam suprir, inclusive mediante menção de dados obtidos pelo Ministério Público em relação à população, extensão territorial, atividades desenvolvidas e quantidade de servidores nas Câmaras Municipais de outros Municípios.Confira-se:E, ainda:

Segundo a estrutura criada pela nova lei, ora em apreço, a Câmara Municipal de Ortigueira contaria com sessenta e um (61) servidores, somados os trinta e um (31) efetivos e os trinta (30) comissionados, o que efetivamente se afigura excessivo, considerando que o município tem aproximadamente vinte e quatro mil, setecentos e seis (24.706) habitantes e área territorial de 2.429,520 km2 (dois mil, quatrocentos e vinte e nove vírgula quinhentos e vinte quilômetros quadrados), segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Não se descura que a mera comparação com a quantidade de servidores, população e extensão de municípios vizinhos não basta para indicar a existência de desproporcionalidade. Outras peculiaridades do município, a análise da demanda real e as questões orçamentárias impactam as decisões relativas à estrutura organizacional de cada ente público. Entretanto, no presente caso, a parte apelante não logrou êxito em justificar ou demonstrar a efetiva necessidade da quantidade de cargos de Assessor Parlamentar criada - que, saliente-se, serão custeados pelos cofres públicos e devem se coadunar com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência administrativa – com a necessidade a que visam atender.Tal questão foi inclusive abordada no acórdão proferido pelo STF no Recurso Extraordinário n° 1.041.210 (Tema n° 1.010), supramencionado. Veja-se:“(...) Desse modo, além de as atribuições inerentes aos cargos em comissão deverem guardar pertinência com funções de chefia, direção ou assessoramento que justifiquem o regime especial de confiança, devem observar, também, a proporcionalidade com o número de cargos efetivos no quadro funcional do ente federado responsável por sua criação.Por outro lado, a utilidade pública para a qual se prestam os cargos comissionados é outro parâmetro que deve ser observado, haja vista que, ainda que no âmbito global o número de cargos comissionados criados seja pequeno, pode acontecer de serem criados cargos em demasia, tendo em vista a necessidade que visam atender, o que também não pode acontecer.(...)De fato, examinando as atribuições dos cargos questionados previstas no art. 5º da Lei municipal nº 7.430/15 e em seus anexos, cujos documentos acompanham a inicial, observa-se que a eles foram conferidas atividades de natureza técnica e burocrática que não exigem vínculo especial de confiança que justifique o regime de livre nomeação e exoneração.Como se não bastasse, a quantidade de cargos comissionados criados pela Lei nº 7.4308/15 no âmbito do Poder Executivo do Município de Guarulhos – 1.941 - mostra-se excessiva e não atende os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.Some-se a isso o fato de já existirem outros cargos comissionados na estrutura do Município de Guarulhos e o que temos é um enfraquecimento desmesurado da regra do concurso público nessa localidade. (...)” (destaquei).
Observa-se, ademais, que a composição da estrutura administrativa da Câmara Municipal de Ortigueira ao tempo do julgamento do apelo tampouco atende à previsão legal porque os cargos efetivos não estão providos por concurso público. Conforme exposto em contrarrazões pelo Ministério Público, o quadro atual é composto por “11 (onze) Vereadores e 33 (trinta e três) servidores, todos ocupantes de cargos de provimento em comissão. Apesar da previsão legal de 31 cargos efetivos, nenhum deles encontra-se ocupado no momento.” (mov. 118.1). Diante de tal constatação a violação à proporcionalidade entre servidores comissionados e efetivos não decorre da inconstitucionalidade da lei, mas do não provimento dos cargos efetivos previstos em lei, os quais demandam aprovação em concurso público. Desta feita, evidencia-se nos autos violação à regra do concurso público porque a estrutura da apelada é, na prática, composta exclusivamente por servidores comissionados e não há provimento dos cargos efetivos nos moldes do artigo 37, II, da Constituição Federal.Quanto à realização de atos necessários para investidura de servidores efetivos, intimada, a Câmara Municipal de Ortigueira informou que, após a prolação da sentença, promoveu Processo Seletivo Simplificado, com vistas à contratação temporária de servidores, cujas funções são típicas dos cargos efetivos ainda não providos (mov. 59.1).Tal manifestação não invalida a ordem de que, no prazo fixado, sejam promovidos os atos necessários à realização de concurso público válido e adotadas as providências eficazes que atendam à ordem legal e constitucional. O procedimento de processo seletivo simplificado só deverá acontecer para atender a necessidade de excepcional interesse público devidamente justificado, por isso, não supre a necessidade de que os cargos efetivos sejam providos por meio de concurso público.Oportuno recordar que, em princípio, não há nenhuma vedação para a realização de novo concurso.Sobre a possibilidade de determinação de concurso público pelo Poder Judiciário:AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: CABIMENTO. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS: TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NÚMERO DE SERVIDORES EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSÃO: CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. DETERMINAÇÕES SOBRE A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.(RE 1428161 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 30-10-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n
