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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0001755-31.2017.8.16.0038, em face da decisão interlocutória (mov. 559.1), proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública do Foro Regional de Fazenda Rio Grande da Comarca da Região Metropolita de Curitiba, que assim decidiu:
“(...) 1. Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de FRANCISCO LUIS DOS SANTOS E OUTROS. Alega a parte autora, em síntese, que o Inquérito Civil nº MPPR-0051.13.000130-1 apurou irregularidades na contratação de serviços médicos pelo Município de Fazenda Rio Grande, por meio de credenciamento firmado com fulcro na Lei Municipal nº 934/2012, na gestão do então Prefeito FRANCISCO LUIS DOS SANTOS. Afirma que o então Secretário Municipal de Saúde, PEDRO FERNANDES CAVICHIOLO, solicitou em 02.01.2013 ao Secretário Municipal de Planejamento e Finanças, CLAUDEMIR JOSÉ DE ANDRADE, a abertura de processo de credenciamento, por meio de Chamada Pública, visando a credenciar médicos, mediante contrato de prestação de serviços, para os usuários do Sistema Único de Saúde de Fazenda Rio Grande, sendo que, na sequência, o então Secretário Municipal de Administração, JOÃO VALDIR FALAT, encaminhou a minuta do edital para análise do Conselho Municipal de Saúde, que foi aprovada por unanimidade, dando início ao procedimento administrativo, após a emissão do Parecer nº 001/2013, pelo Procurador Geral do Município, ALEXANDRE JANKOVSKI BOTTO DE BARROS, acerca da legalidade do credenciamento. Aduz que o procedimento foi firmado pelo Presidente da Comissão Permanente de Licitações, JULIO CÉSAR RIBAS NEIVA, com emissão de novo parecer jurídico da Procuradora do Município, FABIANA MARIA FONTES, e, após a habilitação das empresas interessadas, houve assinatura do contrato com a empresa ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA E CIA LTDA., que tem como sócios ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA e SALETE CANDIDO. Ressalta que, em razão desse contrato, houve o credenciamento e pagamento de valores aos médicos ANDREA MARTA DE OLIVEIRA, THIAGO MANOEL NASCIMENTO, CARLOS EDUARDO FERRARI, ANDRÉ LUIZ BENÇÃO, HELLEN GLAUCIA DA ROSA, LUCIANA CLIVATTI, ANA PAULA BARDUCO ZAMPIERI, MANUELA FERRASSO ZUCHI, GUSTAVO OTTO DOTTO HAUPT, DOWGLAS FERNADES DE SOUSA, FERNANDA ALVES MONTEIRO, HENRIQUE CALISTO DE SOUZA, THIERI DRAGE COSTA, SERGIO MEDEIROS ALVES, ANA LUISA ACCORSI CARTELLI, SANDRO RAFAEL FUSTINONI LOURENÇO, CINTHYA NATEL BAER e PAULINELLE RICARDO DO AMARAL SIQUEIRA, em virtude da realização de plantões médicos organizados pelas servidoras THACIANE ANDRÉIA ULBRICH, CRISTIANE ALESSANDRA MICALOSKI e ERONITA DA APARECIDA ROSA FERREIRA SOARES. Assim, requer a concessão de tutela antecipada para a indisponibilidade de bens da parte e o afastamento cautelar dos Secretários Municipais de Administração e de Obras Públicas de Fazenda Rio Grande. Ao final, pleiteia a condenação dos: a) agentes públicos, por terem incorrido no disposto no artigo 10, caput, e incisos I, II, VIII, XI, XII e XIV e artigo 11, caput e I da Lei 8.429/92, a perda da função pública e suspensão dos direitos políticos por 8 anos, ao ressarcimento integral dos danos ao erário e ao pagamento de multa civil consistente no valor de 20 (vinte) vezes a sua remuneração à época dos fatos; e b) agentes particulares, por terem incorrido no disposto no disposto no artigo 9.º, XI e XII, e ainda, no artigo 10, XIV, e artigo 11, caput e I da Lei 8.249/92, a suspensão dos direitos políticos por 8 anos, ressarcimento pelos danos ao erário, ao pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. (...).A tutela antecipada foi parcialmente deferida, para determinar a indisponibilidade de bens e o afastamento do réu PEDRO FERNANDES CAVICHIOLO (mov. 13.1). A parte autora interpôs Agravo de Instrumento, que foi parcialmente provido para “determinar que o valor da indisponibilidade de bens determinada pela decisão ‘a quo’ inclua o montante da possível multa civil a ser imposta” (mov. 323.1).O MUNICÍPIO DE FAZENDA RIO GRANDE apresentou documentos (movs. 51.1, 52.1, 58.1) e se manifestou (mov. 59.1). FABIANA MARIA FONTES apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a litispendência e conexão com a ação n° 0008720-59.2016.8.16.0038, inépcia da inicial, sua ilegitimidade passiva e ausência do interesse de agir. No mérito, afirma, em síntese, que foi emitido um parecer jurídico lícito de acordo com o constante do processo administrativo, sendo que não houve qualquer violação à fiscalização sobre a legalidade. Assim, requer o acolhimento das preliminares e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 55.1). JÚLIO CÉSAR RIBAS NEIVA apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a conexão com outras inúmeras ações e sua ilegitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que sua participação se deu somente na assinatura do edital, em substituição ao Presidente Titular da Comissão de Licitação, e não era de se exigir conduta diversa, já que do procedimento constava Parecer Jurídico asseverando a regularidade jurídica. Assim, requer o acolhimento das preliminares e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 60.1). THACIANE ANDRÉIA ULBRICH apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que não tinha qualquer poder de decisão, apenas coordenava o pronto atendimento e sua principal obrigação era de não deixar faltar médicos no local. