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Processo:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0144629-75.2025.8.16.0000 em que é autor o Deputado Estadual Paulo Roberto Moreira Gomes Júnior e interessados a Assembleia Legislativa do Estado do Paraná.
I – RELATÓRIOTrata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar em medida cautelar, proposta pelo Deputado Estadual Paulo Roberto Moreira Gomes Júnior em face das Leis Estaduais nº 21.865/2023 e nº 22.494/2025 do Estado do Paraná, que alteraram a Lei Complementar nº 249/2022, visando criar regime especial de partilha do Valor Adicionado Fiscal (VAF) do ICMS relacionado ao Projeto Puma/Klabin S.A, em 50% para o Município de Ortigueira (sede) e 50% entre os Municípios que integram a cadeia produtiva. O autor alegou: a) que a Lei nº 21.865/2023 criou a hipótese de repartição do valor adicionado resultante das operações da indústria Klabin instalada no território do Município de Ortigueira no importe de 50% para o Município de Ortigueira e 50% para os demais Municípios que participassem da cadeia de produção da madeira utilizada pela indústria; b) a ocorrência de inconstitucionalidade material por lesão às regras constitucionais de repartição de receita do ICMS do art. 132 da Constituição do Estado do Paraná e as normas de reprodução obrigatória do art. 158, §1º, I e II e art. 161, I, da Constituição da República;
c) a Lei nº 21.865/2023 ao incluir ao incluir o §§ 10, o 11 e o 12 ao art. 1º na Lei Complementar 249/2022 do Estado do Paraná, cria regra especial de definição e cálculo do valor adicionado exclusivamente em relação às operações realizadas pelo Projeto Puma da empresa Klabin S.A., localizada no Município de Ortigueira, com prejuízo ao Município onde a indústria está efetivamente instalada ao usurpar 50% da distribuição do ICMS que o sistema constitucional lhe destina; d) a Lei nº 22.494, de 30 de junho de 2025, revogou o §13 e os incisos III, IV, V e VI do § 4º do art. 1º Da Lei Complementar 249/2022 do Estado do Paraná, que criavam regra especial de definição e cálculo do valor adicionado exclusivamente em relação às operações realizadas por “empresas de grande porte” com “receita operacional bruta anual superior a R$ 300.000.000,00”, prejudicando qualquer Município onde a indústria está efetivamente instalada ao usurpar 50% da distribuição do ICMS que o sistema constitucional lhe destina; e) é evidente o tratamento discriminatório dispensado ao Município de Ortigueira, na medida em que com a revogação dos incisos III, IV, V e VI do § 4º e dos § § 13, 14 e 15, inseridos pela Lei nº 21.865/2023 na Lei Complementar nº 249, de 23 de agosto de 2022, foi suprimida a aplicação da Lei a outros Municípios, sendo exclusivamente aplicada ao Município de Ortigueira; f) o regramento inaugurado pela Lei nº 21.685/2023 e modificado pela Lei nº 22.494/2025 opera a subtração indevida de 50% da titularidade das receitas de ICMS constitucionalmente asseguradas ao Município de Ortigueira; g) os fatos geradores do ICMS ocorrem com venda ou circulação de mercadorias produzidas nos territórios dos Municípios onde se situam as unidades industriais; h) Lei nº 21.865/2023, alterada pela Lei nº 22.494/2025, ao redimensionar a repartição constitucional do ICMS através da revisão do conceito de “valor adicionado”, atribui a ocorrência de fatos geradores decorrentes da circulação e venda de produtos industrializados no Município de Ortigueira a momento passado ocorrido na simples circulação e venda de insumos (fatos geradores já tributados pelo ICMS decorrente, por exemplo, da comercialização de madeira não beneficiada); i) a Lei nº 21.865/2023 instituiu a inconstitucional ficção jurídica de que o fato gerador relativo à venda de produto industrializado teria início já na etapa de comercialização de insumos brutos e não industrializados, ocorrida no município onde se situam as florestas fornecedoras da madeira; j) citou precedentes do STF no Ag. Reg. no RE 495.576-8/SC e no Ag. Reg. no RE 1.175.959/RN, Tema 42 e na ADI 7.685; k) consignou precedentes do STJ no RMS 33.139, AR 2.183, AgRg na Rcl n. 15.943/SE, AgInt no RMS n. 39.124/MG; AgInt no AREsp n. 1.726.651/PR; REsp n. 261.357/MG;
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por qual razão não se cogita repartição específica da arrecadação do ICMS proveniente da fábrica da Klabin situada no município vizinho de Telêmaco Borba, das indústrias alimentícias de Ponta Grossa, da produção agrícola da região Sudoeste, das unidades da Volkswagen e da Renault em São José dos Pinhais ou, ainda, das inúmeras empresas sediadas na Cidade Industrial de Curitiba? m) tal cenário evidencia que o Município de Ortigueira foi alvo de tratamento normativo arbitrário e inconstitucional; n) a inconstitucionalidade formal por lesão às regras constitucionais de distribuição de competência legislativa do art. 53, XVII, da Constituição do Estado do Paraná e normas de reprodução obrigatória remetidas ao art. 25, §1º, do art. 48, inciso I, 146, III, “a” e 161, I, da Constituição da República; o) a Lei nº 21.685/2023 extrapolou, em muito, a competência legislativa estadual (art. 53, XVII, da Constituição Estadual), pois, ao criar novas regras especiais de repartição de receitas constitucionais de ICMS (para a planta industrial do Projeto Puma da empresa Klabin S/A localizada no Município de Ortigueira), invadiu a competência privativa da União para legislar sobre “arrecadação e distribuição de rendas” (art. 