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Processo:

RELATÓRIO:
Trata-se de recurso de apelação interposto por Roberto Carlos Jorge contra a sentença proferida na Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná, na qual a Magistrada julgou procedentes os pedidos iniciais para o fim de:
“(...) condenar os requeridos JOSÉ DELANHOL e ROBERTO CARLOS JORGE pela prática de ato de improbidade administrativa causador de dano ao erário, com fulcro no art. 10, caput, incisos I, VIII, IX e XI, da Lei nº 8.429/92. Em consequência, aplico-lhes as seguintes sanções com fundamento no art. 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa: a) ressarcimento integral do dano ao erário, solidariamente, pelos requeridos, a ser apurado em liquidação de sentença, consistente no valor de R$ 5.972,54 (superior ao adjudicado), acrescido do valor do material que deixou de ser entregue; b) pagamento de multa civil, por cada um dos requeridos, em montante correspondente a 1 (uma) vez o dano ao erário; c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos; d) proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 12 (doze) anos. (...)”
Em suas razões recursais, alegou a parte apelante, preliminarmente, que: (i) a sentença não individualizou sua conduta, nem apontou provas suficientes de sua responsabilidade pelos fatos; (ii) a petição inicial é inepta, por ausência de descrição clara e individualizada dos atos atribuídos a ele, o que comprometeu o exercício do contraditório e da ampla defesa; e (iii) ocorreu a prescrição, pois os fatos aconteceram em 2003 e a ação foi ajuizada apenas em 2013, ultrapassando o prazo de cinco anos previsto em lei. No mérito, sustentou, em suma, que: (i) não houve ato lesivo ao erário que justificasse o ressarcimento, tampouco dolo ou má-fé de sua parte, sendo induzido a participar do procedimento licitatório pelo então prefeito; (ii) não obteve qualquer vantagem indevida e não houve perícia para apurar o suposto dano material, o que reforça a ausência de prova do alegado prejuízo; e (iii) a simples irregularidade ou imoralidade não configura improbidade administrativa sem dolo ou prejuízo efetivo. Ao final, pugnou pelo provimento do recurso.
O apelado apresentou contrarrazões (mov. 402.1).
A Procuradoria-Geral de Justiça exarou parecer manifestando-se pelo não provimento do recurso (mov. 26.1).
Após, vieram os autos para julgamento.
É o relatório.

VOTO E FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade:
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
2. Preliminar – Da inépcia da petição inicial:
A preliminar de inépcia da inicial suscitada pelo apelante não merece conhecimento.
Consoante se observa dos autos, referida matéria já foi objeto de análise e rejeição quando da prolação da decisão saneadora de mov. 324.1. Considerando que em face dessa decisão não houve a oportuna interposição do recurso cabível pelo apelante, a discussão sobre essa questão preliminar está preclusa.
Nesse sentido, é o posicionamento deste E. Tribunal de Justiça:
APELAÇÃO CÍVEL. “AÇÃO REVISIONAL DE CONTA CORRENTE CUMULADA COM PEDIDO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO E EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS”. CONTRATO DE ABERTURA DE CONTA CORRENTE. PESSOA FÍSICA. SENTENÇA. PROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DO BANCO RÉU. 1. PRESCRIÇÃO E INÉPCIA DA INICIAL. PRECLUSÃO. MATÉRIAS DELIBERADAS EM DECISÃO SANEADORA E NÃO IMPUGNADAS POR MEIO DO RECURSO CABÍVEL. NÃO CONHECIMENTO. (...) .APELAÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA. (TJPR - 14ª Câmara Cível - 0043247-20.2018.8.16.0021 - Cascavel - Rel.: DESEMBARGADOR JOÃO ANTÔNIO DE MARCHI - J. 09.10.2023) (Destacou-se)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO REVISIONAL DE CONTRATO BANCÁRIO. SENTENÇA JULGA PROCEDENTES OS PEDIDOS INICIAIS. IRRESIGNAÇÃO DA PARTE RÉ. CONTRATO DE ABERTURA DE CRÉDITO EM CONTA CORRENTE – CHEQUE. INÉPCIA DA INICIAL POR PEDIDO GENÉRICO. TAXA E TARIFAS BANCÁRIAS. QUESTÃO APRECIADA E AFASTADA, POR OCASIÃO DA DECISÃO SANEADORA. AUSÊNCIA DE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO. PRECLUSÃO. RECURSO NÃO CONHECIDO NO PONTO. (...). SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA, COM NOVA FIXAÇÃO DE SUCUMBÊNCIA. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E NA PARTE CONHECIDA PARCIALMENTE PROVIDO. (TJPR - 14ª Câmara Cível - 0000278-91.2018.8.16.0052 - Barracão - Rel.: DESEMBARGADOR FRANCISCO EDUARDO GONZAGA DE OLIVEIRA - J. 19.07.2023) (Destacou-se)