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 81.1). ALEXANDRE JANKOVSKI BOTTO DE BARROS, CLAUDEMIR JOSÉ DE ANDRADE e JOÃO VALDIR FALAT apresentaram sua defesa prévia para alegarem, em síntese, que não há como se responsabilizar o Procurador Municipal pela emissão de pareceres meramente opinativos, já que não há caráter vinculante das opiniões jurídicas exaradas, bem como que quanto aos secretários não houve qualquer imputação de conduta específica a representar indício de ato de improbidade. Assim, requer a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 82.1). FRANCISCO LUIS DOS SANTOS apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva e a falta do interesse de agir. No mérito, afirma, em síntese, que inexistiu qualquer ilegalidade na edição da lei ou dos atos que ensejaram sua elaboração. Assim, requer o acolhimento das preliminares e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 89.1). PEDRO FERNANDES CAVICHIOLO apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a inépcia da inicial. No mérito, afirma, em síntese, que esteve sempre amparado pelos demais atos dos membros do Conselho Municipal de Saúde e da Comissão de Licitações, além de parecer jurídico devidamente embasado, pelo que os atos administrativos se presumem legítimos. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 96.1). SERGIO MEDEIROS ALVES apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva e a falta do interesse de agir. No mérito, afirma, em síntese, que não houve dolo já que os serviços foram prestados, o que impossibilita caracterização de improbidade. Assim, requer o acolhimento das preliminares e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 97.1). SANDRO RAFAEL FUSTINONI LOURENÇO apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que a acusação é inconsistente, já que foi baseada em suposições e por esse motivo não merece prosperar. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 118.1).ANA PAULA BARDUCO ZAMPIERI apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que os serviços contratados foram efetivamente prestados, de acordo com o contrato e as necessidades da administração. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 119.1). ANDRÉ LUIZ BENÇÃO apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que não há como concluir a participação no “suposto esquema”, muito menos de forma dolosa, com intuito lesivo contra a administração pública. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 147.1). THIERI DRAGE COSTA apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a inépcia da inicial. No mérito, afirma, em síntese, que não há qualquer imputação ou menção a atos perpetrados pelos particulares que foram contratados, indicando que teriam a intenção de efetivamente locupletar-se do dinheiro público do Município da Fazenda Rio Grande. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 171.1). GUSTAVO OTTO DOTTO HAUPT apresentou sua defesa prévia para alegar, em síntese, que não há demonstração que recebeu a quantia mencionada. Assim, requer a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 193.2).
ANA LUISA ACCORSI CARTELLI apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a inépcia da inicial e sua legitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que a conduta praticada pela médica ré não se enquadra em qualquer das imputações tecidas pela parte autora. Assim, requer o acolhimento das preliminares e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 196.1). THIAGO MANOEL NASCIMENTO apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua legitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que os serviços foram efetivamente prestados e não há provas de que obteve vantagem indevida. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 212.1).CARLOS EDUARDO FERRARI apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua legitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que os valores recebidos foram decorrentes da efetiva prestação de serviços. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 214.1).
DOWGLAS FERNANDES DE SOUSA apresentou sua defesa prévia para alegar, em síntese, que não há justificativa para o entendimento da parte autora de considerar que os plantões realizados pelo réu não possam ser considerados no credenciamento. Assim, requer a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 216.1).
MANUELA FERRASSO ZUCHI DELFES apresentou sua defesa prévia para discorrer, em síntese, acerca da prestação dos serviços e inexistência de vantagem indevida. Assim, requer a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 217.1).
LUCIANA CLIVATTI apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a inépcia da inicial. No mérito, afirma, em síntese, que não recebeu valores indevidos, bem como que a contratação mediante credenciamento não é proibida por lei. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 244.1). FERNANDA ALVES MONTEIRO ADORNO apresentou sua defesa prévia para alegar, em síntese, que sem prova da lesão ao erário, não há falar na hipótese de ato ímprobo. Assim, requer a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 250.1/251.1). ANDREA MARTA DE OLIVEIRA apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva. No mérito, afirma, em síntese, que as referências feitas à ré são genéricas, sem que fique demonstrado de modo claro e específico em que consistiram as supostas condutas que se subsumem na lei de improbidade administrativa. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 253.1). ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA E CIA LTDA., ELAINE CRISTINI BIANCATO e SALETE CANDIDO apresentaram sua defesa prévia para alegarem, em síntese, que não há qualquer dolo nas condutas indicadas. Assim, requer a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 259.1). HELLEN GLAUCIA DA ROSA ZANIOLO apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, a inépcia da inicial. No mérito, afirma, em síntese, que recebeu exatamente os valores devidos pelos serviços que foram prestados e não causou dano ao erário público. Assim, requer o acolhimento da preliminar e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 267.1).CINTHYA NATEL BAER apresentou sua defesa prévia para alegar, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva e a inépcia da inicial. No mérito, afirma, em síntese, que não recebeu por plantões não realizados, bem como sequer tinha vínculo empregatício com a empresa que atuou no credenciamento. Assim, requer o acolhimento das preliminares e, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais (mov. 281.1). Intimada para tanto, a parte autora emendou a inicial para requerer a extinção parcial do processo, sem resolução de mérito, em relação ao pedido com fundamento no artigo 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/92 (mov. 491.1), pelo que a parte ré se manifestou (movs. 496.1/515.1).