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Processo:

Vistos, RELATÓRIO
1) Em 06/08/2018, VOTORANTIM CIMENTOS S/A ajuizou “AÇÃO ANULATÓRIA/DECLARATÓRIA”, com pedido de tutela antecipada (mov. 1.1 dos autos originários nº 0002515-07.2018.8.16.0147), em face do MUNICÍPIO DE RIO BRANCO DO SUL, alegando que: a) possui unidade fabril no MUNICÍPIO DE RIO BRANCO DO SUL, na qual desenvolve, desde a década de 60, atividade de fabricação de cimento. Ali ainda possui atividades minerárias de extração de filito de argila (mina denominada Mossunguê), material este que é utilizado como matéria prima essencial para a fabricação de cimento; b) essas atividades contam com a Concessão de Lavra nº 42.904, outorgada pelo Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM em maio de 1969, como também com o devido licenciamento ambiental e autorização municipal; c) conforme preconiza a Resolução CONAMA 237, de 19/12/1997, a exploração mineral foi devidamente licenciada pelo Instituto Ambiental do Paraná – IAP que, em 03/05/2011, expediu a primeira Licença de Operação do empreendimento, cujas renovações sucessivas foram concedidas, de forma que atualmente encontra-se em vigor a Licença de Operação nº 8787, com validade até 24/08/2020; d) outrossim, a atividade conta ainda com o Alvará de Localização e Funcionamento nº 10, expedido pelo próprio MUNICÍPIO DE RIO BRANCO DO SUL em 21/03/2018, com validade até 31/12/2018; e) assim, não restam dúvidas quanto à regularidade do empreendimento em questão, inclusive e, sobretudo, sob o ponto de vista da municipalidade, que lhe concedeu o respectivo Alvará de Localização e Funcionamento; f) todavia, no mês de agosto de 2017, a Autora foi notificada pelo MUNICÍPIO, por meio de sua Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMMA (Ofício nº 66/2017), no âmbito de processo administrativo nº 66/2017, por meio do qual foram solicitadas informações a respeito de “todos os projetos de avanço das atividades mineiras na Mina de Argila localizada no Bairro Jardim dos Minérios”; g) nessa mesma comunicação o MUNICÍPIO ainda determinou o embargo da atividade mineral desenvolvida pela Votorantim, ao consignar que “Segundo ao Artigo 182 da lei municipal 992/2012, ‘não será permitida a exploração de pedreiras na zona urbana.’ Considerando-se aqui o termo pedreira como toda e qualquer atividade de exploração mineral este empreendimento deverá ser paralisado, até que depois das análises dos documentos apresentados a Prefeitura emita um parecer”; h) em resposta ao referido ofício, em 21/08/2017, a Autora protocolou pedido de reconsideração, por meio do qual, em síntese, apresentou as informações solicitadas, demonstrou a legalidade da sua atividade e, por fim, requereu a revogação da determinação da paralisação das suas atividades de extração de filito de argila na Mina Mossunguê; i) na sequência, em 25/08/2017, por meio do Ofício nº 80/2017, o MUNICÍPIO encaminhou “Parecer Técnico” em que simplesmente repetiu os fundamentos do Ofício nº 66/2017 anterior, deixando de analisar as informações até então já apresentadas pela Autora, notadamente aquelas relativas à regularidade de sua atividade. Além disso, manteve a determinação de paralisação total das atividades de mineração de argila na mina Mossunguê, sob pena de infração gravíssima, prevista na Lei Municipal nº 992/2012; j) ainda inconformada com esse posicionamento, em 13/09/2017 a Autora se manifestou novamente em âmbito administrativo e reiterou os argumentos anteriores, requerendo a revogação da determinação que impôs a paralisação das suas atividades de extração de argila; k) no dia seguinte (14/09/2017), a Procuradoria Municipal emitiu Parecer Jurídico, sustentando resumidamente que: (i) embora a Empresa possua as licenças ambientais necessárias e anuência municipal de funcionamento, os interesses ambientais e urbanos se sobrepõe a tais atos em caso de conflito; (ii) cabe ao MUNICÍPIO avaliar a permissão de lavra garimpeira em área urbana delimitada, conforme os artigos 1º e 2º da Lei 7.805/1989; (iii) as medidas tomadas pela SMMA foram corretas, pois consideraram as denúncias de moradores do Bairro Jardim do Minérios ao Ministério Público Estadual; e (iv) considerando o posicionamento até então adotado pela Autora, a ela caberia apresentar um Estudo de Impacto de Vizinhança; l) no dia 18/09/2017, uma vez provocado