De qualquer forma, cumpre ressaltar que se observa da exordial que as condutas imputadas ao apelante foram detalhadamente descritas, com a devida indicação do tipo legal violado, não havendo qualquer irregularidade que possa macular a inicial, consoante disposição do art. 330, I, § 1º, do Código de Processo Civil, in verbis:
Art. 330. A petição inicial será indeferida quando:I - for inepta;§1º Considera-se inepta a petição inicial quando: I - lhe faltar pedido ou causa de pedir; II - o pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se permite o pedido genérico; III - da narração dos fatos não decorrer logicamente a conclusão; IV - contiver pedidos incompatíveis entre si.
Diga-se, ainda, que os elementos necessários ao conhecimento e à compreensão da lide estão delineados, possibilitando o contraditório e a ampla defesa, tendo o apelante, inclusive, oportunamente apresentado contestação (mov. 297.1).
Dessa forma, não conheço da preliminar arguida.
3. Prejudicial de mérito - Da prescrição:
O apelante defendeu em suas razões recursais a ocorrência da prescrição quinquenal, argumentando que a prescrição deve ser contada a partir do momento em que os atos supostamente aconteceram (junho/2003) até o ajuizamento da ação (novembro/2013), decorrendo, portanto, o prazo de 05 (cinco) anos preconizado no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/1992.
Contudo, não lhe assiste razão.
O art. 37, § 5º, da CF, dispõe que “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.
Por seu turno, a Lei nº 8.429/1992, em seu art. 23, fixou os prazos prescricionais da seguinte forma:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:I – até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;II – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.III – até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. (Destacou-se)
A respeito da prescrição nas ações de improbidade, José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra Improbidade Administrativa: a prescrição e outros prazos extintivos, Ed. Atlas, 2012, leciona:
“Se a Administração quedar inerte no que concerne ao exercício de sua pretensão, consumar-se-á a prescrição e ficará ela impedida de obter o alvo de sua pretensão, qual seja, a incidência da sanção de improbidade. ”
No caso dos autos, tendo em vista que a ação originária incluiu o ex-prefeito do Município de Nova Fátima no polo passivo, deve ser aplicado o inciso I do mencionado dispositivo legal, cujo teor indica que o prazo prescricional é de cinco anos a partir do término do mandato do agente político, o qual, no caso em tela, exerceu gestões nos anos de 2001-2004, sendo reeleito para o mesmo cargo para o período de 2005-2008.
Assim, o termo inicial do prazo prescricional quinquenal a ser aplicado na hipótese é o fim do segundo mandato do ex-prefeito, em dezembro/2008.
Nesse sentido, é o entendimento jurisprudencial do C. Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO REELEITO. TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA A APURAÇÃO DE CONDUTA SUPOSTAMENTE ÍMPROBA. TÉRMINO DO SEGUNDO MANDATO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA CONHECER DO AGRAVO E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL, COM A DEVIDA VÊNIA DO RELATOR. (STJ – AgInt no AgInt no AREsp 1635190/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/12/2020, DJe 18/12/2020) (Destacou-se)
Nada obstante, verifica-se que o C. Superior Tribunal de Justiça tem o entendimento segundo o qual aplica-se também aos particulares, réus em ação de improbidade, a mesma sistemática cabível aos agentes públicos, prevista no art. 23, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992.