É o relatório. Inicialmente, para facilitar o trâmite processual, determino a autuação em apenso de procedimento para processamento de todos os pleitos pendentes e futuros que forem relacionados à indisponibilidade de bens.A petição inicial observou o disposto no artigo 319 do CPC e foi instruída com os documentos indispensáveis ao ajuizamento da ação, pelo que rejeito essa preliminar. A legitimidade constitui uma das condições da ação, verificável em abstrato, pela análise da pertinência subjetiva entre os atores da relação de direito material e os atores processuais. Noutras palavras, a parte autora deve ser quem, no plano material, tem direito ao bem jurídico pleiteado na demanda, enquanto a parte ré deve ser aquela que, no plano material, tem o dever de conceder o bem jurídico pretendido, caso acolhido o pleito ao final da demanda. A verificação dessa condição, repise-se, é realizada em abstrato, sem análise de provas. No caso, a comprovação ou não dos atos de improbidade administrativa pelos réus é questão de mérito que não pode analisada neste momento, pelo que rejeito essa preliminar. O interesse de agir constitui uma das condições da ação e caracteriza-se pelo trinômio "necessidade, adequação e utilidade". Noutras palavras, para ajuizamento e processamento da demanda, deve ser imprescindível a intervenção judicial para obtenção da tutela pretendida; a ação proposta deve ser compatível com o pleito deduzido; e o provimento almejado deve conferir à parte autora situação vantajosa. No caso, no mesmo sentido da legitimidade das partes, a prática ou não dos atos de improbidade administrativa pelos réus é questão de mérito que não pode analisada neste momento, pelo que rejeito essa preliminar. Quanto à conexão da presente demanda com as outras mais de vinte ações ajuizadas pelo Ministério Público em razão do Edital de Credenciamento 01/13 para serviços médicos, tem-se que não há razão para a reunião dos processos para decisão conjunta, já que causaria verdadeiro tumulto processual, considerando as peculiaridades de cada contrato, pelo que rejeito essa preliminar.No mais, à luz do julgamento do ARE 843989, está afastado o reconhecimento da prescrição no caso dos autos com base na nova legislação. Nos demais pontos, deve ser observada a nova disciplina legal, em especial nas questões processuais. Nesse sentido, o artigo 14 do CPC, aplicável por força do artigo 17, caput, da LIA, estabelece que "a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada". Na anterior redação do artigo 17, §§ 7º e 8º, a LIA previa a necessidade de notificação dos demandados para defesa prévia, para então se analisar a admissibilidade da inicial. Ocorre que a nova disciplina não mais exige essa notificação prévia e, nos termos do artigo 17, §6º B, da LIA, a petição inicial será de imediato rejeitada nos casos do artigo 330 do CPC, quando não preenchidos os requisitos do artigo 17, §6º, I e II, da LIA ou quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado. Por sua vez, o artigo 17, §6º, I e II, da LIA exige que a petição inicial individualize a conduta do réu e aponte os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses legais de improbidade e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; e seja instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas.Passo, então, à análise da inicial à luz da atual legislação.A presente demanda se insere no contexto de outras mais de vinte ações ajuizadas pelo Ministério Público em razão do Edital de Credenciamento 01/13 para serviços médicos. Nessas outras demandas, o MM Juiz de Direito Thiago Bertuol de Oliveira já proferiu algumas sentenças de improcedência liminar, com fulcro no então artigo 17, §8º, da LIA. As razões expostas pelo MM. Juiz de Direito se estendem ao presente feito em relação a alguns dos demandados, pelo que, com a vênia do prolator, sigo o entendimento já adotado neste Juízo, desta feita com fulcro na atual redação do artigo 17, §6º B, da LIA.Segundo o Ministério Público, de modo sintético, o credenciamento seria forma de contratação ilícita, sem previsão normativa válida, tendo a municipalidade criado modalidade de licitação sem ter competência legislativa para tanto. Ainda, aventa que esse método ofenderia o procedimento licitatório e também a regra do concurso público, implicando não só em agressão a princípios constitucionais da administração pública, mas também em enriquecimento ilícito por parte dos particulares, além de dano ao erário praticado pelos servidores públicos envolvidos. Entretanto, no caso dos autos, a realidade verificada de plano não é a exposta na inicial.DA LICITUDE DA CONTRATAÇÃO POR CHAMAMENTOA premissa de toda a suposta ilicitude na contratação é, sem dúvida, a sua realização a partir de edital de chamamento, que, de acordo com a inicial, seria modalidade licitatória indevidamente criada pelo Município de Fazenda Rio Grande. Entretanto, essa tese não se confirma. O chamamento é uma forma de se procedimentalizar a contratação administrativa numa das hipóteses de inexigibilidade de licitação. O artigo 25 da Lei 8.666/90 prevê que a licitação pode ser inexigível diante das situações fáticas