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Processo:

I. RELATÓRIO
Trata-se de Embargos de Declaração opostos pelo Ministério Público do Estado do Paraná em face do acórdão (mov. 1.250 – 1º Grau), proferido nos autos de Apelação Cível nº 0000071-72.1998.8.16.0059, que, por unanimidade de votos negou provimento aos recursos de apelação (mov. 1.250 – 1º Grau) de Ranulfo Duarte de Azevedo Filho (Apelante 1), Eduardo Fregonese (Apelante 2), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda, Jair Manosso Rosa (Apelantes 3), Olgierde Malanowski (Apelante 4) e do Ministério Público do Estado do Paraná (Apelante 5), nos seguintes termos:
“APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LICITAÇÃO NA MODALIDADE CARTA-CONVITE PARA COMPRA DE MATERIAIS ESCOLARES, PRODUTOS DE HIGIENE E COZINHA – 1. AUSÊNCIA DE COMPETITIVIDADE ENTRE EMPRESAS – 2. SUPERFATURAMENTO DOS PREÇOS DEMONSTRADO – FALTA DE COMPROVAÇÃO DA ENTREGA DO MATERIAL LICITADO – CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.RECURSO 1: PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA – 3. RESPONSABILIDADE PESSOAL DO SÓCIO – 4. IRRELEVANTE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE APROVA CONTAS MUNICIPAIS – RECURSO DESPROVIDO.RECURSO 2: PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA – IMPOSSIBILIDADE DE MINORAÇÃO DA PENA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ENTREGA DO MATERIAL – IRRELEVANTE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE APROVA CONTAS MUNICIPAIS – RECURSO DESPROVIDO.RECURSO 3: PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA, NULIDADE DA SENTENÇA E INCOMPATIBILIDADE DA SENTENÇA COM O ORDENAMENTO REJEITADAS – 5. RESPONSABILIDADE DOS MEMBROS DA COMISSÃO LICITATÓRIA – IMPOSSIBILIDADE DE MINORAÇÃO DAS PENAS – RECURSO DESPROVIDO.RECURSO 4: RESPONSABILIDADE DO PREFEITO PELA ABERTURA DO CERTAME LICITATÓRIO – IRRELEVANTE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE APROVA CONTAS MUNICIPAIS – RECURSO DESPROVIDO.RECURSO 5: CONFIGURAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE – DIANTE DA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA ENTREGA DO MATERIAL, IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO ARTIGO 10 DA LIA – MANTIDA A CONDENAÇÃO PELA LESÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PREVISTA NO ARTIGO 11 DA LIA – RECURSO DESPROVIDO.1. Na hipótese dos autos, nas duas licitações realizadas pela Prefeitura Municipal, foram convidadas as mesmas quatro empresas, que possuíam três delas identidades de sócios, violando o artigo 22, §6º da Lei nº 8666/93, bem como leal concorrência. O intuito do procedimento licitatório é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, devendo ser seguidos os requisitos de competitividade entre os licitantes, preços concorrentes no mercado, dentre outros.2. Demonstrou-se que os valores apresentados pelos licitantes efetivamente foram superiores aos preços do mercado à época dos fatos.3. Participação ativa do Requerente, como pessoa física, nos atos de improbidade administrativa, devendo responder pessoalmente pelos fatos cometidos. Nesse sentido: “O acórdão recorrido imputou a responsabilidade ao recorrente não apenas em razão de sua condição de sócio da empresa Contas, mas também por ter sido comprovada sua participação individual nos atos de improbidade. Esse fundamento do aresto não foi infirmado nas razões do especial. Aplicação da Súmula 283/STF.” (REsp 728.341/SP, Rel. Ministro Castro Meira, 2ª Turma, DJe 18/03/2008).4. Ainda que aprovada a prestação de contas do Município pelo Tribunal de Contas do Estado, não implica reconhecimento da ausência de irregularidades nos procedimentos licitatórios, conforme previsto na Lei nº 8429/92, artigo 21, II.5. Ante ausência de manifestação dos integrantes da Comissão acerca das ilegalidades cometidas durante os certames licitatórios, concordaram explicitamente com todas as fraudes cometidas, sendo responsabilizados, conforme preceituam os artigos 51, §3º e 82, ambos da Lei nº 8666/93.”
Olgierde Malanowski (mov. 1.252 – 1º Grau), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda e Jair Manosso Rosa (1.257 – 1º Grau) opuseram embargos de declaração, que não foram acolhidos (movs.
1.253 e 1.260 1.282 – 1º Grau).