O tema foi sedimentado na Súmula nº 634:
Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na Lei de Improbidade Administrativa para o agente público. (Súmula 634, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/06/2019, DJe 17/06/2019)
Aliás, não é outro o entendimento desse E. Tribunal de Justiça:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO SANEADORA. PRESCRIÇÃO AFASTADA. PLEITO DOS RÉUS DE RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO. PLURALIDADE DE RÉUS. AGENTE PÚBLICO E PARTICULARES. PRAZO PRESCRICIONAL DO PARTICULAR ACOMPANHA O DO AGENTE PÚBLICO. DECISÃO A QUO CORRETA. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 634 DO STJ. RECURSO DESPROVIDO. (TJPR - 4ª C.Cível - 0012502-52.2020.8.16.0000 - Arapoti - Rel.: Juíza Cristiane Santos Leite -J. 06.07.2020) (Destacou-se)
Portanto, considerando que o fim do mandato do ex-prefeito ocorreu em dezembro/2008 e que a presente ação foi ajuizada em 19 de novembro de 2013, não ocorreu a prescrição aventada pelo apelante.
3. Mérito:
A presente controvérsia recursal consiste em verificar se deve ser reformada a sentença que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, reconhecendo a prática, pelo apelante, do ato de improbidade administrativa que causou dano ao erário, nos termos do artigo 10, caput, incisos I, VIII, IX e XI, da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, com base no artigo 12, II, do mesmo diploma legal, as seguintes sanções: “(a) ressarcimento integral do dano ao erário (solidariamente ao outro réu), a ser apurado em liquidação de sentença, consistente na importância de R$ 5.972,54 (superior ao adjudicado), acrescido do valor do material que deixou de ser entregue; (b) pagamento de multa civil, por cada um dos réus, em montante correspondente a uma vez o dano causado ao erário; (c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos; e (d) proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios estatais pelo período de doze anos.”
Infere-se dos autos que o Ministério Público ingressou com a presente ação, sob o fundamento de que o prefeito do Município de Nova Fátima, à época, e o réu Roberto Carlos Jorge, ora apelante, fraudaram a Carta Convite nº 15/2003, majorando em quase R$ 6.000,00 o valor das mercadorias licitadas. Também alegou-se que apenas parte do material escolar foi efetivamente entregue e utilizado nas escolas. Outrossim, consta da exordial que o então prefeito direcionou o referido certame licitatório, para que a empresa Maxi Lótus, de propriedade do apelante, fosse a vencedora.
Consoante já relatado, a Magistrada entendeu por julgar procedentes os pedidos do autor (mov. 387.1).
Analisando detidamente o feito, verifica-se que a sentença comporta parcial reforma.
3.1. Cumpre registrar que a Lei nº 14.230/2021 não trouxe alterações substanciais ao presente caso, pois a mudança acerca da exigência de dolo específico promovida pela Lei nº 14.230/2021, no § 2º do art. 1º, em que se estabelece “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”, foi devidamente atendida, tendo em vista a condenação pela prática dolosa do ato ímprobo, conforme será abordado a seguir, em tópico oportuno.
3.2. Da análise dos autos extrai-se que os réus José Delanhol e Roberto Carlos Jorge fraudaram o procedimento licitatório Carta Convite nº 15/2003, com o objetivo de direcionar o certame à empresa Máxi Lótus Comércio de Livros e Papéis Ltda, de propriedade do ora apelante.
A Carta Convite nº 15/2003, do Município de Nova Fátima, foi realizada pelo critério menor preço unitário, sendo que o edital previa como valor máximo global R$ 38.606,15, para a aquisição de materiais escolares para cinco escolas locais, com prazo de execução de oito meses e pagamento mensal condicionado à entrega (mov. 135.10, fls. 25-26 e mov. 138.15, fl. 15). O requerimento de abertura do certame partiu do réu José Delanhol, prefeito do Município à época (mov. 138.15, fl. 12). O julgamento do certame ocorreu em 12 de junho de 2003, com a participação de três empresas.
As empresas Masterlon Produtos de Limpeza e Papelaria Ltda. e Antônio José Cinezi - Papelaria foram inabilitadas por falta de documentação. Restou a Maxi Lótus Comércio de Livros e Papéis Ltda., de propriedade do ora apelante, como a única concorrente que, em princípio, apresentou a documentação necessária e válida para a habilitação, consagrando-se vencedora pelo valor de R$ 32.633,61 (mov. 138.16, fl. 2).