concretas, trazendo em seus incisos rol EXEMPLIFICATIVO:(...).A redação normativa não deixa dúvidas de que as hipóteses de inexigibilidade de licitação não se esgotam nos incisos previstos, ao finalizar o caput com a expressão “em especial”. A doutrina, há anos, reforça essa conclusão, apontando que as causas de inexigibilidade de licitação são exemplificativamente arroladas na lei, enquanto as de dispensa de licitação estão em rol taxativo no texto normativo. Isso porque a realidade fática pode trazer inúmeras situações em que a concorrência proveniente do procedimento licitatório não é viável, inviabilizando a previsão exaustiva pelo legislador de todas elas. Na prática administrativa percebeu-se que o procedimento licitatório poderia ser inexigível não só quando o serviço a ser prestado fosse tão específico que somente um profissional poderia fazê-lo, como consta dos incisos exemplificativos do art. 25 da Lei 8.666/90, mas também quando a realidade fosse justamente a inversa. Notou-se que havia serviços que eram tão essenciais à administração pública, prestados de maneira tão genérica, que a administração teria interesse em contratar toda e qualquer pessoa que preenchesse os requisitos mínimos exigidos previamente. Ou seja, a administração poderia prever pressupostos gerais para contratação de modo que qualquer pessoa que atendesse a tais pressupostos acabaria por ser contratada. Esse é o chamamento, um mecanismo pelo qual a administração torna pública sua intenção de contratar serviços, de acordo com as especificações por ela estabelecidos, pelo preço também por ela fixado, oportunizando que qualquer particular interessado em se submeter a tais condicionantes e estando apto para tanto possa assim contratar com o poder público. Não se trata de nova modalidade de licitação simplesmente porque não há licitação. Nesse mecanismo de contratação inexiste concorrência, fator próprio e típico da licitação.É possível constatar, da leitura atenta do Edital nº 001/2013 de Chamada Pública, que esta visava à “contratação de todas as empresas e pessoas físicas que manifestem interesse em prestar serviços e preencham os critérios e exigências do credenciamento, para a prestação de serviços nas Unidades e Serviços de Saúde de Fazenda Rio Grande”. Daí se evidencia que não havia concorrência alguma, não se configurando, portanto, licitação propriamente dita, mas sim procedimento de contratação direta por inexigibilidade de licitação, nos termos do artigo 25 da Lei nº 8.666/90. Esse mecanismo de contratação há anos vem sendo praticado no Brasil, sendo inclusive objeto de parecer da AGU, de agosto de 2013, o recomendando com algumas cautelas (Parecer nº 07 /2013 /CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU). O Ministério da Saúde, de modo semelhante, relaciona também essa forma de contratação de serviços, especificadamente para fins médicos, no seu “Manual de Orientações para Contratação de Serviços de Saúde”[1], de 2016. O Tribunal de Contas da União, por sinal, formalmente reconhece essa modalidade de contratação direta como espécie de inexigibilidade de licitação, como consta do Acórdão nº 1151/2013:“O credenciamento, entendido como espécie de inexigibilidade de licitação, é ato administrativo de chamamento público de prestadores de serviços que satisfaçam determinados requisitos, constituindo etapa prévia à contratação, devendo-se oferecer a todos igual oportunidade de se credenciar.”No caso dos autos, analisando de forma atenta o Edital, se percebe que foi exatamente essa premissa a adotada pela municipalidade, de efetuar chamamento público de prestadores de serviços que satisfizessem determinados requisitos para contratar diretamente com a administração pública por ser hipótese de inexigibilidade, já que contratariam todos que assim quisessem. Prova disso é a previsão de que o edital permaneceria em aberto por tempo indeterminado (mov. 1.38 – “O credenciamento restará permanentemente aberto”), dando a oportunidade de contratação a todos os interessados, desde que atendidos os pressupostos, tal contratação.Há, ademais, Lei Estadual que prevê expressamente essa forma de contratação, nos artigos 24 e seguintes da Lei 15.608/2007:Art. 24. Credenciamento é ato administrativo de chamamento público, processado por edital, destinado à contratação de serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos pela Administração, observado o prazo de publicidade de no mínimo 15 (quinze) dias úteis e no máximo de 30 (trinta) dias úteis. Parágrafo único. A Administração Estadual poderá adotar o credenciamento para situações em que o mesmo objeto possa ser realizado simultaneamente por diversos contratados. Art. 25. O processo de credenciamento deve ser autorizado pela autoridade competente, ser processado mediante a elaboração de edital pelo órgão público interessado e atender aos seguintes requisitos: I - explicitação do objeto a ser contratado; II - fixação de critérios e exigências mínimas à participação dos interessados; III - possibilidade de credenciamento a qualquer tempo pelo interessado, pessoa física ou jurídica; IV - manutenção de tabela de preços dos diversos serviços a serem prestados, dos critérios de reajustamento e das condições e prazos para o pagamento dos serviços; V - rotatividade entre todos os credenciados, sempre excluída a vontade da Administração na determinação da demanda por credenciado; VI - vedação expressa de pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada; VII - estabelecimento das hipóteses de descredenciamento, assegurados o contraditório e a ampla defesa; VIII - possibilidade de rescisão do ajuste, pelo credenciado, a qualquer tempo, mediante notificação à Administração com a antecedência fixada no termo; IX - previsão de os usuários denunciarem irregularidade na prestação dos serviços e/ou no