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Processo:

I – RelatórioTrata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça contra a Lei n. 18.822, de 29 de junho de 2016, do Estado do Paraná, que obriga fornecedores de serviços contínuos a conceder aos clientes preexistentes os mesmos benefícios de promoções posteriores (mov. 1.1).Na petição inicial relatou-se que: a) a referida lei obriga fornecedores de serviços contínuos a conceder aos clientes preexistentes os mesmos benefícios de promoções posteriores; b) a lei estadual usurpa a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I, da CR), conforme precedentes do STF que consideram a matéria como direito civil e não direito do consumidor, incorrendo em inconstitucionalidade formal; c) viola o princípio da livre iniciativa, pois a obrigatoriedade de estender promoções a clientes preexistentes interfere de forma desproporcional na livre iniciativa, violando os arts. 1º e 139 da Constituição Estadual e os arts. 1º, IV e 170 da Constituição Federal; d) interfere em serviços de competência da União (telecomunicações e energia elétrica) e dos municípios (água), violando os arts. 21, XI, XII, "a" e "b"; 22, IV; 30, I e V, da CR e art. 17, I e V, da CE; e) por tratar de serviços públicos exige iniciativa do Poder Executivo, conforme os arts. 7º; 27, XX; 79; 87, I e III; 146, caput, I, II e III, da Constituição do Paraná, o que não ocorreu no presente caso.Requereu a declaração de inconstitucionalidade formal e material da Lei n. 18.822/2016, por violar a competência privativa da União e a livre iniciativa. Subsidiariamente, requereu interpretação conforme a Constituição para excluir a aplicação da lei aos serviços públicos e declarar a inconstitucionalidade de partes específicas da lei, que tratam de serviços de competência da União e dos Municípios. Não formulou pedido de concessão de tutela de urgênciaJuntou documentos, e o ato normativo impugnado (mov. 1.2/1.9).O Estado do Paraná informou que: a) a Lei Estadual nº 18.822/2016, ao obrigar fornecedores de serviços contínuos a estenderem automaticamente os benefícios de promoções a clientes preexistentes, foi impugnada por suposta inconstitucionalidade formal e material; b) sustentou-se que a norma invadiu competência privativa da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF), ao interferir em relações contratuais privadas; c) apontou-se que o Supremo Tribunal Federal já declarou inconstitucionalidade de leis semelhantes em outros estados, como São Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco, por tratarem de contratos de telecomunicações e educação; d) argumentou-se que a norma ofende a livre iniciativa e a proporcionalidade, conforme os arts. 1º, 5º, LIV, 170, IV da CF e arts. 1º, 27, 139 da Constituição Estadual; e) subsidiariamente, requereu-se interpretação conforme à Constituição, para excluir a equiparação dos serviços contínuos ao conceito jurídico-constitucional de serviço público, nos termos dos arts. 146 da CE e 175 da CF; f) alegou-se que serviços públicos possuem regime jurídico próprio, com política tarifária e equilíbrio contratual definidos por licitação, sendo vedada sua alteração por lei parlamentar, sob pena de violação à separação dos poderes (arts. 2º da CF e 7º da CE); g) destacou-se que os serviços listados no art. 2º da lei (telefonia, energia elétrica, água, gás, TV por assinatura, internet, educação e instituições bancárias) envolvem competências legislativas exclusivas da União, dos Municípios ou da Administração, conforme os arts. 21, 22, 24, 30 da CF e arts. 9º, 17 da CE; h) apontou-se que serviços de telecomunicações são regulados pela Lei nº 9.472/97 e pela ANATEL, energia elétrica pela União, água pelos Municípios, gás pelo Estado, educação pela União (Lei nº 9.870/99), e que a regulamentação contratual bancária também escapa à competência estadual; i) citou precedentes do STF nas ADIs nº 6191 e 6614, que reconheceram a inconstitucionalidade de leis estaduais que impunham extensão de promoções a clientes antigos (mov. 14.1).A Assembleia Legislativa deste Estado disse que: a) a Lei Estadual nº 18.822/2016 foi regularmente aprovada mediante processo legislativo que observou todas as formalidades constitucionais e regimentais, com pareceres favoráveis das comissões competentes e do PROCON/PR, evidenciando sua constitucionalidade formal; b) a norma impugnada não trata de matéria de direito civil, mas sim de relação de consumo, enquadrando-se na competência legislativa concorrente dos Estados prevista no art. 24, incisos V e VIII, da Constituição Federal, sendo legítima sua edição para proteção do consumidor; c) a lei visa corrigir desequilíbrios contratuais entre consumidores antigos e novos, garantindo isonomia e transparência nas ofertas de serviços contínuos, conforme o art. 6º, inciso V, do Código de Defesa do Consumidor; d) a alegação de afronta à livre iniciativa não se sustenta, pois a defesa do consumidor é princípio constitucional