A adjudicação do certame para a vencedora ocorreu no dia 12 de junho de 2003 (mov. 138.15, fl. 32), sendo que a homologação do certame e ordem de fornecimento deu-se em 17 de junho de 2003 (mov. 138.15, fls. 28 e 30).
Dos autos, constam notas fiscais de venda datadas de 24 de junho de 2024, contendo carimbo de recebido em 25 de junho de 2003, sendo que a soma dos valores não corresponde ao da adjudicação e homologação, R$ 32.633,61, mas no valor máximo previsto na licitação, R$ 38.606,15 (nota nº 602, no valor de R$ 6.952,75; nota fiscal nº 603, no valor de R$ 20.374,20; nota fiscal nº 606, no valor de R$ 6.083,00; e, nota fiscal nº 607, no valor de R$ 5.196,20 – mov. 135.9, fls. 1-4).
Ainda, consta que os pagamentos feitos à empresa contratada somaram o valor de R$ 38.606,15, realizados por meio de cheques nominais (mov. 135.9, fls. 14-21). Além disso, apesar de constar carimbo de recebimento do material mencionado nas notas apresentadas, houve a entrega apenas de parte do material adquirido.
Portanto, além de causarem prejuízo ao Município de Nova Fátima, em virtude do pagamento em valor superior ao definido no certame, não houve entrega integral dos materiais escolares adquiridos.
Os fatos foram objeto de investigação na Câmara Municipal de Nova Fátima, que constatou a existência de ilicitude nas certidões apresentadas pela empresa Maxi Lotus no procedimento licitatório e a ausência de proporcionalidade entre o material adquirido e a quantidade de alunos existentes na rede pública (movs. 135.7 e 135.8).
Durante a fase investigativa, foi constatado que as certidões juntadas no certame pelo apelante não foram emitidas pelos órgãos competentes. Apurou-se que, em relação à certidão negativa de débitos federais, o controle interno constante na certidão emitida era inconsistente e que não houve emissão de certidão naquela data pela Maxi Lótus, conforme informações prestadas pela Secretaria da Receita Federal e pelo Delegado da Receita Federal (movs. 135.31, fl. 1 e 138.19, fl. 1). No que tange à Certidão da Previdência Social, emitida em 22 de setembro de 2003, constou que “não há certidão emitida para esse estabelecimento” (mov. 135.12 – fl. 6).
O ato de falsificar certidões negativas para concorrer à licitação demonstra, de forma inequívoca, o dolo do apelante. Com efeito, não se trata de mera irregularidade formal, pois não foram erros de emissão, mas efetiva conduta deliberada e consciente voltada a obter vantagem indevida, já que o modo de agir foi necessário para que a empresa do apelante se consagrasse vencedora e obtivesse vantagem.
Conforme acertadamente constou na sentença, “tais circunstâncias, por si só, já evidenciam a intenção maliciosa de enganar a Administração Pública e garantir vantagem indevida”.
Os ilícitos perpetrados pelo apelante contaram com a colaboração do prefeito do Município, à época, para que o dano ao erário efetivamente acontecesse, haja vista o pagamento em valor superior ao adjudicado, bem como a ausência da entrega da integralidade do material adquirido.
Inicialmente, foi constatado que o então prefeito ordenou a compra de excessiva quantidade de material escolar, que se mostrou completamente desproporcional à necessidade do ente municipal.