faturamento. § 1º. A convocação dos interessados deverá ser feita mediante publicação na forma do §1º do art.26. § 2º. O pagamento dos credenciados será realizado de acordo com a demanda, tendo por base o valor pré-definido pela Administração, a qual pode utilizar-se de tabelas de referência.O mecanismo, em si, de contratação direta adotado não é ilícito. Inclusive, o cotidiano forense, por sinal, convive com situação bastante similar à aqui analisada, sem que isso cause estranheza alguma a todos nós. Trata-se da peculiar situação do advogado dativo, que se trata de possibilidade aberta a todo advogado interessado em prestar determinado serviço (jurídico) que, a priori, deveria ser prestado diretamente pela administração pública (Defensoria Pública), mas que não o é por insuficiência de estrutura. Ainda, mesmo não sendo servidor público, o advogado dativo é remunerado pelo serviço prestado, de acordo com tabela previamente divulgada, e o pagamento é feito pelo erário. Em suma, o uso do credenciamento, como modo de contratação direta com a administração por inexigibilidade de licitação, não é vedado pelo nosso sistema normativo. Tanto é verdade que o próprio Ministério Público, pela Consulta 027/2012, recomendou pelo seu CAOP que esse mecanismo pode ser usado, conforme fez juntada da consulta o Município de Fazenda Rio Grande.DO CARÁTER COMPLEMENTAR DESSA FORMA DE CONTRATAÇÃOUm dos principais pressupostos para que a administração pública possa fazer uso da contratação direta por chamamento, forma de inexigibilidade de licitação, é que essa seja complementar ao serviço prestado diretamente pelo ente público. Na área médica, é preciso que a municipalidade não tenha aberto mão da previsão constitucional da contratação de servidores médicos por concurso público para simplesmente terceirizar esse serviço público essencial via contratação direta. Se o fizer, evidentemente, estará a descumprir a Constituição, adotando como regra aquilo que é tolerado por exceção. Esse caráter suplementar foi estabelecido pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, citado pelo Município de Fazenda Rio Grande em sua manifestação inicial (Acórdão nº 1633/08 e Resolução 5351/2004). No caso em tela, o Município vem realizando concursos públicos para contratação de médicos, como se poder verificar pelo Edital nº 01/2012, bem como do Edital nº 03/2013, além do Edital nº 03/2014 (mov. 59). Entretanto, como se verifica dos autos, o número de profissionais do quadro de servidores é insuficiente para a prestação dos serviços médicos, os quais tem caráter essencial e imprescindível à população. Essa realidade foi devidamente justificada em procedimento administrativo. Destaque-se que, juntamente com o credenciamento, deu-se início a mais um concurso público para contratação de médicos, pelo Edital nº 03/2013, em 12 de abril de 2013 (mov. 59.27). Vale perceber que em janeiro de 2013 a possibilidade do chamamento começou a ser analisada, ponderando-se pela opção da inexigibilidade, vide pareceres no processo administrativo nº 126/2013. Ou seja, em questão de meses a municipalidade enfrentou a questão do déficit de profissionais de saúde por duas vias, a do chamamento e a de mais um concurso público. Essa cadência de atos administrativos demonstram, de forma inequívoca, que a utilização do chamamento para credenciamento foi complementar, como meio de se garantir a continuidade do serviço público essencial em questão. Importante, ainda, enfrentar a alegação ministerial de que a remuneração ofertada pelo Município de Fazenda Rio Grande seria inferior à ofertada por editais de outros Municípios, o que seria intencional para implicar na baixa procura por candidatos instrumentalizando o caminho para o uso do chamamento.Inicialmente, apesar de o Ministério Público alegar que juntava com a inicial editais de outros Municípios para comprovar a alegação, não há nos autos tal documento. Entretanto, essa é uma informação disponível a todos pela rede mundial, razão pela qual este Juízo foi em busca disso.Constatou-se, em tal pesquisa, que um cargo de médico para laborar 20 horas semanais tem as seguintes remunerações nos editais de concurso da região:(...).O Edital nº 01/2012 do Município de Fazenda Rio Grande tinha oferta para médico clínico geral 20 horas com remuneração de R$4.151,21 (quatro mil, cento e cinquenta e um reais e vinte e um centavos). O Edital nº 03/2014 do Município de Fazenda Rio Grande tinha oferta para médico clínico geral 20 horas com remuneração de R$4.646,51 (quatro mil, seiscentos e quarenta e seis reais e cinquenta e um centavos). Os valores estão na média regional, não havendo qualquer evidência de que a oferta de remuneração seja distante do ordinariamente praticado. Nesse contexto, a opção complementar do chamamento não se mostrou desarrazoada e ilícita, tendo observado os parâmetros orientadores da conduta administrativa.DO USO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO PARA FINS ÍMPROBOSO uso desse mecanismo, porém, pode ser ilícito, a depender da motivação que levou a essa opção de contratação direta, bem como se ela mascara eventual direcionamento do contrato para uma ou algumas pessoas. Por exemplo, se o credenciamento restar disponível por apenas alguns dias, em prazo muito exíguo, isso pode ser sinal de que a contratação está sendo direcionada somente para algumas pessoas que tinham, previamente, conhecimento dessa intenção administrativa. Não é o caso dos autos, vez que, como visto, o credenciamento ficou aberto por prazo indeterminado. Tanto é assim que foram celebrados 25 contratos administrativos, envolvendo mais de uma centena de médicos pessoas físicas e 14 pessoas jurídicas, como se extrai das 25 demandas de improbidade administrativa similares que aqui tramitam. Ora, não se pode ter como direcionada, restrita, uma