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Processo:

1. RELATÓRIOTrata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Paraná em face de variadas leis, e respectivos anexos, do Município de Apucarana.Sustenta o autor:- a inconstitucionalidade material de parcela do Anexo II da Lei Municipal nº 267 /2011, com a redação que lhe foi atribuída pela Lei Municipal nº 111/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes do anexo nas formatações anteriores (conforme as Leis Municipais nº 3/2019, 108/2016 e redação originária); de parcela do Anexo II da Lei Municipal nº 280/2011, com a redação que lhe foi atribuída pela Lei Municipal nº 114/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes do anexo nas formatações anteriores (conforme as Leis Municipais nº 111/2018, 4/2017 e 103/2016 e redação originária); de parcela do Anexo II da Lei Municipal nº 118/2013, com a redação que lhe foi atribuída pela Lei Municipal nº 112/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes do anexo nas formatações anteriores (conforme a Lei Municipal nº 112/2018 e a redação originária), todas do Município de Apucarana, porque criaram cargos de provimento em comissão dentro da Administração Pública municipal (um total de 157 espécies de cargos) sem especificar os respectivos requisitos para investidura, em desacordo com o princípio da legalidade (art. 27, caput, da Constituição Estadual), o que impossibilita a aferição do perfil do profissional nomeado e sua compatibilidade com as exigências técnicas para o desempenho das atribuições do cargo com o mínimo de eficiência (art. 27, incisos I e V, da Constituição Estadual);- subsidiariamente, a inconstitucionalidade material de parcela dos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 118/2013, com a redação que lhes foi dada pela Lei Municipal nº 112/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes dos anexos nas formatações anteriores (conforme a Lei Municipal nº 112/2018 e a redação originária), bem como de parcela dos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 280/2011, com a redação que lhes foi dada pela Lei Municipal nº 114/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes dos anexos nas formatações anteriores (conforme a Lei Municipal nº 111/2018 e a redação originária), todas do Município de Apucarana, porque conferidas, respectivamente, ao “Superintendente Jurídico” da AME, ao “Superintendente de Assuntos Jurídico” da AMS e ao “Assessores do Superintendente de Assuntos Jurídicos” da AMS, atribuições reservadas aos Procuradores Jurídicos do Município, em ofensa ao dever de unicidade orgânica da advocacia pública e à obrigatoriedade de concurso público para ingresso nas referidas carreiras (arts. 124, inciso I, e 125, caput, § 1º, ambos da Constituição Estadual);- subsidiariamente, a inconstitucionalidade material da parcela dos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 267/2011, com a redação que lhes foi atribuída pela Lei Municipal nº 111/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes dos anexos nas formatações anteriores (conforme as Leis Municipais nº 3/2019 e 108/2016), todas do Município de Apucarana, porque institui o cargo de provimento em comissão de “Sub-Procurador Geral” dentro da estrutura orgânica da Procuradoria-Geral do Município, conferindo-lhe feixe de atribuições privativas dos Procuradores Municipais integrantes da carreira, em ofensa à obrigatoriedade de concurso público para ingresso nas referidas carreiras (arts. 124, inciso I, 125, caput e §1º, e 126, todos da Constituição Estadual, aplicados à esfera municipal por simetria);- a inconstitucionalidade material da parcela dos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 267/2011, com a redação que lhes foi dada pela Lei Municipal n° 111/2019, e, em razão dos efeitos repristinatórios, das correspondentes partes dos anexos nas formatações anteriores (conforme as Leis Municipais nº 3/2019, 108/2016 e redação originária), que trata dos cargos comissionados de “Coordenador Geral da Controladoria” e “Assessor do Coordenador Geral da Controladoria”, sem observar as condicionantes constitucionais, visto que o desempenho das incumbências de controle interno (arts. 18, 74 e 78, incisos I a IV, da Constituição do Estado do Paraná), deferidas ao cargo, é incompatível com a presença de vínculo de confiança entre autoridade política nomeante e servidor nomeado (art. 27, inciso V, da Constituição do Estado do Paraná); - a inconstitucionalidade material do §2º do art. 12 da Lei Municipal nº 267/2011, com a redação que lhe foi atribuída pela Lei Municipal nº 108/2016, todas do Município de Apucarana, e, em razão dos efeitos repristinatórios, do correspondente dispositivo na formatação originária, que trata da gratificação a ser paga pelo exercício de Função Gratificada, em função da não especificação dos respectivos valores, fator que representa potencial elemento de vulneração dos princípios da moralidade e probidade administrativas, dada a ampla margem de discricionariedade conferida ao Chefe do Poder Executivo para fazê-lo (arts. 1º, inciso VII, e 27, caput, da Constituição Estadual), bem como potencial ofensa ao princípio da reserva legal (art. 27, inciso X, da Constituição Estadual); e - a inconstitucionalidade material do parágrafo único do art. 6º da Lei Municipal nº 111/2019, bem como do parágrafo único, do art. 3º, da Lei Municipal nº 3/2019, ambas do Município de Apucarana, que autorizam o chefe do Poder Executivo a alterar, por meio de ato normativo infralegal, as atribuições de cargos de provimento em comissão da estrutura administrativa da Prefeitura de Apucarana, delegando-lhe, indevidamente, regulamentação de matéria clausulada com reserva legal (arts. 27, caput e inciso V, e 53, inciso VIII, da Constituição Estadual).Ao final, o autor requer a procedência do pedido (mov. 1.1).Inicialmente, determinou-se, nos termos do art. 249 do RITJPR, a intimação do Prefeito do Município de Apucarana e da respectiva Câmara Municipal, na figura de seu representante legal, para se manifestarem no prazo de 30 (trinta) dias, inclusive sobre o interesse na manutenção dos dispositivos legais impugnados (mov. 11.1).O Município de Apucarana defende a constitucionalidade dos dispositivos legais impugnados, sustentando que: a) a criação de cargos em comissão sem descrição específica de requisitos mínimos para investidura não afronta a Constituição Estadual, pois tais requisitos encontram-se previstos de forma geral na Lei Complementar Municipal nº 1/2011 e os cargos destinam-se a funções de direção, chefia e assessoramento, em conformidade com o entendimento fixado pelo STF no Tema 1.010; b) os cargos de “Superintendente Jurídico”, “Superintendente de Assuntos Jurídicos” e “Assessores do Superintendente de Assuntos Jurídicos” não exercem atribuições privativas dos Procuradores do Município, atuando exclusivamente em assessoramento interno, sem violar o princípio da unicidade da advocacia pública ou a exigência de concurso; e c) o cargo de “Subprocurador-Geral” também possui natureza comissionada compatível com o assessoramento ao Procurador-Geral, não havendo ofensa ao dever de ingresso mediante concurso público. Na hipótese de reconhecimento de inconstitucionalidade das normas impugnadas, pugna pela modulação dos efeitos da decisão e a concessão de prazo razoável para que o Município proponha ajustes legislativos (mov. 19.1).A Secretaria certificou o decurso do prazo para a Câmara Municipal de Apucarana, tendo em vista a inércia do órgão legislativo (mov. 39.1).A Procuradoria Geral do Estado do Paraná manifestou-se pela improcedência do pedido. Sustenta que não há afronta à Constituição Estadual na criação dos 157 cargos em comissão, pois a atribuição exclusiva da representação judicial aos Procuradores, prevista no art. 132 da Constituição Federal, limita-se aos Estados e ao Distrito Federal, não alcançando os Municípios. Cita precedentes do Supremo Tribunal Federal para fundamentar a tese. Relativamente aos demais dispositivos legais impugnados, afirma ter ocorrido mera ofensa reflexa ao texto constitucional (mov. 41.1).Por fim, a Procuradoria Geral de Justiça ratificou integralmente os termos da petição inicial, requerendo a procedência do pedido (mov. 46.1).É o relatório.


2. VOTO E SEUS FUNDAMENTOSA presente ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo eminente Procurador Geral de Justiça do Estado do Paraná, visa à declaração de inconstitucionalidade de um vasto conjunto de normas do Município de Apucarana, que, em síntese, criaram um expressivo número de cargos de provimento em comissão, delegaram ao Poder Executivo a prerrogativa de definir suas atribuições e instituíram um sistema remuneratório de gratificações com margem de discricionariedade incompatível com os ditames constitucionais.De antemão, cumpre ressaltar que, não obstante o autor tenha apresentado pedidos em ordem subsidiária, circunstância em que o acolhimento de um torna desnecessária a apreciação dos demais, o exame exaustivo de todas as teses de inconstitucionalidade veiculadas na exordial se revela imprescindível para a higidez da ordem jurídica e a plena conformidade da Administração Pública municipal aos ditames constitucionais. No caso dos autos, a omissão em enfrentar integralmente as irregularidades apontadas poderia, em última análise, perpetuar vícios e permitir que o ente federado, a pretexto de sanar algumas inconstitucionalidades, mantivesse outras sob a alegação de que não foram expressamente reconhecidas nesta ação direta, frustrando o escopo precípuo do controle concentrado de constitucionalidade, que consiste em assegurar, em toda a sua extensão, a força normativa da Constituição.Além disso, com o intuito de conferir maior clareza e sistematicidade à análise, adotarei, na fundamentação, a mesma ordem expositiva adotada na petição inicial, de modo a facilitar a compreensão do conjunto das inconstitucionalidades apontadas e permitir o exame criterioso e completo de cada uma delas.Feito esse registro, cumpre antecipar que a análise detida da matéria revela a procedência dos pedidos, como passo a demonstrar.
