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Processo:

Vistos, RELATÓRIO
1) Em 24/09/2024, EMPRESA DE SERVIÇOS MÉDICOS AMBULATORIAIS E HOSPITALARES LTDA ajuizou “AÇÃO ORDINÁRIA DE NULIDADE E COBRANÇA” em face do MUNICÍPIO DE INÁCIO MARTINS (mov. 1.1 dos autos originários nº 0000584-73.2024.8.16.0206), alegando que: a) venceu o Pregão Eletrônico nº 47/2023, para “prestação de serviços médicos – clínico geral e diretor técnico, destinados à Secretaria Municipal de Saúde” (f. 02) e firmou o Contrato Administrativo nº 59/2023 com o MUNICÍPIO Réu, com vigência de 12 meses (de 07/07/2023 a 06/07/2024), pelo valor mensal de R$ 26.806,50 e valor total de R$ 321.678,00; b) cumpriu todas as obrigações contratuais, mas, em abril/2024, “a médica que prestava serviços à Empresa Autora se desvinculou, deixando a escala em aberto. A Demandante até buscou contratar novo médico, conforme conversas em anexo, mas sem sucesso, visto o tempo curto para finalização do Contrato” (f. 02); c) além disso, o MUNICÍPIO Réu desvirtuou o Contrato, pois “a prestação de serviços se daria de segunda a sexta-feira, das 07 às 19 horas, com carga horária total de 60 horas semanais. A Contratante, porém, solicitava médicos para trabalharem horário de plantão noturno” (f. 02); d) em 26/04/2024, o MUNICÍPIO Réu enviou notificação extrajudicial à Empresa Autora, alegando que “não enviou médicos para cumprir a escala de segunda a sexta-feira, das 07 às 19 horas, nem informou aos responsáveis com antecedência a ausência dos profissionais, sob pena de rescisão contratual, aplicação de multa e impedimento de licitar” (f. 02); e) embora apresentado o motivo, não foi demonstrado o possível prejuízo causado ao Ente Público, “sendo a penalização injustificável” (f. 02); f) em 06/05/2024, ofereceu Defesa Prévia, esclarecendo que a descontinuidade da médica ocorreu por mudança de cidade, “pegando de surpresa a Autora, que não teve tempo hábil para conseguir outro profissional, sendo um motivo totalmente imprevisível, tendo em vista que a profissional em nenhum outro momento apresentou, previamente, qualquer indicação de quebra de vínculo” (f. 03), mas não houve resposta do MUNICÍPIO; g) a inexecução contratual inevitável e imprevisível é excludente de culpa, porque se caracteriza como força maior; h) o MUNICÍPIO, desconsiderando a Defesa Prévia, proferiu decisão impondo à Empresa Autora as sanções de: (i) multa de R$ 32.167,80; e (ii) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração, por 5 anos, contados da publicação do ato “ou enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo de 02 anos, tendo em vista, disposição legal constante no artigo 87, IV da Lei Federal nº 8.666/93” (f. 04); i) porém, o atraso não foi injustificado, razão pela qual as penalidades impostas devem ser afastadas (art. 86 da Lei Federal nº 8.666/1993); j) a multa aplicada (R$ 32.167,80) é abusiva e deve ser cancelada, porque: (i) não observou o Edital nem critérios de proporcionalidade; (ii) “o valor mensal do Contrato é de R$ 26.806,50, não podendo a multa ser superior” (f. 05) a esse valor, sendo certo que apenas o último mês de vigência contratual não foi totalmente executado; (ii) a Empresa Autora possui bons antecedentes, não é reincidente na infração e não foi comprovado dano à Administração; (iii) “ao emitir a nota fiscal e o empenho de pagamento de abril/2024, retirou o valor da diferença do serviço não prestado” (f. 05); e (iv) o Contrato estipulou a aplicação de multa de 0,5% por dia, limitada a 30 dias, em caso de atraso na prestação dos serviços da Empresa Autora (cláusula 5.4), bem como estabeleceu que a advertência devia ser aplicada primeiro para, depois, “ter multa, suspensão e, por último, declaração de inidoneidade” (f. 05); k) a declaração de inidoneidade deve ser anulada, porquanto: (i) a Empresa Autora “não teve a oportunidade de exercer seu direito de defesa, contrariando os princípios do contraditório e da ampla defesa” (f. 07); e (ii) a penalidade é desproporcional, porquanto houve apenas inexecução, em parte, do Contrato (de poucos dias) e não foi comprovado prejuízo ao MUNICÍPIO que justificasse punição tão severa; l) o gestor público deve ser responsabilizado pela aplicação das penalidades, considerando os prejuízos suportados pela Empresa Autora; m) o MUNICÍPIO não pagou os valores “correspondentes a maio/2024”, gerando “prejuízos incalculáveis, visto que teve o seu fluxo de caixa interrompido, trazendo inúmeras complicações nas finanças da empresa” (f. 11), sendo certo que também houve enriquecimento ilícito do Ente Público e houve dano moral à pessoa jurídica, devido ao ato ilícito praticado pelo MUNICÍPIO (art. 186 do Código Civil); e n) além disso, a Municipalidade não repassou os valores de abril/2024 à Empresa Autora e está em débito desde 21/05/2024, em violação à cláusula 4.1 do Contrato, no valor atualizado de R$ 26.705,09. Pleiteou: (i) em liminar, a suspensão das penalidades de multa e declaração de inidoneidade, sob pena de “astreintes”; e (ii) ao final, o julgamento de procedência, mediante a declaração de nulidade das sanções impostas, bem como a condenação do MUNICÍPIO ao pagamento pelos serviços prestados (R$ 26.705,09) e de indenização por dano moral, no valor sugerido de R$ 10.000,00. Ainda, atribuiu à causa o valor de R$ 68.872,89.
