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Processo:

RELATÓRIO:
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra a sentença proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa movida pelo ora apelante em desfavor de Ednei Sgobi e Ivete Gonzatto Tomasin, por meio da qual foram julgados improcedentes os pedidos contidos na inicial, sob o fundamento de que as condutas imputadas à parte requerida se tornaram atípicas, ante a revogação do artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92.
Alega o apelante, em apertado resumo, que a sentença deu retroatividade às mudanças legislativas operadas pela Lei nº 14.230/2021, o que não poderia ter ocorrido, ante a vedação constitucional de proteção deficiente do direito fundamental e difuso à probidade administrativa, bem como em razão da necessidade de preservação da segurança jurídica e de atos já realizados de acordo com o standard normativo existente. Assevera que a questão afeta à retroatividade ou não quanto à atipicidade da violação de princípios pende de decisão colegiada do Supremo Tribunal Federal. Pugna pelo provimento do recurso e pela reforma da sentença, “afastando-se a retroatividade da incidência da Lei de Improbidade Administrativa, mantendo-se o rol exemplificativo do tipo do art. 11 da Lei da Improbidade Administrativa” (mov. 209.1).
Contrarrazões apresentadas no mov. 216.1.
A Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer opinando pela manutenção da sentença e desprovimento do recurso (mov. 12.1 - AC).
Vieram os autos para julgamento.
É o relatório.


VOTO E FUNDAMENTOS:
1. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
2. Cinge-se a controvérsia em saber se deve ser reformada a sentença para permitir que os réus, ora apelados, respondam pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92.
2.1. Infere-se dos autos de origem que o Ministério Público do Estado do Paraná ajuizou, em 22/03/2021, a ação de improbidade administrativa de origem em desfavor de Ednei Sgobi e Ivete Gonzatto Tomasin, ex-prefeito e ex-Secretária de Saúde do Município de Vera Cruz do Oeste/PR, respectivamente, sob o fundamento de ter ocorrido suposta perseguição ao servidor público municipal Elton Luiz Sodré Viella, uma vez que: (i) a sua realocação da Secretaria de Saúde para a Secretaria de Viação, Obras, Transporte e Urbanismo teria ocorrido em manifesto desvio de finalidade, com o objetivo de puni-lo pelas denúncias que apresentou sobre possíveis irregularidades na emissão de notas fiscais, indicando prováveis superfaturamentos; e (ii) tal remanejamento serviu também de fundamento para, posteriormente, afastar o servidor mencionado das funções de Conselheiro junto ao Conselho Municipal de Saúde.
Na petição inicial, o autor formulou pedido para que os réus fossem condenados pela prática dos atos descritos no artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992.
Por sua vez, a sentença julgou improcedentes os pedidos, notadamente sob os seguintes fundamentos:
Como cediço, a Lei nº 14.230/21 promoveu uma reestruturação na sistemática de repressão à improbidade administrativa em nosso ordenamento. Dentre as mudanças, o legislador restringiu o rol exemplificativo contido no art. 11 para um rol taxativo, além de ter revogado dispositivos, como é o caso dos incisos I e II, ou dado nova roupagem às hipóteses de atos que menosprezam os princípios da administração pública.Não se olvidando da discussão de que a nomeada reforma é fruto, na verdade, de uma tentativa de desmonte na repressão e sancionamento de agentes ímprobos, a Lei nº 14.230/21 se trata de norma devidamente apreciada pelo Poder Legislativo e que, uma vez vigente, produz seus regulares efeitos, os quais se conservarão até uma nova mudança legislativa ou apreciação de uma das ações de controle concentrado de constitucionalidade remetidas à cognição do Supremo Tribunal Federal.Ainda que a lei esteja próxima de completar três anos de sua publicação ao tempo de prolação do presente édito, afere-se que a sua interpretação e aplicação jurisprudencial se mostra nebulosa quando se é analisado um processo que, ajuizado na vigência do texto anterior, não se amolda perfeitamente aos novos dispositivos, sejam de natureza material ou processual.O presente feito se encaixa nessa hipótese, vez que a ação ajuizada imputou aos agentes supostamente ímprobos conduta que agora está revogada.In casu, tal como aduzido pelo Ministério Público em sua peça inicial: “Assim, destaca-se que há subsunção entre a conduta narrada e o tipo previsto no art. 11 caput da Lei n. 8.429/92 e, por consectário, a incidência das sanções do art. 12 inciso III da Lei n. 8.429/92”.(...)Dessa forma, norteada pelos posicionamentos acima exarados, entendo que os fatos apresentados neste processo não poderão ser analisados sob a ótica do tipo sancionador revogado previsto no art. 11, caput, inciso I, da LIA; ademais, entre os novéis incisos inseridos pela lei 14.230/2021, não remanesce típica a conduta considerada na imputação realizada pelo Ministério Público. (mov. 204.1 – destacou-se)
Nada obstante, defende a parte apelante que a alteração do caput e a revogação do inciso I do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992 não pode ser aplicada retroativamente, devendo ser mantido o rol exemplificativo do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
No entanto, não lhe assiste a razão.
