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Processo:

Vistos, RELATÓRIO
1) Em 29/12/2017, o MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou “AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA” em face de DAIANE DA CONCEIÇÃO PESCADOR, MOISÉS DE GODOY, RAFAELLA MOREIRA BALSANELO e REINALDO RAMOS REIS (mov. 1.1 dos autos originários nº 0002675-21.2017.8.16.0162), alegando que: a) constatou a ocorrência de ilegalidade na alteração do padrão de vencimento básico (progressão funcional) das Rés DAIANE DA CONCEIÇÃO PESCADOR e RAFAELLA MOREIRA BALSANELO, ocupantes do cargo de Advogado do MUNICÍPIO DE SERTANÓPOLIS, durante o período de estágio probatório; b) as Rés DAIANE e RAFAELLA basearam o pedido administrativo no acórdão nº 1.385/2008, do Tribunal de Contas e no princípio da isonomia entre os servidores públicos, e, pois, requereram a aplicação da Lei Municipal nº 1.111/1998 (Plano de Carreira e Remuneração do Magistério Municipal); c) os Réus violaram a Lei Municipal nº 938/1991, alterada pela Lei Municipal nº 1.796/2010, bem como cometeram atos ímprobos, considerando o enriquecimento ilícito das Rés, o prejuízo ao erário e a violação aos princípios da Administração Pública; e d) DAIANE e RAFAELLA são Partes legítimas para ocupar o polo passivo, porque foram as beneficiárias da ilegalidade; ao passo que REINALDO, Prefeito na época dos fatos, e subscritor das Portarias Conjuntas nº 008/2011 e nº 012/2012, concedendo a progressão funcional, e MOISÉS, porque subscreveu o parecer jurídico favorável ao pedido. Requereu a condenação das Rés RAFAELLA MOREIRA BALSANELO e DAIANE DA CONCEIÇÃO PESCADOR nas sanções do art. 12 da Lei Federal nº 8.429/1992, porque incursas no art. 9º, XI, no art. 10, “caput”, e no art. 11, “caput” e I, da Lei referida, bem como a condenação do ex-prefeito REINALDO RAMOS REIS e do parecerista MOISÉS DE GODOY nas sanções do art. 12 da Lei Federal nº 8.429/1992, porque incursos no art. 10, “caput” e XII e no art. 11, “caput” e I, da Lei referida.
2) RAFAELLA MOREIRA BALSANELO, DAIANE DA CONCEIÇÃO PESCADOR e REINALDO RAMOS REIS apresentaram manifestação prévia, respectivamente, no mov. 30.1, mov. 31.1 e mov. 32.1 dos autos originários, alegando: a) o cerceamento de defesa, uma vez que o Ministério Público não juntou a integralidade do Inquérito Civil; b) a inépcia da petição inicial, eis que não tem delimitação individual das condutas praticadas pelos Requeridos; c) que mesmo que se entenda que a interpretação da aplicação da legislação para a concessão do benefício possa não ter sido a melhor ou ter sido um ato ilegal, por si só, não leva a conclusão de que houve o ato ímprobo; d) que a questão de implantação de benefícios por interpretação administrativa é tão usual, que o próprio MINISTÉRIO PÚBLICO concedeu aos seus integrantes, por meio de decisões administrativas, o prazo de 20 dias de licença paternidade; todavia, a Lei prevê 05 dias; e) que a improbidade exige a prática de ato ilegal cumulado com o dolo específico; e f) não existe, no caso, elementos suficientes para o recebimento da petição inicial.
3) O Requerido MOISÉS DE GODOY, embora devidamente notificado (mov. 50.5 dos autos originários), não apresentou manifestação prévia.
4) A decisão (mov. 51.1 dos autos originários) rejeitou as alegações de cerceamento de defesa e de inépcia da petição inicial, e recebeu a petição inicial, determinando a citação dos Réus para apresentação de defesa.
5) Contra essa decisão os Réus DAIANE DA CONCEIÇÃO SALVADOR, RAFAELLA MOREIRA BALSANELO e REINALDO RAMOS REIS interpuseram recurso, que foram autuados, respectivamente, com o nº 0028847-64.2018.16.0000, nº 0028848-49.2018.8.16.0000 e nº 0028854-56.2018.8.16.0000, e distribuídos ao então Juiz Substituto de 2º Grau ROGÉRIO RIBAS, em minha substituição.
6) Os Agravos de Instrumento, autuados sob o nº 0028847-64.2018.8.16.0000 e o nº 0028854-56.2018.8.16.0000 foram julgados conjuntamente, sendo-lhes dado provimento, a fim de cassar a decisão agravada, que recebeu a petição inicial, e determinar ao Juízo que proferisse nova decisão de forma fundamentada, com expansão de ofício dos efeitos em favor dos demais corréus (mov. 60.1 dos autos nº 0028847-64.2018.8.16.0000 e dos autos nº 0028854-56.2018.8.16.0000). Ao passo, que o recurso nº 0028848-49.2018.8.16.0000, ante à expansão dos efeitos não fora conhecido em parte, e na parte conhecida, teve negado o provimento (mov. 197.2 dos autos originários).