2) A decisão de mov. 29.1 indeferiu o pedido liminar, por entender que: a) não há provas que afastem a presunção de legalidade dos atos administrativos; b) as penalidades estavam previstas no Contrato (cláusula 5.2), sendo incontroversa a inexecução contratual, em parte, pela Empresa Autora, “considerando que o Contrato estava vigente até 06/07/2024 (item 3.1.2 do Contrato) e, apesar de se tratar de serviço essencial, vinculado à saúde pública, foi descumprido ainda em abril do corrente ano” (f. 02); c) a decisão administrativa foi fundamentada e a aplicação das sanções decorre da prerrogativa da Administração (art. 104, V, da Lei Federal nº 14.133/2021); d) o devido processo administrativo foi garantido à Empresa Autora, que não comprovou a interposição de Recurso Administrativo; e e) “está ausente o perigo de dano no que tange à suspensão da exigibilidade da multa, eis que, caso se conclua ao final do processo que a multa é indevida/ilegal, sendo efetuado o pagamento, sua restituição será feita pelo Município” (f. 03).
3) Contra essa decisão EMPRESA DE SERVIÇOS MÉDICOS AMBULATORIAIS E HOSPITALARES LTDA agravou (mov. 1.1 destes autos recursais nº 0106162-61.2024.8.16.0000), reiterando os argumentos expostos na petição inicial e, no mais, sustentando que: a) as sanções são desproporcionais; e b) não foi oportunizado direito de defesa à Empresa Agravante. Pleiteou, em liminar, a suspensão das penalidades, ao menos até o julgamento do recurso, e, ao final, o provimento.
4) A decisão de mov. 9.1 dos autos recursais concedeu o pedido liminar, suspendendo a exigibilidade das sanções de multa e declaração de inidoneidade.
5) O MUNICÍPIO DE INÁCIO MARTINS deixou transcorrer o prazo legal sem oferecer contrarrazões (mov. 17.0 dos autos recursais).
É o relatório.


FUNDAMENTAÇÃO
Primeiramente, será analisado, de forma sumária, o conjunto probatório, para melhor compreensão das particularidades do caso. Após, serão examinadas as razões recursais.
a) Da análise sumária do conjunto probatório:
Em 07/07/2023, o MUNICÍPIO DE INÁCIO MARTINS firmou com a EMPRESA DE SERVIÇOS MÉDICOS AMBULATORIAIS E HOSPITALARES LTDA o Contrato Administrativo nº 59/2023, após essa pessoa jurídica ter vencido o Pregão Eletrônico nº 47/2023 (mov. 1.6, fls. 01 e 12, dos autos originários).
O objeto era a “contratação de Empresa especializada para prestação de serviços médicos – clínico geral e diretor técnico, destinados à Secretaria Municipal de Saúde” (cláusula 1 – mov. 1.6, f. 01), com execução de forma parcelada, conforme a necessidade do Solicitante (cláusula 3.3 – f. 02) e “de acordo com o horário estipulado pela Secretaria Municipal de Saúde” (cláusula 3.6 – f. 02).
A contratação era específica para “clínico geral no Pronto Atendimento Municipal, com livre demanda para as consultas. Atendimento de segunda a sexta-feira, das 07h às 19h, com carga horária total de 60 horas semanais” (cláusula 2.1 – mov. 1.6, f. 01).
Houve previsão de valor global de R$ 321.678,00 e unitário de R$ 26.806,50 (cláusula 5), bem como vigência contratual de 12 meses, de 07/07/2023 a 06/07/2024, admitida prorrogação (cláusula 3.1.2 – mov. 1.6, fls. 01/02).
O Contrato também estabeleceu, a respeito de alteração do prazo de fornecimento, que:
“3.14. Somente será admitida alteração do prazo de fornecimento, com anuência expressa da Secretaria Solicitante, nos casos previstos em lei, especialmente quando: 3.14.1 Houver alteração de quantidades, obedecidos aos limites fixados neste contrato, por atos do CONTRATANTE; 3.14.2 Por atos do CONTRATANTE que interfiram no prazo de fornecimento; 3.14.3 Atos de terceiros que interfiram no prazo de fornecimento ou outros devidamente justificados e aceitos pelo CONTRATANTE; 3.14.4 Por motivos de força maior ou caso fortuito, entre outros, desde que tenham influência direta sobre o fornecimento do objeto contratado” (mov. 1.6, f. 03).
“3.15 Enquanto perdurarem os motivos de força maior ou suspensão do contrato, devidamente justificadas e formalizadas, cessam os deveres e responsabilidades de ambas as partes em relação ao contrato” (mov. 1.6, f. 03).