da ordem econômica (art. 170, V, da CF) e direito fundamental (art. 5º, XXXII, da CF), devendo prevalecer sobre interesses empresariais; e) as expressões “serviços contínuos” e “serviços essenciais” não se confundem com “serviços públicos” em sentido técnico-jurídico, não havendo interferência na titularidade ou regulação estatal, mas apenas disciplina da relação de consumo, conforme entendimento do STF no RE 597.614/MG; f) a norma estadual não invade competência da União nem altera regimes jurídicos de concessão ou prestação de serviços públicos, limitando-se à proteção do consumidor, sendo válida inclusive para serviços regulados por agências federais, como telecomunicações, conforme Resolução nº 632/2014 da ANATEL; g) a iniciativa parlamentar da lei não configura vício formal, pois não cria ou extingue órgãos públicos nem interfere na estrutura administrativa, conforme precedentes do STF nas ADIs 5.191/DF e 1.946/DF; h) a alegação de inconstitucionalidade dos incisos do art. 2º da lei, por tratarem de serviços cuja titularidade seria de outros entes federados, é infundada, pois a norma não regula a prestação dos serviços, mas apenas aspectos da relação consumerista, o que é matéria de competência concorrente e suplementar dos Estados; i) requereu a improcedência integral da ação direta de inconstitucionalidade (mov. 15.1).A Procuradoria-Geral do Estado alegou que: a) a Lei Estadual nº 18.822/2016, ao obrigar fornecedores de serviços contínuos a estenderem automaticamente os benefícios de novas promoções a clientes preexistentes, insere-se no âmbito da proteção e defesa do consumidor, matéria de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, nos termos do art. 24, inciso V da Constituição Federal; b) a norma não trata de direito civil, mas sim de direito do consumidor, conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal que reconhecem a legitimidade de normas estaduais voltadas à proteção da parte hipossuficiente nas relações de consumo, mesmo quando envolvem aspectos contratuais; c) a iniciativa parlamentar da lei não viola a separação dos poderes, pois não interfere na regulação administrativa dos serviços públicos; d) a norma não usurpa competências legislativas da União, dos Municípios ou do Poder Executivo Estadual, pois não regula diretamente os serviços públicos, mas sim impõe obrigações aos fornecedores quanto ao tratamento igualitário entre consumidores, o que se insere na seara consumerista; e) a alegação de inconstitucionalidade material por suposta violação à livre iniciativa e à ordem econômica não subsiste, pois a norma apenas impõe limite razoável à atuação empresarial, em prol da concorrência leal e da dignidade nas relações de consumo, conforme jurisprudência consolidada do STF; f) a exigência de extensão de promoções visa corrigir práticas discriminatórias que desestimulam a fidelização e violam o princípio da boa-fé, sendo compatível com os arts. 4º, III, e 6º, IV, do Código de Defesa do Consumidor; g) a norma estadual complementa a legislação federal, suprindo lacuna normativa quanto à proteção dos consumidores de serviços contínuos, especialmente diante da vulnerabilidade desses consumidores frente às práticas comerciais das empresas; h) o processo legislativo que culminou na edição da Lei nº 18.822/2016 observou os trâmites legais, tendo sido aprovado pelas comissões competentes da Assembleia Legislativa e sancionado regularmente; i) o PROCON/PR manifestou-se favoravelmente à aprovação do projeto, destacando o desequilíbrio contratual gerado pela não extensão das promoções e a necessidade de revisão das cláusulas contratuais em razão de fatos supervenientes; j) a jurisprudência do STF, em casos análogos, reconheceu a constitucionalidade de normas estaduais que impõem limites à atuação empresarial em defesa do consumidor; k) requereu a improcedência da ação direta de inconstitucionalidade (mov. 19.1).Por fim, a Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou no seguinte sentido: a) a Lei Estadual nº 18.822/2016 invade competência privativa da União para legislar sobre direito civil, conforme o art. 22, I, da Constituição da República, pois trata de relações contratuais e não de responsabilidade por dano ao consumidor; b) a norma não se ampara na competência concorrente prevista no art. 24, VIII, da CR, pois não decorre de conduta lesiva específica dos fornecedores; c) a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente na ADI 6191, confirma que a interferência genérica em contratos já constituídos, sem prática abusiva, configura inconstitucionalidade formal; d) a tentativa de justificar a norma como proteção ao consumidor não se sustenta, pois não há dano concreto, e a norma altera cláusulas contratuais de forma abstrata, o que caracteriza matéria de direito civil; e) a norma também é materialmente inconstitucional por violar a livre iniciativa, princípio fundamental previsto nos arts. 1º, IV, e 170, caput, da CR (mov. 22.1).É o relatório.