2.1. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO SEM A ESPECIFICAÇÃO DOS REQUISITOS DE INVESTIDURA.Dispositivos legais impugnados:Parcela do Anexo II da Lei Municipal nº 267/2011 (redação dada pela Lei Municipal n° 111/2019);Anexo II da Lei Municipal nº 280/2011 (redação dada pela Lei Municipal nº 114/2019);Anexo II da Lei Municipal nº 118/2013 (redação dada pela Lei Municipal nº 112/2019).Cargos:“Assessor de Atendimento ao Prefeito”, “Assessor Geral de Gabinete”, “Assessor de Secretário de Chefe de Gabinete”, “Assessor de Relações com a Comunidade”, “Superintendente de Chefe de Gabinete”, “Assessor de Superintendente de Chefe de Gabinete”, “Diretor de Atendimento”, “Assessor de Diretor de Atendimento”, “Superintendente de Comunicação Social”, “Assessor de Superintendente de Comunicação Social”, “Ouvidor Geral”, “Assessoria da Ouvidoria Geral”, “Assessor Jurídico Especial”, “Sub-Procurador Geral”, “Assessor Jurídico”, “Coordenador Geral de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON”, “Diretor de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON”, “Superintendente de Administração”, “Diretor de Administração”, “Assessor de Direção de Administração”, “Superintendente de Recursos Humanos”, “Assessoria de Saúde e Segurança do Trabalho”, “Superintendente de Patrimônio”, “Diretor de Patrimônio”, “Superintendente de Tecnologia da Informação”, “Assessor de Superintendente de Tecnologia de Informação”, “Diretor de Tecnologia de Informação”, “Superintendente de Licitação”, “Assessor do Superintendente de Licitação”, “Coordenador Geral de Licitação”, “Diretor de Departamento de Licitação”, “Assessor de Direção de Licitação”, “Assessor de Secretário da Fazenda”, “Superintendente Financeiro”, “Diretor Financeiro”, “Superintendente de Planejamento Orçamentário”, “Superintendente de Tributação, Receita e Fiscalização”, “Assessor de Superintendente de Tributação, Receita e Fiscalização”, “Diretor de Departamento de Tributação, Receita, e Fiscalização”, “Assessor de Diretor do Departamento de Tributação, Receita e Fiscalização”, “Assessor de Secretário de Indústria, do Comércio e Emprego”, “Superintendente de Indústria e Comércio”, “Assessor de Superintendente de Indústria e Comércio”, “Diretor de Indústria e Comércio”, “Superintendente de Trabalho e Qualificação”, “Assessor de Superintendente de Trabalho e Qualificação”, “Assessor de Secretário do Meio Ambiente”, “Superintendente de Meio Ambiente”, “Assessor de Superintendente de Meio Ambiente”, “Diretor de Meio Ambiente”, “Assessor de Diretor de Meio Ambiente”, “Assessor de Secretário de Esportes”, “Superintendente de Esportes”, “Assessor de Superintendente de Esportes”, “Diretor de Secretaria de Esportes”, “Assessor de Diretor de Esportes”, “Assessor de Secretário de Assistência Social”, “Superintendente de Assistência Social”, “Assessor de Superintendente de Assistência Social”, “Diretor de Assistência Social”, “Assessor de Diretor de Assistência Social”, “Diretor de Alta Complexidade”, “Diretor de Média Complexidade”, “Assessor de Diretor Média Complexidade”, “Assessor de Secretário da Mulher e Assuntos da Família”, “Superintendente de Secretaria da Mulher e Assuntos da Família”, “Assessor de Superintendente da Secretaria da Mulher e Assuntos da Família”, “Diretor de Secretário da Mulher e Assuntos da Família”, “Assessor do Diretor de Secretário da Mulher e Assuntos da Família”, “Assessor de Secretário de Obras”, “Superintendente de Obras Públicas”, “Assessor de Superintendente de Obras Públicas”, “Diretor de Secretaria de Obras”, “Superintendente de Aprovação de Projetos”, “Assessor de Superintendente de Aprovação de Projetos”, “Assessor de Secretário de Agricultura”, “Superintendente de Agricultura”, “Assessor de Superintendente de Agricultura”, “Diretor de Secretária de Agricultura”, “Assessor de Diretor de Agricultura”, “Assessor de Secretário de Serviços Públicos”, “Superintendente de Manutenção de Serviços Públicos”, “Assessor de Superintendente de Manutenção de Serviços Públicos”, “Diretor de Manutenção de Serviços Públicos”, “Superintendente de Manutenção de Logradouros Públicos”, “Assessor de Superintendente Manutenção de Logradouros Públicos”, “Diretor de Manutenção de Logradouros Públicos”, “Assessor de Diretor de Manutenção de Logradouros Públicos”, “Superintendente de Promoção Artística, Cultural e Turística de Apucarana”, “Assessor de Superintendente de Promoção Artística, Cultural e Turística de Apucarana”, “Diretor de Promoção Artística, Cultural e Turística de Apucarana”, “Assessor do Diretor de Promoção Artística, Cultural e Turística de Apucarana”, “Superintendente de Desenvolvimento Humano”, “Assessor de Diretor Superintendente”, “Superintendente de Serviços Funerários”, “Assessor de Superintendente de Serviços Funerários”, “Diretor de Serviços Funerários” e “Assessor de Diretor de Serviços Funerários” (Anexo II da Lei Municipal nº 267/2011, com a redação dada pela Lei Municipal nº 111/2019); “Assessor do Diretor Presidente”, “Superintendente de Administração”, “Assessor do Superintendente Administrativo”, “Diretor Administrativo”, “Assessor do Diretor Administrativo”, “Superintendente de Obras”, “Assessor do Superintendente de Obras”, “Diretor de Obras”, “Superintendente de Controle e Avaliação”, “Assessor do Superintendente de Controle e Avaliação”, “Diretor de Regulação”, “Assessor do Diretor de Regulação”, “Superintendente de Auditoria”, “Superintendente de Atenção Básica”, “Assessor do Superintendente de Atenção Básica”, “Diretor de Atenção Básica – Setor 1”, “Diretor de Atenção Básica – Setor 2”, “Diretor de Atenção Básica – Setor 3”, “Diretor de Atenção Básica – Setor 4”, “Diretor da Saúde nas Escolas”, “Assessor do Diretor da Saúde nas Escolas”, “Superintendente de Serviços de Saúde de Média e Alta Complexidade”, “Assessor do Superintendente de Serviços de Saúde de Média e Alta Complexidade”, “Diretor do Centro de Especialidades Médicas”, “Diretor do Centro de Especialidades Odontológicas”, “Diretor do NATTA”, “Diretor do SAMU”, “Diretor da UPA”, “Diretor de Laboratório Municipal”, “Assessor do Diretor de Laboratório Municipal”, “Superintendente de Vigilância em Saúde”, “Diretor do Canil Municipal”, “Assessor do Diretor do Canil Municipal”, “Superintendente de Assuntos Jurídicos”, “Assessor do Superintendente de Assuntos Jurídicos”, “Superintendente de Finanças”, “Diretor de Finanças” e “Assessor do Diretor de Finanças” (Anexo II da Lei Municipal nº 280/2011, com a redação dada pela Lei Municipal nº 114/2019); “Assessor da Presidência”, “Superintendente Jurídico”, “Superintendente Pedagógico”, “Assessor Pedagógico”, “Diretor de Departamento Pedagógico”, “Superintendente de Engenharia e Obras”, “Assessor de Superintendente de Engenharia e Obras”, “Diretor de Departamento de Engenharia e Obras”, “Superintendente Administrativo e Operacional”, “Assessor de Superintendente Administrativo e Operacional”, “Diretor de Departamento Operacional”, “Assessor de Diretor do Departamento Operacional”, “Diretor de Departamento de Transporte”, “Assessor de Diretor do Departamento de Transporte”, “Diretor de Departamento de Nutrição Escolar”, “Diretor de Departamento de Gestão de Pessoas”, “Diretor de Departamento de Comunicação e Atendimento ao Público”, “Assessor de Diretor do Departamento de Comunicação e Atendimento ao Público”, “Superintendente de Patrimônio”, “Diretor de Departamento de Patrimônio” e “Assessor de Diretor do Departamento de Patrimônio” (Anexo II da Lei Municipal nº 118/2013, com a redação dada pela Lei Municipal nº 112/2019).Parâmetros de controle na Constituição Estadual:Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte:I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;(...)V - as funções de confiança exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;O cerne da controvérsia repousa na ofensa direta ao postulado da legalidade e da eficiência administrativa. A Constituição do Estado do Paraná, em simetria com a Carta da República, estabelece, em seu artigo 27, inciso I, que os cargos públicos são acessíveis a todos que preencham os requisitos estabelecidos em lei. Tal dispositivo não encerra mera formalidade, mas sim uma garantia fundamental de que a Administração Pública será composta por agentes cuja qualificação foi previamente definida pelo legislador, de forma objetiva e impessoal.As leis municipais impugnadas, ao criarem 157 cargos de provimento em comissão sem especificar o nível de escolaridade ou a formação técnica exigida para cada um, incorrem em grave omissão inconstitucional. Essa lacuna legislativa concede ao administrador uma discricionariedade ilimitada, que desvirtua a própria finalidade do ato de nomeação. A ausência de requisitos mínimos de investidura impede a aferição da compatibilidade entre o perfil do profissional nomeado e as exigências técnicas do cargo, o que compromete irremediavelmente o princípio da eficiência, insculpido no caput do mesmo artigo 27.A regra do concurso público, como pilar do Estado Democrático de Direito, só pode ser excepcionada nas estritas hipóteses de cargos em comissão destinados às funções de direção, chefia e assessoramento, conforme o inciso V do artigo 27. Contudo, a própria existência desses cargos pressupõe que a lei criadora descreva, de forma clara e objetiva, suas atribuições. Sem essa descrição, torna-se impossível verificar se as funções correspondem, de fato, a atividades de liderança e confiança, ou se representam, ao contrário, um artifício para o preenchimento de postos técnicos e burocráticos, em flagrante burla ao concurso público.A omissão do legislador municipal, portanto, não apenas viola a legalidade e a eficiência, mas também o princípio da impessoalidade, ao permitir que a escolha do servidor se dê por critérios puramente subjetivos e alheios ao interesse público, abrindo margem para o apadrinhamento e o clientelismo, práticas que a ordem constitucional veementemente repudia.O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado a inconstitucionalidade de leis que criam cargos em comissão sem a devida observância dos requisitos indispensáveis. A Corte Suprema consolidou o entendimento de que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais. Além disso, é imprescindível que a lei criadora do cargo em comissão descreva as atribuições a ele inerentes, evitando-se termos vagos e imprecisos, sob pena de configurar burla ao princípio do concurso público. Nesse sentido, destaca-se o Tema 1010:"Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.