“3.16 Ficando a CONTRATADA temporariamente impossibilitada, total ou parcialmente, de cumprir seus deveres e responsabilidades relativos ao fornecimento, deverá esta comunicar e justificar o fato por escrito para que o CONTRATANTE tome providências cabíveis. 3.17 Enquanto perdurar o impedimento, o CONTRATANTE se reserva o direito de rescindir o presente contrato e contratar o fornecimento do equipamento com outro fornecedor, desde que respeitadas as condições desta licitação, não cabendo direito à CONTRATADA de formular qualquer reivindicação, pleito ou reclamação” (mov. 1.6, f. 03 – destaquei).
Ainda, caso não atendidas as especificações ou a finalidade contratual, foi previsto o seguinte procedimento (mov. 1.6, f. 03):
“3.12. Constatado que o serviço recebido não atende as especificações estipuladas neste Edital, ou ainda que não atenda a finalidade que dele naturalmente se espera, o órgão responsável pelo recebimento expedirá ofício ao Departamento de Compras, o qual posteriormente notificará a empresa vencedora, para que sane as irregularidades no prazo máximo de 01 (um) dia útil”.
“3.13 Decorrido o prazo estipulado na notificação, sem que tenha havido a troca do objeto recusado, o órgão solicitante dará ciência ao Departamento Jurídico, através de Memorando Interno a fim de que se proceda a abertura de processo administrativo contra a empresa, de acordo com as normas contidas na Lei Federal nº 8.666/93 e alterações, para aplicação das penalidades previstas neste Edital”.
O Contrato também ressalvou que “A contratação decorrente do processo licitatório não gerará vínculo empregatício entre os profissionais contratados pela licitante e o Município de Inácio Martins, sendo de responsabilidade do Contratado o pagamento de todas as despesas trabalhistas e de deslocamento, estadia, alimentação, encargos e tributos que incidirem sobre a contratação” (cláusula 3.20 – mov. 1.6, f. 03).
Dentre as obrigações da Empresa Contratada, destacam-se as seguintes: i) “informar à Prefeitura a ocorrência de fatos que possam interferir direta ou indiretamente na regularidade do fornecimento” (cláusula 10.11 – mov. 1.6, f. 07); ii) “suprir, no prazo máximo de 02 horas, toda e qualquer falta de funcionário, por outro profissional que atenda aos requisitos exigidos, que cumprirá a carga horária completa de trabalho diário, do posto coberto, a partir da hora de chegada do prestador de serviços na Prefeitura Municipal de Inácio Martins/PR, sendo que a CONTRATADA se obriga a apresentar junto com o prestador de serviços que irá suprir a vaga, a ficha de cadastro do mesmo com os requisitos mínimos para avaliação, com termo de aceitação do mesmo para a função naquela situação; remunerar o profissional substituto com o salário do profissional substituído, recolhendo-se os encargos correspondentes e previstos contratualmente; comprovar a cobertura de faltas e férias mediante formulário próprio emitido pelo CONTRATADO devendo constar: o nome do funcionário faltoso, bem como daquele que efetuou a cobertura do posto e ainda o horário de início e final da cobertura, para verificação do cumprimento da jornada de trabalho, para que seja efetuada glosa de valores, se for o caso” (cláusula 10.24 – mov. 1.6, f. 08); iii) “não faturar os dias em que houver falta em qualquer posto de trabalho, sem que tenha havido a devida cobertura” (cláusula 10.25 – f. 08); e iv) “Comunicar, por escrito, eventual atraso ou paralisação dos serviços, apresentando razões justificadoras que serão objeto de apreciação pelo CONTRATANTE” (cláusula 10.37 – f. 09).