contratação administrativa que atingiu tamanho número de pessoas prestadoras de serviços. Outro fator relevante que pode tornar ilícita a contratação, não pela forma adotada, reforço, mas sim pela execução do contrato agora, seria uma contratação onde serviços não prestados pelo contratado sejam remunerados, ou remunerados além dos parâmetros previstos no edital e no contrato.No caso em tela, como se extrai da própria inicial, para alguns dos réus não houve a alegação de serviços remunerados e não prestados. Em relação a esses demandados, portanto, não se justifica o prosseguimento da ação.DA ALEGADA ILICITUDE DA SISTEMÁTICA DE EMPENHOS E PAGAMENTOSSegundo o Ministério Público haveria ilicitude também na forma de empenho e pagamento pelos serviços prestados, isso porque ao invés de haver um empenho no valor do contrato firmado, quando da contratação, a municipalidade optou por fazê-lo parceladamente, a cada mês de pagamento, o que ofenderia a Lei de Licitações, assim como a Lei 4320/64 e a Lei Complementar 101 /2000. Vale dizer que apesar de no corpo da inicial o Ministério Público apontar que os pagamentos teriam acontecido antes dos respectivos empenhos, a prova documental juntada por ele aponta que os empenhos sempre foram antecedentes aos pagamentos. As imagens juntadas pelo Ministério Público do portal da transparência (“Fly do portal da transparência – Empenho”), também demonstram que os pagamentos sempre foram posteriores aos empenhos. Ou seja, não se ofendeu o art. 60 da Lei 4320/64 porque não houve despesa sem prévio empenho. O fato de ter havido empenho parcial e parcelado, ao invés de ter sido emitido juntamente com a contratação, se justifica porque o contrato previa um valor global máximo a ser pago em decorrência do contrato firmado. Esse porém, poderia ser inferior caso o médico não prestasse toda a carga horária prevista inicialmente, elemento que evidentemente varia de acordo com as escalas criadas para esse serviço específico, variável de acordo com a demanda e época do ano. Obviamente, e para preservar o erário, somente os serviços requisitados podiam ser pagos e, por sua vez, só o quantitativo efetivamente necessário deveria ser requisitado, constando claramente do Anexo II do Edital de Chamamento a advertência de que o pagamento seria por preço unitário e não global, a depender da escala de prestação de serviços determinados pela Secretaria Municipal de Saúde. A rigor, não há ilicitude orçamentária porque havia dotação apta a responder por essa despesa, como consta do procedimento administrativo, tendo sido formalizado cada pagamento com o correspondente empenho, sempre antecedente à respectiva liquidação e com divulgação. Em suma, por todo o exposto, não há ato de improbidade administrativa quanto à contratação por credenciamento; o prosseguimento da demanda se justifica apenas para apuração da improbidade quanto aos serviços remunerados, mas não realizados, em relação a todos os que possam ter concorrido para tanto.Nesse ponto, no item VI da inicial, o autor delimita a conduta de cada réu. Ao réu FRANCISCO LUIS DOS SANTOS, então Prefeito Municipal, foram imputadas apenas condutas relativas à autorização e homologação do certame e do contrato; aos réus ALEXANDRE JANKOVSKI BOTTO DE BARROS e FABIANA MARIA FONTES, Procuradores Municipais, foi imputada a conduta de emissão de pareceres pela legalidade do credenciamento e atos subsequentes; aos réus CLAUDEMIR JOSÉ DE ANDRADE e JOÃO VALDIR FALAT, secretários municipais à época, foi imputada a concretização do credenciamento; e ao réu JÚLIO CESAR RIBAS NEIVA, a conduta de, como Presidente da Comissão Permanente de Licitação, ter dado prosseguimento ao credenciamento. Assim, em relação a esses demandados, não foi imputada qualquer concorrência para o pagamento de plantões médicos não realizados.Ainda, à luz das tabelas do item XII, a, da inicial, não houve imputação de serviços não prestados a THIAGO MANOEL NASCIMENTO, ANDRÉ LUIZ BENÇÃO, HELLEN GLAUCIA DA ROSA, LUCIANA CLIVATTI, ANA PAULA BARDUCO ZAMPIERI, MANUELA FERRASSO ZUCHI, GUSTAVO OTTO DOTTO HAUPT, FERNANDA ALVES MONTEIRO, HENRIQUE CALISTO DE SOUZA, SERGIO MEDEIROS ALVES, CINTHYA NATEL BAER e PAULINELLE RICARDO DO AMARAL SIQUEIRA. Quanto a ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA e SALETE CANDIDO, sócias da empresa ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA E CIA LTDA., tem-se que o artigo 3º, §1º, da LIA, na redação conferida pela Lei nº 14.230/21 prevê:(...) § 1º Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em que responderão nos limites da sua participação. No caso dos autos, a inicial não indica a participação e benefícios diretos dessas pessoas, que foram incluídas no polo passivo apenas por serem sócias da empresa contratada pelo Município, pelo que não há como prosseguir o feito para caracterização da improbidade administrativa em relação a esses demandados. Por outro lado, em relação aos demais demandados, houve vinculação aos pagamentos indevidos.Quanto a PEDRO FERNANDES CAVICHIOLO, a inicial indica a sua concorrência para o pagamento de plantões médicos não realizados (destaco mov. 1.1, pág. 71 pdf - "CONTUDO, diante da solicitação dos profissionais, as servidoras em conluio com o Secretário Municipal de Saúde Pedro Fernandes Cavichiolo, montavam uma “nova” escala de plantões atestando que o médico teria realizado plantões a mais ou horas-plantão a mais, chegando então, ao valor acordado verbalmente e verdadeiramente pago"). De igual modo, embora tenha decidido de forma diversa noutra demanda, bem analisando a inicial, tem-se que houve individualização das condutas de THACIANE ANDREIA ULBRICH ("organização da escala de plantões dos médicos, controle, verificação da assiduidade e pagamentos dos mesmos"), CRISTIANE ALESSANDRA MICALOSKI ("Servidora que atuava em conjunto com a