DIVULG 31-10-2023
PUBLIC 03-11-2023)
Por isso, correta a sentença ao determinar no item ‘d’ do dispositivo que “No prazo de 90 (noventa) dias, promover os atos necessários para investidura de servidores efetivos, conforme orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná;”, devendo ser mantida nessa parte.Dentre as condenações em obrigação de fazer e de não fazer impostas à Câmara de Vereadores do Município de Ortigueira incluiu-se a obrigação de, no prazo de trinta (30) dias, comprovar o limite de servidores que o novo espaço físico comporta.Observa-se que questões relativas à estrutura física da Câmara de Vereadores do Município de Ortigueira não foram objeto de pedidos expressos formulados em ação civil pública, o que poderia ser interpretado, em um primeiro momento, como nulidade parcial da sentença por caracterizar-se como extra petita. As partes foram intimadas para manifestarem-se sobre tal ponto (mov. 54.1). A Câmara afirmou que a obrigação imposta não foi pleiteada expressamente na petição inicial, mas, ainda assim, foi cumprida e, por isso, não tem interesse na declaração de nulidade parcial.O Ministério Público afirmou que “embora não tenha figurado como pedido autônomo e específico, a inadequação da estrutura física da Câmara de Vereadores foi amplamente destacada na exordial como um dos principais fundamentos da causa de pedir, servindo de elemento fático essencial à demonstração da tese ministerial de que há flagrante desproporcionalidade entre o número de servidores comissionados e a real necessidade funcional da Casa Legislativa.” (mov. 60.1).Como constou da inicial, a controvérsia diz respeito à conformidade ou não do número de servidores comissionados existente com os princípios e regras constitucionais que regem a atividade administrativa. A falta de espaço físico não implica necessariamente a conclusão de excesso de servidores comissionados.Todavia, ante a concordância das partes, não há razão para reforma da sentença, mantendo-se a obrigação de “No prazo de 30 (trinta) dias, comprovar o limite que o novo espaço físico comporta de servidores;”.Portanto, forçoso concluir que inexistem razões para reforma da sentença objetada.
Finalmente, consigno que a remessa necessária não há de ser conhecida. Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça entende que o artigo 19 da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular) – que trata sobre a remessa necessária nos casos de carência ou improcedência da ação – deve ser aplicado por analogia às ações civis públicas, com base na ideia de que o interesse da coletividade prevalece ao da Fazenda Pública.O referido dispositivo impõe o reexame da sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação, o que não é o caso dos autos, nos quais foi proferida sentença de parcial procedência, com imputação de obrigações de fazer e de não fazer.Nesse sentido: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMESSA NECESSÁRIA. NÃO CONHECIMENTO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA QUE NÃO ATRAI A APLICAÇÃO DO ARTIGO 19 DA LEI N.º 4.717/65. [...]” (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0000605-45.1999.8.16.0038 - Fazenda Rio Grande - Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO - J. 15.04.2024) (destaquei)DECISÃO MONOCRÁTICA. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DO PISO SALARIAL NACIONAL INSTITUÍDO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N° 120/2022 PARA OS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. NÃO CABIMENTO DE REEXAME NECESSÁRIO. ARTIGO 19 DA LEI DA AÇÃO POPULAR. CABIMENTO EXCLUSIVAMENTE EM CASO DE IMPROCEDÊNCIA OU CARÊNCIA DA AÇÃO. ENTENDIMENTO DO STJ E PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL. REMESSA NÃO CONHECIDA. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0001626-64.2024.8.16.0043 - Antonina - Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHAO - J. 01.11.2024) (destaquei)
Consigna-se que extinção do pleito de declaração de inconstitucionalidade dos artigos constantes na Lei Complementar n. 292/2022 não é hipótese que determina a necessidade de reexame necessário, o que conduz ao seu não conhecimento.
3. Disposições finaisDiante todo o exposto, voto no sentido conhecer e negar provimento ao recurso de apelação cível e de não conhecer do reexame necessário, nos termos da fundamentação supra.