A respeito das sanções por descumprimento contratual, a cláusula 5 estipulou que (mov. 1.6, fls. 04/05):
“5 CLÁUSULA QUINTA - DAS MULTAS E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. (...) 5.2 Pelo não cumprimento das obrigações assumidas, assegurada a ampla defesa, a CONTRATADA ficará sujeita às seguintes penalidades, sem prejuízo das demais cominações aplicáveis: a) Advertência; b) Multa; c) Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a “Prefeitura” por prazo de até 02 (dois) anos; d) Declaração de inidoneidade. 5.3 A advertência será aplicada em casos de faltas leves, assim entendidas aquelas que não acarretem prejuízo de monta ao interesse do serviço contratado. 5.4 Por atraso da entrega do objeto, fica o fornecedor sujeito à multa de 0,5% (meio por cento) por dia de atraso, incidente sobre o valor total da Ata de Registro a ser calculado desde o dia estabelecido para entrega até o efetivo cumprimento da obrigação, limitado a 30 (trinta) dias. 5.5 Em caso de inexecução parcial ou de qualquer outra irregularidade do objeto poderá ser aplicada multa de 10% (dez por cento) calculada sobre o valor do Contrato. 5.6 Transcorridos 30 (trinta) dias do prazo de entrega estabelecido na Nota de Empenho, será considerado rescindido o Contrato e aplicado à multa de 15% (quinze por cento) por inexecução total, calculada sobre o valor da contratação. 5.7 A penalidade pecuniária prevista nesta cláusula será calculada sobre o valor contratado e descontado dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração. 5.8 As penalidades pecuniárias serão aplicadas sem prejuízo das demais sanções, administrativas e/ou penais, previstas na Lei Federal n° 8.666/93, com as alterações nela introduzidas pela Lei Federal nº 8.883/94. 5.9 As penalidades acima descritas quando de sua aplicação serão cumulativas, ou seja, a aplicação de uma não exclui as aplicadas anteriormente. 5.10 Os dias de atraso serão corridos e contados a partir da data de entrega prevista. 5.11 A cobrança da multa será efetivada por desconto no pagamento das faturas, nas garantias ou ainda diretamente da CONTRATADA. 5.12 No caso de cobrança de multa diretamente da contratada, esta deverá ser recolhida dentro do prazo de 03 (três) dias úteis a contar da correspondente notificação. 5.13 A penalidade de suspensão temporária de licitar e contratar com a “Prefeitura”, pelo prazo de até 02 (dois) anos, poderá ser aplicada nos seguintes casos, mesmo que desses fatos não resultem prejuízos à “Prefeitura”: a) Reincidência em descumprimento de prazo contratual; b) Descumprimento ou parcial cumprimento de obrigação contratual; c) Rescisão do Contrato. 5.14 A penalidade de declaração de inidoneidade poderá ser proposta à CONTRATADA que descumprir ou cumprir parcialmente obrigação contratual, desde que desses fatos resultem prejuízos à “Prefeitura”. 5.15 As penalidades de suspensão temporária de licitar e contratar com a “Prefeitura” e de declaração de inidoneidade poderão ser aplicadas, ainda, à CONTRATADA que tenha sofrido condenação definitiva por prática de fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos, ou deixe de cumprir suas obrigações fiscais ou parafiscais. 5.16 As penalidades de impedimento temporário para licitar e contratar com a “Prefeitura” e a de declaração de inidoneidade serão aplicadas por competente autoridade, após a instrução do respectivo processo, no qual fica assegurada a ampla defesa da CONTRATADA” (destaquei).
E, quanto à rescisão contratual, a cláusula 6 estabeleceu que (mov. 1.6, fls. 05/06):
“6 CLÁUSULA SEXTA - DA INEXECUÇÃO E RESCISÃO CONTRATUAL. 6.1 Constituem motivos de rescisão do contrato, independentemente de notificação ou interpelação judicial ou extrajudicial: a) O descumprimento total e parcial pela CONTRATADA, de quaisquer das obrigações/responsabilidades contratuais; b) A transferência total ou parcial do contrato, sem prévio consentimento da “Prefeitura”; c) A decretação de falência ou insolvência civil da CONTRATADA; d) A dissolução da sociedade; e) O atraso injustificado nos fornecimentos; f) A ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da execução do contrato; g) Razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinada a Prefeitura Municipal de Inácio Martins/PR exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato e h) Outras causas relacionadas ao edital que indiquem conduta desabonadora da CONTRATADA. 6.2 O conhecimento posterior de qualquer fato ou de circunstância superveniente que desabone ou que afete a idoneidade ou capacidade técnica ou financeira da empresa, implicará necessariamente na rescisão contratual. 6.3 Verificada a rescisão contratual, cessarão automaticamente todas as atividades da contratada relativas aos serviços prestados. Estes, no estado em que se encontrarem, serão entregues à Prefeitura Municipal de Inácio Martins, que os executará, por si mesma ou por terceiros, independentemente de qualquer procedimento judicial ou extrajudicial. 6.4 Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa da CONTRATADA” (destaquei).
Em 30/11/2023, a Empresa Contratada formulou pedido de Termo Aditivo, fundamentando que (mov. 1.13):
“A empresa requerente iniciou seu contrato de prestação de serviços médicos com este munícipio, na data de 7 de julho de 2023. Todavia, no instrumento contratual, bem como no edital que regeu o certame, rezava que a prestação dos serviços seria de 60 (sessenta) horas semanais. Entretanto, a prefeitura vem necessitando de mais horas de atendimento e vem solicitando de maneira contínua a empresa que envie médicos para atender horas que não estavam previstas no edital, bem como no instrumento contratual”.
Em 23/04/2024, em conversas via “WhatsApp”, uma das médicas que prestava serviço à Empresa Contratada comunicou seu desligamento das atividades, a partir daquela semana. E, questionada sobre indicações de outros profissionais para substituição, respondeu que havia entrado em contato com colegas (mov. 1.7).
Em 26/04/2024, o MUNICÍPIO DE INÁCIO MARTINS enviou notificação extrajudicial à representante da Empresa Contratada, relatando que:
“Vossa Senhoria não enviou escala completa para a direção do Pronto Atendimento Municipal, como estava acordado, mandando apenas semanalmente o nome dos plantonistas que assumiriam o plantão da semana. A empresa é responsável por enviar médicos de segunda a sexta-feira, das 07h às 19h, porém não enviou profissionais nem tão pouco informou aos responsáveis, com antecedência, a ausência de profissionais. Isso erou grande transtorno para a Administração, visto que o Pronto Atendimento Municipal funciona 24 horas e não pode, em hipótese alguma, ficar sem profissional médico responsável. Dessa forma, requer que o notificado esclareça e resolva a situação imediatamente. Caso não seja resolvido o problema, serão tomadas medidas judiciais cabíveis à espécie, como consequência, rescisão contratual com aplicação de multas, impedimento de licitar, conforme prevê o Contrato (...)” (mov. 1.12, f. 01 – destaquei).
