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Processo:

1. RelatórioTrata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Deputado Estadual Alisson Anthony Wandscheer em face da expressão “após autorização legislativa”, contida no art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica do Município de Paiçandu, que subordina a aprovação de projetos de edificações e planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano pelo Poder Executivo à autorização do Poder Legislativo local.Narra que esta ação direta visa demonstrar que a expressão impugnada viola o princípio da separação dos poderes, previsto pelo art. 7º da Constituição Estadual e pelo art. 2ª da Carta Federal.Esclarece que “A aprovação de projetos de edificações e planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano constitui ato administrativo privativo do Poder Executivo. Esta função é essencialmente técnica e administrativa, competindo ao Prefeito, como chefe do Poder Executivo Municipal, a sua execução, conforme as diretrizes do Plano Diretor e das legislações urbanísticas locais”. Portanto, a expressão vergastada “(...) afeta diretamente a organização dos poderes no âmbito municipal e a execução de políticas públicas urbanísticas. As Constituições Federal e Estadual, ao estabelecerem a separação dos poderes como um dos princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito, refletem a necessidade de que cada poder exerça suas funções sem interferências indevidas”.Acrescenta que o art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica de Paiçandu, ao exigir autorização legislativa para a aprovação de projetos de edificações e planos de loteamento, viola os parâmetros de controlPontua que “A interferência nessas atribuições não apenas desrespeita o princípio da separação dos poderes, mas também configura um vício de iniciativa, transferindo para o Legislativo uma competência que, por natureza, pertence ao Executivo”.Salienta que o art. 12 da Lei Federal n° 6.766/1979 estabelece que a competência para a aprovação de loteamentos pertente ao Poder Executivo Municipal.Pugna pela concessão de medida cautelar para suspensão dos efeitos da expressão “após autorização legislativa”, contida no art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica de Paiçandu. A título de tutela definitiva, pela declaração de inconstitucionalidade da referida expressão.O feito foi convertido ao rito do art. 12 da Lei n° 9.868/1999 (seq. 11.1).Em suas informações (seq. 19), a Mesa da Câmara Municipal de Paiçandu pondera que, a despeito do alegado vício, “(...) a inciativa dos Projetos de Lei para aprovação do Loteamento ela continua sendo somente do Poder Executivo”, conforme previsão do art. 8º, inciso VIII, e art. 19, inciso XIX, ambos da Lei Orgânica Municipal.Exemplifica que, no Projeto de Lei n° 3767/2023, a iniciativa legislativa para determinado loteamento foi do Poder Executivo.Argumenta que “(...) o Conselho Municipal da Cidade é também tão atuante quanto a Câmara Municipal no que diz respeito aos loteamentos, nem por isso tira a autonomia do Poder Executivo em iniciar e aprovar os projetos de loteamentos”.Ao final, pugna pelo indeferimento da medida cautelar e, no mérito, pela improcedência da ação.Na sequência, o Prefeito do Município de Paiçandu apresenta informações nos termos idênticos aos prestados pela Câmara Municipal (seq. 22.1).Como curadora da expressão vergastada, a Procuradoria-Geral do Estado consigna que a aprovação de projetos e autorização de projetos são conceitos distintos. Assim, “Não há, portanto, insurgência do Poder Legislativo sobre a competência do Poder Executivo para atuar na administração do zoneamento urbano”. Pede, então, a improcedência da ação (seq. 29.1). Em seu parecer (seq. 32.1), a Ilustríssima Procuradoria-Geral de Justiça suscita, como preliminar, a parcial inadequação da via eleita, porquanto a Lei Orgânica Municipal e não é parâmetro de controle válido em ações diretas nesta Corte Especial. No mérito, realiza distinção entre, de um lado, os projetos de edificações e planos de loteamento e arruamento e, de outro, os planos de zoneamento urbano. Em relação ao primeiro grupo, defende a procedência da ação direta, pois “(...) são verdadeiros atos de administração privativos do Poder Executivo”. Quanto ao segundo, “(...) a subordinação ao crivo do Poder Legislativo para o tanto em que se exige, de fato, a edição de lei não se mostra inconstitucional; mas, como visto, por haver a possibilidade de que o Poder Executivo atue em questões de sua competência administrativa atreladas ao tema, deve-se atribuir interpretação conforme a Constituição, pelos fundamentos até então expostos, para que a prévia autorização legislativa constante da parte final do art. 51, XXI, da Lei Orgânica do Município de Paiçandu, Paraná, seja observada apenas no que a edição de lei seja necessária, não demandando a anuência da Câmara Municipal os atos administrativos próprios do Chefe do Poder Executivo na execução concreta da lei.Os autos vieram conclusos para julgamento (seq. 34).