48, I, da CF); p) os precedentes do Supremo Tribunal Federal são pacíficos ao apontar a inconstitucionalidade formal de lei estadual que trate da matéria relativa ao “valor agregado” para distribuição aos municípios da arrecadação do ICMS (art. 158, Parágrafo único, I, da CF), em razão da reserva da matéria à lei complementar federal (art. 161, I, da CF), conforme ADI 2728.Requereu a concessão de medida liminar monocraticamente, ad referendum do Colegiado, para suspender os efeitos dos atos normativos impugnados até o julgamento e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade material das Leis nº 21.865/2023 e nº 22.494/2025, por violação aos arts. 27, caput, e 132 da Constituição do Estado do Paraná, e aos arts. 5º, XXXVI, 37, caput, 158, §1º, I e II, e 161, I, da Constituição da República e formal por afronta ao art. 53, XVII, da Constituição do Estado do Paraná, e aos arts. 25, §1º, 48, I, 146, III, “a”, e 161, I, da Constituição da República.Com a inicial, juntou documentos (seq. 1.2 a 1.9), entre os quais constam procuração com poderes especiais e as leis atacadas.Foi determinada a emenda a inicial para correção do valor da causa (seq. 10.1). Apresentada a emenda (seq. 14), foi adotado o rito abreviado do art. 12 da Lei Federal nº 9.868/1999 (seq. 17).O autor interpôs agravo interno (seq. 30) que está pendente de julgamento.A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, ao prestar informações, sustentou a plena constitucionalidade formal e material das Leis Estaduais n.º 21.865/2023 e n.º 22.494/2025 e expôs, em síntese, que: a) é possível a realização de ajustes interfederativos em matéria tributária e discorreu sobre o impacto regional direto e indireto de determinada atividade econômica; b) há comportamento contraditório do Município de Ortigueira violador da boa-fé, pois havia dúvida sobre qual o Município que a Klabin S/A instalaria a planta industrial e, antes da decisão, os Municípios teriam pactuado sobre a distribuição do ICMS;
c) é possível a comercialização do produto industrializado a partir de outros estabelecimentos em outras localidades a denotar ausência de prejuízo no formato legal adotado; d) é legítimo a regulação legal de situações específicas; e) o instrumento normativo utilizado é formalmente constitucional; f) não há violação ao princípio da isonomia, pois as normas não conferem tratamento tributário diferenciado ao contribuinte; g) é desnecessário lei complementar para regular a situação; h) o artigo 161, I, da CF/88 reclama lei complementar federal que defina valor adicionado para fins da repartição a que se refere o artigo 158, §1º, I e a definição foi realizada pelo artigo 3º, §1º, I, da Lei Complementar Federal 63/1990; i) o processo legislativo de ambas as leis foram regulares e adequados.Ao final, pugnou pelo indeferimento da medida cautelar, pela total improcedência dos pedidos formulados na inicial, e, subsidiariamente, pela modulação temporal dos efeitos de eventual decisão de procedência (seq. 31.1).O Governador do Estado do Paraná manifestou-se pela procedência do pedido inicial. Informou que: a) as normas instituíram regra especial de repartição do Valor Adicionado Fiscal do ICMS gerado pelo Projeto Puma da Klabin S.A. em Ortigueira, com partilha de 50% ao município-sede e 50% aos municípios fornecedores de madeira, o que subverteria a sistemática constitucional de repartição de receitas; b) de acordo com a Constituição Federal, especificamente em seus artigos 158, § 1º, inciso I e 161, inciso I, cabe exclusivamente à lei complementar federal definir o conceito de valor adicionado para fins de repartição tributária entre os municípios; c) citou precedente do STF que invalidou
atos estaduais que intentaram alterar o critério de apuração do VAF (RE253906 MG) e do STJ
(RMS 32423); d) os entendimentos firmados no âmbito do STF e STJ demonstram que é irrelevante se a atividade econômica afeta múltiplos municípios, de modo que o VAF pertence, por direito próprio, ao município onde ocorre o fato gerador e a efetiva comercialização; e) a 2ª Câmara Cível possui entendimento alinhado a jurisprudência do STF e do STF (seq. 34.1).A D. Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou no seguinte sentido: a) que a ação direta deve ser apenas parcialmente conhecida, tendo em vista que parte dos dispositivos acrescidos pela Lei Estadual n.º 21.865/2023 à Lei Complementar Estadual n.º 249/2022 foi revogada pela Lei Estadual n.º 22.494/2025 antes do ajuizamento da demanda, inexistindo interesse processual para o controle concentrado de normas já revogadas, de modo que o exame deve restringir-se aos §§ 10, 11, 12 e 15 do art. 1º da Lei Complementar Estadual n.º 249/2022, com a redação vigente, e ao art. 1º da Lei Estadual n.º 22.494/2025 no ponto em que alterou o § 12; b) há inconstitucionalidade formal, porquanto a matéria é reservada à Lei Complementar Federal (art. 161, I, da CR) e a legislação estadual estabeleceu conceito, percentuais e critérios de cálculo específicos para o valor adicionado do ICMS;
c) está caracterizada inconstitucionalidade material, pois ocorreu a desconsideração do fato territorial inerente ao valor adicionado e inadequada modificação do esquema constitucional de repartição de receitas tributárias (art. 158, §1º, inciso I, da CR); d) é necessária a modulação dos efeitos, ressalvados eventuais processos anteriores nos quais tenha sido suscitada, incidentalmente, a inconstitucionalidade das normas.É o relatório.