O Ministério Público do Estado do Paraná opôs embargos de declaração (mov. 1.274 – 1º Grau), alegando, em suma: (i) o acórdão reconheceu expressamente a ocorrência de superfaturamento e a ausência de comprovação da entrega dos materiais licitados, mas, contraditoriamente, afastou a configuração de dano ao erário e a incidência do art. 10 da Lei nº 8.429/92, sob o fundamento de que o ressarcimento poderia implicar enriquecimento ilícito do Estado; (ii) diante da inexistência de documentos comprobatórios do recebimento das mercadorias na sede da Prefeitura, circunstância reconhecida no próprio acórdão, haveria lesão efetiva ao erário, impondo-se a subsunção aos incisos I, VIII, IX e XII do art. 10 da Lei nº 8.429/92, com aplicação das sanções previstas no art. 12, II, do mesmo diploma legal; (iii) a comprovação da entrega do objeto licitado exige termo circunstanciado ou documento formal equivalente, inexistente nos autos, de modo que a ausência de tal formalização reforçaria a ocorrência de dano ao erário; (iv) o aresto não analisou integralmente as provas constantes nos autos, especialmente o cotejo entre notas fiscais (fls. 39/40 e 41/42), que indicariam adulteração documental, bem como as declarações de fl. 46, segundo as quais determinada empresa não recebeu convites, não apresentou propostas e não realizou as vendas descritas nas notas fiscais; (v) sendo nulos os procedimentos licitatórios e contratos celebrados com finalidade fraudulenta, a declaração de nulidade produziria efeitos retroativos, impondo a restituição das quantias pagas ao erário, não sendo aplicável, no caso, a teoria do enriquecimento sem causa, por ausência de boa-fé dos contratados; (vi) reconhecidas as omissões e contradições apontadas, impõe-se a reforma do julgado para condenar os réus também por atos de improbidade previstos no art. 10 da Lei nº 8.429/92, com condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário, ou, subsidiariamente, para fins de prequestionamento.
Os aclaratórios foram rejeitados, por unanimidade de votos (1.282 – 1º Grau), nos seguintes termos:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL – EMBARGOS DECLARATÓRIOS – OMISSÃO, OBSCURIDADE OU CONTRADIÇÃO – INEXISTENTES – ENFRENTAMENTO CONTEXTUAL PELO ACÓRDÃO DAS TESES ALOCADAS EM SEDE RECURSAL – POSTULAÇÃO QUE EXTRAPOLA ÂMBITO DEVOLUTIVO DO ARTIGO 535 DO CPC – EFEITOS INFRINGENTES – LINHAS DE PREQUESTIONAMENTO – RECURSO SECUNDÁRIO E NÃO PRIMÁRIO COMO PARTE EMBARGANTE PRETENDE – RECURSO NÃO CONHECIDO/REJEITADO.“Diante da natureza própria do instrumento dos embargos de declaração, destinado que são ao aclaramento de uma decisão judicial, saneando omissões ou corrigindo obscuridades ou contradições, em princípio não se prestam a modificar substancialmente a decisão embargada. Tradicionalmente, emprestam-se aos embargos meros efeitos de aperfeiçoamento da decisão judicial, sem a possibilidade de alteração do conteúdo substancial desta. Em outras palavras, a finalidade primordial dos embargos de declaração é revestir a decisão da formalidade intrínseca e extrínseca exigidas na lei. Costumam, portanto, os embargos declaratórios, comumente designados por embargos de declaração, não ocasionar inovação alguma. Vale dizer: como regra, a decisão integrativa proferida no julgamento dos embargos de declaração deve manter consonância com a decisão embargada.” (Embargos de Declaração, RPC, RT, pág. 106).”
Eduardo Fregonese (movs. 1.254 e 1.260 – 1º Grau), Ranulfo Duarte de Azevedo Filho (mov. 1.255 – 1º Grau), Olgierde Malanowski (mov. 1.259 – 1º Grau), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda, Jair Manosso Rosa (mov. 1.262 – 1º Grau) e Ministério Público do Estado do Paraná (mov. 1.284 – 1º Grau) interpuseram Recursos Especiais.
A 1ª Vice-Presidência deste Tribunal de Justiça negou seguimento aos recursos de Eduardo Fregonese, Ranulfo Duarte de Azevedo Filho, Olgierde Malanowski, Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda e Jair Manosso Rosa, e admitiu o apelo do Ministério Público do Estado do Paraná (mov. 1.293 – 1º Grau).
Eduardo Fregonese (mov. 1.294 – 1º Grau), Ranulfo Duarte de Azevedo Filho (mov. 1.295 – 1º Grau), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda, Jair Manosso Rosa (mov. 1.296 – 1º Grau) e Olgierde Malanowski (mov. 1.298 – 1º Grau) interpuseram Agravo em Recurso Especial, que restaram desprovidos (mov. 1.5 e 1.4 – autos nº 0001005-05.2013.8.16.0059 AResp, 0001006-87.2013.8.16.0059 AResp, 0001007-72.2013.8.16.0059 AResp e 0001008-57.2013.8.16.0059 AResp).