(STF, Tribunal Pleno, RE 1041210 RG, Rel.: MINISTRO DIAS TOFFOLI, J. 27.09.2018, publicado em 22.05.2019 – destaquei).Em sintonia com o entendimento do STF, este Órgão Especial também tem se posicionado pela inconstitucionalidade de leis que criam cargos em comissão sem a observância dos requisitos constitucionais. A jurisprudência deste Colegiado reforça a necessidade de que as atribuições dos cargos comissionados sejam de direção, chefia e assessoramento, e que estejam expressamente previstas em lei, para evitar a transgressão ao princípio do concurso público. Exemplificativamente:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 493/2022, DE UMUARAMA, QUE DISPÕE SOBRE A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO DO MUNICÍPIO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE CHEFE DE DIVISÃO E ASSESSOR ESPECIAL. ARTIGOS 105, 107, 116, § 1º, INCISOS I A XIX, § 2º, INCISOS I E II, E ANEXO ÚNICO, COM REDAÇÃO DADA PELAS LEIS COMPLEMENTARES MUNICIPAIS Nº 495/2022, Nº 512/2022, Nº 532/2022 E Nº 538/2023. SUBSTITUIÇÃO DA NORMATIVA INICIALMENTE IMPUGNADA (LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 461/2019) E EFEITO REPRISTINATÓRIO INDESEJADO. ADITAMENTO ACOLHIDO. IDENTIDADE SUBSTANCIAL DO COMPLEXO NORMATIVO E MESMO FUNDAMENTO JURÍDICO. PRELIMINAR. REVOGAÇÃO DO ARTIGO 42 DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 461/2019, INICIALMENTE IMPUGNADO. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE PROCESSUAL NO PONTO. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ARTIGO 485, INCISO VI DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MÉRITO. PARÂMETROS DE CONTROLE. ARTIGO 37, INCISOS I E V DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 27, INCISO I E V DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO. LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS. TESE FIRMADA NO TEMA 1.010 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CARGOS COMISSIONADOS DESTINADOS APENAS PARA FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO, NÃO SE PRESTANDO AO DESEMPENHO DE ATIVIDADES BUROCRÁTICAS, TÉCNICAS OU OPERACIONAIS. ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS EM COMISSÃO DEVEM ESTAR DESCRITAS, DE FORMA CLARA E OBJETIVA, NA PRÓPRIA LEI QUE OS INSTITUIR. CARGOS INSERIDOS EM VINTE E UM ÓRGÃOS DE ÁREAS ADMINISTRATIVAS DIVERSAS. LEGISLAÇÃO QUE AGRUPA TODOS OS CARGOS EM DOIS GRUPOS E FIXA-LHES, EM CONJUNTO E DE FORMA GENÉRICA, AS MESMAS ATRIBUIÇÕES COMUNS A TODA E QUALQUER CHEFIA E ASSESSORIA. DESCRIÇÃO INESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA PARA REMUNERAÇÕES DIFERENTES NO CASOS DOS CARGOS DE ASSESSORES. INEXISTÊNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA ISONOMIA E DO CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE REQUISITOS ESPECÍFICOS DE INVESTIDURA. ACESSO IRRESTRITO AOS CARGOS CRIADOS, INDEPENDENTE DE FORMAÇÃO ESCOLAR, TÉCNICA OU DO PERFIL PROFISSIONAL. LACUNA QUE TEM COMO EFEITO PRATICO DEIXAR AO NOMEANTE QUE FIXE, SEGUNDO SEU ALVITRE, OS REQUISITOS QUE ENTENDA NECESSÁRIOS À INVESTIDURA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. PRECEDENTES DO ÓRGÃO ESPECIAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS ARTIGOS 105, 107 E 116, § 1º, INCISOS I A XIX, E § 2º, INCISOS I E II, E DO ANEXO ÚNICO, DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 493/2022. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE QUE ABRANGE A REDAÇÃO ATUAL E AS ANTERIORES DO ARTIGO 116, § 1º, INCISOS I A XIX, E § 2º, INCISOS I E II, E DO ANEXO ÚNICO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE EXTINTA E PROCEDENTE NA PARTE REMANESCENTE".
(TJPR, Órgão Especial, ADI nº 0062807-06.2021.8.16.0000, Rel.: DESEMBARGADOR JOSÉ SEBASTIÃO FAGUNDES CUNHA, J.
09.10.2023)."AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - RESOLUÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL DE UMUARAMA/PR - CRIAÇÃO DOS CARGOS EM COMISSÃO DE ASSESSOR ESPECIAL, ASSESSOR ADMINISTRATIVO, ASSESSOR DAS COMISSÕES E DA MESA DIRETORA E SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DE BENS PATRIMONIAIS - CARGOS CUJO CONJUNTO DE ATRIBUIÇÕES NÃO COMPREENDEM FUNÇÕES DE CHEFIA, DIREÇÃO OU ASSESSORAMENTO - ATRIBUIÇÕES GENÉRICAS, INESPECÍFICAS E DOTADAS DE CARÁTER EMINENTEMENTE TÉCNICO- BUROCRÁTICO - INEXISTÊNCIA DE EXCEPCIONAL RELAÇÃO DE CONFIANÇA ENTRE A AUTORIDADE NOMEANTE E O NOMEADO - OFENSA AO ARTIGO 27, INCISOS II E IV, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL CARACTERIZADA.
(...).
3. Fere o regime constitucional de acesso a cargos públicos disposições normativas que criam cargos em comissão, mas, ao atribuir-lhes funções genéricas, inespecíficas e de caráter eminentemente técnico-burocrático, inviabilizam a aferição de sua compatibilidade com os requisitos constitucionais. (...)". (TJPR, Órgão Especial, ADI 1746917-1, Rel.: DESEMBARGADOR LUÍS CARLOS XAVIER, J. 18.02.2019 – destaquei).Além disso, não procede a alegação do Município de Apucarana de que os requisitos para investidura nos cargos em comissão estariam adequadamente previstos no Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, por meio de disposições genéricas aplicáveis a todos os cargos, efetivos ou comissionados. O que se observa, na verdade, é a fixação de requisitos básicos — como nacionalidade, idade mínima e quitação eleitoral — que, embora válidos para qualquer ingresso no serviço público, são incapazes de atender às exigências específicas inerentes ao exercício de funções de direção, chefia e assessoramento. A suposta exigência de “nível de escolaridade” e “habilitação legal” para o cargo, sem qualquer detalhamento normativo, entrega à autoridade nomeante total liberdade para definir, a seu exclusivo critério, quem detém ou não a qualificação adequada, o que compromete os princípios da legalidade, da eficiência e da impessoalidade, em afronta ao art. 27, caput, da Constituição do Estado do Paraná.Diante de tais considerações, impõe-se reconhecer que a omissão legislativa quanto à definição dos requisitos específicos para a investidura nos cargos comissionados compromete gravemente a juridicidade do modelo adotado pelo Município de Apucarana, autorizando, por via reflexa, a investidura discricionária e desvinculada de critérios técnicos mínimos. Trata-se de vício material de inconstitucionalidade que, por si só, basta para invalidar as disposições constantes dos Anexos II da Lei Municipal nº 267/2011 (com redação dada pela Lei nº 111/2019), da Lei Municipal nº 280/2011 (com redação da Lei nº 114/2019) e da Lei Municipal nº 118/2013 (com redação da Lei nº 112/2019), todas do Município de Apucarana, sem prejuízo do exame de outras inconstitucionalidades igualmente relevantes, que serão apreciadas a seguir.
2.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS CARGOS EM COMISSÃO DE "SUPERINTENDENTE JURÍDICO" DA AME (AUTARQUIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE APUCARANA) E "SUPERINTENDENTE DE ASSUNTOS JURÍDICOS" E "ASSESSORES DO SUPERINTENDENTE DE ASSUNTOS JURÍDICOS" DA AMS (AUTARQUIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE APUCARANA).Dispositivos legais impugnados:
Parcela do Anexo IV da Lei Municipal nº 118/2013 (redação dada pela Lei Municipal nº 112/2019).Atribuições dos Cargos em Comissão – Descrição Analítica(...)
Parcela do Anexo II da Lei Municipal nº 280/2011 (redação dada pela Lei Municipal nº 114/2019).
Parcela do Anexo IV da Lei Municipal nº 280/2011 (redação dada pela Lei Municipal nº 114/2019).Atribuições dos Cargos em Comissão – Descrição Analítica(...)
Parâmetros de controle na Constituição Estadual:Art. 124. Compete à Procuradoria-Geral do Estado, além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei:I - a representação judicial e extrajudicial do Estado e a consultoria jurídica do Poder Executivo;(...)Art. 125. O exercício das atribuições da Procuradoria-Geral do Estado é privativo dos procuradores integrantes da carreira, que será organizada e regida por estatuto próprio, definido em lei, com observância dos arts. 39 e 132 da Constituição Federal.§ 1º. O ingresso na carreira de procurador far-se-á na classe inicial, mediante concurso público específico de provas e títulos, organizado e realizado pela Procuradoria-Geral do Estado, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil, obedecida, na nomeação, a ordem de classificação.A petição inicial aponta, com acerto, a inconstitucionalidade material de cargos comissionados — "Superintendente Jurídico" da AME, "Superintendente de Assuntos Jurídicos" e "Assessores do Superintendente de Assuntos Jurídicos" da AMS — cujas atribuições, no caso do Município de Apucarana, são exclusivas da Procuradoria do Município, órgão de caráter permanente e carreira estruturada.Isso porque o Supremo Tribunal Federal tem se manifestado no sentido de que os Municípios não são obrigados a criarem Advocacia Pública, porém, quando optam por fazê-lo, devem observar integralmente os contornos constitucionais que regem essa instituição, especialmente no que se refere à exclusividade das Procuradorias Municipais no desempenho das atividades de consultoria, assessoramento jurídico e representação judicial e extrajudicial. Nesse sentido, confira os seguintes precedentes:"1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 43, V, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP. 3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF. 5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais. 6. Parcial procedência do pedido."
(STF, Tribunal Pleno, ADPF 1037, Rel.:
MINISTRO GILMAR MENDES, J. 19.08.2024, publicado em 22.08.2024 – destaquei)."AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO DA APRECIAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR EM JULGAMENTO DEFINITIVO DE MÉRITO. ART. 81-A DA CARTA ESTADUAL PERNAMBUCANA. INTERPRETAÇÃO QUE PERMITE OBRIGATORIEDADE DE INSTITUIÇÃO DE PROCURADORIA NOS MUNICÍPIOS. OFENSA À AUTONOMIA MUNICIPAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. NORMA QUE PERMITE A CONTRATAÇÃO DE ADVOGADOS PARTICULARES PARA A EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DO ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA. EXCEPCIONALIDADE. VIOLAÇÃO À REGRA CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO. ARTS. 37, CAPUT E INCISO II, 131 E 132 DA CRFB/88. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PROCEDENTE.
1. A instituição de Procuradorias municipais depende da escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização.
2. É inconstitucional a interpretação de norma estadual que conduza à obrigatoriedade de implementação de Procuradorias municipais, eis que inexiste norma constitucional de reprodução obrigatória que vincule o poder legislativo municipal à criação de órgãos próprios de advocacia pública. Precedentes.
3. É materialmente inconstitucional dispositivo de Constituição Estadual que estabeleça a possibilidade de contratação direta e genérica de serviços de representação judicial e extrajudicial, por ferir a regra constitucional de concurso público.