2. FundamentaçãoPreliminar: inadequação parcial da ação diretaO Ilustríssimo Representante da Procuradoria-Geral de Justiça articula esta questão preliminar, defendendo que a Lei Orgânica Municipal não serve como parâmetro válidos de constitucionalidade, nos seguintes termos (seq. 32.1):(...) “A tese autoral sugere a inconstitucionalidade da locução “após autorização legislativa” da parte final do art. 51, XXI, da Lei Orgânica do Município de Paiçandu por violação aos arts. 1º e 2º daquele mesmo diploma.No entanto, como é cediço, eventual contrariedade à Lei Orgânica do Município não desafia o controle objetivo de constitucionalidade estadual, cujo parâmetro é essencialmente a Constituição Estadual e os dispositivos de reprodução obrigatória da Constituição da República1(CRFB, art. 125, § 2º; CEPR, arts. 101, VII, “f”, e 111, caput).Então, nesse particular, face à ausência de interesse processual, pela vertente adequação,de rigor a extinção parcial do processo, sem resolução do mérito (CPC, arts. 17 e 485, VI)”.
A preliminar, contudo, não merece acolhimento.Consoante deflui do art. 125, § 2º, da Constituição Federal, e do art. 101, inciso VII, “f”, da Constituição Estadual, o único parâmetro de controle válido para o exame concentrado de constitucionalidade no âmbito deste Tribunal de Justiça cinge-se à Carta Estadual, de modo que é vedado invocar, nesta via, afronta à legislação infraconstitucional ou à Constituição Federal, salvo, neste último caso, se for dispositivo de reprodução obrigatória (Tema-STF n° 484).É válido consignar, ainda, que a causa de pedir em ações diretas é aberta, ou seja, é viável o “(...) confronto da legislação impugnada com dispositivo constitucional não suscitado na inicial” (STF – Tribunal Pleno – ADI n° 2914/ES, Rel. Cármen Lúcia, J. 03/04/2020).Feitas essas considerações, para fins de juízo de conhecimento de ações diretas, basta que o autor invoque na petição inicial o dispositivo impugnado e um parâmetro válido da Constituição do Estado do Paraná (ou da Carta Federal, desde que seja de reprodução obrigatória). Nesse cenário, no caso em exame, o autor se desincumbiu do ônus ao apontar que trecho da Lei Orgânica de Paiçandu teria vulnerado o art. 2ª da Constituição Federal e o art. 7º da Carta Estadual.Assim, ainda que ele tenha indicado, de maneira equivocada, como parâmetro de controle de constitucionalidade, também, a Lei Orgânica Municipal, tal circunstância mostra-se irrelevante para fins de juízo de conhecimento de ação direta de constitucionalidade.Essa cognição, a propósito, tem sido encampada repetidamente por esta Corte Especial, nos seguintes termos (sem grifo no original):“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 1.237/2023 DO MUNICÍPIO DE JATAIZINHO, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE DISCIPLINA O USO DA FROTA DE VEÍCULOS OFICIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. ALEGADA INADEQUAÇÃO DA PRETENSÃO QUANTO AOS DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL INVOCADOS COMO PARÂMETRO DE CONTROLE. CAUSA DE PEDIR ABERTA EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO. INDICAÇÃO DE NORMAS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL NA PETIÇÃO INICIAL. PREMILINAR REJEITADA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. CONHECIMENTO