Em 06/05/2024, a Empresa Contratada ofereceu Defesa Prévia (mov. 1.8), sustentando que:
“(...) a causa da inexecução se dá em virtude da descontinuidade de nossa colaboradora profissional, a médica Isadora Larocca Colaço Vaz, inscrita no CRM 54754/PR. A profissional interrompeu seu laço com a contratada, devido mudança de seu endereço, mudando-se para uma localidade mais distante do Município de Inácio Martins/PR, o que a deixa impossibilitada de dar continuidade. Infelizmente, somente fomos avisados dessa saída, dias antes de seu atendimento, o que nos pegou completamente de surpresa e sem tempo hábil para providenciarmos outro profissional. Diante disso, Sra. Gestora, fica evidente a situação totalmente imprevisível, tendo em vista que a profissional em nenhum momento apresentou, previamente, qualquer indicação de quebra de vínculo. Portanto, por força maior, estamos em inexecução. Entretanto, é importante pontuarmos que essa inexecução é sem culpa! Uma vez que, como demonstrado, estamos enfrentando uma situação provocada por terceiro e totalmente desconhecida previamente” (mov. 1.8, f. 05).
Ainda, requereu o afastamento de eventuais penalidades, alegando que houve situação de força maior, o atraso foi justificado e que está em busca de outro profissional, sem êxito, o que “reflete diretamente na disponibilização do quadro mensal dos profissionais que irão atuar” (mov. 1.8, fls. 04/05).
Consta, também, via apócrifa do Termo Aditivo nº 01, de 13/05/2024, pelo qual houve suspensão contratual por termo indeterminado, “conforme Processo Administrativo nº 06/2024, com valor total da suspensão de R$ 61.335,95, por solicitação da Secretaria Municipal de Saúde” (cláusula 1 – mov. 1.5).
Além disso, em 15/05/2024, a Empresa Contratada formulou pedido de rescisão contratual “amigável ou por inexecução do Contratante”, “diante do recebimento de minuta de termo aditivo de suspensão contratual” (mov. 1.17).
Em 10/07/2024, sobreveio Parecer Jurídico opinando pela aplicação de penalidades à Empresa Contratada, salientando que: i) “foi concedido prazo legal para defesa, tanto que houve apresentação de defesa”; e ii) “não apresentou a empresa elementos suficientes para desconstituir a penalização, tampouco na fase de defesa prévia, em que sequer no campo teórico refutou os fatos do descumprimento contratual. Não houve apresentação de recurso” (mov. 1.14, f. 01).
E, em 11/07/2024, a decisão administrativa, assinada pelo Prefeito (EDEMÉTRIO BENATO JÚNIOR), adotando o Parecer Jurídico como razões de decidir, aplicou à Empresa Contratada as sanções de: i) multa de R$ 32.167,80; e ii) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração, por 5 anos (mov. 1.14, f. 02).
Em 18/07/2024, a Empresa Contratada enviou à Administração, por “e-mail”, pedido de reconsideração (mov. 1.16), não constando provas da análise do pedido.
A Empresa também juntou cópia de: i) Nota Fiscal, de 30/04/2024, indicando como tomador de serviços o MUNICÍPIO DE SANTO INÁCIO e o valor de R$ 25.466,18 (mov. 1.10); e ii) Requisição de serviços, de 02/05/2024, do MUNICÍPIO à Empresa Contratada, pelo valor de R$ 25.466,18 (mov. 1.18).
E, nos autos recursais, juntou novamente os documentos já analisados (mov. 1.3 a 1.10 do recurso).