servidora responsável pela organização da escala de médicos, e verificação da assiduidade") e ERONITA DA APARECIDA ROSA FERREIRA SOARES ("Servidora que atuava em conjunto com a servidora responsável pela organização da escala de médicos na emissão dos empenhos a maior para pagamento dos mesmos"). Quanto aos médicos DOWGLAS FERNANDES SOUSA há afirmação de que ele não realizou, mas recebeu por 55,38 (cinquenta e cinco vírgula trinta e oito) plantões; THIERI DRAGE COSTA não realizou, mas recebeu por 8,42 (oito vírgula quarenta e dois) plantões; ANA LUISA ACCORSI CARTELLI realizou 0,5 (zero vírgula cinco) plantão, mas recebeu por 01 (um) plantão; e SANDRO RAFAEL FUSTINONI LOURENÇO não realizou, mas recebeu por 01 (um) plantão. Note-se que, diante da indisponibilidade do interesse público, não há que se falar em insignificância da diferença de plantões de ANA LUISA ACCORSI CARTELLI e SANDRO RAFAEL FUSTINONI LOURENÇO, que, por si só, não descaracteriza o dolo. Ademais, aos médicos ANDREA MARTA DE OLIVEIRA, THIAGO MANOEL NASCIMENTO e CARLOS EDUARDO FERRARI há afirmação de que já prestavam serviços ao Município de Fazenda Rio Grande e mesmo assim foram credenciados para recebimento dos plantões.Por fim, à empresa ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA E CIA LTDA. foi imputada a conduta de concorrer para pagamento dos plantões médicos realizados, com a falta de controle das escalas de plantão e estrutura fraudulenta de pagamentos a maior. A demanda deve prosseguir, portanto, em princípio, em face de PEDRO FERNANDES CAVICHIOLO, THACIANE ANDREIA ULBRICH, CRISTIANE ALESSANDRA MICALOSKI, ERONITA DA APARECIDA ROSA FERREIRA SOARES, DOWGLAS FERNANDES SOUSA, THIERI DRAGE COSTA, ANA LUISA ACCORSI CARTELLI, SANDRO RAFAEL FUSTINONI LOURENÇO, ANDREA MARTA DE OLIVEIRA, THIAGO MANOEL NASCIMENTO, CARLOS EDUARDO FERRARI e ELAINE CRISTINI BIANCATO DE SOUSA E CIA LTDA.Por essas razões, com fulcro no artigo 17, §6º B, da Lei nº 8.429/92 e artigo 485, I, do CPC, INDEFIRO a petição inicial em relação a FRANCISCO LUIS DOS SANTOS, ALEXANDRE JANKOVSKI BOTTO DE BARROS, FABIANA MARIA FONTES, CLAUDEMIR JOSÉ DE ANDRADE, JOÃO VALDIR FALAT, JÚLIO CESAR RIBAS NEIVA, THIAGO MANOEL NASCIMENTO, ANDRÉ LUIZ BENÇÃO, HELLEN GLAUCIA DA ROSA, LUCIANA CLIVATTI, ANA PAULA BARDUCO ZAMPIERI, MANUELA FERRASSO ZUCHI, GUSTAVO OTTO DOTTO HAUPT, FERNANDA ALVES MONTEIRO, HENRIQUE CALISTO DE SOUZA, SERGIO MEDEIROS ALVES, CINTHYA NATEL BAER e PAULINELLE RICARDO DO AMARAL SIQUEIRA.Com a preclusão desta decisão, levantem-se eventuais constrições em nome desses demandados e proceda-se à sua exclusão do polo passivo. Sem custas nem honorários, porque sucumbente o Ministério Público. 2. Em relação aos demais demandados, pelas razões acima indicadas, recebo a inicial, bem como a emenda de mov. 491. 3. Diante da natureza da lide e da previsão do artigo 17, §10-A, da LIA, deixo de designar a audiência prevista pelo artigo 334 do CPC. 4. Cite-se a parte ré dos termos da presente ação, bem como do prazo de 30 (trinta) dias para que, querendo, ofereça resposta, sob as penas da lei (artigo 17, §7º, da LIA).(...)”.
Irresignado, o Ministério Público do Estado do Paraná, apresentou Agravo de Instrumento (mov. 1.1 – 2º Grau), alegando em síntese: A) a petição inicial fornece evidências detalhadas de que os réus agiram com dolo ao participar, facilitar ou permitir contratações fraudulentas que causaram enriquecimento ilícito e danos ao erário; B) as declarações colhidas pelo GAECO constituem fortes indícios da responsabilidade pelos atos ilegais relativos ao gerenciamento dos plantões médicos e seus pagamentos. Nessa senda, está claro que a inicial imputou aos réus Francisco Luis dos Santos, Alexandre Jankovski Botto de Barros, Fabiana Maria Fontes, Claudemir José de Andrade, João Valdir Falat, Julio Cesar Ribas Neiva, Thiago Manoel Nascimento, André Luiz Benção, Hellen Glaucia da Rosa, Luciana Clivatti, Ana Paula Barduco Zampieri, Manuela Ferrasso Zuchi, Gustavo Otto Dotto Haupt, Fernanda Alves Monteiro, Henrique Calisto de Souza, Sergio Medeiros Alves, Cinthya Natel Baer, Paulinelle Ricardo do Amaral Siqueira a participação efetiva e fundamental para o deslinde dos atos ímprobos cometidos no pagamento a maior aos médicos credenciados; C) a expressão "indícios suficientes", conforme o art. 17, § 6º, da Lei 8.429/92, não requer que o autor apresente "prova suficiente" para condenação já na inicial, pois isso anularia a fase de instrução judicial, tornando-a um exercício desnecessário de duplicação e (re)produção de dados já existentes; D) De acordo com o art. 17, § 6º B, da Lei 8.429/92, o juiz só pode rejeitar liminarmente a Ação Civil Pública quando, tanto no aspecto legal quanto no fático, a improbidade administrativa imputada, diante da prova indiciária apresentada, for manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado; E) no recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa, prevalece o princípio in dubio pro societate; F) busca a reforma da decisão para manutenção dos agravados na demanda, para que seja recebida a inicial em face dos mesmos.Inexistiu pedido de liminar efeito suspensivo/ativo.O agravado, Estado do Paraná, devidamente intimado, manifestou-se no sentido do não conhecimento do recurso, por ofensa ao princípio da dialeticidade, e no mérito pelo não provimento do recurso (mov. 17.1).Intimados os agravados apresentaram contraminutas, preliminarmente, no sentido do não conhecimento do recurso, por ofensa ao princípio da dialeticidade, e no mérito pela manutenção da decisão (mov. 30.1, 31.1, 38.1, 40.1, 41.1, 42.1, 43.1, 44.1 e 45.1).A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo não conhecimento do recurso, por ofensa ao princípio da dialeticidade, e se conhecido pelo não provimento do recurso de agravo de instrumento (mov. 77.1).É a breve exposição.


II - VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO:
PRELIMINAR.
Princípio da Dialeticidade.
Antes de adentrar na tese de ofensa ao princípio da dialeticidade, necessário acolher a arguição da Procuradoria Geral de Justiça no que tange a extinção do feito quanto a agravada falecida, MANUELA FERRASSO ZUCHI DELFES (mov. 35.2 – 2º Grau), sem bens a inventariar (artigo 8º da Lei nº 8.429/92).Sustenta a parte agravada, bem como a Procuradoria Geral de Justiça, ofensa ao princípio da dialeticidade, não devendo ser conhecido o recurso. É o caso de acolher a preliminar.Trata-se de clara ofensa ao princípio da dialeticidade, pois deixa de impugnar, especificamente, os pontos suscitados na decisão atacada. Acerca do tema, cabe citar o ensinamento de Ricardo de Carvalho Aprigliano:
"Outra característica inerente aos recursos é a crítica que devem conter à decisão impugnada. Em termos de relações de massa, não é incomum que as demandas, as defesas e as decisões judiciais sejam produzidas aos milhares, para causas que se repetem. Tal fenômeno, inerente às sociedades modernas, não exclui, contudo, a necessidade de se atacarem especificamente as razões da decisão, como forma de viabilizar o exame do recurso. O recurso não pode se resumir à repetição de razões deduzidas antes, seja na petição inicial, seja na contestação. Se configuram meio de impugnação de uma decisão, devem fazer referência específica aos aspectos da decisão que justificam a sua anulação, complementação ou reforma. Em reforço dessa regra, o art. 932, inciso III, dispõe que o relator não deve conhecer o recurso “que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida”. (Código de Processo Civil Anotado - OAB/PR - AASP. p. 1542).
Quanto a motivação fática e jurídica do recurso, discursa Costa Machado:
“Trata-se, portanto, de elemento formal indispensável à admissibilidade do recurso, que não pode ser substituído por simples remissões às razões constantes da petição inicial, contestação ou outra peça processual”. (Código de Processo Civil Interpretado e Anotado. São Paulo: Editora Manole, 2006, p. 959). ”
Analisando as razões recursais observa-se que existem vários erros materiais tais como: - qualidade de servidores públicos a agravados que são médicos particulares, sendo estes prestadores de serviços médicos, bem como médica particular como servidora pública que teria participado de avaliação e homologação dos contratos, supostamente fraudulentos (Luciane Clivatti – mov. 1.1).Ainda, que o Sr. SERGIO MEDEIROS ALVES, teria sido membro da comissão de avaliação que supostamente validou as contratações fraudulentas, sendo este médico, e que não inicial, informa o agravante que o agravado realizou plantão pela empresa de Eliane Cristina Biancato de Souza.Contudo, inexiste impugnação específica aos fundamentos da decisão, conforme dispõe o artigo 932, inciso III do CPC.A demanda em questão trata de suposta improbidade administrativa por prejuízo ao erário diante da celebração de contratos de prestação de serviços de medicina por médicos particulares, ao Município, por Credenciamento autorizado pela Lei nº 937/2012. Como bem apontado pela Procuradoria Geral de Justiça, atualmente a Lei nº 14.133/21, “traz o procedimento de Credenciamento de forma expressa em seu art. 6º, inciso XLIII, e em seu art. 72, vinculando-o à forma de contratação direta (inexigibilidade de licitação), na qualidade de modalidade auxiliar, tornando o aludido instituto autoaplicável e dispensando a necessidade de edição de um regulamento para tanto” (mov. 77.1).Vejamos: 1. 0001282-45.2017.8.16.0038; 2. 0001286-82.2017.8.16.0038; 3. 0001278-08.2017.8.16.0038; 4. 0001281-60.2017.8.16.0038; 5. 0001637-55.2017.8.16.0038; 6. 0001661-83.2017.8.16.0038; 7. 0001670-45.2017.8.16.0038; 8. 0001671-30.2017.8.16.0038; 9. 0001674-82.2017.8.16.0038; 10. 0001284-15.2017.8.16.0038; 11. 0009723-49.2016.8.16.0038; 12. 0009801-43.2016.8.16.0038; 13. 0001662-68.2017.8.16.0038; 14. 0001677-37.2017.8.16.0038; 15. 0001676-52.2017.8.16.0038; 16. 0001673-97.2017.8.16.0038; 17. 0001672-15.2017.8.16.0038.Cita-se como exemplo:

Destarte, salienta-se que a possibilidade de credenciamento, é possível com base na Lei Estadual nº 15.608/2007, artigos 24 e 25.Desse modo, diante das informações destoantes, da própria petição inicial, acerca da qualificação dos agravados, não estando presentes alguns dos requisitos do artigo 1.010 do Código de Processo Civil, além do posicionamento deste Tribunal quanto as demais demandas já julgadas, o recurso não deve ser conhecido.
Posto isso, voto no sentido de não conhecer o recurso de agravo de instrumento, por ofensa ao princípio da dialeticidade.