pelo MUNICÍPIO Requerido, o Instituto Ambiental do Paraná – IAP, competente e responsável pelo licenciamento ambiental da mina de filito de argila Mossunguê da Autora, manifestou-se, de forma clara e expressa, quanto à legalidade e adequação da Autora; m) no mais, o MUNICÍPIO também submeteu a determinação de embargo ao Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente - CONDEMA que, por sua vez, conforme consignado no Ofício nº 107/2017, em reunião realizada em 26/09/2017 (sem a devida publicidade), não modificou a decisão do Poder Executivo e ainda estabeleceu: “por exigir uma proposta de Compensação Ambiental por parte da Votorantim considerando os danos permanentes e irreparáveis que as atividades de mineração e fabricação de cimento causaram ao Município e ao povo Rio-branquense ao longo de décadas. Essa medida visa atender a coletividade e deve ser avaliada pela Secretaria de Meio Ambiente e o Departamento Jurídico”; n) não obstante o posicionamento do MUNICÍPIO Requerido e do CONDEMA, em derradeira manifestação do dia 06/10/2017 a Autora outra vez pleiteou a reconsideração da determinação de paralisação de suas atividades minerárias. Contudo, até o presente momento, praticamente um ano desde o referido pedido, não houve manifestação do MUNICÍPIO (por meio de sua SMMA), apesar de todos os seus esforços para manter interlocução com a Municipalidade, até mesmo para melhor compreender os fundamentos de tal determinação; o) até o momento suas atividades de extração de filito de argila encontram-se paralisadas, não lhe restando alternativa senão a propositura da ação, com o intuito de demonstrar a regularidade de suas atividades e, por consequência, a
ilegalidade do embargo imposto pela Municipalidade (Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017), o que leva, necessariamente, à sua anulação; p) a mineração e a preservação ambiental são interesses constitucionais que devem ser conciliados; q) a União detém competência exclusiva para legislar sobre atividades minerárias, daí a inconstitucionalidade da norma do MUNICÍPIO DE RIO BRANCO DO SUL e do ato de embargo; além disso, as restrições às atividades minerárias – sobretudo as devidamente outorgadas por autorização dos órgãos competentes – apenas podem ser estabelecidas pela União; r) ainda que os Municípios possam legislar sobre assuntos estritamente locais, inclusive acerca de normas ambientais, é certo dizer que em determinadas matérias – dentre elas a mineração, de exclusiva competência da União – suas regras não podem contrapor a legislação federal e estadual; s) ainda que se considere apenas a própria legislação do MUNICÍPIO, mesmo assim a conduta do ente público é ilegal, por realizar interpretação ampliada do art. 182 da Lei Municipal nº 992/2012, a qual dispõe que “não será permitida a exploração de pedreiras na zona urbana”, uma vez que a atividade da Autora, diferentemente do que consta no Relatório de Inspeção Ambiental, não se enquadra na definição de atividade de pedreira; t) além disso, sendo o Estado do Paraná o Órgão Licenciador da atividade, cabe a este exclusivamente a lavratura de Auto de Infração com aplicação de penalidades administrativas – inclusive eventual embargo da atividade – em face da mineração, conforme preconiza a repartição de competências instaurada pela Lei Complementar nº 140/2011; u) a Autora deve ser indenizada,
em relação aos danos emergentes e lucros cessantes, em virtude do ato ilegal praticado pelo MUNICÍPIO. Pediu, em antecipação de tutela, a suspensão dos “Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017, e, por consequência, o levantamento do embargo das atividades por eles imposta, possibilitando a continuidade da atividade extração do filito de argila até o julgamento final da ação” e, ao final, a procedência da ação, “declarando nulo o ato administrativo consubstanciado nos Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017, com o consequente levantamento definitivo do embargo da Mina Mossunguê, inclusive com a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei municipal 992/2012; e condenando o Município Requerido a indenizar a Autora pelos investimentos feitos e não consolidados, pelos lucros cessantes e perdas e danos que sofreu enquanto pendia a suspensão/embargo das suas atividades minerárias. Condenação essa a ser fixada em liquidação de sentença”.