Em suma, a análise sumária do conjunto probatório permite concluir que:
1) em 07/07/2023, foi firmado o Contrato Administrativo nº 59/2023 entre o MUNICÍPIO DE SANTO INÁCIO (Réu-Agravado) e a EMPRESA DE SERVIÇOS MÉDICOS AMBULATORIAIS E HOSPITALARES LTDA (Autora-Agravante), cf. mov. 1.6 dos autos originários;
2) o objeto contratual era a “prestação de serviços médicos – clínico geral e diretor técnico, destinados à Secretaria Municipal de Saúde”, para atuação no Pronto Atendimento Municipal de segunda a sexta-feira, das 7h às 19h (60 horas semanais) e, pois, com execução parcelada, conforme a necessidade do MUNICÍPIO e o horário estipulado pela Secretaria de Saúde (cláusulas 1, 2.1, 3.3 e 3.6 – mov. 1.6, fls. 01/02);
3) a vigência contratual foi fixada em 12 meses, de 07/07/2023 a 06/07/2024, com valor global de R$ 321.678,00 e unitário de R$ 26.805,50 (cláusulas 3.1.2 e 5 – mov. 1.6, fls. 01/02);
4) dentre as obrigações da Empresa Agravante, destacam-se: i) informar ao MUNICÍPIO fatos que pudessem interferir na prestação dos serviços; ii) suprir, no prazo máximo de 2 horas, qualquer falta de funcionário; iii) não faturar os dias em que houver falta em qualquer posto de trabalho, sem cobertura por outro profissional; e iv) comunicar, por escrito, eventual atraso ou paralisação do serviço, com justificativas (cláusulas 10.11, 10.14, 10.25 e 10.37 – mov. 1.6, fls. 07/09);
5) o Contrato reiterou a necessidade de a Empresa Agravante comunicar e justificar, por escrito, à Administração eventual impossibilidade de cumprir suas obrigações, total ou parcialmente, ressalvado o direito do MUNICÍPIO de rescindir a avença e contratar o fornecimento com terceiros (cláusulas 3.16 e 3.17 – mov. 1.6, f. 03);
6) ainda segundo o Contrato: i) constatado, pelo MUNICÍPIO, que o serviço não atendeu às exigências ou à finalidade contratual, o Órgão responsável pelo recebimento devia expedir Ofício ao Departamento de Compras, para notificação da Empresa Agravante, a fim de sanar as irregularidades no prazo de 1 dia útil (cláusula 3.12 – mov. 1.6, f. 03); e ii) decorrido o prazo sem resolução do problema, o Órgão solicitante dará ciência ao Departamento Jurídico, para instauração de Processo Administrativo (cláusula 3.13 – f. 03);
7) o Contrato fixou, pelo descumprimento de obrigações pela Empresa, as sanções de: i) advertência: para faltas leves, que “não acarretem prejuízo de monta ao interesse do serviço contratado”; ii) multa de: (i) 0,5% do valor global do Contrato, por dia de atraso na entrega do objeto, limitada a 30 dias; (ii) 10% da mesma base de cálculo, em caso de inexecução, em parte, ou “qualquer outra irregularidade do objeto”; e (iii) 15% da mesma base de cálculo, em caso de inexecução total (transcurso de 30 dias do prazo de entrega fixado na Nota de Empenho); iii) suspensão temporária de participação em Licitação e impedimento de contratar com a Prefeitura, por até 2 anos, em caso de descumprimento, total ou parcial, do objeto, mesmo que não resulte em prejuízo ao MUNICÍPIO; e iv) declaração de inidoneidade; também em caso de descumprimento, total ou parcial do objeto, desde que resulte em prejuízo ao MUNICÍPIO (cláusula 5 – mov. 1.6, fls. 04/05) – saliente-se que foi autorizada a aplicação cumulativa ou isolada das sanções (cláusula 5.9);
8) por derradeiro, o Contrato autorizou o MUNICÍPIO a rescindir a avença em caso de descumprimento (total ou parcial) do objeto pela Empresa, atraso injustificado nos fornecimentos, caso fortuito ou força maior, implicando a cessação das atividades da Contratada (cláusula 6 – mov. 1.6, fls. 05/06);
9) em 30/11/2023, a Empresa Agravante formulou pedido de Termo Aditivo, noticiando que “a prefeitura vem necessitando de mais horas de atendimento e vem solicitando de maneira contínua a empresa que envie médicos para atender horas que não estavam previstas no edital, bem como no instrumento contratual” (mov. 1.13), sem provas de que lhe foi concedido esse Aditivo em específico;
10) em 26/04/2024, o MUNICÍPIO DE SANTO INÁCIO encaminhou notificação extrajudicial à representante da Empresa Agravante, solicitando esclarecimentos sobre: i) o não envio de escala completa para a direção do Pronto Atendimento Municipal; e ii) o não envio de profissionais (e a ausência de prévia comunicação desse fato à Administração), cf. mov. 1.12;
11) o MUNICÍPIO expressamente indicou, na notificação, que as condutas da Empresa geraram grande transtorno, “visto que o Pronto Atendimento funciona 24 horas por dia e não pode, em hipótese alguma, ficar sem profissional médico responsável” (mov. 1.12);
12) em Defesa Prévia, de 06/05/2024, a Empresa Agravante esclareceu que: i) houve desligamento da médica colaboradora Dra. ISADORA LAROCCA COLAÇO VAZ (CRM/PR nº 54.754), por mudança de endereço, o que surpreendeu a Empresa e impossibilitou a substituição por outro profissional; ii) a situação, portanto, foi imprevisível, enquadra-se como força maior e impõe o afastamento de eventuais penalidades (mov. 1.8);
13) a Empresa Agravante também comprovou que o desligamento foi comunicado pela referida médica colaboradora, via “WhatsApp”, em 23/04/2024 (mov. 1.7), isto é, 3 dias antes da notificação extrajudicial do MUNICÍPIO (26/04/2024), mas não há provas de que esse fato foi previamente informado à Administração;
14) a Empresa Agravante demonstrou, ainda, que os serviços prestados em abril/2024 foram faturados em valor menor (R$ 25.466,18) que o indicado no Contrato (R$ 26.805,50), denotando, ao menos neste momento processual, que não houve cobrança pelos serviços não prestados (mov. 1.18);
15) em 13/05/2024, sobreveio uma minuta apócrifa de 1º Termo Aditivo, suspendendo o Contrato por tempo indeterminado, “com valor total da suspensão de R$ 61.335,95” (mov. 1.5), ensejando, em 15/05/2024, pedido da Empresa Agravante de rescisão contratual “amigável ou por inexecução do Contratante” (mov. 1.17); e
16) em 11/07/2024, a decisão administrativa, acolhendo Parecer Jurídico de 10/07/2024, aplicou à Empresa Agravante as seguintes sanções: i) multa de R$ 32.167,80; e ii) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração, por 5 anos (mov. 1.14), não havendo provas de que o pedido de reconsideração da Empresa foi analisado (mov. 1.16).