DA AÇÃO APENAS QUANTO AOS ARTS. 26 E 28 DO DIPLOMA IMPUGNADO. MÉRITO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA EXPRESSÃO “60 (SESSENTA) DIAS APÓS SUA PUBLICAÇÃO”, CONTIDA NO ART. 28 DA LEI Nº 1.237/2023. IMPOSSIBILIDADE DE ESTABELECIMENTO DE PRAZOS PARA O PODER EXECUTIVO REGULAMENTAR PRECEITOS LEGAIS. PRECEDENTES DO STF E DESTE ÓRGÃO ESPECIAL. INEXISTÊNCIA, CONTUDO, DE VÍCIO FORMAL NO ART. 26 DA LEI IMPUGNADA DECORRENTE DE VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT DA CF. AMPLA DISCRICIONARIEDADE CONFERIDA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NO QUE TANGE À PROMOÇÃO DO TREINAMENTO FUNCIONAL DOS CONDUTORES DE VEÍCULOS OFICIAIS. NORMA QUE NÃO ESTIPULA PRAZO, FORMA DE REALIZAÇÃO DO ALUDIDO TREINAMENTO, NEM A SUA PERIODICIDADE. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA, E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO “60 (SESSENTA) DIAS APÓS SUA PUBLICAÇÃO”, CONTIDA NO ART. 28 DA LEI Nº 1.237/2023” (TJPR – Órgão Especial – ADI 0050452-90.2023.8.16.0000 – Rel. Carvilio da Silveria Filho – J. 10.09.2024).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 2.939/2022, DE JAGUARIAÍVA/PR - MODIFICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PARA RECONHECIMENTO DA UTILIDADE PÚBLICA DE ENTIDADES PRIVADAS – EXCLUSÃO DO REQUISITO REFERENTE À INSCRIÇÃO NOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS - SUBMISSÃO DO REQUERIMENTO À AVALIAÇÃO DE COMISSÃO ESPECIAL INSTITUÍDA PELA CÂMARA DE VEREADORES, COM ULTERIOR DECLARAÇÃO DA UTILIDADE PÚBLICA POR MEIO DE LEI - PRELIMINAR DE PARCIAL AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL, ANTE ‘A INADEQUAÇÃO DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL COMO PARÂMETRO DE CONTROLE – REJEIÇÃO – AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO QUE POSSUEM CAUSA DE PEDIR ABERTA - INDICAÇÃO DE DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL COMO PARÂMETRO - PREENCHIMENTO DAS CONDIÇÕES DA AÇÃO – MÉRITO - INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL CARACTERIZADAS - VÍCIO DE ORIGEM - LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE SUBTRAI DO PODER EXECUTIVO A COMPETÊNCIA PARA A PRÁTICA DE ATO SUJEITO À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO - OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 7º, CAPUT, 66, INCISO IV, E 87, INCISOS III E VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO” (TJPR – Órgão Especial – ADI 0076897-82.2022.8.16.0000 – Rel. Domingos Thadeu Ribeiro da Fonseca – J. 06.09.2023).
Assim, impõe-se rechaçar a questão preliminar.
MéritoPor meio da presenteAção Direta, o Deputado Estadual Alisson Anthony Wandscheer busca a declaração de inconstitucionalidade da expressão “após autorização legislativa”, contida no art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica do Município de Paiçandu, que subordina a aprovação de projetos de edificação e planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano à autorização do Poder Legislativo.Eis o referido dispositivo (com destaque na parte impugnada)“Art. 51. Compete ao Prefeito, além de outras atribuições: (...)XXI - aprovar projetos de edificações e planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano ou para fins urbano, após autorização legislativa;”.