O caso em apreço versa sobre suposta perseguição política de um servidor público. Por sua vez, a Lei nº 8.429/1992, na atualidade, não possui dispositivo correspondente, não enquadrando a conduta descrita na petição inicial como ato de improbidade administrativa.
A propósito, observe-se a atual redação do artigo 11:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:I - (revogado);II - (revogado);III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.IX - (revogado);X - (revogado);XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.
Destarte, a sentença afigura-se irretocável, pois, em consonância com o entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.
Nesse sentido, a despeito da substancial alteração da Lei nº 8.429/1992, o Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento do ARE nº 843989 RG (Tema 1199), firmou o entendimento de que não se revela mais possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada, de sorte que não é possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal expressamente revogada.
A propósito, observem-se os seguintes excertos colhidos do voto do e. Ministro Relator:
A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei – 25 de outubro de 2021 – não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – independentemente da concordância ou não com seu mérito – foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). (...)Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.(...)A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...)Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada.Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada.Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário.Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente. (Destacou-se)
O entendimento ali lançado é ainda reforçado pela mais recente jurisprudência da Corte Suprema:
EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REDAÇÃO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. *. No caso concreto, o Tribunal de origem afastou a aplicação dos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa, pois não configurada conduta que se enquadre nesses tipos, mas condenou o recorrente pelo caput do art. 11, na redação original, por afronta ao princípio da moralidade.*. Não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo (art. 11), haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.*. Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. *. A retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.*. A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.*. No presente processo, os fatos datam do ano de 2011 - ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa -, e o processo ainda não transitou em julgado. A conduta pela qual foi condenado o requerido (art. 11, caput, - violação ao princípio da moralidade administrativa) não figura mais entre aquelas elencadas no art. 11 da LIA, na sua nova redação. *. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, houve abolitio criminis em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021.*. O acórdão do Tribunal de origem não observou o entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual merece ser reformado na parte em que condenou o requerido com fundamento no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. *. Agravo Interno a que se nega provimento. (ARE 1501005 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 30-09-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n
DIVULG 03-10-2024
PUBLIC 04-10-2024) (Destacou-se)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. (ARE 1456920 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 20-05-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n
DIVULG 03-06-2024
PUBLIC 04-06-2024) (Destacou-se)
Destarte, a sentença de improcedência é irretocável, devendo ser mantida por seus próprios fundamentos, cujos termos também ora são adotados como razões de decidir.
Em reforço, é o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça:
Nos autos em análise, os recorrentes Elton Luiz Sodré Vilella e Ivete Gonzatto Tomasin foram acusados pela prática de perseguição política, conforme postulado na inicial (mov. 1.1 – AIA):(...)No entanto, a conduta não mais se enquadra no rol da Lei n° 14.230/21, visto que os atos ímprobos são taxativamente descritos, sendo insuficiente para a referida configuração a violação aos princípios da administração pública genericamente.(...) Logo, não há continuidade típico-normativa da prática anteriormente prevista no artigo 11, caput, e inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa no caso concreto, haja vista que não há correspondência entre os fatos narrados na exordial e qualquer das modalidades de ato ímprobo previstas na nova redação do dispositivo.Com efeito, a conduta é atípica diante da revogação do inciso I do artigo 11 da LIA, impondo-se a reforma da sentença, ante a improcedência da pretensão inicial em sua totalidade, com a extinção da ação resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.
Sendo assim, diante do entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal, não é mais possível condenar os réus pela prática de atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92, devendo ser mantida a sentença em sua integralidade.
3. Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso de apelação.
É voto.