O vereador Geraldo de Sousa Leandro, em 26 de setembro de 2003, solicitou parecer jurídico sobre o procedimento licitatório Carta Convite nº 15/2003, para apurar a compra de grande quantidade de material escolar: (i) 8.000 cadernos, no preço unitário de R$ 0,69; (ii) papel sulfite A4, Caixa com 80 resmas contendo 5.000 folhas cada, no valor de R$ 138,60; (iii) grampeador de mesa 26/6, no valor unitário de R$ 34,90; (iv) calculadora de bolso, valor unitário de R$ 10,00, quando o preço praticado na cidade é bem abaixo (mov. 135.8, fl. 2). No requerimento, ele asseverou que “o gasto de mais de R$ 11.000,00 somente em papel sulfite, que parece ser um exagero, suficiente para encher uma carreta”. Afirmou, ainda que “o município é pequeno e não comporta e não justifica tamanho gasto, que a rede municipal tem cerca de setecentos alunos, e até agora foram repassados pouco mais de duzentos e cinquenta cadernos no total”. Assinalou que “a prefeitura trabalha meio expediente e a quantidade de serviço não condiz com a quantidade de papel sulfite, sendo um desperdício ou mal investimento” (mov. 135.8 – fl. 2).
Ainda, no parecer jurídico, destacou-se o excesso na aquisição dos produtos, em relação à quantidade de alunos: “cerca de oito mil cadernos, para um município com cerca de oito mil habitantes e setecentos alunos da rede pública, aparenta um excesso” (mov. 135.8, fls. 3-4).
Das informações prestadas pelas Escolas Maria Pura Martinez Fraiz e Leila Domingos Chaerke, é possível constatar que a quantidade de material disponibilizada foi muito inferior à adquirida no procedimento licitatório (mov. 136.72 - fls. 4-5).
O vereador Geraldo de Souza Leandro, na fase do inquérito policial, destacou (mov. 135.21, fl. 7):
“(...) no ano de 2003 teve acesso a uma nota de compra de material escolar que lhe chamou atenção pela grande quantidade de material em relação ao número de alunos da rede pública e os altos valores da mercadoria constante; Que se dirigiu até a cidade de Londrina com uma cópia da nota fiscal e foi até o local onde constava como novo endereço da empresa fornecedora dos materiais localizada na rua Harpia, cujo número não se recorda mas no local não tinha nenhuma empresa era um imóvel residencial; Que tirou uma foto da casa e do nome da rua para comprovar os fatos, mas não se sabe onde esta foto se encontra agora; Que na rua Souza Naves no antigo endereço também não existia nenhuma empresa; Que foi até a receita federal e alguns dias depois eles informaram que não havia nenhum cadastro da Max Lotus; (...)”
No mesmo sentido, o vereador Luiz Fernando de Andrade Leite, também ouvido no inquérito policial, asseverou que (mov. 135.21, fl. 9):
“(...) exerceu a presidência da Câmara Municipal de Nova Fátima no período de 2003 a 2004 e se recorda que uma licitação referente a aquisição de material escolar chamou a atenção pelos altos valores e grande quantidade de material; Que solicitou cópias da licitação e vários documentos não foram apresentados. Que os vereadores Geraldo de Souza e Carlão foram até a cidade de Londrina e constataram que a empresa não existia no endereço indicado; Que mesmo com a grande quantidade de material escolar adquirida os alunos traziam para os pais relação de material a ser adquirida devido ao fato da prefeitura não estar fornecendo referido material; Que chama atenção na nota fiscal a aquisição de onze mil reais de papel sulfite e novecentas caixas de lápis de cor dentre outras coisas que julga absurdo como por exemplo oito mil cadernos; Que fiscalizando o ato da administração foi até a Escola e o Colégio checar se tais materiais tinham sido entregues nas repartições e ficou surpreso quando verificou que as escolas haviam recebido cerca de duzentos e sessenta cadernos; Que cópias de todos os documentos inclusive fotografias do imóvel residencial onde deveria estar sediada a empresa Maxi Lotus foram encaminhados para a Promotoria Pública de Ibaiti; Mesmo com todas as irregularidades tempos depois foi feita uma nova licitação para aquisição de materiais de limpeza e a Prefeitura encaminhou carta convite para a mesma empresa Maxi Lotus; (...)”