E os parâmetros de controle da Constituição Federal:“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.Art. 30. Compete aos Municípios:VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,do parcelamento e da ocupação do solo urbano;”
E, também, da Carta Estadual:“Art. 7º. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.Parágrafo único. Salvo as exceções previstas nesta Constituição, é vedado a qualquer dos poderes delegar atribuições, sendo que quem for investido na função de um deles não poderá exercer a de outro.Art. 17. Compete aos Municípios:(...)VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;”
Nesse cenário, impõe-se reconhecer parcialmente o vício inconstitucionalidade, nos termos a seguir explicados.De início, cumpre registrar que o dispositivo objeto de exame de constitucionalidade nesta demanda (art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica de Paiçandu) condiciona a atuação da Prefeitura Municipal à autorização legislativa prévia para as seguintes situações: a) aprovação de projetos de edificações e de planos de loteamento e arruamento; e b) aprovação de planos de zoneamento urbano ou para fins urbanos.Nesse contexto, consoante será explicado ao longo deste voto, a autorização legislativa prévia para as hipóteses do primeiro subgrupo (aprovação de projetos de edificações e planos de loteamento e arruamento) viola a Constituição. De outro lado, porém, a autorização legislativa prévia para o segundo subgrupo (aprovação de planos de zoneamento ou para fins urbanos) vulnera a Carta tão somente em umas das possíveis intepretações do texto impugnado.Dito isso, preliminarmente, sobre tais institutos de direito urbanístico, a tradicional obra Direito Municipal Brasileiro, do Professor Hely Lopes Meirelles, leciona o seguinte:
(...) “O zoneamento urbano consiste na repartição da cidade e das áreas urbanizáveis segundo sua precípua destinação de uso e ocupação do solo. (...) o zoneamento urbano é o instrumento legal de que dispõem as Municipalidades para controlar o uso do solo povoado, as densidades de população, a localização, a dimensão, o volume dos edifícios e suas utilizações específicas, em prol do bem-estar da comunidade. A imposição e a alteração do zoneamento devem ocorrer através de lei, pois se trata de definições que impactam o uso da propriedade e o direito de construir, a observar os estudos técnicos e a devida participação social.(...)Loteamento urbano é a divisão voluntária do solo em unidades edificáveis (lotes), com abertura de vias e logradouros públicos, na forma da legislação pertinente. (...) o loteamento é meio de urbanização, e só se efetiva por procedimento voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja sua divisão a submete à aprovação da Prefeitura, para subsequente inscrição no registro imobiliário, transferência gratuita das áreas das vias públicas e espaços livres ao Município e alienação dos lotes aos interessados [...].Há ainda o arruamento, que é unicamente a abertura de vias de circulação de circulação na gleba, (...).(...)A aprovação de loteamento é ato da alçada privativa da Prefeitura, atendidos as prescrições da União, os preceitos sanitários do Estado e as imposições urbanísticas do Município, ouvidas previamente, quando for o caso, as autoridades militares e as florestais com jurisdição na área e o INCRA, se a gleba estiver na zona rural.(...)O controle das construções urbanas é atribuição específica do Município, não só para assegurar o ordenamento da cidade em seu conjunto, como para se certificar da segurança, da salubridade e da funcionalidade de cada edificação, individualmente considerada. Este é o controle técnico-funcional da construção, referente à sua estrutura e ao seu uso individual, diversamente do controle urbanístico, que cuida da integração do edifício na cidade, visando a harmonizá-lo com o complexo urbano. (...) Toda construção urbana – e especialmente a edificação – fica sujeita a esse duplo controle, urbanístico e estrutural, que exige a prévia aprovação do projeto pela Prefeitura, com a subsequente expedição do alvará de construção e, posteriormente, do alvará de utilização, vulgarmente conhecido por habite-se. Além da aprovação do projeto, o controle das construções estende-se à execução da obra, possibilitando embargo e demolição quando realizada em desconformidade com o aprovado ou, antes de seu início, a cassação do alvará, se for o caso” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 20 ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2023).
Nesse cenário, portanto, não é difícil perceber que a aprovação de projetos de edificações e de planos de loteamento e arruamento revelam-se matérias tipicamente administrativas, até mesmo porque as Prefeituras Municipais são compostas por secretárias, órgãos e entidades especializadas no assunto, daí o porquê, ao exigir prévia autorização do Poder Legislativo para a atuação nesses casos, o dispositivo impugnado viola o princípio da separação dos Poderes.Dito de outra maneira, ao definir que a Câmara Municipal de Paiçandu deverá, previamente, autorizar os projetos e planos supracitados, o trecho impugnado da Lei Orgânica da referida urbe retirou parcela da competência administrativa da Prefeitura Municipal, estendendo-a, ilicitamente, para o Legislativo, o qual não possui a competência administrativa para aprovar projetos de edificações e planos de loteamento e arruamento. Em acréscimo, vale consignar que o art. 6º da Lei Federal n° 6.766/79 reafirma o entendimento de que os projetos de loteamento e parcelamento do solo urbano devem passar pelo crivo da Prefeitura Municipal, que definirá as diretrizes para tanto e, não, portanto, da Câmara Municipal, verbis (sem grifo no original):“Art. 6º. Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina as diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo menos: (...)”.