4. Realizada a opção política municipal de instituição de órgão próprio de procuradoria, a composição de seu corpo técnico está vinculada à incidência das regras constitucionais, dentre as quais o inafastável dever de promoção de concurso público (artigo 37, inciso II, da Constituição Federal).
5. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente para: (i) conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 81-A, caput, da Constituição do Estado de Pernambuco, no sentido de que a instituição de Procuradorias municipais depende de escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização, sem que essa obrigatoriedade derive automaticamente da previsão de normas estaduais; (ii) declarar a inconstitucionalidade do § 1º e do § 3º art. 81-A da Constituição do Estado de Pernambuco, tendo em vista que, feita a opção municipal pela criação de um corpo próprio de procuradores, a realização de concurso público é a única forma constitucionalmente possível de provimento desses cargos (art. 37, II, da CRFB/88), ressalvadas as situações excepcionais situações em que também à União, aos Estados e ao Distrito Federal pode ser possível a contratação de advogados externos, conforme os parâmetros reconhecidos pela jurisprudência desta Corte."
(STF, Tribunal Pleno, ADI
6331/PE, Rel.: MINISTRO
LUIZ FUX, J.
09.04.2024, publicação em 25.04.2024 – destaquei).Este Órgão Especial também segue essa linha, reconhecendo a inconstitucionalidade de cargos em comissão que usurpam as funções da advocacia pública:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 53 E PARTES CORRELATAS DOS ANEXOS I E VI DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 92/2014, E ÍNTEGRA DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 102/2017, AMBAS DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO CLARO. INSTITUIÇÃO DE EMPREGO EFETIVO DE ADVOGADO E DE CARGO COMISSIONADO DE ASSESSOR JURÍDICO NO QUADRO FUNCIONAL DO SERVIÇO AUTÔNOMO DE ÁGUA E ESGOTO DE RIBEIRÃO CLARO (AUTARQUIA MUNICIPAL). NORMAS QUE CONFEREM AO EMPREGO PÚBLICO E AO CARGO COMISSIONADO EM QUESTÃO ATRIBUIÇÕES RESERVADAS AOS PROCURADORES JURÍDICOS DO MUNICÍPIO. VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 124, INCISO I, E 125, CAPUT E §1º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ, QUE ESTIPULAM O DEVER DE UNICIDADE ORGÂNICA DA ADVOCACIA PÚBLICA E A OBRIGATORIEDADE DE CONCURSO PÚBLICO PARA PROVIMENTO DOS CARGOS DELA INTEGRANTES. UNICIDADE QUE SE APLICA AOS ENTES MUNICIPAIS QUANDO EXISTENTE ESTRUTURA DE DEFESA E CONSULTORIA DA MUNICIPALIDADE, COMO NO CASO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL VERIFICADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESTE ÓRGÃO ESPECIAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, COM EFEITOS EX NUNC."
(TJPR - Órgão Especial – ADI nº 0062796-74.2021.8.16.0000 - Rel.: DESEMBARGADOR PAULO ROBERTO VASCONCELOS - J. 09.08.2022 – destaquei).Essa compreensão, firmada em relação à Advocacia Pública Municipal, está plenamente alinhada à jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal quanto à Advocacia Pública dos Estados, cujos fundamentos — por força do princípio da simetria — são inteiramente aplicáveis ao âmbito municipal. A Corte Excelsa tem reiteradamente decidido que as funções institucionais das Procuradorias não podem ser exercidas por agentes comissionados, alheios à carreira, sob pena de violação aos princípios da legalidade, do concurso público e da unidade institucional da representação judicial do Estado:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1 º E ANEXO ÚNICO DA LEI COMPLEMENTAR 404/2007, DO ESTADO DE RONDÔNIA. CRIAÇÃO DE CARGO DE PROCURADOR JURÍDICO E DE ASSESSORES JURÍDICOS NA SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SOMENTE OS PROCURADORES DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL PODEM, NAS RESPECTIVAS UNIDADES DA FEDERAÇÃO, EXERCEREM FUNÇÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO. VIOLAÇÃO DO ART. 132, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.
1. Nos termos da jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Federal, a teor do art. 132, caput, da Constituição da República, somente os integrantes da Procuradoria-Geral do Estado podem prestar assessoria jurídica ao Poder Executivo estadual, ressalvada a hipótese prevista no art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Precedentes.
2. Ao estabelecer a exclusividade dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, aprovados em concurso público de provas e títulos, na prestação assessoramento jurídico ao Poder Executivo estadual, objetivou, o constituinte, presente a relevância das funções desempenhadas, garantir a indispensável qualificação técnica e a necessária independência funcional desses agentes estatais.
3. A Lei Complementar 404/2007, do Estado de Rondônia, ao criar cargos de Procurador Jurídico e de Assessores Jurídicos no âmbito na Secretaria estadual de Educação, ensejou o assessoramento jurídico de órgão do Poder Executivo estadual por agentes estranhos à estrutura institucional da Advocacia Pública, em manifesta violação do art. 132, caput, da Constituição Federal.
4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida.
Pedido julgado parcialmente procedente.” (STF, Tribunal Pleno, Rel.: MINISTRA ROSA WEBER,
DJe 17.11.2021 – destaquei). "DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE ATRIBUI A CONSULTORIA E O ASSESSORAMENTO JURÍDICO DE AUTARQUIA A AGENTES QUE NÃO SÃO PROCURADORES DO ESTADO.
1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Lei nº 7.751/2015, do Estado de Alagoas, que, ao reestruturar a gestão do regime próprio de previdência dos servidores públicos estaduais, criou a autarquia denominada Alagoas Previdência, como unidade gestora única, estruturando seus órgãos internos e definindo as respectivas competências. Atribuição de funções de consultoria e assessoramento jurídico a órgãos e agentes da própria autarquia, em estrutura paralela à Procuradoria-Geral do Estado.
2. O art. 132 da Constituição Federal confere aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira única, a atribuição exclusiva das funções de representação judicial, consultoria e assessoramento jurídico das unidades federativas.
3. O modelo constitucional da atividade de representação judicial e consultoria jurídica dos Estados exige a unicidade orgânica da advocacia pública estadual, incompatível com a criação de órgãos jurídicos paralelos para o desempenho das mesmas atribuições no âmbito da Administração Pública Direta ou Indireta. Precedentes.
4. Pedido julgado procedente, para (i) dar interpretação conforme ao art. 7º, V e §§ 4º e 8º, da Lei nº 7.751/2015, do Estado de Alagoas, para que o diretor jurídico da autarquia e seus eventuais substitutos sejam necessariamente Procuradores do Estado, (ii) declarar a inconstitucionalidade da palavra ‘jurídica’, constante do art. 13, VII, da Lei nº 7.751/2015, do Estado de Alagoas e (iii) dar interpretação conforme ao Anexo I da referida lei, de modo que o assessoramento jurídico ali previsto seja compreendido como atividade instrumental, de assistência e auxílio aos Procuradores do Estado.
Tese: É inconstitucional a criação de Procuradorias Autárquicas no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, em razão da violação à unicidade orgânica da advocacia pública estadual.”
(STF, Tribunal Pleno, ADI 6.397/AL, Rel.: MINISTRO ROBERTO BARROSO,
DJe 02.03.2023 – destaquei).A Constituição Estadual, em seus artigos 124 e 125, consagra o princípio da unicidade orgânica da advocacia pública. As atividades de representação judicial e extrajudicial, bem como a consultoria e o assessoramento jurídico do Poder Público, constituem prerrogativa institucional dos Procuradores de carreira, cujo ingresso se dá mediante concurso público de provas e títulos. Essa arquitetura constitucional visa a assegurar a autonomia técnica e a independência funcional dos membros da advocacia pública, protegendo-os de pressões políticas e garantindo que sua atuação seja pautada exclusivamente por critérios jurídicos.O funcionamento de órgãos jurídicos paralelos, em âmbito Municipal, compostos por servidores em comissão para exercer funções típicas da Procuradoria, representa uma fragmentação indevida e perigosa dessa estrutura una. Tal modelo subverte a lógica constitucional, pois atribui a agentes de livre nomeação e exoneração tarefas que exigem a isenção e a estabilidade inerentes aos cargos de provimento efetivo. A manutenção de tais cargos configura, portanto, ofensa direta ao desenho institucional da advocacia pública estabelecido pela Constituição.De rigor, portanto, o reconhecimento da inconstitucionalidade material dos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 118/2013 (redação pela Lei Municipal nº 112/2019), que criou o cargo de “Superintendente Jurídico” da Autarquia Municipal de Educação (AME), bem como da Lei Municipal nº 280/2011 (redação da Lei Municipal nº 114/2019), que instituiu os cargos comissionados de “Superintendente de Assuntos Jurídicos” e de “Assessores do Superintendente de Assuntos Jurídicos” da Autarquia Municipal de Saúde (AMS), conferindo-lhes atribuições exclusivas da Procuradoria Jurídica do Município, regularmente constituída, composta por Procuradores Jurídicos ocupantes de cargos de provimento efetivo.
2.3. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO CARGO EM COMISSÃO DE “SUBPROCURADOR GERAL”.Dispositivos legais impugnados:Parcela do Anexo II da Lei Municipal nº 267/2011 (redação dada pela Lei Municipal n° 111/2019).
Parcela do Anexo IV da Lei Municipal nº 267/2011 (redação dada pela Lei Municipal n° 111/2019), de Apucarana.Atribuições dos cargos em comissão(...)