II – FUNDAMENTAÇÃO 2.1. Questão processual pendenteAntes de passar à análise da questão de fundo veiculada nos presentes autos, destaca-se que está pendente de julgamento o Agravo Interno nº 0144629-75.2025.8.16.0000. Tal recurso visa a reforma da decisão proferida no mov. 17.1, por meio da qual foi adotado o rito abreviado do art. 12 da Lei Federal 9.868/99.Considerando que o andamento processual destes autos principais tornou possível o enfrentamento da questão aqui trazida, solucionando-a nos termos que abaixo serão expostos, não há mais razão para a continuidade do processamento do aludido recurso de Agravo Interno.Assim, opera-se a perda superveniente do objeto recursal, mediante o qual se almejava a reforma de decisão provisória, haja vista o julgamento da demanda que aqui se faz, razão pela qual o recurso deve ser extinto sem julgamento do mérito.Superada essa questão pendente, passa-se ao julgamento do objeto dos autos propriamente dito.2.2. Preliminar de méritoO Ministério Público, em sede preliminar, alega que esta ADI deve ser apenas parcialmente conhecida, ante a ausência de interesse processual sobre normas já revogadas pela Lei Estadual n.º 22.494/2025 antes do ajuizamento. Defende que o exame deve restringir-se aos §§ 10, 11, 12 e 15 do art. 1º da LC n.º 249/2022 e ao art. 1º da Lei n.º 22.494/2025, no ponto em que alterou o § 12.A preliminar suscitada pelo Ministério Público não comporta acolhimento.A petição inicial da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade impugnou, de forma integral, tanto a Lei Estadual n.º 21.865/2023 quanto a Lei Estadual n.º 22.494/2025, que alterou a Lei Complementar Estadual n.º 249/2022, requerendo a declaração de inconstitucionalidade material e formal de ambos os diplomas normativos. Com efeito, o requerente não restringiu a controvérsia a determinados dispositivos isolados, mas dirigiu a censura constitucional à integralidade do conjunto normativo impugnado, o qual, em sua visão, institui regime especial e casuístico de repartição do Valor Adicionado Fiscal - VAF, em detrimento das receitas constitucionalmente asseguradas ao Município de Ortigueira, sede do empreendimento industrial denominado Projeto Puma da empresa Klabin S.A.A causa de pedir deduzida na inicial abrange tanto vícios de inconstitucionalidade material, quanto vícios de inconstitucionalidade formal, consubstanciados na invasão da competência privativa da União para legislar sobre "arrecadação e distribuição de rendas" (art. 48, I, da CR), bem como na usurpação da reserva de lei complementar federal para a definição do conceito de valor adicionado (art. 161, I, da CR), matéria que o Estado do Paraná pretendeu disciplinar mediante lei ordinária estadual, extrapolando a competência residual que lhe é atribuída pelo art. 25, § 1.º, da Constituição Federal. O vício formal, por sua natureza, contamina o diploma normativo em sua integralidade, porquanto diz respeito à incompetência do ente legiferante para dispor sobre a matéria, independentemente do conteúdo específico de cada dispositivo editado. Nessa perspectiva, a análise da ação não pode ser fragmentada para excluir do exame os dispositivos que, embora formalmente revogados pela lei posterior, integravam o mesmo conjunto normativo viciado em sua origem. Ademais, a declaração de inconstitucionalidade de lei revogadora produz a repristinação dos dispositivos por ela revogados, salvo manifestação expressa em sentido contrário pelo órgão julgador. Isso porque, sendo nula desde a origem a lei que promoveu a revogação, o ato revogatório não produz efeito jurídico válido, de modo que os dispositivos revogados jamais teriam sido extirpados do ordenamento por ato constitucionalmente legítimo. No caso em exame, a Lei Estadual n.º 22.494/2025, ao revogar os incisos III, IV, V e VI do § 4.º e os §§ 13, 14 e 16 do art. 1.º da Lei Complementar Estadual n.º 249/2022, o fez com fundamento na mesma competência legislativa estadual cuja constitucionalidade se controverte nos presentes autos. Se esta Corte, ao final, declarar a inconstitucionalidade da Lei n.º 22.494/2025, no ponto em que promoveu aquelas revogações, os dispositivos revogados voltarão a integrar o ordenamento jurídico estadual por força do efeito repristinatório tácito, com aptidão para produzir efeitos jurídicos em detrimento do Município de Ortigueira. Aliás, o próprio requerente consignou na petição inicial que "a declaração de inconstitucionalidade da Lei n.º 21.865/2023 irá causar efeitos diretos na Lei n.