Sobre o tema, esta Corte Especial possui precedente específico, a seguir reproduzido (sem grifo no original):“LEI Nº 1.028/2013 DO MUNICÍPIO DE TERRA ROXA QUE SUBMETE OS PROJETOS DE LOTEAMENTO À APROVAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA E HARMONIA DOS PODERES - ART. 7º DA CE - INCONSTITUCIONALIDADE POR VÍCIO MATERIAL. AÇÃO PROCEDENTE" (TJPR - Órgão Especial - ADI 11242601 PR - Rel. José Augusto Gomes Aniceto - J. 06.10.2014).
O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais no mesmo sentido (sem grifo no original):“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA PARLAMENTAR À LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ARAPORÃ - ARTIGO 33, INCISO XVI, ARTIGO 65, INCISO XXII, E ARTIGO 164, PARÁGRAFO 3º, AMBOS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO - PRÉVIA APROVAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL NECESSÁRIA PARA AUTORIZAÇÃO DE PROJETOS DE EDIFICAÇÃO E PLANOS DE LOTEAMENTO, ARRUAMENTO E ZONEAMENTO URBANO E RURAL - ARTIGO 173 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO - PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - VIOLAÇÃO - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. - O artigo 33, inciso XVI, o artigo 65, inciso XXII, e o artigo 164, parágrafo 3º, ambos da Lei Orgânica do Município de Araporã, frutos de emenda do Poder Legislativo, apresentam vício de inconstitucionalidade material, pois, ao estabelecer a necessidade de prévia aprovação da Câmara Municipal, como requisito para a autorização de projetos de edificação e planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano e rural pelo Município, os dispositivos violaram o princípio da separação dos Poderes, previsto no artigo 173 da Constituição do Estado, tendo em vista que a aprovação ou rejeição de tais projetos é de competência administrativa do Poder Executivo” (TJMG - ADI 10000190628503000 – Rel.: Moreira Diniz – J. 12.02.2020 - DJe 19.02.2020).
Em conclusão, portanto, a autorização legislativa prévia para a aprovação de projetos de edificações e planos de loteamento e arruamento, prevista por trecho do art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica de Paiçandu, viola o princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição Federal e 7º da Carta Estadual), pois o assunto é tipicamente administrativo, impondo-se a sua declaração de inconstitucionalidadeAvançando no exame desta demanda, o dispositivo impugnado, também, condicionou à autorização legislativa a aprovação de projetos de zoneamento urbano ou para fins urbanos. Sobre esse instituto, a doutrina leciona:(...) “O Zoneamento é o instrumento pelo qual a cidade se subdivide em determinadas áreas pelas quais são aplicados regulamentos próprios para a produção do espaço urbano. Por meio dele, o Município pode estabelecer critérios específicos, conforme a demanda nuclear de cada região de seu território, para utilização e regulação estratégica dos recursos disponíveis pela infraestrutura urbana.Através desse mecanismo, instituído no texto do plano diretor ou por legislação municipal que dele deriva, são estabelecidos coeficientes de aproveitamento de lotes, áreas mínimas de lotes por habitação, critérios específicos para verificação do cumprimento da função social da propriedade urbana, entre outros regulamentos, a serem exercidos conforme a demanda essencial de cada área da cidade” (ANDRADE, Leandro Teodoro. Manual de Direito Urbanístico [livro eletrônico]: Introdução, fundamentos e regime jurídico. 2ª. ed. rev., atual e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024).