7) O MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou emenda à petição inicial (mov. 115.1 dos autos originários), complementada no mov. 188.1 dos autos originários, a fim de aditar o pedido inicial “tão somente quanto à causa de pedir, assim para aumento na reprovabilidade comportamental do ex-prefeito Reinaldo Ramos Reis em virtude da ilícita e ímproba progressão funcional outorgada aos outros 4 servidores (Diego Henrique Silva, Glauco Rogério Ghislere, Luis Roberto Reis e Leandro Luis Vareschi Lombardi)”, sendo o pedido de emenda à petição inicial acolhido no mov. 191 dos autos originários.
8) Após diversas manifestações das Partes (mov. 136.1, mov. 141.1, mov. 169.1, mov. 202.1, mov. 201.1, mov. 222.1 e mov. 225.1 dos autos originários), a decisão (mov. 228.1 dos autos originários) rejeitou as alegações de cerceamento de defesa e de inépcia da petição inicial, bem como recebeu a petição inicial quanto aos Requeridos REINALDO RAMOS REIS e MOISÉS DE GODOY, determinando a citação para apresentação de defesa, contudo, rejeitou a petição inicial quanto às Requeridas DAIANE DA CONCEIÇÃO PESCADOR e RAFAELLA MOREIRA BALSANELO.
9) REINALDO RAMOS REIS interpôs Agravo de Instrumento, autuado sob o nº 0006996-61.2021.8.16.0000, e o MINISTÉRIO PÚBLICO também interpôs recurso, autuado sob o nº 0009624-23.2021.8.16.0000. Os recursos foram julgados conjuntamente por este Tribunal de Justiça, oportunidade em que restou negado provimento ao recurso de REINALDO RAMOS REIS e dado provimento ao recurso do MINISTÉRIO PÚBLICO, a fim de receber a petição inicial com relação às requeridas DAIANE DA CONCEIÇÃO SALVADOR e RAFAELLA MOREIRA BALSANELO, conforme se infere do mov. 315.1 e do mov. 318.1 dos autos originários.
10) Os Requeridos DAIANE DA CONCEIÇÃO SALVADOR, RAFAELLA MOREIRA BALSANELO e REINALDO RAMOS REIS contestaram (mov. 322.1 dos autos originários), alegando: a) cerceamento de defesa, porque o MINISTÉRIO PÚBLICO não juntou a integralidade do Inquérito Civil; b) a inépcia da petição inicial, porque “não restou delimitada individualmente a conduta individual dos réus, imputando-lhe fato que leve respectiva transgressão a norma definidora da improbidade”; e c) inexistência de ato ímprobo.
11) A decisão (mov. 376.1 dos autos originários), “considerando o julgamento do ARE nº 843.989, que entendeu pela aplicação retroativa da lei aos processos em curso, bem como, tendo em vista que no presente processo será aplicada a Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações na Lei 8.249/92”, determinou que os autos fossem remetidos ao MINISTÉRIO PÚBLICO, a fim de: a) “adequar a descrição das condutas dos agentes (individualizando-as) e realizar a imputação que entende adequada, bem como a sanção cabível em atendimento ao art. 17, §6º, I, e §10-D”; b) “fundamentar o caráter doloso da conduta dos agentes, nos termos do art. 17-C, §1º”; e c) “manifestar-se sobre a possibilidade de acordo de não persecução civil na forma do art. 17-B da referida lei”.
12) O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs Agravo de Instrumento (autos recursais nº 0014037-11.2023.8.16.0000), todavia, esta 5ª Câmara Cível manteve a decisão agravada, conforme se infere do mov. 68.1 dos autos recursais nº 0014037-11.2023.8.16.0000.
13) O MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou manifestação pela “extinção processual com relação ao acionado Moisés de Godoy, conforme manifestação de 50.1 do agravo de instrumento 0014037-11.2023.8.16.0000”, bem como pela “intimação das acionadas Daiane da Conceição e Rafaella Moreira (item 2) para dizer em termos de aquiescência (artigo 17-B, § 5º, Lei 8.429)”, conforme se infere do mov. 416.1 e do mov. 422.1/422.3 dos autos originários.
14) Após manifestação de DAIANE DA CONCEIÇÃO SALVADOR, de RAFAELLA MOREIRA BALSANELO, de REINALDO RAMOS REIS e do MINISTÉRIO PÚBLICO (mov. 429.1, mov. 435.1 e mov. 441.1 dos autos originários), a sentença (mov. 445.1 dos autos originários) julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, por ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo, na forma do art. 485, IV, CPC combinado com art. 17, § 6º, I, da Lei Federal nº 8.429/1992, sem condenação em custas e honorários advocatícios.