Feitas essas considerações, passar-se-á ao exame das razões recursais.
b) Das razões recursais:
Cinge-se a controvérsia à possibilidade de suspensão das penalidades impostas à Empresa Agravante (multa de 10% do valor global da avença e declaração de inidoneidade, por 5 anos).
A tramitação do recurso não alterou as razões expostas na decisão de mov. 9.1 dos autos recursais.
Reitere-se que, a rigor, o cálculo da multa (R$ 31.267,80) observou a cláusula 5 do Contrato, que previa multa de 10% do valor global do Contrato (10% de R$ 321.678,00 = R$ 32.167,80) em caso de inexecução contratual, em parte, ou “qualquer outra irregularidade do objeto” (mov. 1.6, fls. 04/05, dos autos originários).
Isto é, em análise sob o prisma da legalidade, infere-se que:
i) a Administração adotou solução prevista no Contrato – e de conhecimento prévio da Empresa Agravante –, com observância ao contraditório e à ampla defesa, considerando o oferecimento de Defesa Prévia (mov. 1.8);
ii) essa solução foi aplicada diante do incontroverso descumprimento contratual, em parte, pela Empresa Agravante – ausência de envio de escala completa para a direção do Pronto Atendimento Municipal, não envio de profissionais e inexistência de prévia comunicação desse fato à Administração –, o que gerou transtorno ao MUNICÍPIO, “visto que o Pronto Atendimento funciona 24 horas por dia e não pode, em hipótese alguma, ficar sem profissional médico responsável”, conforme o teor da notificação extrajudicial enviada pelo Ente Público à Contratada (mov. 1.12); e
iii) independentemente da ocorrência, ou não, de elastecimento do objeto contratual no decorrer da execução da avença, fato é que, na prática, a Empresa Agravante cumpria a obrigação de fornecer profissionais médicos para atuação no Pronto Atendimento Municipal e, por consequência, tinha o dever de comunicar previamente a Administração sobre qualquer alteração na escala ou falta de médicos, obrigação essa descumprida.
Todavia, são plausíveis as alegações da Empresa Agravante quanto à desproporcionalidade e irrazoabilidade das sanções aplicadas em reprimenda a essa inexecução, em parte, do Contrato (multa de 10% do valor global da avença e declaração de inidoneidade, por 5 anos).
Embora as sanções objetivem resguardar o interesse público diante da inexecução de Contrato Administrativo, sua aplicação deve atender aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, nos termos do art. 2º, parágrafo único, inciso VI, da Lei Federal nº 9.784/1991:
“Art. 2º. (...) Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público” (destaquei).
Tanto é assim que o Poder Judiciário, quando provocado, pode exercer o controle de atos administrativos sob os prismas da proporcionalidade e da razoabilidade, como reiteradamente decidido pelo STF:
“Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidor público militar. Exclusão da Corporação. Ato administrativo. Controle judicial. Possibilidade. Princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não viola o princípio da separação dos poderes o controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos. 2. A Corte de origem, ao analisar o conjunto fático-probatório da causa, concluiu que a punição aplicada foi excessiva, restando violados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 3. Não se presta o recurso extraordinário ao reexame de fatos e provas da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 4. Agravo regimental não provido” (STF, 1ª Turma, RE nº 609.184/RS-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 26/04/2013 – destaquei).
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ABUSIVOS E ILEGAIS. DESIGNAÇÃO DE SERVIDOR PARA EXERCÍCIO DE CARGO DIVERSO DAQUELE DE QUE É TITULAR. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. EXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I – Esta Corte possui entendimento no sentido de que o exame pelo Poder Judiciário do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes. Precedentes. (...)” (STF, 1ª Turma, RE nº 559.114/DF-AgR, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe 14/04/2011 – destaquei).
Em suma, as penalidades impostas ao infrator devem ser adequadas ao fim a que se destinam (interesse público) e compatíveis com a gravidade e a reprovabilidade da infração.
No caso, a Empresa Agravante comprovou ter sido surpreendida pela notícia do desligamento da médica colaboradora, por mudança de endereço, o que ensejou o descumprimento contratual por poucos dias e tentativas de contratação de outro profissional para suprir a demanda (mov. 1.8 dos autos originários).
Apesar da desídia da Empresa ao não comunicar previamente o desligamento da médica colaboradora, não há notícia de descumprimentos contratuais anteriores, tampouco de que a situação (que perdurou por poucos dias) implicou a total paralisação das atividades do Pronto Atendimento Municipal.