2) A decisão de mov. 23.1 dos autos originários concedeu a tutela provisória de urgência, suspendendo, liminarmente, “os efeitos dos Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017 da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Rio Branco do Sul, ficando a autora autorizada, em consequência, a prosseguir com o exercício da sua atividade de extração do filito de argila no Município”.
3) O Ente Municipal interpôs Agravo de Instrumento (mov. 1.1 dos autos recursais nº 0045261-40.2018.8.16.0000), o qual foi julgado improcedente por esta 5ª Câmara Cível (mov. 105 dos autos recursais nº 0045261-40.2018.8.16.0000).
4) O MUNICÍPIO contestou (mov. 53 dos autos originários), asseverando que: a) a sua intervenção busca o equilíbrio do meio ambiente por meio do controle do uso dos bens ambientais, tendo em vista a sua responsabilidade de atuar em cooperação com o Estado do Paraná e a União Federal, de acordo com o artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal; b) o Plano Diretor Municipal, que delimita o quadro urbano de Rio Branco do Sul, define que a área explorada está inserida como Zona Coordenada e Ocupação Orientada; c) a extração do minério naquela localidade é proibida, uma vez que o bairro é populoso e está estritamente paralelo à extração do minério naquele local; d) o artigo 182 da Lei Municipal nº 992/2012, segundo o qual “não será permitida a exploração de pedreiras em zona urbana” deve ser teleológica, de modo que a extração de filito de argila também estaria abrangida pela proibição, já que também acarreta graves problemas ambientais na região, como poluição do ar.
5) Impugnação à contestação (mov. 60 dos autos originários).
6) Em 14/08/2024, a sentença (mov. 165 dos autos originários) julgou procedente, em parte, o pedido, a fim de: (i) reconhecer a nulidade parcial do ato administrativo consubstanciado nos Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017, afastando o embargo das atividades de mineração da Mina de Argila Mossunguê, exclusivamente no perímetro designado como Zona de Atividade Mineral, seguindo os ditames da Lei Municipal nº 989/2012, restando parcialmente confirmada a liminar concedida; (ii) condenar o Réu a indenizar a Autora pelos prejuízos comprovadamente suportados, enquanto perdurou o embargo sobre o perímetro da Zona de Atividade Mineral, cujo “quantum” deverá ser obtido em liquidação de sentença. Diante da sucumbência recíproca, condenou ambas as Partes ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios (50% cada), estes que serão apurados em liquidação de sentença.
7) O MUNICÍPIO DE RIO BRANCO DO SUL apelou (mov. 169 dos autos originários), alegando: a) a sentença deve ser reformada para permitir, por interpretação teleológica, a incidência da interpretação do art. 182 da Lei Municipal nº 992/2012 e da Lei Municipal nº 989/2012 (Plano Diretor Municipal), bem como da Lei Federal nº 7.805/1989, cabendo ao gestor municipal avaliar a permissão da exploração mineral em área urbana delimitada; b) a extração de filito de argila também acarreta em graves problemas ambientais na região, como por exemplo a poluição do ar (poeira), que já é um problema enfrentado pela população que reside nas imediações; c) a mina está situada em ZCRO (Zona Consolidada de Restrição à Ocupação) e não em ZAM (Zona de Atividade Mineral); d) o artigo 45 da Lei Municipal nº 989/2012 (Lei de Uso e Ocupação do Solo) estabelece que no caso do imóvel ficar em zonas diferentes prevalecerão os critérios mais restritivos; e) a sentença é “extra petita”, pois permitiu que a Apelada explore a parte da mina localizada na ZAM, o que sequer foi pedido na inicial. Pediu o provimento do recurso.
8) Contrarrazões (mov. 173 dos autos originários).
9) O MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta instância, opinou pelo provimento do recurso (mov. 12 destes autos recursais).
É o relatório.


FUNDAMENTAÇÃO
Trata o recurso de insurgência do Apelante-MUNICÍPIO contra a sentença que julgou procedente, em parte, o pedido na Ação ajuizada por VOTORANTIM CIMENTOS S/A-Apelada, a fim de: (i) reconhecer a nulidade parcial do ato administrativo consubstanciado nos Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017, afastando o embargo das atividades de mineração da Mina de Argila Mossunguê, exclusivamente no perímetro designado como Zona de Atividade Mineral, seguindo os ditames da Lei Municipal nº 989/2012, restando parcialmente confirmada a liminar concedida; (ii) condenar o Réu a indenizar a Autora pelos prejuízos comprovadamente suportados, enquanto perdurou o embargo sobre o perímetro da Zona de Atividade Mineral, cujo quantum deverá ser obtido em liquidação de sentença.