º 22.494/2025, na medida em que esta alterou aquela, mas sem retirar sua essência inconstitucional que busca a repartição de receita constitucionalmente resguardada do Município de Ortigueira", demonstrando que a análise dissociada dos dois diplomas normativos não é apta a promover a tutela constitucional pretendida. Nesse contexto, a pertinência temática e a unidade da causa de pedir viabilizam o conhecimento integral da ação. Ante o exposto, rejeita-se a preliminar suscitada.2.3. MéritoSuperada a questão preliminar, passa-se ao exame do mérito. Adianta-se que a pretensão inicial merece integral acolhida, porquanto as Leis Estaduais n.º 21.865/2023 e n.º 22.494/2025 padecem de vícios de inconstitucionalidade formal e material que se revelam insanáveis à luz do sistema constitucional de repartição de receitas tributárias.As mencionadas Leis possuem as seguintes redações:Lei nº 21.865, de 18 de dezembro de 2023Altera a redação da Lei Complementar nº 249, de 23 de agosto de 2022, que estabelece critérios para fixação dos índices de participação dos municípios no produto da arrecadação do ICMS.A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná decretou e eu sanciono a seguinte lei:Art. 1º Acrescenta os §§10, 11, 12, 13, 14, 15 e 16 ao art. 1º da Lei Complementar nº 249, de 23 de agosto de 2022, com a seguinte redação:§10. O valor adicionado resultante das operações realizadas pelo Projeto Puma da empresa Klabin S.A., localizada no Município de Ortigueira, será partilhado, nos respectivos exercícios de apuração, aos municípios paranaenses com florestas cujas madeiras são destinadas ao processo de industrialização no Projeto Puma da empresa Klabin S.A., da seguinte forma:I - 50% (cinquenta por cento) do valor adicionado para o Município de Ortigueira;II - 50% (cinquenta por cento) do valor adicionado para os municípios com florestas cujas madeiras são destinadas ao processo de industrialização no Projeto Puma da empresa Klabin S.A., exceto o Município de Ortigueira.§11. O critério de partilha do valor adicionado de que trata o inciso II do §10º será proporcional ao valor das operações internas de compra e/ou transferências de madeira, por município paranaense com florestas cujas madeiras são destinadas ao processo de industrialização no Projeto Puma da empresa Klabin S.A.§12. A Klabin S.A., localizada no Município de Ortigueira, apresentará o valor das operações internas de compra e/ou transferências de madeira, originadas em município integrante do Projeto Puma, apurado a partir de janeiro de 2023, na forma e no prazo a serem definidos por decreto do Poder Executivo.§13. Nos Municípios em que houver sede de empresas transformadoras de grande porte, que dependam de matéria prima destinadas ao processo de industrialização, adquirido de fornecedores instalados em Municípios que integram a cadeia produtiva, o total do ICMS das operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços da empresa transformadora serão computadas na razão de 50% (cinquenta por cento) para o município sede e 50% (cinquenta por cento) divididos entre os municípios que integram a cadeia produtiva, exclusivamente para fins de composição do valor adicionado fiscal que trata o inciso I do caput deste artigo.§14. A empresa transformadora informará à Secretaria de Fazenda do Estado do Paraná, até o dia 30 de março de cada ano, o total do ICMS das operações relativas à circulação de mercadorias e de serviços, apurado a partir de janeiro.§15. A Secretaria de Fazenda do Estado do Paraná, com base nos informes recebidos, providenciará os ajustes necessários para o cálculo do valor adicionado fiscal do município sede e dos municípios que integram a cadeia produtiva, conforme disposto no §10 deste artigo.§16. A apuração do valor adicionado fomentada de que tratam os parágrafos anteriores desta lei deverá ser precedida de acordo, convênio ou instrumento congênere entre os municípios envolvidos e homologado pela Secretaria de Estado da Fazenda - SEFA, observadas as peculiaridades regionais.Art. 2º Acrescenta incisos III, IV, V e VI ao §4º do art. 1º da Lei Complementar nº 249, de 2022, os incisos com as seguintes redações:III - considera-se empresa transformadora de grande porte a pessoa jurídica que tiver receita operacional bruta anual superior a R$ 300.000.000,00 (trezentos milhões de reais), e/ou que tenham ou estão recebendo benefícios fiscais do Estado;IV - matérias-primas são aquelas de origem primária, derivadas das atividades extrativas, da agricultura e da criação de animais;V - município sede é aquele em que está albergada empresa transformadora de grande porte, nos termos do inciso I do §4º deste artigo;VI - municípios que integram a cadeia produtiva são aqueles que circundam o município onde as empresas transformadoras estão instaladas e que são reconhecidamente fornecedores de matéria prima para a industrialização pelas empresas transformadoras.Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.Palácio do Governo, em 18 de dezembro de 2023.E:Lei nº 22.494, de 30 de junho de 2025Publicada no Diário Oficial nº. 11932 de 30 de Junho de 2025Altera o § 12 e revoga os incisos III, IV, V e VI do § 4º e os §§ 13, 14 e 16, todos pertencentes ao art. 1º da Lei Complementar nº 249, de 23 de agosto de 2022, que estabelece critérios para os Índices de Participação dos Municípios na cota-parte do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação.A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná decretou e eu sanciono a seguinte lei:Art. 1º O § 12 do art. 1º da Lei Complementar nº 249, de 23 de agosto de 2022, passa a vigorar com a seguinte redação:§ 12. A Klabin S.A., localizada no Município de Ortigueira, apresentará o valor das operações internas de compra e/ou transferências de madeira, originadas em município integrante do Projeto Puma, apurado a partir de janeiro de 2024, na forma e prazo estabelecidos em ofício elaborado pela Secretaria de Estado da Fazenda.Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.Art. 3º Revoga os seguintes dispositivos do art. 1º da Lei Complementar nº 249, de 23 de agosto de 2022: I - os incisos III, IV, V e VI do § 4º; II - os §§ 13, 14 e 16.Parágrafo único. A revogação dos dispositivos mencionados no caput deste artigo não afeta direitos adquiridos ou situações jurídicas consolidadas até a data de publicação desta Lei.Palácio do Governo, em 30 de junho de 2025.Observa-se que a evolução legislativa composta pelas Leis Estaduais n.º 21.865/2023 e n.º 22.494/2025 alterou a sistemática de distribuição da cota-parte do ICMS no Estado do Paraná, especificamente no que diz respeito ao Valor Adicionado Fiscal (VAF) gerado por determinadas operações industriais.A Lei n.º 21.865/2023 estabeleceu um modelo de partilha do valor adicionado gerado pelo Projeto Puma da empresa Klabin S.A., localizada no Município de Ortigueira. O núcleo da norma consistia na divisão paritária do VAF: 50% permaneceria com o município sede da indústria (Ortigueira) e os outros 50% seriam distribuídos entre os municípios paranaenses fornecedores de madeira destinada ao processo de industrialização, de forma proporcional ao volume das operações internas de compra e transferência desse insumo realizadas em cada um deles. Além do caso específico da Klabin, a mesma lei pretendia instituir regra de alcance mais amplo, aplicável a qualquer empresa transformadora com receita bruta anual superior a R$ 300 milhões que dependesse de matéria-prima fornecida por municípios integrantes da cadeia produtiva. A operacionalização desse modelo dependia de decreto do Poder Executivo, de convênio ou instrumento congênere celebrado entre os municípios envolvidos e de homologação pela Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA).A Lei n.º 22.494/2025 promoveu alterações nesse quadro normativo. Revogou os dispositivos que generalizavam a partilha para empresas transformadoras de grande porte em geral, inclusive as definições de "empresa transformadora de grande porte", "matérias-primas", "município sede" e "municípios que integram a cadeia produtiva", bem como o dispositivo que condicionava a apuração do valor adicionado à prévia celebração de convênio interfederativo. Com isso, o modelo de partilha 50/50 passou a incidir exclusivamente sobre as operações do Projeto Puma da Klabin S.A. em Ortigueira. A lei também alterou a redação do § 12, substituindo a exigência de decreto do Poder Executivo para definição de prazos e formas de apresentação dos dados por ofício da Secretaria de Estado da Fazenda, e postergou o marco inicial de apuração de janeiro de 2023 para janeiro de 2024.
Da inconstitucionalidade formal por violação à reserva de lei complementar federalO ponto de partida da análise reside na distribuição constitucional de competências legislativas. O art. 132 da Constituição do Estado do Paraná determina que a repartição das receitas tributárias do Estado obedece ao que, a respeito, determina a Constituição Federal. O art. 161, inciso I, da Constituição da República reserva à lei complementar federal a definição do valor adicionado para fins do disposto no art. 158, § 1.º, inciso I.
A União, no exercício dessa competência, editou a Lei Complementar Federal n.º 63/1990, que definiu, em seu art. 3.º, § 1.º, inciso I, que o valor adicionado corresponde, para cada município, ao valor das mercadorias saídas, acrescido do valor das prestações de serviços realizadas em seu território, deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil. Esse critério é, por definição constitucional, de âmbito nacional, uniforme e vinculante para todos os entes federativos.