Não se pode olvidar que o valor fixado a título de multa (R$ 31.267,80) supera, até mesmo, o montante mensal devido à Empresa pela prestação integral dos serviços (R$ 26.805,50 - mov. 1.6, fls. 01/02), o que é flagrantemente excessivo para punir poucos dias de inexecução contratual.
Note-se que o MUNICÍPIO, na decisão administrativa, sequer fundamentou no que, de fato, consistiu esse prejuízo (mov. 1.14), o que consta somente da notificação extrajudicial – “o Pronto Atendimento funciona 24 horas por dia e não pode, em hipótese alguma, ficar sem profissional médico responsável” (mov. 1.12).

Tampouco consta fundamentação que justifique a aplicação da sanção de declaração de inidoneidade, por 5 anos, sendo certo que essa penalidade é reservada apenas para casos mais graves pela atual Lei de Licitações (art. 155, VIII a XII, da Lei Federal nº 14.133/2021), como fraudes, o que não ocorreu no caso em análise.
Dessa forma, considerando o momento processual, reputa-se suficiente a suspensão da exigibilidade da multa e da declaração de inidoneidade até o julgamento da Ação originária.
Em casos análogos, esta Quinta Câmara Cível adotou a mesma solução:
“(...) 2) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. PLEITO DE SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE MULTA CONTRATUAL. CÁLCULO QUE, A RIGOR, OBSERVOU O EDITAL DO PREGÃO. RELEVÂNCIA, CONTUDO, DA ALEGAÇÃO DE DANO IRREVERSÍVEL À ATIVIDADE EMPRESARIAL DEVIDO AO VALOR DA SANÇÃO. INDÍCIOS, NA COGNIÇÃO DO MOMENTO, DE QUE A PENALIDADE IMPOSTA NÃO É ADEQUADA AO FIM QUE SE DESTINA (INTERESSE PÚBLICO) NEM COMPATÍVEL COM A GRAVIDADE DA INFRAÇÃO. (...) b) Em análise sob o prisma da legalidade, infere-se que a Administração adotou soluções previstas no Edital (e de conhecimento prévio da Empresa Agravante), com observância ao contraditório e à ampla defesa, diante do incontroverso atraso na entrega dos produtos. c) Todavia, são plausíveis as razões da Agravante no que se refere ao valor da multa e ao risco de dano irreversível à atividade empresarial, porquanto a penalidade imposta ao infrator deve ser adequada ao fim a que se destina (interesse público) e compatível com a gravidade e a reprovabilidade da infração. d) Note-se que é discrepante o valor das Notas Fiscais dos produtos entregues pela Agravante (R$ 60.750,00) e o montante relativo à multa (R$ 96.677,55), considerando que os produtos foram efetivamente entregues à Administração. e) Assim, como o momento processual não é adequado para eventuais retificações do valor da sanção, reputa-se suficiente a suspensão da exigibilidade da multa até o julgamento da Ação originária, permitindo-se que a Empresa Agravante continue desenvolvendo sua atividade comercial e possa debater, em cognição exauriente, a penalidade aplicada pela Administração. 3) AGRAVO DE INSTRUMENTO A QUE SE DÁ PROVIMENTO” (TJPR, 5ª Câmara Cível, AI nº 0025855-28.2021.8.16.0000, Rel. DES. LEONEL CUNHA, J. 13/08/2021 – destaquei).
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. PREGÃO PRESENCIAL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EMPRESA VENCEDORA QUE PRESTA SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO PREVENTIVA E CORRETIVA DA FROTA DA ADMINISTRAÇÃO. ATIVIDADE DE OFICINA MECÂNICA E FUNILARIA DE VEÍCULOS. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA APÓS VISTORIA DO LOCAL. MULTA E PROIBIÇÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO. PLEITO LIMINAR DE SUSPENSÃO DESSAS PENALIDADES. INDEFERIMENTO PELO JUIZ A QUO. IRRESIGNAÇÃO. RESCISÃO CONTRATUAL QUE SE MOSTROU CABÍVEL NA SITUAÇÃO CONCRETA. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA OBSERVADOS. PENA DE MULTA PECUNIÁRIA. EVIDÊNCIAS DE FALTA DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE DESCUMPRIMENTO INTEGRAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DA PENALIDADE DE MULTA. POSSIBILIDADE DE DANO IRREVERSÍVEL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO” (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0046273-55.2019.8.16.0000 - Londrina - Rel.: DES. ROGERIO RIBAS - J. 09.03.2020 – destaquei).
ANTE O EXPOSTO, voto por que seja dado provimento ao Agravo de Instrumento de EMPRESA DE SERVIÇOS MÉDICOS AMBULATORIAIS E HOSPITALARES LTDA, a fim de:
a) confirmar a decisão de mov. 9.1 destes autos recursais e, pois, reformar a decisão de mov. 29.1 dos autos originários; e
b) determinar a suspensão da exigibilidade das sanções de multa (R$ 32.167,80) e declaração de inidoneidade (5 anos), aplicadas pelo MUNICÍPIO DE INÁCIO MARTINS por descumprimento, em parte, do Contrato Administrativo nº 59/2023, até o julgamento da Ação originária.