Estes são os argumentos invocados pelo Apelante para o acolhimento de sua pretensão: a) o embargo está fundamentado no Plano Diretor do MUNICÍPIO, que tem o dever de acautelar o interesse do meio urbano; b) a interpretação extensiva dada ao art. 182 da Lei Municipal nº 992/2012 é perfeitamente adequada ao caso, diante da necessidade de fazer frente a problemas ambientais experimentados pela região; c) a mina explorada pela Apelada está situada em Zona Consolidada de Restrição à Ocupação-ZCRO, e não em Zona de Atividade Mineral-ZAM; d) a solução dada pela sentença, a fim de permitir a exploração da mina apenas em parte inserida na ZAM, mas não na ZCRO, além de ser extra petita, fere o art. 45 da Lei Municipal nº 989/2012, o qual estabelece que no caso do imóvel ficar em zonas diferentes prevalecerão os critérios mais restritivos.
A primeira questão controversa diz respeito à interpretação do art. 182 da Lei Municipal nº 992/2012 (Código de Posturas), que assim dispõe:
“Art. 182. Não será permitida a exploração de pedreiras na zona urbana” (destaquei).
Segundo afirma a Municipalidade, conforme se vê do Ofício nº 66/2017, expedido pela Secretaria de Meio Ambiente (mov. 1.7 dos autos originários), deve ser considerada pedreira “toda e qualquer atividade de exploração mineral”, o que vedaria, portanto, a continuidade do empreendimento da Apelada (extração de filito de argila).
Esta, por sua vez, sustenta haver distinção entre a mineração de pedreira, no sentido de que “pelo jargão do setor mineral, as atividades em pedreiras referem-se à mineração de agregados, o qual se utiliza de técnicas de desmonte de rocha por explosivos, por exemplo”; de outro lado, a mineração por ela realizada – extração de filito de argila – se utilizaria de técnica mais simples, “sendo necessária escavação com uso de uma escavadeira de esteiras que faz também o carregamento em caminhões convencionais”, sendo certo, ainda, “que sua extração é por meio da remoção do solo, como num processo de terraplanagem”.
Esta distinção não foi impugnada pelo MUNICÍPIO-Apelante, tanto que sua pretensão é a de que seja realizada uma interpretação extensiva do comando inserido no art. 182 da Lei Municipal nº 992/2012.
Todavia, é possível afirmar, conforme já decidido no Agravo de Instrumento nº 0045261-40.2018.8.16.0000, a impossibilidade de tal expediente interpretativo, na medida em que sua realização implica no desrespeito à repartição de competências em matéria ambiental.
Explico.
É certo que cabe ao MUNICÍPIO a execução da política de desenvolvimento urbano, conforme se extrai do art. 182 da Constituição, em cuja execução se inclui a diretriz de ordenação e controle do uso do solo, nos termos do art. 2º, inciso VI da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Não obstante, não parece ser esta a única preocupação do MUNICÍPIO (controle do uso do solo) no embargo realizado à atividade da Apelada.
O principal fundamento, segundo se extrai das alegações recursais, é a existência de “graves problemas ambientais na região, como por exemplo a poluição do ar (poeira) que já é um problema enfrentado pela população que reside nas imediações”.
Ora, ainda que meritória a preocupação, já que, segundo dispõe o art. 23, VI da Constituição, é competência comum de todos os entes federativos “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”, não é menos certo que tal competência comum deve ser exercida segundo normas de cooperação fixadas em Lei Complementar, “tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, a teor do que dispõe o parágrafo único do mencionado art. 23 da Constituição.
Em matéria ambiental, tais normas de cooperação vieram a lume com a edição da Lei Complementar nº 140/2011, dentre as quais se sobressai, para o caso presente, aquela prevista no art. 13:
“Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar” (destaquei).
Para a atividade exercida pela Apelada, o licenciamento é de competência do Estado do Paraná, o qual, mediante o Instituto Ambiental do Paraná – IAP, expediu a vigente Licença de Operação nº 8787, com validade até 24.08.2020 (mov. 1.5 dos autos originários).