Ainda, o vereador Antônio Carlos Quani disse, no inquérito policial, que (mov. 26.55, fl. 2):
“(...) exerceu a função de vereador durante quatro mandatos, sendo de 1988 a 2004; […] que com relação a empresa Maxi Lotus, se recorda que esteve na cidade de Londrina no endereço onde funcionaria tal empresa e no local havia uma residência; que não se recorda exatamente do endereço, mas tem certeza que fica na Rua Árpia, não sabendo declinar o número e o nome do bairro, devido ao tempo decorrido; que o vereador Geraldo de Souza também verificou uma certidão que foi juntada pela empresa no processo de licitação e foi constatado que segundo informações da receita federal, tal certidão era falsa e não havia sido emitido para a empresa Maxi Lotus; que também na época o depoente e outros vereadores fizeram um levantamento junto ao colégio Maria Pura Martinez e escola Leila Chaek e em todos eles os diretores passaram aos vereadores relação da mercadoria que tinham recebido, sendo que não conferiam com os materiais especificados nas notas fiscais da empresa Maxi Lotus; que a alegação do prefeito de que os materiais estavam no almoxarifado e que iriam ser distribuídas aos poucos, também não conferem pois, por precaução, juntamente com os demais vereadores, estiveram no almoxarifado da prefeitura e constataram que lá também não havia nenhum tipo de material escolar; que devido a estes fatos o vereador Geraldo de Souza formulou uma denúncia à receita federal; (...)”
Corroborando o declarado acima, Aparecido Donizete Presotto, contador da empresa Maxi Lótus à época dos fatos, quando ouvido na fase do inquérito policial, disse que (mov. 136.52, fl. 1):

“(...) as notas fiscais nº 602, 603, 606 e 607 não foram encaminhadas ao escritório de contabilidade, sendo que normalmente quando as notas não são enviadas supõe-se que foram canceladas’. Afirmou, ainda, que: ‘não foi enviado ao escritório nenhuma nota de compra das supostas mercadorias vendidas a Prefeitura de Nova Fátima’. Destacou, por fim, que ‘as notas fiscais estão em poder de Roberto Carlos, em razão dessas notas ficais irregulares terem gerado uma autuação por parte da Receita Estadual, o que ocasionou o cancelamento da inscrição estadual em 30 de junho de 2006” (...)
Destarte, fica evidente que a empresa de propriedade do apelante – Maxi Lótus, para participar do certame no Município de Nova Fátima, valeu-se de certidões falsas, bem como que os produtos que constavam nas notas fiscais, além de terem sido adquiridos em quantidade excessiva, não foram entregues na quantidade total descrita nesses documentos.
Conforme é cediço, todos os atos administrativos sujeitam-se ao regime jurídico previsto a partir do artigo 37 da Constituição da República, edificado em importantes princípios, como o da legalidade. Enquanto para os particulares o princípio da legalidade funciona como um direito, permitindo fazer tudo que a lei não proíbe (artigo 5º, II, da Carta Magna), para a Administração Pública e para os agentes públicos é um dever, impondo-lhes agir estritamente em conformidade com a lei.
Assim sendo, toda despesa pública, por ser ato estatal praticado por agente público, somente pode ser licitamente autorizada e paga quando seguir rigorosamente todos os trâmites previstos no ordenamento jurídico.
As normas gerais para a realização das despesas públicas estão previstas na Lei nº 4.320/1964. Para executar despesas públicas, a partir do artigo 58, este diploma legal impõe uma rígida comprovação documental das despesas públicas, vejamos:
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
Além da formalização pela nota de empenho (artigo 58 a 61), o artigo 62 do mesmo diploma legal dispõe que “o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”. A liquidação da despesa, segundo o previsto no artigo 63, desta lei, “consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”.
Destarte, a Lei nº 4.320/1964 exige a apresentação de documentos comprobatórios da licitude da despesa como condição que legitima o pagamento. Não efetivada essa prova documental, os administradores públicos não estão autorizados a efetuar os pagamentos, até porque, como enfatizado, a Administração Pública é regida pelo princípio da estrita legalidade.
A propósito, MARÇAL JUSTEN FILHO[1] ensina que:
“Em qualquer hipótese, a entrega deverá ser documentada. No interesse de ambas as partes, deverá haver um termo circunstanciado, discriminando os objetos recebidos.”
Portanto, o pagamento de despesas públicas somente pode ser efetivado depois da conferência de entrega dos produtos e serviços, o que não ocorreu na situação em tela, pois não há comprovação da efetivação dos serviços ou entrega dos produtos.