Mais específico ainda para a presente ação direta, são as lições do Professor Victor Carvalho Pinto, que realiza importante distinção entre zoneamento urbano propriamente dito e a fixação de zonas urbanas, definindo que aquele deve ser regulado mediante lei em sentido estrito; esta, por Decreto regulamentar, verbis:(...) “Alguns autores pretenderam atribuir ao Executivo a delimitação das zonas em que seria dividida a cidade:‘Devemos distinguir duas situações: as normas de zoneamento e a fixação das zonas. Aquelas são privativas de lei; estas, de decreto. A lei estabelecerá as diretrizes, os critérios, os usos admissíveis, tolerados e vedados nas zonas previstas; o decreto individualizará as zonas e especificará os usos concretamente para cada local. O zoneamento, no seu aspecto programático e normativo, é objeto de lei, mas na sua fase executiva – em cumprimento da lei – é objeto de decreto. O que não se admite é o zoneamento exclusivamente por decreto, sem base em norma legislativa que o imponha para a cidade e indique a destinação urbanística de cada zona’.‘A jurisprudência admite, com certa tranquilidade, que, uma vez fixadas as normas e critérios do zoneamento por lei, a individualização das áreas zoneadas poderá ser feita por decreto. Este, como é próprio de sua natureza, se limitará a aplicar a lei. Se inovar, será ilegal. Nessa matéria, aliás, não é mau que a lei seja até um pouco minuciosa, para que as restrições de zoneamento encontrem adequado fundamento de legalidade.’Embora reconhecendo a inadequação do Legislativo para a definição do perímetro das zonas, a doutrina, ao admitir sua veiculação por decreto, pretende restringi-lo a uma suposta “execução”, “cumprimento”, ou “aplicação” da lei.4 Ora, qualquer pessoa que já tenha compulsado um plano urbanístico sabe que sua essência é exatamente esta delimitação, que se faz por mapa, acompanhado de tabelas indicadoras dos índices urbanísticos de cada zona. Mais que isto, é absolutamente impossível predeterminar esta atividade por meio de normas gerais contidas em lei.De todo modo, a prática tem consagrado a exclusividade da lei como veículo das normas de ordenamento territorial, admitindo-se a veiculação por decreto do enquadramento das diversas atividades nos usos previstos em lei. Esta atividade regulamentar justifica-se pelo dinamismo do mercado imobiliário, no qual se criam frequentemente novas atividades, que não existiam quando da elaboração do plano urbanístico.Nesta perspectiva, o componente técnico comparece apenas como um elemento acessório do processo decisório, que pode ou não ser solicitado pelos vereadores. Daí por que o zoneamento das cidades brasileiras apresenta-se como uma colcha de retalhos, que se altera quotidianamente por projetos de iniciativa dos vereadores. Em geral, são mudanças de índices urbanísticos aplicáveis a poucos, ou mesmo a um único lote, sempre para beneficiar seu proprietário.Mesmo quando o plano é elaborado no Executivo, após estudos técnicos e com participação da sociedade, na maioria dos casos a lei aprovada não guarda coerência com este processo anterior de elaboração. A comunidade é frequentemente surpreendida por um novo texto redigido e aprovado na última hora (PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanístico (livro eletrônico): plano diretor e direito de propriedade. 1 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014).
Essa lição doutrinária, ademais, encontra eco no Supremo Tribunal Federal, conforme a seguir explicado.No âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, definiu-se o seguinte (sem grifo no original):
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. PREFACIAL RECHAÇADA. ART. 4º DO DECRETO N. 12.923, DE 8 DE ABRIL DE 2014, DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS. SUPOSTA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. DECRETO AUTÔNOMO. ATO NORMATIVO DESTINADO A REGULAMENTAR O PLANO DIRETOR MUNICIPAL NO QUE SE REFERE AO ZONEAMENTO URBANO. NORMA SUBSIDIÁRIA QUE ESTABELECE AS PREMISSAS PARA QUE SE DETERMINE O ZONEAMENTO PREPONDERANTE NOS CASOS EM QUE HÁ MAIS DEUMA ZONA DE USO EM UM MESMO TERRENO. ATO NORMATIVO QUE NÃO EXTRAPOLA O PODER REGULAMENTADOR. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO OS ARTS. 71, III, 140 e 141, III, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA E AO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.Compete ao Tribunal de Justiça Estadual processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo municipal, ainda que o texto da Constituição Estadual violado reproduza expressamente preceito da Carta Federal.Não se caracteriza como autônomo, tampouco extrapola o poder regulamentador, o Decreto Executivo que apenas estabelece norma subsidiária ao Plano Diretor Municipal, complementando as disposições sobre o zoneamento urbano para que lei urbanística tenha sua efetiva aplicabilidade” (TJSC – Órgão Especial – ADI 8000302-88.2016.8.24.0000 – Des. Fernando Carioni – J. 21.02.2018).