Parâmetro de controle na Constituição Estadual:Art. 124. Compete à Procuradoria-Geral do Estado, além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei:I - a representação judicial e extrajudicial do Estado e a consultoria jurídica do Poder Executivo;(...)Art. 125. O exercício das atribuições da Procuradoria-Geral do Estado é privativo dos procuradores integrantes da carreira, que será organizada e regida por estatuto próprio, definido em lei, com observância dos arts. 39 e 132 da Constituição Federal.§ 1º. O ingresso na carreira de procurador far-se-á na classe inicial, mediante concurso público específico de provas e títulos, organizado e realizado pela Procuradoria-Geral do Estado, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil, obedecida, na nomeação, a ordem de classificação.(...)Art. 126. O Procurador-Geral do Estado, chefe da instituição, é de livre nomeação do Governador, preferencialmente dentre os integrantes da carreira e gozará de tratamento e prerrogativas de Secretário de Estado.Ainda que apresentada de forma subsidiária, a tese merece exame, pois, como destaquei na introdução à fundamentação, o controle concentrado exercido no presente caso impõe o enfrentamento integral das inconstitucionalidades suscitadas, a fim de evitar — ou ao menos desestimular — a reiteração dos vícios normativos em legislações supervenientes.Assim, não obstante o reconhecimento da inconstitucionalidade material dos cargos em comissão criados sem a especificação dos requisitos de investidura, cumpre examinar a constitucionalidade da previsão, nos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 267/2011, na redação conferida pela Lei Municipal nº 111/2019, do cargo em comissão de “Subprocurador Geral” inserido na estrutura da Procuradoria-Geral do Município de Apucarana.Trata-se, também aqui, de hipótese de inconstitucionalidade, decorrente da indevida inserção de funções técnico-jurídicas privativas de carreira em cargo de provimento em comissão, em afronta ao modelo constitucional de organização da Advocacia Pública.O referido cargo foi instituído com atribuições eminentemente técnicas e jurídicas, tais como: opinar previamente sobre a legalidade de editais e contratos, revisar pareceres jurídicos, analisar anteprojetos de lei e minutas contratuais. Essas atribuições — de indiscutível conteúdo técnico-jurídico — são típicas e privativas da Advocacia Pública, e, por força do art. 124, inc. I, da Constituição do Estado do Paraná, somente podem ser exercidas por servidores públicos investidos em cargos de carreira providos mediante concurso público.A natureza das atividades conferidas ao cargo de “Subprocurador Geral” não se confunde com funções de direção, chefia ou assessoramento, que justificariam a criação de cargo comissionado. Trata-se, na verdade, de funções inerentes à consultoria e assessoramento jurídico do Município, de forma institucional e permanente — o que, por comando constitucional, é reservado aos Procuradores Municipais de carreira, devidamente aprovados em concurso público.Vale ressaltar que a inconstitucionalidade não decorre da inexistência de previsão para o cargo de “Subprocurador Geral”, mas sim da indevida atribuição, a este, de funções exclusivas da carreira de Procurador Jurídico, conforme se depreende, inclusive, da comparação entre suas competências e aquelas atribuídas pela Lei Complementar Municipal nº 1/2024 à Procuradoria Especializada de Licitação, Contratos e Convênios (arts. 18 e 21) e aos próprios Procuradores Jurídicos do Município (art. 29):Parcela do Anexo IV da Lei Municipal nº 267/2011 (redação dada pela Lei Municipal n° 111/2019), de Apucarana.Atribuições dos cargos em comissão(...)- Opinar, previamente, sobre a legalidade e a forma dos editais e outros atos convocatórias de licitações, bem como dos contratos, consórcios e convênios; - Examinar, revisar e ratificar pareceres em processos administrativos que contenham indagação jurídica em geral; - Examinar e revisar anteprojetos de lei, decretos e regulamentos, assim como minutas de contratos, escrituras, convênios e de quaisquer outros atos jurídicos.
Lei Complementar Municipal nº 1/2024Subseção VDas Procuradorias EspecializadasArt. 18. As Procuradorias Especializadas possuem status de Diretorias para fim de organização hierárquica do órgão, e serão gerenciadas por Procuradores Jurídicos do Município efetivos em exercício na Procuradoria-Geral.(...)Art. 21. A Procuradoria Especializada de Licitação, Contratos e Convênios é o órgão que tem como finalidade o exame prévio e final dos processos da Administração Direta e Indireta relacionados com os procedimentos licitatórios ou sua dispensa, inexigibilidade e respectivos contratos, convênios e pareceres, tendo como atribuições específicas:I - análise e emissão de pareceres em licitações de diversas modalidades e demais chamadas públicas, em convênios e consórcios em que o Município de Apucarana e suas Autarquias sejam parte, nos aditivos aos contratos a serem efetivados, nos processos de dispensa e inexigibilidade, nos processos administrativos sancionatórios decorrentes de descumprimento de contratos, atas e editais, entre outras, primando o cumprimento da legislação licitatória;II - a elaboração de minutas-padrão de editais, contratos, e demais instrumentos licitatórios;III - a representação e defesa dos interesses da Fazenda do Município perante o Tribunal de Contas do Estado e da União, prestando as informações da Administração Pública e interpondo os recursos cabíveis, e sempre que necessário, propondo internamente as medidas saneadoras pertinentes;IV - desempenhar outras atribuições afins.(...)Subseção IIDas Atribuições Dos Procuradores MunicipaisArt. 29. A Procuradoria-Geral atuará através do quadro de Procuradores Jurídicos do Município, investidos em cargo efetivo, aos quais incumbe, além das tarefas que forem delegadas pelo Procurador-Geral, o exercício, independentemente de instrumento de mandato, dos seguintes poderes:I - representar judicial e extrajudicialmente o Município de Apucarana, suas Autarquias e Fundações e prover a defesa de seus interesses em qualquer instância judicial, nas causas em que for autor, réu, assistente, opoente, terceiro interveniente ou, por qualquer forma, interessado, ressalvadas as competências do Procurador-Geral;II - zelar pelo cumprimento da Constituição da República Federativa do Brasil, da Constituição Estadual do Paraná e da Lei Orgânica Municipal, bem como pelos preceitos fundamentais delas decorrentes;III - propor ação, desistir, confessar e compromissar, quando expressamente autorizado pelo Procurador-Geral;IV - receber e dar quitação;V - emitir parecer sobre questões jurídicas que lhes sejam submetidas pelo Procurador-Geral;VI - assessorar a Administração Pública Municipal direta e indireta nos atos relativos à aquisição, alienação, cessão, aforamento, locação, entrega e outros concernentes a imóveis do patrimônio do Município;VII - promover a cobrança de dívida ativa do Município, quando encaminhada pela secretaria responsável;VIII - preparar as informações que devam ser prestadas em Mandado de Segurança pelo Prefeito e demais autoridades municipais;IX - propor ao Prefeito, por intermédio do Procurador-Geral, projetos e alterações de atos legislativos, revogação ou declaração de nulidade de atos administrativos;X - requisitar a qualquer Secretaria Municipal ou órgão da administração indireta, certidões, cópias, exames, diligências, perícias, informações e esclarecimentos necessários ao cumprimento de suas finalidades, tendo prioridade de atendimento;XI - zelar pela observância das leis e atos emanados dos poderes públicos;XII - prestar consultoria jurídica à administração pública municipal direta e indireta;XIII - desenvolver a advocacia preventiva tendente a evitar demandas judiciais e contribuir para o aprimoramento institucional da administração pública, inclusive mediante a elaboração de projetos de lei e de outros diplomas normativos;XIV - propor orientação jurídico-normativa para a administração pública municipal; eXV - desistir de recursos judiciais, quando autorizado pelo Procurador-Geral;XVI - assessorar e orientar juridicamente comissões de sindicância e processos administrativos disciplinares;XVII - aprovar minutas de contratos, convênios, editais e outros documentos jurídicos;XVIII - representar privativamente a Fazenda do Município perante o Tribunal de Contas, podendo requerer auxílio de serviço especializado, por sua iniciativa;XVIV - efetuar outras atividades afins, no âmbito de sua competência.Parágrafo único. Não faz parte das atribuições do Procurador Jurídico a defesa judicial dos servidores, ainda que demandados em razão de ato praticado no exercício de suas funções, exceto na hipótese do inciso VIII do caput, ou em outros casos expressamente previstos em lei.A sobreposição, no caso, é flagrante e inconstitucional. Com efeito, a Procuradoria Especializada de Licitação, Contratos e Convênios — órgão gerido por Procurador efetivo — detém competência para emissão de pareceres em licitações, convênios, consórcios e demais atos administrativos; já os Procuradores Jurídicos, por sua vez, são incumbidos de aprovar minutas de contratos, editar pareceres jurídicos e propor alterações legislativas.Conferir tais atribuições a cargo comissionado significa esvaziar as competências constitucionais dos Procuradores concursados, instaurando verdadeira burla à exigência do concurso público como forma de ingresso em carreiras jurídicas.Esse entendimento vem sendo reiteradamente firmado pelo Supremo Tribunal Federal. No RE nº 1160904/AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, a Corte declarou que “o desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo é prerrogativa dada aos procuradores pela Constituição Federal".Na ocasião, pontuou-se que “o Tribunal a quo consignou que as atribuições conferidas à Secretaria de Assuntos Jurídicos abrangem funções que competem exclusivamente à Procuradoria Municipal, que não podem ser exercidas por ocupantes de cargos em comissão, sendo obrigatório o acesso via aprovação em concurso público”.Idêntico raciocínio foi exposto no julgamento da ADI nº 6331/PE, Rel. Min. Luiz Fux, em que se firmou a tese de que “realizada a opção política municipal de instituição de órgão próprio de procuradoria, a composição de seu corpo técnico está vinculada à incidência das regras constitucionais, dentre as quais o inafastável dever de promoção de concurso público”.Ressalte-se que, no caso do Município de Apucarana, há expressa criação de carreira de Procurador Jurídico, atualmente composta por 10 cargos efetivos, nos moldes do Anexo I da Lei Complementar Municipal nº 1/2024. Ou seja, o ente municipal já optou por estruturar a sua Advocacia Pública, razão pela qual deve submeter-se integralmente às normas constitucionais pertinentes, inclusive à vedação de atribuição de funções típicas da carreira a cargos de livre nomeação.A única exceção admitida, em respeito ao princípio da simetria com o art. 131, § 1º, da Constituição Federal, é a previsão de que o cargo de Procurador-Geral pode ser de livre nomeação, independentemente de pertencer à carreira. Contudo, tal permissivo não se estende aos demais cargos, como o de “Subprocurador Geral”, cuja criação não encontra respaldo constitucional quando lhe são atribuídas atividades típicas da advocacia pública.Frente a esse quadro, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade material da parcela dos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 267/2011, na redação conferida pela Lei Municipal nº 111/2019, que criou o cargo comissionado de “Subprocurador Geral” com atribuições próprias dos Procuradores do Município de Apucarana, bem como das redações anteriores dos referidos Anexos, constantes das Leis Municipais nº 3/2019 e nº 108/2016, por violação aos arts. 124, I; 125, caput e § 1º; e 126 da Constituição do Estado do Paraná, de aplicação obrigatória ao Município de Apucarana por possuir carreira de Procurador Jurídico estruturada.
2.4. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS CARGOS EM COMISSÃO DE “COORDENADOR GERAL DA CONTROLADORIA” E “ASSESSOR DE COORDENADOR GERAL DA CONTROLADORIA”.Dispositivos legais impugnados:Parcela do Anexos II da Lei Municipal nº 267/2011 (redação dada pela Lei Municipal n° 111/2019), de Apucarana, ParanáSistema Administrativo – Estrutura dos Cargos(...)