II – Voto e fundamentaçãoA Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) constitui um instrumento essencial no ordenamento jurídico, destinado ao controle concentrado de constitucionalidade de normas. No âmbito do Estado do Paraná, sua aplicação decorre da supremacia da Constituição Estadual, funcionando como mecanismo de verificação da conformidade das legislações estaduais e municipais com os princípios e disposições da Carta Magna estadual.Esse controle jurisdicional exercido pelo Tribunal de Justiça do Paraná é fundamental para assegurar a preservação da hierarquia normativa e a integridade do sistema jurídico estadual. Por meio da ADI, é possível declarar a inconstitucionalidade de normas que contrariem os preceitos constitucionais, garantindo a proteção dos direitos fundamentais e a prevalência do Estado Democrático de Direito.Antecipe-se que o pedido de reconhecimento da inconstitucionalidade do ato normativo objeto desta ADI é procedente.A Lei n. 18.822, de 29 de junho de 2016, do Estado do Paraná possui a seguinte redação:Lei n. 18.822, de 29 de junho de 2016: Súmula: Obriga fornecedores de serviços prestados de forma contínua a estender os benefícios de novas promoções a seus clientes preexistentes.A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná decretou e eu sanciono a seguinte lei:Art. 1° Obriga fornecedores de serviços prestados de forma contínua a conceder a seus clientes preexistentes os mesmos benefícios de promoções posteriormente realizadas.Art. 2° Para os efeitos desta Lei, enquadram-se na classificação de prestadores de serviços contínuos:I - prestadoras de serviço telefônico, energia elétrica, água, gás e outros serviços essenciais;II - operadoras de TV por assinatura;III - provedores de internet;IV - instituições privadas de educação;V - instituições bancárias.Art. 3° A extensão do benefício de promoções realizadas pelas empresas prestadoras de serviço a seus antigos clientes será automática, a partir do lançamento da promoção, sem distinção fundada na data de adesão ou qualquer outra forma de discriminação dentro da área geográfica da oferta.Art. 4° O fornecedor de serviço que não cumprir o disposto nesta Lei ficará sujeito às seguintes sanções:I - multa de 10 UPF/PR (dez Unidades Padrão Fiscal do Estado do Paraná) a 50 UPF/PR (cinquenta Unidades Padrão Fiscal do Estado do Paraná), para cada cliente anterior à promoção não beneficiado pela promoção lançada;II - em caso de reincidência, multa em dobro e cassação da inscrição estadual no Cadastro de Contribuintes do ICMS.Art. 5° A regulamentação e a fiscalização desta Lei ficarão a cargo do Poder Executivo.Art. 6° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.A lei sob análise estabelece que fornecedores de serviços contínuos (como telefonia, energia, água, gás, TV por assinatura, internet, instituições privadas de ensino e bancos) devem conceder, automaticamente, aos clientes antigos os mesmos benefícios de promoções lançadas posteriormente, sem discriminação por data de adesão ou qualquer outro critério. O descumprimento acarreta multas e, em caso de reincidência, pode levar à cassação da inscrição estadual no cadastro do ICMS. No entanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucional legislação estadual que possuam essa espécie de previsão, por entender que ela interfere na ordem econômica e na livre iniciativa, além de se sobrepor à legislação federal vigente.A imposição legal que obriga fornecedores de serviços prestados de forma contínua a estender automaticamente os benefícios de promoções a clientes preexistentes interfere diretamente em contratos já firmados entre as partes, mesmo na ausência de conduta abusiva ou lesiva por parte do prestador de serviço. Essa ingerência representa uma tentativa de modificar cláusulas contratuais válidas e vigentes, o que configura matéria de direito civil. E, conforme dispõe o artigo 22, inciso I[1], da CF, a competência para legislar sobre direito civil é privativa da União. Portanto, uma lei estadual que altera de forma geral e abstrata os termos dos contratos privados ultrapassa os limites da competência legislativa estadual, tornando-se inconstitucional por invadir esfera reservada à legislação federal. Nesse sentido:É inconstitucional lei estadual que impõe aos prestadores privados de serviços de ensino e de telefonia celular a obrigação de estender o