A Assembleia Legislativa sustentou, em suas informações, que as normas impugnadas não definem o valor adicionado, limitando-se a disciplinar critérios de partilha, matéria que estaria ao alcance da competência legislativa ordinária do Estado. O argumento, contudo, não resiste ao cotejo com o conteúdo dos dispositivos questionados. Com efeito, os §§ 10 e 11 do art. 1.º da Lei Complementar Estadual n.º 249/2022, com a redação conferida pela Lei n.º 21.865/2023, estabelecem que o valor adicionado resultante das operações do Projeto Puma da Klabin S.A. "será partilhado" aos municípios fornecedores de madeira, na proporção das operações internas de compra e transferência desse insumo. O § 15, por sua vez, determina que a Secretaria de Estado da Fazenda procederá aos "ajustes necessários para o cálculo do valor adicionado fiscal" com base nessa metodologia. Esses dispositivos não são mera disciplina de partilha, pois
redesenham o próprio critério de apuração do valor adicionado, ao deslocar sua incidência do local onde efetivamente se realizam as operações tributadas para abranger municípios nos quais apenas circula a matéria-prima. Reformular o critério de cálculo é, materialmente, redefinir o conceito e essa operação, seja qual for o rótulo que se lhe atribua, está sujeita à reserva constitucional do art. 161, inciso I, da Constituição da República c/c com o art. 132 da Constituição do Estado do Paraná.O Supremo Tribunal Federal consolidou esse entendimento em reiterados precedentes. Na ADI 3.726, assentou que é inconstitucional lei estadual que estabelece, por conta própria, a definição de valor adicionado para fins de partilha entre municípios, por violação à reserva de lei complementar federal. Vejamos:CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. ICMS. PARTILHA DO PRODUTO ARRECADADO . VALOR ADICIONADO. GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. LEI ORDINÁRIA DO ESTADO-MEMBRO QUE UTILIZA CRITÉRIOS DE PARTILHA COM BASE NA ÁREA INUNDADA PELO RESERVATÓRIO E DEMAIS INSTALAÇÕES DA USINA HIDRELÉTRICA. Nos termos do art . 161, I, da Constituição, cabe à lei complementar federal estabelecer a definição de valor agregado, para o efeito de partilha entre os municípios do valor arrecadado com o Imposto sobre Operação de Mercadorias e Serviços, a que faz alusão o art. 158, par. único, I, também da Constituição. É inconstitucional a Lei 13.249/2004, do Estado de Santa Catarina, que estabeleceu ela própria a referida definição. Violação do art. 161, I, da Constituição de 1988 . Vício insanável. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.(STF - ADI: 3726 SC, Relator.: JOAQUIM BARBOSA, Data de Julgamento: 20/11/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/12/2013)Na ADI 1.423, o STF declarou a invalidade de norma estadual que dispôs sobre o cálculo do valor adicionado para fins de partilha do ICMS, independentemente do conteúdo adotado.CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PARTILHA DO PRODUTO ARRECADADO COM A INCIDÊNCIA DO IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS - ICMS. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. OPERAÇÕES DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. USINA. NORMA ESTADUAL QUE DISPÕE SOBRE O CÁLCULO DO VALOR AGREGADO (LEI 9.332/1995, DO ESTADO DE SÃO PAULO) . VIOLAÇÃO DOS ARTS. 158, IV, E PARÁGRAFO ÚNICO, I E 161, I, DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. Viola a reserva de lei complementar federal, prevista no art. 161, I, da Constituição, norma estadual que dispõe sobre o cálculo do valor agregado, para fins de partilha da arrecadação do ICMS, nos termos do art . 158, IV, e parágrafo único, I, da Carta Magna. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente.(STF - ADI: 1423 SP, Relator.: JOAQUIM BARBOSA, Data de Julgamento: 16/05/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-032 DIVULG 06-06-2007 PUBLIC 08-06-2007 DJ 08-06-2007 PP-00028 EMENT VOL-02279-01 PP-00078 RT v. 96, n . 864, 2007, p. 169-172)Mais recentemente, na ADI 7.685, o Plenário do STF reafirmou, de forma categórica, que a legislação estadual que define o valor adicionado para os fins do art. 158, § 1.º, inciso I, da Constituição Federal é formalmente inconstitucional, por invasão da competência legislativa privativa da União.Ementa: Direito Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Reserva de Lei Complementar da União para definição do “valor adicionado” utilizado no cálculo da cota-parte do ICMS destinada aos Municípios. Procedente. I. Caso em exame 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Procuradoria-Geral da República, visando à declaração de inconstitucionalidade: (i) do art. 3º, § 16, da Lei nº 5.645/1991 do Estado do Pará, incluído pela Lei Estadual nº 10.310/2023; (ii) do art. 3º, inciso III, e do art. 5º, inciso V, ambos do Decreto nº 4.478/2001 do Estado do Pará, incluídos pelo Decreto nº 1.182/2014; e (iii) do art. 4º, inciso VI, da Instrução Normativa nº 16/2021 da Secretaria da Fazenda do Pará. II. Questão em discussão 2. A controvérsia consiste em verificar se a norma estadual que altera o cálculo do valor adicionado para empresas mineradoras usurpou competência normativa atribuída à Lei Complementar da União.