Parcela do Anexos IV da Lei Municipal nº 267/2011 (redação dada pela Lei Municipal n° 111/2019), de Apucarana, ParanáAtribuições dos Cargos em Comissão(...)
Parâmetros de controle na Constituição Estadual:Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte:(...)II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, respeitada a ordem de classificação, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão;(...)V - as funções de confiança exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;A análise ora empreendida volta-se à conformidade constitucional dos cargos em comissão de “Coordenador Geral da Controladoria” e de “Assessor do Coordenador Geral da Controladoria”, instituídos pelos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 267/2011, com a redação conferida pela Lei Municipal nº 111/2019, cujas atribuições, simbologia e natureza funcional vêm delineadas na referida legislação municipal.Ao se examinar a natureza das funções cometidas aos referidos cargos, constata-se, de forma inequívoca, sua flagrante incompatibilidade com o regime excepcional do provimento comissionado, por ausência dos pressupostos constitucionais que o legitimam.A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal é rigorosa quanto à excepcionalidade dos cargos em comissão. No já citado julgamento do Tema 1010, fixou-se a seguinte tese vinculante:“a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”Ocorre que os cargos em comento não preenchem os dois primeiros requisitos, a saber: não implicam exercício de funções de chefia, direção ou assessoramento, tampouco pressupõem a necessária confiança política que justifique a livre nomeação e exoneração.As atribuições conferidas ao “Coordenador Geral da Controladoria” e ao respectivo Assessor são típicas de controle interno da Administração Pública. Trata-se de funções de natureza técnica e fiscalizatória, que exigem isenção, imparcialidade, autonomia funcional e independência frente ao poder político. Justamente por isso, a Constituição do Estado do Paraná (arts. 18, 74 e 78) delineia o controle interno como atividade essencial à moralidade administrativa, não passível de submissão ao alvedrio do Chefe do Poder Executivo:Art. 18. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.(...)Art. 74. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.(...)Art. 78. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema e controle interno com a finalidade de:I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Estado;II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.§ 1º. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas do Estado, sob pena de responsabilidade solidária (destaquei).Nesse sentido, é manifestamente incompatível que o controle interno seja exercido por agentes sujeitos à exoneração ad nutum, como ocorre com os cargos em comissão. A lógica da confiança política – que legitima o provimento comissionado – é frontalmente antagônica à função de controle, a qual pressupõe autonomia em face do fiscalizado. Em outras palavras: não se pode exigir confiança política daquele que tem o dever institucional de fiscalizar o agente político.Ademais, revela-se igualmente inconstitucional a estruturação da própria Controladoria-Geral como órgão de assistência imediata da Prefeitura (inciso III do art. 8º da Lei nº 267/2011, com redação da Lei nº 111/2019), pois “assistência” e “controle” são conceitos inconciliáveis sob o prisma jurídico-funcional: o controlador não pode ser assistente do controlado, sob pena de subversão do princípio da separação das funções estatais e violação à moralidade administrativa.Essa incongruência também tem sido reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em diversas oportunidades. Destaca-se, com especial ênfase, decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes, ao julgar inconstitucional a investidura comissionada para o cargo de Controlador Interno do Município de Belmonte/SC, ao argumento de que:“(...) considerando a natureza técnica do cargo de Controlador Interno criado pela Lei Complementar 22, de 3 de abril de 2017, do Município de Belmonte – SC, mostra-se inconstitucional sua investidura por meio de provimento em comissão ou função gratificada, sendo necessária, portanto, a observância da orientação prevista no art. 37, II, da Constituição República, segundo a qual “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.(...)Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 2º, 3º e 4º da LC 22/2017, do Município de Belmonte/SC, na parte em que estabeleceu o provimento dos cargos de Diretor de Controle Interno e de Controlador Interno por meio de cargo em comissão ou função gratificada.(RE 1264676/SC julgado por decisão monocrática proferida em 8 de junho de 2020 – destaquei).Nessa direção, cumpre apontar, ainda, o entendimento do STF na Rcl 75697/SP (Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.2.2025), que reputou compatível com o Tema 1.010 a invalidação, pelo Tribunal de origem, de cargos em comissão cujas atribuições são estritamente técnicas e operacionais, visto que o controle interno — por exigir independência funcional e não envolver fidúcia político-administrativa — não se presta ao provimento comissionado, devendo ser ocupado por servidores efetivos selecionados por concurso e estruturalmente desvinculado da “assistência imediata” ao Chefe do Executivo. Interposto agravo regimental, a referida decisão foi mantida pela 1ª Turma em acórdão assim ementado:"CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. APLICAÇÃO EQUIVOCADA DA TESE FIXADA NO JULGAMENTO DO TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA NA DECISÃO RECLAMADA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão que negou seguimento à Reclamação. II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 2. Discute-se suposta aplicação equivocada, pelo Tribunal reclamado, da tese fixada no julgamento do Tema 1.010-RG, RE 1.041.210, Rel. Min. DIAS TOFFOLI. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A decisão reclamada não violou o entendimento firmado pela CORTE quando da fixação da tese de repercussão geral no Tema 1.010- RG, não havendo que se falar em teratologia no ato judicial que se alega afrontar precedente deste TRIBUNAL. 4. A postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880- AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). IV. DISPOSITIVO 5. Agravo Interno a que se nega provimento."(STF, 1ª Turma, Rcl 75.697 AgR, Rel.: MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES, J.
12.03.2025).Na mesma linha, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná também já declarou a inconstitucionalidade de dispositivos normativos que previam cargos comissionados para o exercício de funções de controle, ao fundamento de que não se revestiam de direção, chefia ou assessoramento:“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXOS III E VI DA RESOLUÇÃO Nº 281/2013 DA CÂMARA MUNICIPAL DE ARAPONGAS/PR E, POR ARRASTAMENTO, DO ANEXO II DA LEI MUNICIPAL Nº 4.160/2013. DISPOSITIVOS QUE CRIARAM CARGOS EM COMISSÃO PARA AS FUNÇÕES DE CONTROLADOR, TESOUREIRO, ASSESSOR DE DEPARTAMENTO, ASSESSOR DE IMPRENSA E CHEFE DE SEÇÃO. PRELIMINARMENTE. RESOLUÇÃO DA CÂMARA DE VEREADORES OBJETO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ATO NORMATIVO DOTADO DE GENERALIDADE E ABSTRATIVIDADE. POSSIBILIDADE. MÉRITO. ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS QUE NÃO DENOTAM RELAÇÃO DE CONFIANÇA COM A AUTORIDADE NOMEANTE E NÃO DESCREVEM ATIVIDADES DE ASSESSORIAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO ESTRITO PARA INDICAR AS ATIVIDADES DOS CARGOS PÚBLICOS. QUADRO DOS SERVIDORES. EXCESSIVA SUPERIORIDADE DO NÚMERO DE CARGOS EM COMISSÃO EM FACE DOS SERVIDORES EFETIVOS. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E REGRA DO CONCURSO PÚBLICO. ARTS. 27, INCISOS II E V DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADES. MODULAÇÃO DOS EFEITOS QUE SE IMPÕE. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE”.
(TJPR - Órgão Especial - AI - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADORA ASTRID MARANHÃO DE CARVALHO RUTHES - J. 20.03.2017 - destaquei).No caso sub judice, somado à ausência do requisito da confiança política, as atribuições do “Coordenador Geral da Controladoria” são eminentemente técnicas, administrativas e burocráticas, o que igualmente atrai a violação ao primeiro dos requisitos fixados pelo STF, qual seja, a vinculação do cargo comissionado a funções de direção, chefia ou assessoramento. O exercício de controle da legalidade dos atos administrativos, da economicidade das ações governamentais e da conformidade com os princípios republicanos é atividade essencialmente técnica e permanente — e não transitoriamente vinculada a programas de governo.Diante desse panorama, impõe-se o reconhecimento da inconstitucionalidade material dos cargos de “Coordenador Geral da Controladoria” e “Assessor do Coordenador Geral da Controladoria”, previstos nos Anexos II e IV da Lei Municipal nº 267/2011, com a redação introduzida pela Lei Municipal nº 111/2019, bem como das versões anteriores constantes das Leis Municipais nº 3/2019, nº 108/2016 e da redação originária, na exata medida em que ofendem os arts. 27, incisos II e V, da Constituição do Estado do Paraná, aplicáveis aos municípios por força do princípio da simetria, além do art. 37, II, da Constituição da República.
2.5. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA CRIAÇÃO DAS GRATIFICAÇÕES DAS FUNÇÕES GRATIFICADAS SEM DEFINIÇÃO DOS VENCIMENTOS.Dispositivos impugnados:Lei Municipal nº 267/2011, com a redação que lhe foi atribuída pela Lei Municipal nº 108/2016, todas de Apucarana, ParanáArt. 12 - Os encargos de chefia das Unidades Administrativas de menor nível hierárquico, a que se refere o parágrafo único do art. 13, incisos VIII, IX e X serão exercidos exclusivamente por servidores efetivos do quadro permanente de pessoal, mediante Função Gratificada, símbolo FG.(...)§2°. Enquanto durar a designação para o exercício de Função Gratificada (FG), o servidor receberá gratificação estipulada em percentual variável de 10% (dez por cento) a 100% (cem por cento), calculada sobre o valor do vencimento base.Parâmetros de controle na Constituição Estadual:“Art. 1°. O Estado do Paraná, integrado de forma indissolúvel à República Federativa do Brasil, proclama e assegura o Estado democrático, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político e tem por princípios e objetivos:(...)VII - o respeito incondicional à moralidade e à probidade administrativas;(...)Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte:”A norma municipal autoriza a fixação de gratificação de função em patamares amplos e genéricos, situados entre 10% e 100% do vencimento base do servidor, sem definir qualquer parâmetro objetivo, simbologia de cargos, critérios técnicos ou justificativa funcional que balize essa variação percentual. Essa indeterminação normativa configura violação direta aos princípios da legalidade, moralidade, isonomia e impessoalidade, previstos nos arts. 1º, inciso VII, e 27, caput, da Constituição do Estado do Paraná, além do art. 37, caput e inciso X, da Constituição da República.O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento no sentido de que a concessão de gratificações ou vantagens pecuniárias a servidores públicos depende de prévia definição legal quanto ao seu valor e aos critérios para sua concessão, não sendo admissível delegação ampla à autoridade administrativa para fixação discricionária de percentuais remuneratórios.No julgamento da ADI 2075/DF, afirmou o Ministro Celso de Mello: O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica, emanados de fontes normativas que se revelem estranhas, quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao estipêndio devido aos agentes públicos em geral”. (ADI 2075 MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 07-02-2001).Nesse sentido, cumpre trazer à colação outros precedentes da Corte Maior:"Embora a Constituição Federal tenha atribuído ao chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa para dispor sobre o aumento da remuneração dos servidores públicos (art. 61, § 1º, a), ela exige que isso seja feito mediante lei em sentido estrito e específica (art. 37, X, da CF)."