Ou seja, é certo que a Empresa detém autorização para extração de argila do Órgão Estadual encarregado da fiscalização direcionada à proteção do meio ambiente.
Além disso, se o licenciamento cabe ao Estado do Paraná, a ele somente é atribuída a competência de verificar o impacto ambiental da atividade exercida pela Apelada, licenciando-a ou não, ou ainda verificando a manutenção das condições que ensejaram eventual licença expedida.
Não se admite, portanto, que a pretexto de ordenar a ocupação do solo e fazer cumprir o zoneamento urbano, possa o MUNICÍPIO, por via transversa, imiscuir-se em licenciamento a cargo de outro ente público, situação que, a que tudo indica, é a que se deu no caso dos autos.
Além do mais, não merece prosperar o argumento do MUNICÍPIO no sentido de que a mina explorada pela Apelada está situada em Zona Consolidada de Restrição à Ocupação-ZCRO, e não em Zona de Atividade Mineral-ZAM.
Isso porque um dos argumentos utilizados para embargar a atividade da Apelada foi justamente o fato de que ela teria ultrapassado além dos limites da Zona de Atividade Mineral e atingido a Zona Consolidada de Restrição à Ocupação, conforme se vê do Ofício nº 80/2017:

Por fim, correta a sentença ao afastar o embargo das atividades de mineração na Mina de Argila Mossunguê, exclusivamente no perímetro designado como Zona de Atividade Mineral, seguindo os ditames da Lei Municipal nº 989/2012. A propósito:
“Art. 22. A Zona Consolidada de Ocupação Orientada (ZCOO) corresponde às áreas urbanas que já possuem uma ocupação de alta densidade que se apresentam de forma consolidada em áreas de menor fragilidade geológica. Serão permitidos lotes mínimos de 360m² com edificações de até 4 pavimentos (térreo mais 03 andares), previstos afastamentos frontal e lateral. §1º. Novas edificações deverão obedecer aos parâmetros urbanísticos, sob pena de autuações conforme dispõe o Código de Obras e a Lei de Parcelamento do solo Urbano. §2º. Todo e qualquer procedimento de parcelamento e/ou construção de novas edificações, será condicionado à apresentação de laudo geológico-geotécnico, completo para sua efetivação."
"Art. 23. A Zona Consolidada de Restrição à Ocupação (ZCRO) corresponde às áreas urbanas que já possuem uma ocupação de alta densidade que se apresentam de forma consolidada, porém em áreas de maior fragilidade geológica. Os parâmetros preveem lotes mínimos de 360m² com edificações térreas e afastamentos frontal e laterais. §1º. Todo e qualquer procedimento de parcelamento e/ou construção de novas edificações, será condicionado à apresentação de laudo geológico-geotécnico, completo para sua efetivação. §2º. Novas edificações deverão obedecer aos parâmetros urbanísticos sob pena de autuações conforme dispõe o Código de Obras e a Lei de Parcelamento do solo Urbano."
"Art. 29. A Zona de Atividade Mineral (ZAM) corresponde à porção oeste da sede urbana, prioritária ao exercício de atividades minerárias. O lote mínimo é de 10.000m² §1º. Esta zona objetiva consolidar toda e qualquer atividade de exploração mineral e correlata. §2º. Todos os empreendimentos e atividades de exploração mineral ficam condicionados às licenças ambientais pertinentes, emitidas pelo órgão ambiental competente e laudo geológico – geotécnico. §3º. Os empreendimentos e atividades instalados, a instalar ou em momento de renovação de alvarás e ampliações, estarão sujeitos, a qualquer momento, às solicitações da prefeitura e órgãos competentes para a elaboração de estudos ambientais ou de impacto de vizinhança” (destaquei).
Ora, não faz sentido proibir a atividade da Apelada na Zona de Atividade Mineral, cuja lei define como “prioritária ao exercício de atividades minerárias”.
Assim, a sentença que reconheceu a nulidade parcial do ato administrativo consubstanciado nos Ofícios nº 66/2017 e nº 80/2017, afastando o embargo das atividades de mineração da Mina de Argila Mossunguê, exclusivamente no perímetro designado como Zona de Atividade Mineral, seguindo os ditames da Lei Municipal nº 989/2012, deve ser mantida.
ANTE O EXPOSTO, voto por que seja negado provimento ao Apelo do MUNICÍPIO DE RIO BRANCO DO SUL.
Ciência ao MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta instância.