15) O MINISTÉRIO PÚBLICO apelou (mov. 449.1 dos autos originários), alegando que: a) “havido o manejo recursal contra decisão interlocutória de 376.1 e não havendo, deveras, concessão do efeito ativo, acontece o Ministério Público informara nos autos o aguardo do julgamento meritório da invectiva ao e. Tribunal para, conforme a sorte do acórdão, promover segundo a decisão agravada (manifestação de 398.1), ao que o douto Juízo aderira pelo pronunciamento de 401.1 determinando a suspensão processual: ‘Aguarde-se o julgamento do agravo (mov. 398.1), nos precisos termos consignados’”; b) “conquanto a ciência do Ministério Público ao pronunciamento de 382.1 acerca da manutenção da decisão então agravada (fim do artigo 1.018, § 1º, da Codificação Processual), apondo em 386.1, os autos vieram oportunamente com vista (despacho de 395.1), expondo então ao Juízo na juntada de 398.1: ‘O Ministério Publico aguarda o julgamento do agravo de instrumento interposto (0014037-11.2023.8.16.0000)’”; c) “em apreciação, sobreviera o acatamento da articulação, conforme evidencia, estando citado acima, a manifestação judicante de 401.1”, bem como que “na esteira do protrair do prazo, concorrem as certidões cartorárias de movimentos 402 a 410, atestando a suspensão da marcha em primeira instância, então a partir do despacho de 413.1 determinando o Juízo o cumprimento, com os dizeres ‘considerando o julgamento do agravo de instrumento interposto, abra-se vista ao Ministério Público, para que cumpra a decisão de mov. 376.1’”; d) “passou a tecer a respeito na tempestiva articulação de 416.1, onde nos itens 2, 3 e 4 justificava necessários antecedentes para possível formalização de acordo de não persecução civil (artigo 17-B da Lei 8.429), tendo presente o comando de 376.1 expressamente determinava o considerar sobre (...)”; e) “conforme demonstra a empreendida e reportada manifestação do Ministério Público de 416.1, o acordo de não persecução, acaso adviesse, implicaria na pronta adequação ao artigo 17, § 6º, I, da Lei de Improbidade, de modo seria causa de prejudicialidade ao emolduramento da petição inicial. Ou seja, exitoso o ajuste de não persecução, não haveria petição a readequar como ato sucessivo”; f) “malgrado ventilado acordo não abarcasse o apelado Reinaldo Ramos Reis, ex-prefeito (assim disposto no item 3 da aventada manifestação de 416.1), constituía pretensão do Ministério Público, justificada, proceder com adequação em bloco em porventura não lograsse exteriorização do ajuste não persecutório pela não aceitação das demais apeladas”; g) “não há, dessarte, fenômeno preclusivo a reconhecer considerando o acolhimento judicial, oportunamente, do pleito ministerial de espera do julgamento havido e, a partir da externação impulsionadora de 413.1, item 1, conduzira o Ministério Público a tecer conforme evidencia a exposição de 416.1”; h) “embora, residualmente, fosse o caso, a respeitável decisão apelada negou fazê-lo, sem apreciação sobre os evidentes elementos de ilegalidade constantes nos autos que oportunizam, com efeito impõem, o ressarcimento ao erário com espeque no artigo 1º, VIII, da Lei 7.347/1985 (responsabilidade por danos patrimoniais causados ao erário municipal), presente a ação civil pública concebida pela Lei 7.347 destina, também, à condenação em pecúnia (artigo 3º)”; e i) a materialidade da conduta ilegal e as autorias imputadas na petição inicial teriam sido reconhecidas na decisão de recebimento da petição inicial, bem como no acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 0009624-23.2021.8.16.0000. Pede seja afastada a preclusão, possibilitando a retomada da ação de responsabilização pela prática de atos ímprobos ou subsidiariamente a conversão para Ação Civil Pública regida pela Lei Federal nº 7.347/1985, com amparo no artigo 17, § 16, da Lei Federal nº 8.429/1992.
16) Contrarrazões no mov. 458.1 dos autos originários, em que os Recorridos alegam a ausência de dialeticidade recursal, bem como que na petição inicial não consta imputação de ações ou omissões dolosas praticadas pelos Réus que juntas ou separadas poderiam caracterizar atos de improbidade administrativa.
17) O MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta Instância, apresentou manifestação pelo provimento do recurso, conforme se infere do mov. 14.1 dos autos recursais nº 0002675-21.2017.8.16.0162.
É o relatório.



FUNDAMENTAÇÃO
a) Da alegação de falta de dialeticidade:
DAIANE DA CONCEIÇÃO PESCADOR e OUTROS sustentaram nas Contrarrazões (mov. 458.1 dos autos originários) que ausente observância ao princípio da dialeticidade, sob os seguintes fundamentos, vejamos:
“Em relação ao primeiro tópico do recurso ministerial, destacamos total ausência de dialeticidade recursal. Observa-se que o juízo não impediu o MP de emendar a inicial. Simplesmente aduziu, que como não havido a emenda a inicial, da qual foi intimado várias vezes para fazê-lo, não havia elementos para receber a ação. O juízo primário não fundamentou a não recepção da inicial de improbidade por conta de preclusão da oportunidade de emenda a inicial. O juízo primário afastou a inicial por conta de não existir elementos mínimos de caracterização, ao seu entender, de elementos de improbidade. Em momento algum falou em preclusão. Repita-se, mesmo depois de alegado pelos réus recorridos diversas vezes de que o MP não emendou a inicial, e tendo o MP sido intimado sobre o tema, até o presente momento o MP não realizou tal emenda. O juízo indeferiu a inicial não pela falta da emenda ou da preclusão de emenda, mas pela falta de descrição fático jurídica de enquadramento dos atos eventualmente ímprobos. Portanto, a discussão de preclusão levantada em recurso ministerial em nada rebate os argumentos decisórios do juízo, faltando com a dialeticidade recursal. Com relação ao segundo ponto, igualmente o MP não rebate o fundamento da decisão do juízo em não converter a ação de improbidade em ação civil pública. O fundamento do juízo para não conversão se instou sobre 2 fundamentos: a) inexistência de elementos mínimos; b) requerimento do MP neste sentido. O recurso ministerial ataca apenas o primeiro fundamento, não atacando o segundo fundamento. Ou seja, mantêm-se hígida a decisão do juízo, por falta de dialeticidade recursal neste tópico também. Desta forma, o recurso ministerial não deve ser conhecido por falta de dialeticidade recursal” (mov. 458.1 dos autos originários).