III. Razões de decidir 3. A legislação estadual que define o “valor adicionado” para os fins previstos no art. 158, § 1º, inciso I, da Constituição Federal é formalmente inconstitucional, pois invade competência legislativa privativa da União, em afronta ao art. 161, inciso I, da Constituição Federal de 1988. 4. É, portanto, inconstitucional o art. 3º, § 16, da Lei nº 5.645/1991 do Estado do Pará, que estabeleceu tal definição, por vício insanável. Por consequência, declara-se também a inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 3º, inciso III, e do art. 5º, inciso V, ambos do Decreto nº 4.478/2001 do Estado do Pará, bem como do art. 4º, inciso VI, da Instrução Normativa nº 16/2021 da Secretaria da Fazenda do Pará. _________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 158, § 1º, I, e 161, I. Jurisprudência relevante citada: ADI 3.726, Rel. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 19.12.2013; ADI 1.423, Rel. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 08.06.2007; ADI 3.262 MC, Rel. Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJ 04.03.2005; ADI 2.728, Rel. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 20.02.2004.(ADI 7685, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 16-12-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n
DIVULG 20-01-2025
PUBLIC 21-01-2025) Este Tribunal de Justiça, ao julgar a ADI n.º 0068446-05.2021.8.16.0000, relativa ao Município de Palotina, já declarou a inconstitucionalidade formal de norma que previa a distribuição do valor adicionado gerado pela industrialização proporcionalmente ao fornecimento de matéria-prima aos municípios da área de atuação de cooperativa, por compreender que a temática está sujeita à reserva de lei complementar federal, situação estruturalmente idêntica à dos presentes autos. Vejamos:AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DA LEI Nº 1.397/1996 DO MUNICÍPIO DE PALOTINA/PR, QUE ESTABELECE QUE O VALOR ADICIONADO GERADO PELA INDUSTRIALIZAÇÃO SERÁ DISTRIBUÍDO PROPORCIONALMENTE AO FORNECIMENTO DE MATÉRIA-PRIMA REPASSADA AOS MUNICÍPIOS DA ÁREA DE ATUAÇÃO DA COOPERATIVA. REPARTIÇÃO DO PRODUTO DE ARRECADAÇÃO DO ICMS. MATÉRIA RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR FEDERAL . CONTRARIEDADE AO ARTIGO 132 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO PARANA E AO ARTIGO 161, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NORMA MUNICIPAL QUE USURPA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER O VALOR ADICIONADO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA . (TJPR - Órgão Especial - 0068446-05.2021.8.16 .0000 - * Não definida - Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHAO - J. 09.08 .2022)(TJ-PR - ADI: 00684460520218160000 * Não definida 0068446-05.2021.8.16 .0000 (Acórdão), Relator.: Clayton de Albuquerque Maranhao, Data de Julgamento: 09/08/2022, Órgão Especial, Data de Publicação: 10/08/2022)A invocação da competência concorrente dos Estados em matéria tributária, como aventada pela Assembleia Legislativa, tampouco socorre a tese defensiva. A competência concorrente, disciplinada no art. 24 da Constituição Federal, pressupõe que a União não tenha editado norma geral sobre a matéria ou que o tenha feito de forma lacunosa. No caso da repartição do ICMS e da definição do valor adicionado, a Constituição Federal não apenas previu a competência da União, mas a conferiu por meio de instrumento normativo específico e qualificado cuja edição já ocorreu com a Lei Complementar n.º 63/1990. Não há lacuna a suprir, nem margem para legislação suplementar estadual que contrarie ou amplie os critérios federais.
A alegação de que o Estado atuaria no espaço dos "até 35%" do art. 158, § 1.º, inciso II, da Constituição Federal igualmente não se sustenta. Esse percentual refere-se a critérios complementares de distribuição do ICMS, fixados por lei estadual, que podem contemplar indicadores educacionais e ambientais, entre outros. Não autoriza, porém, que o Estado redistribua a parcela mínima de 65% calculada sobre o valor adicionado, subvertendo o critério territorial que lhe é inerente. As normas impugnadas, ao fracionar o valor adicionado do Projeto Puma em 50% para Ortigueira e 50% para municípios fornecedores de madeira, operam precisamente sobre essa parcela intangível pela legislação estadual. Nessa linha de raciocínio, verifica-se a inconstitucionalidade formal das Leis impugnadas.
Da inconstitucionalidade material por violação a estrutura constitucional de repartição de receitasAlém da inconstitucionalidade formal apresentada, as normas impugnadas produzem resultado materialmente incompatível com o art. 158, § 1.º, inciso I, da Constituição da República - norma de reprodução obrigatória -
que assegura aos municípios a parcela do ICMS calculada na proporção do valor adicionado "nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios". O critério constitucional é, portanto, estritamente territorial: o valor adicionado pertence ao município onde se realiza o fato gerador da obrigação tributária, e não ao município que participou de etapas anteriores da cadeia produtiva.O processo de industrialização da celulose e do papel pelo Projeto Puma ocorre integralmente no Município de Ortigueira. É nesse território que se perfectibiliza o fato gerador do ICMS, com a saída do produto industrializado do estabelecimento da Klabin S.A. A madeira adquirida dos municípios fornecedores já foi tributada por ocasião de sua própria comercialização, gerando valor adicionado nos respectivos territórios de origem, na proporção das saídas de mercadorias ali realizadas. Atribuir a esses mesmos municípios, agora na condição de elos de cadeia produtiva, parcela do valor adicionado gerado pela industrialização em Ortigueira equivale a computar, duas vezes e em lugares distintos, o resultado econômico de operações que constitucionalmente pertencem