benefício de novas promoções aos clientes preexistentes.STF. Plenário. ADI 5399/SP e ADI 6191/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, julgados em 9/6/2022 (Info 1058).STF. Plenário. ADI 6333 ED/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, julgado em 9/6/2022 (Info 1058).E:É inconstitucional lei estadual que impõe aos prestadores privados de serviços de ensino a obrigação de estender o benefício de novas promoções aos clientes preexistentes.Lei fluminense dizia que os serviços privados de educação prestados de forma contínua no Estado do Rio de Janeiro seriam obrigados a conceder, a seus clientes preexistentes, os mesmos benefícios de promoções posteriormente realizadas. O STF declarou a inconstitucionalidade dessa previsão.A norma estadual, ao impor aos prestadores de serviços de ensino a obrigação de estender o benefício de novas promoções aos clientes preexistentes, promove ingerência indevida em relações contratuais estabelecidas, sem que exista conduta abusiva por parte do prestador. Logo, afronta o art. 22, I, da CF/88.STF. Plenário. ADI 6614/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, redator do acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 12/11/2021 (Info 1037).Embora exista uma zona de interseção entre as competências legislativas, como entre o direito do consumidor e o direito civil, observa-se das decisões acima citadas, que o STF entendeu que, nesses casos, a lei não trata de proteção ao consumidor, mas sim de uma tentativa de modificar cláusulas contratuais pactuadas em consonância com o ordenamento jurídico vigente. Por isso, a matéria se enquadra no âmbito do direito civil, cuja competência legislativa é exclusiva da União.A Lei Estadual nº 18.822/2016 ultrapassa os limites da competência legislativa estadual ao interferir diretamente em relações contratuais privadas já estabelecidas. Embora se alegue que a norma se insere no âmbito da proteção ao consumidor (matéria de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, conforme o art. 24, inciso V, da CF), o conteúdo da lei revela uma tentativa de modificar cláusulas contratuais válidas sem a demonstração de conduta abusiva por parte dos prestadores de serviço.A alegação de que a foi aprovada formalmente pela Assembleia Legislativa e sancionada regularmente não enseja sua constitucionalidade, pois tal procedimento não sana os vícios de inconstitucionalidade material e formal existentes. Nesse ponto, destaque-se que o fato de ter sido aprovado pela Assembleia Estadual é justamente o que se determina sua inconstitucionalidade, por invasão de competência do Congresso Nacional.Do ponto de vista material, a imposição legal de extensão automática de promoções interfere diretamente em contratos privados já firmados entre consumidores e fornecedores, mesmo na ausência de conduta abusiva ou lesiva por parte destes últimos. Tal ingerência compromete a liberdade contratual, a segurança jurídica e a livre iniciativa, pilares da ordem econômica constitucional. A norma cria obrigações que não decorrem de práticas comerciais abusivas, mas sim de estratégias legítimas de mercado, violando o princípio da autonomia privada.A tentativa de justificar a norma como instrumento de correção de práticas discriminatórias ou de promoção da boa-fé nas relações de consumo não se sustenta, pois não há demonstração de desequilíbrio contratual concreto ou de abusividade que justifique tal intervenção. Ainda que o processo legislativo tenha seguido os trâmites legais e recebido apoio de órgãos como o PROCON/PR, isso não afasta os vícios de inconstitucionalidade. A forma não convalida o conteúdo. A atuação administrativa não pode justificar a criação de obrigações contratuais por meio de lei estadual, especialmente quando há interferência direta no conteúdo dos contratos privados.Diante dos fundamentos expostos, conclui-se que a Lei Estadual nº 18.822/2016 é formal e materialmente inconstitucional, por invadir competência legislativa privativa da União, interferir indevidamente em relações contratuais privadas e violar princípios constitucionais como a livre iniciativa, a segurança jurídica e a autonomia contratual. ConclusãoDiante do exposto, voto no sentido de se julgar PROCEDENTE o pedido deduzido na ação direta de inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 18.822, de 29 de junho de 2016, do Estado do Paraná.