Sem razão. O princípio da dialeticidade indica que compete à Parte insurgente, sob pena de não conhecimento do recurso, infirmar especificamente os fundamentos adotados pela decisão objurgada.
Nota-se que a sentença (mov. 445.1 dos autos originários) julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, por ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo, na forma do art. 485, IV, CPC combinado com art. 17, § 6º, I, da Lei Federal nº 8.429/1992, sob os seguintes fundamentos:
“(...) 2. A despeito do requerimento de provas pelas partes, entendo que o feito comporta julgamento na fase em que se encontra (CPC, art. 355, inc. I), porquanto as teses expostas na petição inicial, após o advento das mencionadas alterações promovidas à LIA pela Lei nº 14.230/2021 e apreciação de sua constitucionalidade pelo STF no Tema 1.199, são insuscetíveis de análise adequada, por ausência de adequada individualização e capitulação das condutas e requeridos, como se exporá nesta decisão. No que interessa a este processo, são relevantes as seguintes teses, fixadas no referido Tema: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; (...) 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente (...)’. (...) Em que pese a imputação ora veiculada não diga respeito a atos culposos de improbidade, extrai-se do julgado que foi fixada a imediata incidência das disposições da Lei nº 14.230/2021, quando benéfica, a fatos pretéritos, ressalvados a coisa julgada e o regime prescricional. Nesse sentido decidiu este TJ/PR, ao aplicar de modo retroativo a taxatividade recém introduzida quanto às modalidades do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0013409-02.2018.8.16.0031/1 - Guarapuava - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 03.11.2022). E, sob essa perspectiva, tem-se que a incidência retroativa das disposições da Lei nº 14.230/2021 fulmina as condições de desenvolvimento e prosseguimento do processo. É sobre o que se passa a discorrer, observada a capitulação trazida pelo Ministério Público. Prolatou-se, à seq. 376, a seguinte decisão: ‘2. Considerando o julgamento do ARE nº 843.989, que entendeu pela aplicação retroativa da lei aos processos em curso, bem como, tendo em vista que no presente processo será aplicada a Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações na Lei 8.249/92, faz-se necessária a adequação do feito aos seus termos. Outrossim, deverá ser cumprido o disposto no art. 17, § 7º, da Lei nº 14.230/2021, se a petição inicial estiver em devida forma. A Lei de Improbidade Administrativa passou a determinar, em seu art. 1º, §§ 1º e 2º, que a conduta imputada a parte ré deve ser dolosa, não bastando a voluntariedade do agente. Ademais, o § 3º dispõe que ‘O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa’. O art. 17, § 10-D, dispõe que para cada ato de improbidade deverá ser indicado apenas um dos tipos previstos nos artigos 9º, 10 e 11. 3. Em análise à inicial e os demais aditamentos (movs. 1.1, 115.1, 188.1 e 360.1), verifica-se que: a. Não houve indicação específica sobre o enquadramento das condutas em apenas um dos dispositivos (arts. 9º, 10 ou 11); b. Foi formulado pedido de condenação em mais de uma das penalidades dos incisos do art. 12, em decorrência dos tipos imputados aos requeridos, o que está em desacordo com o art. 17, § 10-D. 3.1. Diante do exposto, encaminhem-se os autos ao Ministério Público para: 3.1.2. Adequar a descrição das condutas dos agentes (individualizando-as) e realizar a imputação que entende adequada, bem como a sanção cabível em atendimento ao art. 17, § 6º, I, e § 10-D. 3.1.3. Fundamentar o caráter doloso da conduta dos agentes, nos termos do art. 17-C, § 1º. 3.1.4. Manifestar-se sobre a possibilidade de acordo de não persecução civil na forma do art. 17-B da referida lei’. Todavia, deixou o Ministério Público de emendar a inicial na forma adequada, interpondo o Agravo de Instrumento 0014037-11.2023.8.16.0000, que ao final restou improvido. (...) Pois bem. Tendo Ministério Público deixado de adequar a causa de pedir e a capitulação jurídica com o advento da Lei 14.230/2021 e o julgamento do Tema 1199 pelo Supremo Tribunal Federal, forçosa a incidência das premissas legislativas e jurisprudenciais já citadas nesta decisão, o que impede o regular prosseguimento do feito, por ausência de adequada individualização e capitulação das condutas, nos termos do art. 17, § 6, I, da LIA: (...) Deixa-se, ainda, de se converter a presente ACIA em Ação Civil Pública, pois não há notícia de substrato mínimo de materialidade para apuração das irregularidades a que se refere o art. 17, § 17 da Lei 8429/92, tampouco havendo requerimento subsidiário do MP. Desse modo, desaconselhável o saneamento e o prosseguimento do feito, o que malferiria o dever de celeridade e razoável duração do processo” (mov. 445.1 dos autos originários – destaquei).