Ademais, é importante ressaltar que, por esses mesmos fatos, o apelante foi condenado criminalmente na Ação Penal nº 2005.49-5, também da Comarca de Nova Fátima (mov. 141.80 e 141.81 e 142.23), pela prática dos crimes previstos no artigo 90 e 96 da Lei nº 8.666/1993, e no artigo 1º, I, do Decreto Lei nº 201/1967, em concurso material.
Nessas condições, não há mais que se questionar sobre autoria e materialidade dos atos imputados, a teor do disposto no artigo 935 do Código Civil:
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.
Sobre o tema, este E. Tribunal já decidiu:
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. EXIGÊNCIA1) DE VANTAGEM ILÍCITA, VALENDO-SE DO CARGO DE POLICIAL, MEDIANTE VIOLÊNCIA E GRAVE AMEAÇA, PARA NÃO PROCEDER À LAVRATURA DE AUTO DE PRISÃO. CRIME DE EXTORSÃO. SENTENÇA PENAL CONDENATÓRIA. POSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA REFERENTE AOS MESMOS FATOS. AUSÊNCIA DE INDEPENDÊNCIA“BIS IN IDEM” DAS ESFERAS. a) O ordenamento jurídico pátrio consagra a independência das esferas penal, civil e administrativa, de modo que as penalidades decorrentes de cada esfera são distintas entre si e se assentam em distintos planos. b) Especificamente sobre a responsabilização criminal e por improbidade administrativa, a independência das esferas restou expressamente prevista pelo art. 37, § 4º da Constituição Federal. c) A possibilidade de cumulação das sanções criminais e as decorrentes do ato de improbidade administrativa estão expressamente consignadas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, de modo que a jurisprudência
afasta o “bis in idem” nesses casos. 2) DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. SENTENÇA PENAL CONDENATÓRIA TRANSITADA EM JULGADO PELO CRIME DE EXTORSÃO. REDISCUSSÃO DOS MESMOS FATOS NA AÇÃO DE IMPROBIDADE. DESCABIMENTO. OFENSA DOLOSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE TAMBÉM ENSEJA A CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. a) A despeito da consagrada independência entre esferas, existe exceção à regra no que tange aos efeitos sobre a matéria fática reconhecida
pelo juízo criminal, que irradiam às demais esferas, inclusive na ação de improbidade. b) A sentença penal condenatória transitada em julgado torna indiscutível a materialidade e a autoria dos fatos, conforme estabelece o artigo 935 do Código Civil, que dispõe “A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal”. (...) 3) APELO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001538-84.2016.8.16.0179 - Curitiba -
Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA -
J. 23.03.2020) (Destacou-se)
Destarte, diante das provas constantes dos autos e considerando a condenação do apelante na esfera criminal, fica evidenciado que os atos por ele praticados se amoldam aos atos de improbidade administrativa previstos no artigo 10, caput, incisos I, VIII, IX e XI, da Lei nº 8.429/1992:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; […] VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente; IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; […] XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;”
Sendo assim, deve ser mantida a sentença neste ponto.
3.3. Quanto à existência de dolo, também acertada a sentença.
De todo o exposto nas linhas anteriores, é possível concluir que o apelante agiu com dolo ao fraudar a licitação, direcionando o objeto para a sua empresa– Maxi Lótus, com entrega parcial dos produtos e recebimento de valores superiores ao ofertado.
Extrai-se dos autos que o então prefeito de Nova Fátima foi responsável pela aquisição de material em quantidade excessiva, pelo pagamento de valor superior ao adjudicado, além de efetuar pagamento indevido pela não entrega integral dos materiais. Estas ações resultaram em prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito do ora apelante Roberto Carlos Jorge.
Por sua vez, nota-se que o apelante beneficiou-se dessas fraudes, haja vista que falsificou documentos para justificar a habilitação de sua empresa na licitação. Além disso, recebeu valor superior ao adjudicado em seu favor e recebeu pagamento por materiais que não foram entregues ao Município, atos estes que foram conscientes e voluntários.
Destarte, considerando que as condutas ilícitas foram praticadas consciente e voluntariamente, está preenchido o requisito do dolo específico previsto na Lei nº 14.230/2021.