A Corte catarinense, portanto, distinguia, de um lado, a reserva legal para se disciplinar o zoneamento urbano, por meio do Plano Diretor, e, de outro, o poder regulamentador da Prefeitura Municipal de Florianópolis para a complementação dessa Lei, concluindo que tal divisão de funções revelava-se compatível com a Constituição daquela Unidade Federativa.Esse julgado sobe, na sequência, ao Supremo Tribunal Federal, que o chancela, nos seguintes termos (sem grifo no original):(...) “No mérito, observa-se que o artigo 4º do Decreto Municipal 12.923/2014 do Município de Florianópolis limita-se a regulamentar o Plano Diretor de Florianópolis, uma vez que aborda especificamente o zoneamento previsto no art. 42 dessa Lei.O que se vê é que não houve nenhum tipo de inovação, criação ou modificação na lei urbanística, limitando-se o Decreto a fixar as premissas para que se estabeleça a zona preponderante em um mesmo terreno” (STF – RE 1.210.738/SC – Rel. Min. Ricardo Lewandowski – J. 17.09.2020).
Assim, linhas gerais, é possível afirmar que a doutrina e a jurisprudência da Corte Suprema caminham no mesmo sentido de que somente lei em sentido estrito (normalmente o Plano Diretor) fixará as diretrizes, os critérios e os usos admissíveis, tolerados e vedados nas zonas urbanas. De outro lado, cabe, privativamente, às Prefeituras Municipais a regulamentação dessa Lei, notadamente a individualização dessas zonas e os usos para cada local no caso concreto.Pois bem. Trazendo essas premissas ao caso concreto, ao dispor que a Prefeitura Municipal de Paiçandu somente pode aprovar planos de zoneamento urbano após autorização da Câmara Municipal, o art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica, permite 2 (duas) possíveis interpretações: 1ª) após a edição de Lei em sentido estrito sobre zoneamento urbano, o Prefeito Municipal pode regulamentá-la (aí incluída a aprovação de planos de zoneamento urbano ou para fins urbanos), sem qualquer ingerência do Poder Legislativo; ou 2ª) quando o assunto for alusivo a zoneamento urbano ou para fins urbanos, o Prefeito Municipal não poderá sequer expedir ato regulamentador (expedição de planos de zoneamento urbano) sem a prévia autorização do Poder Legislativo. Acontece, porém, que somente a primeira intelecção guarda compatibilidade com a Carta, vez que o poder regulamentar é um atributo do Chefe do Poder Executivo (art. 87, inciso V, da Constituição do Paraná), de sorte que, obviamente, o seu exercício não pode ficar condicionado à autorização de outro Poder. Em outras palavras, a aprovação de planos de zoneamento pelo Prefeito Municipal não pode ficar condicionada à autorização da Câmara de Vereadores, sob pena de vulneração à independência entre os poderes (art. 2º da Constituição Federal e 7º da Carta Estadual), daí o porquê a necessidade de se atribuir interpretação conforme a Constituição nessa parte da ação para que seja excluída uma das possíveis interpretações do dispositivo impugnado.Feitas essas considerações, impõe-se a conclusão de que a expressão “após autorização legislativa”, contida no art. 51, inciso XXI, da Lei Orgânica do Município de Paiçandu, é:a) inconstitucional na parte em que condiciona a atuação da Prefeitura Municipal de Paiçandu à autorização prévia da Câmara de Vereadores para as seguintes situações: aprovação de projetos de edificações e de planos de loteamento e arruamento; eb) parcialmente inconstitucional, sem redução de texto, em relação ao trecho alusivo à autorização legislativa prévia para a aprovação de planos de zoneamento urbano ou para fins urbanos, de modo a conferir ao referido dispositivo intepretação conforme a Constituição, a fim de estabelecer que: à margem da imperiosidade de lei em sentido estrito para a regulação de diretrizes, critérios e usos nas zonas urbanas, cabe, privativamente, à Prefeitura Municipal da Paiçandu, sem a necessidade de anuência da Câmara de Vereadores, a sua regulamentação, notadamente a aprovação de planos de zoneamento urbano ou para fins urbanos.
3. ConclusãoAnte todo o exposto, voto no sentido de julgar parcialmente procedente esta Ação Direta de Inconstitucionalidade, nos termos da fundamentação.