O MINISTÉRIO PÚBLICO, em seu recurso, contrapõe os fundamentos constantes da sentença, considerando que sustenta (mov. 449.1 dos autos originários) que: a) “havido o manejo recursal contra decisão interlocutória de 376.1 e não havendo, deveras, concessão do efeito ativo, acontece o Ministério Público informara nos autos o aguardo do julgamento meritório da invectiva ao e. Tribunal para, conforme a sorte do acórdão, promover segundo a decisão agravada (manifestação de 398.1), ao que o douto Juízo aderira pelo pronunciamento de 401.1 determinando a suspensão processual: ‘Aguarde-se o julgamento do agravo (mov. 398.1), nos precisos termos consignados’”; b) “conquanto a ciência do Ministério Público ao pronunciamento de 382.1 acerca da manutenção da decisão então agravada (fim do artigo 1.018, § 1º, da Codificação Processual), apondo em 386.1, os autos vieram oportunamente com vista (despacho de 395.1), expondo então ao Juízo na juntada de 398.1: ‘O Ministério Publico aguarda o julgamento do agravo de instrumento interposto (0014037-11.2023.8.16.0000)’”; c) “em apreciação, sobreviera o acatamento da articulação, conforme evidencia, estando citado acima, a manifestação judicante de 401.1”, bem como que “na esteira do protrair do prazo, concorrem as certidões cartorárias de movimentos 402 a 410, atestando a suspensão da marcha em primeira instância, então a partir do despacho de 413.1 determinando o Juízo o cumprimento, com os dizeres ‘considerando o julgamento do agravo de instrumento interposto, abra-se vista ao Ministério Público, para que cumpra a decisão de mov. 376.1’”; d) “passou a tecer a respeito na tempestiva articulação de 416.1, onde nos itens 2, 3 e 4 justificava necessários antecedentes para possível formalização de acordo de não persecução civil (artigo 17-B da Lei 8.429), tendo presente o comando de 376.1 expressamente determinava o considerar sobre (...)”; e) “conforme demonstra a empreendida e reportada manifestação do Ministério Público de 416.1, o acordo de não persecução, acaso adviesse, implicaria na pronta adequação ao artigo 17, § 6º, I, da Lei de Improbidade, de modo seria causa de prejudicialidade ao emolduramento da petição inicial. Ou seja, exitoso o ajuste de não persecução, não haveria petição a readequar como ato sucessivo”; f) “malgrado ventilado acordo não abarcasse o apelado Reinaldo Ramos Reis, ex-prefeito (assim disposto no item 3 da aventada manifestação de 416.1), constituía pretensão do Ministério Público, justificada, proceder com adequação em bloco em porventura não lograsse exteriorização do ajuste não persecutório pela não aceitação das demais apeladas”; g) “não há, dessarte, fenômeno preclusivo a reconhecer considerando o acolhimento judicial, oportunamente, do pleito ministerial de espera do julgamento havido e, a partir da externação impulsionadora de 413.1, item 1, conduzira o Ministério Público a tecer conforme evidencia a exposição de 416.1”; h) “embora, residualmente, fosse o caso, a respeitável decisão apelada negou fazê-lo, sem apreciação sobre os evidentes elementos de ilegalidade constantes nos autos que oportunizam, com efeito impõem, o ressarcimento ao erário com espeque no artigo 1º, VIII, da Lei 7.347/1985 (responsabilidade por danos patrimoniais causados ao erário municipal), presente a ação civil pública concebida pela Lei 7.347 destina, também, à condenação em pecúnia (artigo 3º)”; e i) a materialidade da conduta ilegal e as autorias imputadas na petição inicial teriam sido reconhecidas na decisão de recebimento da petição inicial, bem como no acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 0009624-23.2021.8.16.00002. Pede seja afastada a preclusão, possibilitando a retomada da ação de responsabilização pela prática de atos ímprobos ou subsidiariamente a conversão para Ação Civil Pública regida pela Lei Federal nº 7.347/1985, com amparo no artigo 17, § 16, da Lei Federal nº 8.429/1992.
E, pois, a alegação de violação do princípio da dialeticidade não merece prosperar, uma vez que os fundamentos de fato e direito deduzidos no Apelo demonstram a inconformidade com a sentença recorrida, ainda que não tenha falado em preclusão.