3.4. Comprovada a prática de atos de improbidade administrativa que se enquadram no artigo 10, caput e incisos I, VIII, IX e XI, da Lei nº 8.429/1992, a sentença aplicou ao apelante as sanções previstas no artigo 12, inciso II, da mesma lei:
“a) ressarcimento integral do dano ao erário, solidariamente, pelos requeridos, a ser apurado em liquidação de sentença, consistente no valor de R$ 5.972,54 (superior ao adjudicado), acrescido do valor do material que deixou de ser entregue; b) pagamento de multa civil, por cada um dos requeridos, em montante correspondente a 1 (uma) vez o dano ao erário; c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos; d) proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 12 (doze) anos;”
Todavia, verifica-se que a sentença deve ser parcialmente reformada neste tocante.
A nova redação do artigo 12 da Lei nº 8.429/92 estabelece que as penas podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
Assim sendo, o julgador deve analisar a peculiaridade e gravidade dos fatos e atos praticados, sendo-lhe facultada a cumulação das penas na proporção da seriedade e intensidade daqueles.
Sopesando estes critérios, é o caso de modificação das penas fixadas na sentença.
Considerando a conduta praticada pelo apelante, a extensão dos danos, a gravidade dos fatos e, ainda, o caráter pedagógico da pena na prevenção da prática de atos da mesma natureza, nota-se que a pena de
suspensão dos direitos políticos aplicada não se mostra proporcional.
Ainda que reprovável o ato ilícito cometido pelo apelante, especialmente quanto aos direitos políticos, tem-se que esses são garantias constitucionais concedidas aos cidadãos, de modo que a impossibilidade de seu exercício por prazo determinado constitui sanção bastante gravosa e desnecessária ao caso em comento.
Faz-se mister salientar que as sanções previstas na Lei nº 8.429/92 são de extrema gravidade e, por isso, devem ser aplicadas com certa ressalva.
A imposição de sanção decorrente da prática de ato de improbidade deve guardar proporcionalidade com a culpa atribuída ao agente público.
A respeito da proporcionalidade, os professores MARCELO ALEXANDRINO E VICENTE PAULO assinalam que “o postulado da proporcionalidade é importante, sobretudo, no controle dos atos sancionatórios, especialmente nos atos de polícia administrativa. Com efeito, a intensidade e a extensão do ato sancionatório deve corresponder, deve guardar relação de proporcionalidade com a lesividade e gravidade da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. A noção é intuitiva: uma infração leve deve receber uma sanção branda; a uma falta grave deve corresponder uma sanção severa”. (ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Editora Impetus, 15ª edição, 2008, p. 155).
Segundo leciona MARINO PAZZAGLINI FILHO, “(...) a imposição das sanções elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser razoável, isto é, adequada, sensata, coerente em relação ao ato ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias, e proporcional, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a gravidade e a extensão do dano causado por ele.” (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMENTADA, 3ª edição, São Paulo, Editora Atlas, 2007, p. 156).
Outrossim, com base nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a pena de proibição de contratar com o Poder Público deve ser reduzida para 3 (três) anos. Isso, porque se mantida a sentença tal como está, a empresa da qual o apelante é proprietário ficará impedida de prestar serviços ao Poder Público por 12 (doze) anos – medida que se revela excessiva, considerando o caráter excepcional e restritivo dessa sanção, reservado a condutas de maior reprovabilidade.
No mais, a imposição da multa civil e a devolução do valor referente aos valores acrescidos ilicitamente já reprimem a conduta praticada e possuem o condão de prevenir a prática de novos atos, além de atender ao caráter pedagógico que se perquire.
Assim, em que pese a prática de ato ímprobo, na hipótese dos autos, a imposição de sanções previstas na Lei nº 8.429/92 deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
4. Conclusão:
Diante de todo o exposto, voto no sentido de conhecer em parte do recurso e, nesta extensão, dar-lhe parcial provimento, para afastar a penalidade de suspensão dos direitos políticos e reduzir para 3 (três) anos a proibição de contratar com o Poder Público, nos termos da fundamentação.