a um único território. A lógica da "matriz insumo-produto", invocada pela Assembleia Legislativa como fundamento técnico-econômico da repartição, é conceito relevante para fins de análise econômica regional, mas juridicamente impertinente para alterar os critérios constitucionais de repartição do ICMS. A Constituição Federal não adotou o modelo de distribuição com base em encadeamentos produtivos: adotou o critério territorial do fato gerador. A interpretação da Constituição é no sentido de que se veda que o Estado redistribua, por lei ordinária, receitas de ICMS que pertencem de pleno direito ao município onde o fato gerador se concretizou.Ademais, há afronta ao princípio da isonomia previsto na Carta Estadual (art. 1º, inciso III). A lei que individualiza, como objeto de regramento especial, uma única empresa (Klabin S.A.) instalada em um único município (Ortigueira), operando um único projeto industrial (Projeto Puma), sem igualdade de tratamento com os demais projetos industriais situados nos demais Municípios do Estado, viola o tratamento isonômico imposto pelo texto constitucional.A posterior revogação dos §§ 13, 14 e 16, longe de sanar o vício, aprofundou-o, pois o que era norma casuística passou a ser norma exclusiva, aplicável apenas e tão somente ao Projeto Puma da Klabin S.A. em Ortigueira, sem qualquer outra situação equiparável abrangida pelo mesmo regramento.Em outras palavras, inexiste, sob a ótica constitucional, fundamento jurídico idôneo que justifique que a repartição das receitas tributárias do ICMS geradas no Município de Ortigueira se dê de forma distinta — e manifestamente prejudicial ao ente municipal — enquanto, para todos os demais Municípios do Estado, se aplica regime diverso e mais benéfico. A diferenciação arbitrária, ao impor a Ortigueira um tratamento menos favorável em comparação ao modelo adotado para os demais Municípios, compromete gravemente o princípio constitucional da isonomia.A Assembleia Legislativa invocou convênio interfederativo celebrado em 2012, quando ainda havia incerteza sobre a localização definitiva da planta industrial da Klabin S.A., como fundamento de boa-fé para as normas impugnadas. O argumento não pode ser acolhido. Acordos interfederativos, ainda que celebrados com a anuência dos entes municipais envolvidos, não têm aptidão para alterar a repartição constitucional de receitas tributárias. A cota-parte do ICMS pertence aos municípios por força direta da Constituição da República, sendo irrenunciável e indisponível por ato de vontade dos próprios entes, ainda mais por instrumento contratual que não observa o processo legislativo adequado. A posterior denúncia do convênio por Ortigueira é juridicamente irrelevante para a validade das normas ora examinadas, pois o município apenas exerceu direito que já lhe era constitucionalmente assegurado: receber, integralmente, a parcela do ICMS calculada sobre o valor adicionado em seu território. Conferir força normativa a um pacto interfederativo, transformando-o em fundamento para lei estadual que subtrai receitas constitucionalmente garantidas, equivaleria a permitir que a negociação política entre entes federativos substituísse o texto constitucional. Da modulação dos efeitos da decisãoPor fim, cumpre apreciar a necessidade de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com fundamento no art. 27 da Lei Federal nº 9.868/1999.É assente que, como regra geral, a declaração de inconstitucionalidade produz efeitos retroativos (ex tunc), porquanto a incompatibilidade com a Constituição retira a validade do ato desde sua origem. Contudo, a restrição dessa eficácia é admitida em caráter excepcional quando demonstradas razões qualificadas de segurança jurídica ou de excepcional interesse social.No presente caso, verifica-se que a imediata produção de efeitos retroativos plenos é apta a gerar repercussões financeiras e administrativas gravosas para os diversos entes municipais envolvidos. A sistemática de partilha do Valor Adicionado Fiscal (VAF) introduzida pela Lei nº 21.865/2023 e alterada pela Lei nº 22.494/2025 esteve em vigor por um período superior a dois anos, embora esteja produzindo seus efeitos materiais apenas no período mais recente. Durante esse interstício, os municípios beneficiários da redistribuição do VAF do Projeto Puma atuaram de boa-fé, pautando seus planejamentos orçamentários na validade dos diplomas então vigentes.A invalidação retroativa irrestrita da norma, com a consequente necessidade de devolução ou compensação integral dos repasses de ICMS já realizados, poderia comprometer gravemente os orçamentos públicos dos municípios que integravam a cadeia produtiva da Klabin S.A. Trata-se de cenário que guarda similitude com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a exemplo do julgamento do RE 851.108-RG/SP (Tema 825) e da ADI 6.817/PE.Nesse contexto, para evitar efeitos desorganizadores nas contas municipais e garantir a estabilidade das relações jurídicas consolidadas sob a égide das leis ora impugnadas, mostra-se juridicamente adequado modular os efeitos desta declaração de inconstitucionalidade para que produza efeitos prospectivos (ex nunc).Dessa forma, a decisão produzirá consequências jurídicas apenas a partir da publicação do acórdão que julgar procedente a ADI. Ficam ressalvadas da modulação as situações em que a inconstitucionalidade das referidas normas já tenha sido suscitada incidentalmente em processos judiciais em curso, uma vez que, em tais hipóteses, a presunção de confiança na validade dos diplomas já se encontrava judicialmente afastada.Com essa solução, concilia-se a supremacia do regime constitucional de repartição de receitas tributárias com o imperativo da segurança jurídica, impedindo que a restauração da legalidade tributária em favor do Município de Ortigueira resulte em colapso administrativo nos demais municípios envolvidos.