Nesse sentido:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO COMINATÓRIA. TUTELA ANTECIPADA. ABSTENÇÃO DE USO DE MARCA. PEDIDO INDEFERIDO. RECURSO DA AUTORA. (1) JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE – PRELIMINAR EM CONTRARRAZÕES – ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE – INOCORRÊNCIA – RAZÕES RECURSAIS QUE, A SEU MODO, REBATEM OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO INTERLOCUTÓRIA – TESE REJEITADA. (...)” (TJPR - 6ª C.Cível - 0002663-03.2020.8.16.0000 - Curitiba - Rel.: Desembargador RENATO LOPES DE PAIVA - J. 11.08.2020 - destaquei).
E, portanto, não se observa a violação ao princípio da dialeticidade.
b) Da escorreita decisão que determinou a emenda à petição inicial (mov. 376.1 dos autos originários) e do Julgamento da questão no Agravo de Instrumento nº 0014037-11.2023.8.16.0000:
No caso, como já exposto no acórdão do Agravo de Instrumento nº 0014037-11.2023.8.16.0000, em que o MINISTÉRIO PÚBLICO recorreu da decisão de mov. 376.1 dos autos originários (determinação de emenda à petição inicial), é sabido que em outubro de 2021, entrou em vigência a nova Lei de Improbidade Administrativa nº 14.230/2021, que trouxe diversas alterações à Lei Federal nº 8.429/1992.
As alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 evidenciam que o legislador buscou refinar e aprimorar esse sistema de proteção da moralidade administrativa, bem como evidenciar a necessária observância das garantias dos acusados.
Ainda, ao Poder Judiciário incumbe a aplicação da Lei e, salvo ilegalidade ou inconstitucionalidade manifesta, não cabe ao Julgador questionar a vontade do Legislador, senão aplicar a lei visando alcançar o desiderato da norma.
Não fosse isso, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) nº 843.989/PR (Tema de Repercussão Geral nº 1.199), entendeu que:
"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" (destaquei).
Vale dizer que as novas disposições contidas na Lei de Improbidade Administrativa incidem nos casos ainda não julgados, uma vez que têm aplicação imediata, nos termos do art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB): “a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada” (destaquei).
No mesmo sentido, o Enunciado nº 38 do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo: "No Tema 1199, o STF reconheceu a incidência das normas da Lei nº 14.230/21 que sejam mais favoráveis ao réu, quando admitiu a constitucionalidade da exclusão da modalidade culposa e a fez aplicável aos processos em curso. Assim, qualquer alteração da lei nova, desde que mais favorável ao réu, deve ser aplicada imediatamente às ações em curso (lex mitior). Porém, quando as alterações forem mais gravosas (lex gravior), apenas incidirão para fatos posteriores à entrada em vigor da Lei nº 14.230/21" (destaquei).
E, portanto, como concluído no julgamento do Agravo de Instrumento nº 0014037-11.2023.8.16.0000, era necessário que o Juízo apreciasse os reflexos da Lei Federal nº 14.230/2021 no caso em análise, notadamente no que se refere à adequação da descrição das condutas dos agentes (individualizando-as), em atendimento ao art. 17, § 6º, I, e § 10-D, bem como no que se refere ao caráter doloso da conduta dos agentes, nos termos do art. 17-C, § 1º.
Isto é, necessário que o MINISTÉRIO PÚBLICO emendasse a petição inicial, porque “para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei”, nos termos do disposto no art. 17, § 10-D, da Lei Federal nº 8.429/1992, bem como porque o art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei Federal nº 8.429/1992, passaram a exigir a presença de dolo específico na conduta dos agentes em todas as modalidades de ato ímprobo, não se admitindo mais condutas culposas ou até mesmo a adoção da teoria do “dolo genérico” pelo Julgador, amplamente aceito pela doutrina e por parte da jurisprudência antes das alterações advindas da Lei Federal nº 14.230/2021.
Nesse aspecto, a determinação do Juízo constante do mov. 376.1 dos autos originários, oportunizou ao MINISTÉRIO PÚBLICO dar nova interpretação jurídica, segundo as alterações da lei, sobre os mesmos fatos da causa de pedir da petição inicial.
Ressalta-se, ainda, que o Ministro GILMAR MENDES, em decisão monocrática, entendeu que as alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.231/2021 se aplicam aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, desde que ausente condenação transitada em julgado, vejamos:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSO EM CURSO. DECISÃO MONOCRÁTICA RECONSIDERADA PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. Recurso extraordinário com agravo conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa” (Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo nº 134.659-4/SP, Relator: Ministro GILMAR MENDES, j. 25/05/2023, p. 26/05/2023, destaquei).
No mesmo sentido:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO ATRIBUÍDA AO ARTIGO 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NOS JULGAMENTOS RECENTEMENTE PROFERIDOS POR ESTA SUPREMA CORTE NOS AUTOS DOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS 803.568-AGR-SEGUNDO-EDV-ED E 1.346.594-AGR-SEGUNDO. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, §11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO” (Recurso Extraordinário nº 146.594-9/PB, Relator Ministro LUIZ FUX, j. 17/11/2023, p. 20/11/2023, destaquei).