(STF, Tribunal Pleno,
ADI
5609/DF, Rel.: MINISTRO ROBERTO BARROSO, J.
07.12.2020, publicação em 04.02.2021)."AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. REMUNERAÇÃO. RESERVA DE LEI FORMAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Viola o princípio da reserva de lei formal ato do Chefe do Poder Executivo que concede, por meio de Decreto, aumento aos servidores de determinada categoria.
2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC, observado o disposto no § 5º do mesmo dispositivo legal."
(STF, 2ª Turma,
ARE
1148018/AL 0702733-73.2014.8.02.0001, Rel.: MINISTRO EDSON FACHIN, J. 08.09.2020, publicação em 23.09.2020).No âmbito deste Tribunal de Justiça, o Órgão Especial já reconheceu a inconstitucionalidade de normas análogas, justamente por violarem os princípios da legalidade e moralidade, ao autorizarem percentuais indeterminados de gratificação. Destaca-se, por oportuno, o acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0049655-85.2021.8.16.0000, de relatoria do Des. Mário Helton Jorge:“LEI MUNICIPAL Nº 874/2018, DE ANTÔNIO OLINTO (COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI MUNICIPAL Nº 906/2020). DERROGAÇÃO EXCLUSIVA DO CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE “CONTROLADOR INTERNO” PELA LEI Nº 907/2020, DAQUELA MUNICIPALIDADE. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 485, INCISO VI, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE “PROCURADOR JURÍDICO” E “ASSESSOR JURÍDICO”. LEI MUNICIPAL QUE LHES CONFERIU ATRIBUIÇÕES PRÓPRIAS DOS PROCURADORES MUNICIPAIS. OFENSA À OBRIGATORIEDADE DE CONCURSO PÚBLICO PARA INGRESSO NA REFERIDA CARREIRA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 124, INCISO I, E 125, CAPUT, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, OS QUAIS SE APLICAM, POR SIMETRIA, AOS PROCURADORES MUNICIPAIS. CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE “ASSESSORES”, “DIRETORES” E “COORDENADORES”. AUSÊNCIA DE DEFINIÇÃO DO VENCIMENTO DE CADA CARGO, LIMITANDO-SE A INDICAR FAIXAS REMUNERATÓRIAS (LIMITES MÍNIMO E MÁXIMO). FIXAÇÃO DOS VENCIMENTOS POR ATO NORMATIVO INFRALEGAL, MEDIANTE DISCRICIONARIEDADE EXCESSIVA DA AUTORIDADE POLÍTICA NOMEANTE (CHEFE DO PODER EXECUTIVO). REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE SOMENTE PODE SER FIXADA OU ALTERADA POR LEI ESPECÍFICA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA RESERVA LEGAL (LEGALIDADE ESTRITA), DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE (PROIBIÇÃO DE EXCESSO), DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE. AFRONTA AO ARTIGO 37, INCISO X, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, E AOS ARTIGOS 1º, INCISO VII, 27, CAPUT E INCISO X E 53, INCISO VIII, DA CARTA ESTADUAL. (...). AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE."
(TJPR - Órgão Especial - 0049655-85.2021.8.16.0000 - * Não definida - Rel.: DESEMBARGADOR MARIO HELTON JORGE - J. 11.04.2022 – destaquei).Em igual sentido:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 150, § 1º, DA LEI MUNICIPAL Nº 2.024/2017, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI MUNICIPAL Nº 2.087/2019, AMBAS DO MUNICÍPIO DE GUAÍRA. GRATIFICAÇÃO POR REGIME INTEGRAL E DEDICAÇÃO EXCLUSIVA A SERVIDORES OCUPANTES DE CARGO EM COMISSÃO. DELEGAÇÃO AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DA FIXAÇÃO DOS CARGOS E PERCENTUAIS APLICÁVEIS À VANTAGEM. VÍCIO MATERIAL CONFIGURADO. INCOMPATIBILIDADE DO BENEFÍCIO COM A NATUREZA DOS CARGOS COMISSIONADOS. AFRONTA AO ART. 27, V, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INTELIGÊNCIA DO PREJULGADO Nº 25 DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. IMPOSSIBILIDADE, ADEMAIS, DE INSTITUIÇÃO DO BENEFÍCIO POR MEIO DE NORMA INFRALEGAL. MATÉRIA RESERVADA À LEI ESPECÍFICA. CRITÉRIOS QUE VIOLAM OS PRINCÍPIOS DA ESTRITA LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E DA ISONOMIA. INTELIGÊNCIA DO ART. 27, “CAPUT” E X E DO ART. 33, § 1º, VI, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE, POR ARRASTAMENTO, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA NORMA, COM IDÊNTICO TEOR. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. EFICÁCIA A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. VANTAGEM DE NATUREZA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ PELOS SERVIDORES. ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESTA CORTE. PEDIDO PROCEDENTE.
a) Por afronta ao art. 27, “caput”, V e X e ao art. 33, § 1º, VI, todos da Constituição Estadual, é de se declarar a inconstitucionalidade do art. 150, § 1º, da Lei Municipal nº 2.024/2017, do Município de Guaíra.
b) Tendo em vista o idêntico teor da redação originária da norma impugnada, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, do dispositivo, de modo a evitar a ocorrência de efeito repristinatório.
c) Observada a natureza alimentar da gratificação e a presunção de recebimento de boa-fé pelos servidores públicos, é necessária a modulação dos efeitos da inconstitucionalidade da norma, com eficácia a partir da publicação do acórdão."
(TJPR - Órgão Especial - 0076893-16.2020.8.16.0000 - Rel.: DESEMBARGADOR ROGÉRIO LUIS NIELSEN KANAYAMA - J. 29.09.2021 – destaquei)."INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – §5º DO ART. 100, DA LEI Nº 183/94, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 601/2015, DO MUNICÍPIO DE PRIMEIRO DE MAIO – GRATIFICAÇÃO PARA DESEMPENHO DE FUNÇÃO EM REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA – DISPOSITIVO LEGAL QUE PREVÊ O PAGAMENTO DA GRATIFICAÇÃO NO MONTANTE DE ATÉ 100% DOS VENCIMENTOS À CRITÉRIO DO PREFEITO MUNICIPAL – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ANTE A VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA (RESERVA DE LEI) NA FIXAÇÃO DE REMUNERAÇÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE DESCUMPRIDOS – PREVISÃO DE CUSTEIO SEM QUALQUER PARÂMETRO OBJETIVO E AO ALVEDRIO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – INCIDENTE PROCEDENTE.
1) Enunciado normativo que autoriza o Prefeito Municipal a estipular o percentual da gratificação sobre os vencimentos mensais do servidor público. Possibilidade de fixação da remuneração de maneira subjetiva, pessoal e diferenciada.
2) Instituição unilateral e aleatória do valor da gratificação. Violação ao princípio da legalidade estrita na estipulação da remuneração do funcionalismo público municipal.
3) Dispositivo que enceta a indevida seletividade remuneratória. Descumprimento aos princípios da impessoalidade e isonomia.”
(TJPR - Órgão Especial - 0000128-17.2016.8.16.0138 - Primeiro de Maio - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 26.02.2020 – destaquei).De fato, admitir que a administração pública fixe gratificações em percentuais que podem chegar a 100% do vencimento base do servidor, sem qualquer parâmetro objetivo ou simetria legal, é admitir a criação de um sistema remuneratório paralelo, instável e suscetível a favoritismos, comprometendo a igualdade entre os servidores e a previsibilidade dos gastos públicos.O postulado da legalidade, no campo da remuneração dos agentes públicos, não se contenta com mera autorização genérica. Exige regra precisa, clara e objetiva, que defina os valores ou critérios de fixação da remuneração, sob pena de grave afronta ao regime jurídico da função pública.Portanto, o § 2º do art. 12 da Lei Municipal nº 267/2011, com redação dada pela Lei Municipal nº 108/2016, viola frontalmente os princípios da isonomia, legalidade, moralidade e impessoalidade e, por isso, deve ser declarado inconstitucional, nos termos do art. 27, X, da Constituição Estadual, e dos precedentes do Supremo Tribunal Federal e deste Órgão Especial sobre o tema.
2.6. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA DELEGAÇÃO PARA ALTERAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DE CARGOS.Dispositivos impugnadosLei Municipal nº 111/2019, de Apucarana, ParanáArt. 6º....(...)Parágrafo único. Fica o Chefe do Executivo Municipal autorizado a proceder por ato próprio qualquer adequação necessária nas atribuições dos cargos constantes no Anexo IV, podendo criar, acrescentar, modificar ou suprimir atribuições.
Lei Municipal nº 3/2019, de Apucarana, ParanáArt. 3º....(...)Parágrafo único. Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a proceder por ato próprio qualquer adequação necessária nas atribuições dos cargos constantes no Anexo IV, podendo criar, acrescentar, modificar ou suprimir atribuições.