Em casos semelhantes, este Tribunal de Justiça já decidiu:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO AGRAVADA QUE SANEOU O FEITO E FIXOU PONTOS CONTROVERTIDOS A EXISTÊNCIA DE CULPA E DOLO, ADMITINDO A ANÁLISE DA PRESENÇA DO ‘DOLO GENÉRICO’, POIS A CONDUTA IMPUTADA AO RÉU FOI PRATICADA, EM TESE, ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DA NOVA LEI - INSURGÊNCIA DO ACUSADO - PRETENSÃO PARA APLICAÇÃO DA NOVA LEI Nº 14.230/2021, QUE PREVÊ EXPRESSAMENTE A PRESENÇA DO DOLO ESPECÍFICO - ACOLHIMENTO - APLICAÇÃO IMEDIATA - PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA - INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL - DESPACHO SANEADOR QUE INFLUENCIARÁ NO JULGAMENTO DO MÉRITO - REFORMA DA DECISÃO AGRAVADA - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO”. (TJPR - 5ª C.Cível - 0009847-39.2022.8.16.0000 - Palmas - Rel.: DESEMBARGADOR RENATO BRAGA BETTEGA - J. 19.09.2022 – destaquei).
“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO AGRAVADA QUE INDEFERIU O PLEITO FORMULADO PELO ACUSADO QUE PRETENDIA CHAMAR O FEITO À ORDEM, POR ENTENDER QUE NO CASO SE ADMITE A ANÁLISE DA PRESENÇA DO ‘DOLO GENÉRICO’, POIS A CONDUTA IMPUTADA AO RÉU FOI PRATICADA, EM TESE, ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DA NOVA LEI - INSURGÊNCIA DO ACUSADO - PRETENSÃO PARA APLICAÇÃO DA NOVA LEI Nº 14.230/2021, QUE PREVÊ EXPRESSAMENTE A PRESENÇA DO DOLO ESPECÍFICO - ACOLHIMENTO - APLICAÇÃO IMEDIATA - PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA - INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL - ELEMENTO SUBJETIVO DEVE SER APURADO DURANTE A INSTRUÇÃO PROBATÓRIA - REFORMA DA DECISÃO AGRAVADA - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO” (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0008428-81.2022.8.16.0000 - Palmas - Rel.: DESEMBARGADOR RENATO BRAGA BETTEGA - J. 06.03.2023 - destaquei).
Assim sendo, ao julgar o Agravo de Instrumento nº 0014037-11.2023.8.16.0000, este Colegiado entendeu que: a) as novas disposições contidas na Lei de Improbidade Administrativa incidem nos casos ainda não julgados, uma vez que têm aplicação imediata, nos termos do art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB); b) ao Poder Judiciário incumbe a aplicação da Lei e, salvo ilegalidade ou inconstitucionalidade manifesta, não cabe ao Julgador questionar a vontade do Legislador, senão aplicar a lei visando alcançar o desiderato da norma; c) a decisão agravada que determinou a emenda da petição inicial está escorreita e não se trata de “preclusão pro judicato”; d) com o julgamento do Agravo de Instrumento nº 0014037-11.2023.8.16.0000, caberia ao MINISTÉRIO PÚBLICO observar a decisão de mov. 376.1 dos autos originários, já que não recorreu, tendo transitado em julgado o acórdão de mov. 68.1 dos autos recursais.
Portanto, as alegações constantes do Parecer do MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta Instância, e a alegação constante no Apelo (sobre o recebimento outrora da petição inicial) já foram decididas e estão acobertas pela preclusão, considerando que ausente recurso do acórdão de mov. 68.1 dos autos recursais nº 0014037-11.2023.8.16.0000.
Vale dizer, portanto, que ausente recurso do entendimento outrora adotado por este Colegiado sobre a constitucionalidade dos artigos da Lei nº 14.230/2021 constantes da decisão de mov. 376.1 dos autos originários, bem como sobre a aplicação, no caso, da lei vigente.
Não fosse isso, desnecessário o isolamento dos atos processuais, porque o STF já “ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade” (Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo nº 134.659-4/SP, Relator: Ministro GILMAR MENDES, j. 25/05/2023, p. 26/05/2023, destaquei).
c) Do não cumprimento, pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, da determinação de emendar a petição inicial:
Nota-se que a decisão (mov. 376.1 dos autos originários) determinou ao MINISTÉRIO PÚBLICO que emendasse a petição inicial, a fim de: a) “adequar a descrição das condutas dos agentes (individualizando-as) e realizar a imputação que entende adequada, bem como a sanção cabível em atendimento ao art. 17, §6º, I, e §10-D”; b) “fundamentar o caráter doloso da conduta dos agentes, nos termos do art. 17-C, §1º”; e c) “manifestar-se sobre a possibilidade de acordo de não persecução civil na forma do art. 17-B da referida lei”.
Observa-se, outrossim, que, apesar de o MINISTÉRIO PÚBLICO ter agravado da decisão de mov. 376.1 dos autos originários, este Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, e depois negou provimento ao recurso, conforme se infere do mov. 12.1 e do mov. 68.1 dos autos recursais nº 0014037-11.2023.8.16.0000.
O acórdão (mov. 68.1 dos autos recursais nº 0014037-11.2023.8.16.0000) transitou em julgado, em 23/04/2024 – mov. 86.0 dos autos recursais), bem como o Juízo, em 25/04/2024, determinou ao MINISTÉRIO PÚBLICO - após o julgamento do Agravo de Instrumento – que cumprisse o determinado no mov. 376.1, conforme se infere do mov. 413.1 autos originários.
Vale dizer, portanto, que após o julgamento do Agravo de Instrumento, o Juiz determinou novamente ao MINISTÉRIO PÚBLICO que cumprisse o outrora determinado, isto é, a emenda da petição inicial e a manifestação sobre acordo de não persecução civil.
Todavia, o MINISTÉRIO PÚBLICO, apesar de apresentar manifestação (mov. 416.1 dos autos originários) e de ter outras oportunidades para referida finalidade (mov. 435.1 dos autos originários), não emendou a petição inicial, sendo certo que a manifestação o acordo não justifica o não cumprimento da determinação judicial.
Assim sendo, não se sustenta a alegação do MINISTÉRIO PÚBLICO de que “exitoso o ajuste de não persecução, não haveria petição a readequar como ato sucessivo” (mov. 449.1 dos autos originários), até porque o próprio MINISTÉRIO PÚBLICO afirmou na manifestação de mov. 416.1 dos autos originários que “descabe conjecturar com acordo de não persecução civil” com relação ao Réu REINALDO RAMOS REIS.
Desse modo, evidente que os argumentos para justificar a falta de emenda à petição inicial não se sustentam e não justificam o não cumprimento do outrora determinado.
Portanto, considerando que o MINISTÉRIO PÚBLICO não cumpriu a determinação judicial de individualizar as condutas dos Réus, bem como de apontar o caráter doloso, correta a sentença recorrida, ao entender que:
“Tendo Ministério Público deixado de adequar a causa de pedir e a capitulação jurídica com o advento da Lei 14.230/2021 e o julgamento do Tema 1199 pelo Supremo Tribunal Federal, forçosa a incidência das premissas legislativas e jurisprudenciais já citadas nesta decisão, o que impede o regular prosseguimento do feito, por ausência de adequada individualização e capitulação das condutas, nos termos do art. 17, § 6, I, da LIA” (mov. 445.1 dos autos originários – destaquei).
Nesse sentido:
“1) DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACUSAÇÃO DE IMPROBIDADE POR SUPOSTO DESCUMPRIMENTO DE NORMAS LICITATÓRIAS EM CONTRATOS PARA ENTREGA DE PRODUTOS AO PODER PÚBLICO. ALEGAÇÕES GENÉRICAS E DESPROVIDAS DE LASTRO PROBATÓRIO. IMPRESCINDIBILIDADE DA INDIVIDUALIZAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E DE DANO AO ERÁRIO (ESTADO DE INOCÊNCIA). AUSÊNCIA DE CUMPRIMENTO DA DETERMINAÇÃO JUDICIAL PARA EMENDAR A INICIAL. MANUTENÇÃO DO INDEFERIMENTO. a) Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 à Lei de Improbidade, restou devidamente elucidado que se exige a comprovação de conduta dolosa para caracterização de improbidade administrativa, não sendo possível condenação pela chamada “improbidade culposa”. b) Ademais, aplicam-se os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador na análise do comportamento suspostamente ímprobo, notadamente os conceitos extraídos do Direito Criminal, como, por exemplo, o de dolo. c) É bem de ver, ainda, que, nos termos do artigo 17, parágrafos, da Lei Federal nº 8.429/1992, a petição inicial deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria e será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado. d) No caso, o Ministério Público apenas formulou acusação genérica de possíveis irregularidades em licitações e contratos com o Poder Público, não realizando, ainda, a devida individualização das condutas. e) A sentença, apreciando as alegações genéricas da inicial, determinou que o “Parquet” a emendasse, sob pena de indeferimento, a fim de que esclarecesse, detalhadamente, a existência de elementos probatórios mínimos das supostas irregularidades contratuais, ou seja, demonstrasse as afirmadas ilegalidades de cada empenho, os eventuais produtos entregues em quantidade inferior ou diversa da contratada, ou por preços superfaturados, bem como a ofensa à igualdade entre os licitantes. f) Todavia, o Ministério Público não cumpriu a determinação judicial, sustentando, genericamente, novamente, apenas que: “...entende desnecessária a emenda da petição inicial, tendo em vista que restou devidamente indicado empenho por empenho considerado fraudulento”, restando, assim, plenamente justificado o indeferimento da petição inicial. (...). 2) APELO À QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001240-71.2021.8.16.0097 - Ivaiporã - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 25.09.2023 - destaquei).
Noutro aspecto, também correta a sentença, ao entender que “deixa-se, ainda, de se converter a presente ACIA em Ação Civil Pública, pois não há notícia de substrato mínimo de materialidade para apuração das irregularidades a que se refere o art. 17, § 17 da Lei 8429/92, tampouco havendo requerimento subsidiário do MP” (mov. 445.1 dos autos originários – destaquei).
Nessas condições, mantém-se a sentença recorrida.
ANTE O EXPOSTO, voto por que seja negado provimento ao Apelo do MINISTÉRIO PÚBLICO.
Ciência ao MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta instância.