Parâmetros de controle na Constituição Estadual:Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte:V – as funções de confiança exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;Art. 53. Cabe à Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador do Estado, a qual não é exigida, no entanto, para o especificado no art. 54, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente sobre:(...)VIII – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional e fixação de remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.Examinam-se, neste ponto, os dispositivos que autorizam o Chefe do Poder Executivo Municipal a alterar, mediante ato próprio, as atribuições dos cargos em comissão do Sistema Administrativo do Município de Apucarana.Tratam-se de normas de conteúdo substancialmente idêntico, que outorgam ao Prefeito a faculdade de alterar, por ato administrativo infralegal e discricionário, as atribuições dos cargos em comissão da estrutura administrativa do Município, afastando a exigência de previsão legal expressa.A inconstitucionalidade dessas disposições se evidencia à luz do art. 27, caput e inciso V, e do art. 53, inciso VIII, ambos da Constituição do Estado do Paraná. Com efeito, a criação, transformação e extinção de cargos públicos – inclusive os de provimento em comissão – deve necessariamente observar os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e razoabilidade, sendo exigida a descrição legal, clara e objetiva das atribuições correspondentes.Tal exigência foi reafirmada de forma categórica pelo Supremo Tribunal Federal, no multicitado julgamento do Tema 1010, cuja tese fixada determina que as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.Essa diretriz vinculante decorre do entendimento consolidado da Corte Suprema de que os cargos em comissão constituem exceção ao concurso público, e somente se justificam quando destinados às funções de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF/88 e art. 27, V, da Constituição Estadual), devendo ser restritivos e delimitados por lei, não podendo ser ampliados, modificados ou reconfigurados por mero ato do Executivo.Embora seja admissível certo grau de complementação regulamentar para detalhamento operacional das funções já descritas em lei, não se admite que essa regulamentação substitua ou dispense a norma legal, tampouco que atribua ao Chefe do Executivo plenos poderes para criar, suprimir ou reconfigurar atribuições essenciais de cargos públicos comissionados, sob pena de configurar indevida deslegalização[1].É precisamente essa a distorção promovida pelos dispositivos ora impugnados: ao permitirem modificações de conteúdo essencial dos cargos por meio de ato administrativo, transferem função legislativa típica ao Executivo, o que viola o modelo constitucional de repartição de competências, além de ferir a exigência de reserva legal em matéria de estrutura administrativa.Esse vício legislativo sistêmico já foi reconhecido pela jurisprudência do STF:"1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Condição. Objeto. Decreto que cria cargos públicos remunerados e estabelece as respectivas denominações, competências e remunerações. Execução de lei inconstitucional. Caráter residual de decreto autônomo. Possibilidade jurídica do pedido. Precedentes. É admissível controle concentrado de constitucionalidade de decreto que, dando execução a lei inconstitucional, crie cargos públicos remunerados e estabeleça as respectivas denominações, competências, atribuições e remunerações.
2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5º da Lei nº 1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração pública. Criação de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração dos servidores. Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do Executivo. Aumento de despesas. Inadmissibilidade. Necessidade de lei em sentido formal, de iniciativa privativa daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1º, inc. II, a, e 84, inc. VI, a, da CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais a lei que autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor, mediante decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como os decretos que lhe dêem execução."
(STF, Tribunal Pleno,
ADI 3232/TO, Rel.: MINISTRO CEZAR PELUSO, J. 14.08.2008, data de publicação: 03.10.2008 – destaquei).Em igual direção acena a jurisprudência deste Órgão Especial. Transcrevo, por pertinente, excerto da ementa do acórdão proferido na ADI nº 1.490.554-9, da relatoria do saudoso Des. Hamilton Mussi Corrêa:"É imprescindível... que a lei instituidora do cargo público, seja de provimento efetivo ou em comissão, descreva suas atribuições. Somente por esta via torna-se possível aferir se os cargos em comissão criados efetivamente destinam-se, ou não, às atribuições de direção, chefia e assessoramento, conforme determinam os comandos constitucionais."
(TJPR, Órgão Especial, ADI 1490554-9,
Rel.: MINISTRO HAMILTON MUSSI CORRÊA, J. 05.12.2016).Ao julgar outras ações diretas de inconstitucionalidade, assentou esta Corte Especial:"Reveste-se de inconstitucionalidade material a lei estadual que cria cargos em comissão sem definir as suas respectivas atribuições, as quais são restringidas, pela norma constitucional paramétrica, às atribuições de direção, chefia e assessoramento.”
(TJPR, Órgão Especial, ADI
990295-4,
Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHÃO, J. Unânime 04.07.2016)."Os cargos em comissão, por expressa disposição constitucional, vinculam-se, tão somente, a atividades de chefia, assessoramento e direção, razão pela qual é inconstitucional a lei que os cria sem estabelecer as respectivas atribuições, haja vista que, desta forma, não é possível verificar a adequação ao respectivo preceito - art. 27, inciso V, da Constituição Estadual."
(TJPR, Órgão Especial, ADI 1318267-7,
Rel.: DESEMBARGADOR CAMPOS MARQUES, J. Unânime 15.06.2015).Em casos análogos, assim decidiu o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo:"Na hipótese concreta, afere-se que o disposto nos artigos 8º, 30 e 31 da Lei nº 2.415, de 2 de junho de 2022 (fls. 63/71) cria a possibilidade de que determinados cargos a coordenação e os demais assistentes ao Diretor do PROCON sejam designados pelo Prefeito Municipal, a quem competirá fixar as respectivas atribuições no Regimento Interno do PROCON, inclusive via decreto, a que caberá inclusive modificá-las pela mesma espécie normativa. Inexiste, no ato normativo impugnado, formal descrição das atribuições dos aludidos postos (fls. 63/71).
Consequência lógica do princípio da reserva legal e também como forma de indispensável aferição do caráter excepcional que reveste a contratação para exercício de funções gratificadas e cargos comissionados, exigível que o diploma normativo gerador de tais postos contenha rol discriminando suas atribuições, o que inexiste na Lei sindicada.
Ademais, nem seria válida eventual descrição de atribuições das funções gratificadas ou cargos comissionados por meio de ato regulamentar expedido pelo Chefe do Executivo, sendo imprescindível a edição de lei em sentido estrito."
(TJSP, Órgão Especial, ADI 2151168-15.2023.8.26.0000, Rel.: DESEMBARGADOR
FRANCISCO CASCONI, J. 07.02.2024 – destaquei)."Regulamentação das atribuições dos cargos e competências das Secretarias Municipais mediante decreto do Prefeito Decreto nº 45, de 6-4-2011, e Decreto nº 24, de 14-2-2017. A Constituição Estadual estabeleceu que a criação de cargo público na estrutura da administração direta e a criação de Secretarias e de órgãos públicos dependem de lei formal de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, art. 24, § 2º, '1' e '2', da CE/89.
A exigência de lei em sentido formal também se aplica à descrição das atribuições do cargo, pois 'Se a caracterização de determinado cargo dá-se pelas atribuições que lhes são conferidas', permitir ao Prefeito Municipal editar decreto para instituir as atribuições de cargos comissionados viola o princípio da reserva legal, 'porque permite, em última análise, sejam criados novos cargos sem a aprovação de lei', atribuição essa do Poder Legislativo que não pode ser delegada ao Poder Executivo."
(TJSP,
Órgão Especial, ADI
2182726-15.2017.8.26.0000, Rel.: DESEMBARGADOR
CARLOS BUENO, J. 18.05.2018 – destaquei).Na hipótese dos autos, embora o Anexo IV da Lei Municipal nº 267/2011 contenha uma previsão inicial das atribuições dos cargos, os dispositivos impugnados autorizam a sua reformulação total por ato do Prefeito, o que equivale, na prática, à instituição e transformação de cargos sem respaldo legislativo específico, violando o art. 53, VIII, da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por simetria.Diante do exposto, conclui-se que, ao conferir ao Chefe do Poder Executivo competência para alterar, de forma ampla e discricionária, as atribuições de cargos em comissão, o parágrafo único do art. 6º da Lei Municipal nº 111/2019, bem como o parágrafo único do art. 3º da Lei Municipal nº 3/2019, incorreram em afronta direta aos princípios da legalidade, separação de poderes, reserva legal e moralidade administrativa, nos termos dos arts. 27 e 53 da Constituição do Estado do Paraná, e da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1010.
2.7. DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.Acolhida as teses de inconstitucionalidade, impõe-se, por razões de segurança jurídica e para evitar o colapso administrativo, a modulação dos efeitos da presente decisão. No caso vertente, a declaração de nulidade com seus normais efeitos ex tunc poderia gerar um vácuo na prestação de serviços públicos essenciais e prejudicar a continuidade da gestão municipal.Afigura-se, pois, razoável e prudente conceder ao Município de Apucarana o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicação do acórdão, para que adote as providências necessárias à correção das inconstitucionalidades acima apontadas. Nesse ínterim, poderá o Poder Legislativo municipal, em conjunto com o Executivo, promover a reestruturação administrativa, definindo em lei os requisitos de investidura e as atribuições dos cargos, extinguindo aqueles que se mostrarem desnecessários ou em desconformidade com a Constituição, e, se for o caso, realizando concurso público para o provimento dos cargos de natureza técnica e permanente.Além disso, em observância à orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4843, mostra‑se igualmente adequada a modulação dos efeitos da decisão para resguardar a validade dos atos praticados durante a vigência das normas ora reputadas inconstitucionais e assegurar a inexigibilidade de devolução das parcelas remuneratórias percebidas pelos ocupantes dos cargos atingidos, em prestígio aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança:"CONSTITUCIONAL. LEIS ESTADUAIS. CARGOS EM COMISSÃO NOS QUADROS DO PODER EXECUTIVO. ASSESSORIA E CONSULTORIA JURÍDICAS. REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DO ENTE FEDERADO. ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAMENTE OUTORGADAS AOS PROCURADORES DO ESTADO (CF, ART. 132). PRINCÍPIO DA UNICIDADE ORGÂNICA. PRECEDENTES. PRODUÇÃO DE INFORMAÇÕES EM MANDADO DE SEGURANÇA NO EXERCÍCIO DE CONSULTORIA JURÍDICA E REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DA AUTORIDADE APONTADA COMO COATORA. ATIVIDADE PRÓPRIA DOS ADVOGADOS PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE DE FORNECIMENTO DE SUBSÍDIOS PELA PRÓPRIA AUTORIDADE COATORA. ASSESSORIA TÉCNICO-NORMATIVA E CONTROLE INTERNO. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA QUE A ATUAÇÃO SE RESTRINJA A ATOS QUE NÃO ENVOLVAM AQUELES EXCLUSIVOS DOS PROCURADORES DO ESTADO. ASSESSORIA JURÍDICA DE SECRETARIAS ESTADUAIS E DA CONTROLADORIA GERAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA EXIGIR A OCUPAÇÃO POR MEMBRO DA CARREIRA DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. EFICÁCIA EX NUNC.
(...).
7. Pedido julgado procedente, em parte, para... e (iv) conferir eficácia ex nunc a esta decisão, a fim de que produza efeitos a partir da publicação da ata de julgamento, resguardando-se os atos praticados na vigência das normas impugnadas e consignando-se a inexibilidade de devolução dos valores recebidos pelos ocupantes dos cargos de Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos Hídricos, do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia, Coordenador da Assessoria Jurídica da Controladoria Geral do Estado e Coordenador de Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento."
(STF, Tribunal Pleno, ADI 4843, Rel.: MINISTRO
NUNES MARQUES, J. 24.02.2025, publicado em 11.03.2025).
Encaminha-se, assim, o
voto no sentido de julgar procedente o pedido formulado na presente ação direta de inconstitucionalidade, modulando os efeitos da decisão, com base no artigo 27 da Lei Federal nº 9.868/1999, para que a declaração de inconstitucionalidade produza efeitos a partir de 180 (cento e oitenta) dias, contados da data de publicação do acórdão.