A Excelentíssima Ministra Regila Helena Costa deu provimento ao Recurso Especial do Ministério Público do Estado do Paraná, para “determinar o retorno dos autos ao tribunal a quo, a fim de que sejam sanados os vícios integrativos indicados” (mov. 1.18 – autos nº 0000973-05.2010.8.16.0059 Pet).
A partes foram intimadas a se manifestar (mov. 21.1 – AC).
Olgierde Malanowski sustentou (mov. 24.1 – AC), em síntese: (i) a condenação fundamentou-se exclusivamente na figura do dolo genérico, modalidade extirpada do ordenamento jurídico pela Lei nº 14.230/2021, a qual exige a demonstração inequívoca de dolo específico e má-fé para a configuração do ato de improbidade administrativa; (ii) não obteve qualquer vantagem indevida e que as contas do convênio foram aprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, demonstrando a ausência de irregularidades; (iii) a responsabilização decorreu de mera presunção por ocupar o cargo de Prefeito, tendo apenas nomeado a comissão de licitação e homologado o certame, sendo inviável a fiscalização pessoal de todos os procedimentos; (iv) a mera ilegalidade sem dolo qualificado não configura improbidade; (v) não houve prejuízo ao erário, pois os materiais foram efetivamente entregues e aplicados nos objetivos do convênio, conforme atestado pelo Núcleo Regional de Educação de Ivaiporã; (vi) o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199, determinou a aplicação retroativa das normas benéficas da nova lei aos casos sem trânsito em julgado, impondo-se a necessidade de comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito; (vii) a reapreciação da Apelação e dos Embargos de Declaração à luz das inovações da Lei nº 14.230/2021; (viii) o provimento integral do recurso para reformar a r. sentença recorrida.
Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda e Jair Manosso Rosa alegaram (mov. 25.1 – AC), em resumo: (i) a condenação imposta pela r. sentença fundamentou-se exclusivamente na figura do dolo genérico, modalidade que foi extirpada do ordenamento jurídico com a nova redação da Lei nº 8.429/92 dada pela Lei nº 14.230/2021, a qual passou a exigir a demonstração inequívoca de dolo específico, qual seja a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, e de má-fé para a configuração do ato de improbidade administrativa; (ii) a decisão condenatória baseou-se em argumentos de omissão ou falta de providências pelos requeridos, sem apontar conduta dolosa específica voltada a prejudicar o erário ou favorecer terceiros, violando o entendimento atual de que a ilegalidade sem dolo qualificado não configura improbidade; (iii) não houve prejuízo ao erário nem enriquecimento ilícito, uma vez que os materiais licitados foram efetivamente entregues e o interesse social foi atendido, ressaltando que as contas do convênio foram devidamente aprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná; (iv) os integrantes da comissão de licitação agiram apenas na análise da regularidade documental em um contexto de mais de duzentas licitações realizadas, sem que tenham se beneficiado de qualquer forma do procedimento; (v) a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 (ARE 843989), determina a aplicação retroativa das normas benéficas da nova legislação aos casos de improbidade culposa ou sem trânsito em julgado, o que impõe a necessidade de comprovação do elemento subjetivo doloso; (vi) reapreciação da Apelação e dos Embargos de Declaração à luz das inovações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, aplicando-se a retroatividade da norma mais benéfica conforme o Tema 1199 do STF; (vii) o provimento integral do recurso para reformar a r. sentença; com a improcedência da Ação Civil Pública, ante a inexistência de dolo específico, má-fé ou enriquecimento ilícito na conduta dos recorrentes; (viii) a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador e do direito penal, notadamente a legalidade, a tipicidade e o in dubio pro reo.
Eduardo Fregonese e Ranulfo Duarte de Azevedo Filho deixaram o prazo para se manifestar transcorrer in albis (movs. 26 e 27 – AC).
A d. Procuradoria de Justiça reiterou as razões do aclaratórios, pugnando pela continuidade de seu julgamento (mov. 34.1 – AC e 11.1 - ED).
É o relatório.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO:
Presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merece o recurso ser conhecido.
Antes de analisar o mérito do recurso, mister tecer alguns comentários sobre a Lei nº 14.230/2021 e o Tema 1.199/STF, porquanto aventados por Olgierde Malanowski (mov. 24.1 – AC), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda e Jair Manosso Rosa (mov. 25.1 – AC).
A questão da retroatividade da Lei n. 14.230/2021, foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Tema nº 1.199, em sede de repercussão geral, o qual tratou das seguintes teses:
“(IR)RETROATIVIDADE das disposições da lei 14.230/21, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente."
Na data de 18/08/2022, encerrou o julgamento do ARE n° 843.989 (Tema 1.199), com a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.
No referido acórdão foi decidido, por unanimidade, que os atos de improbidade administrativa, após a nova lei, são apenas os considerados dolosos.
Na decisão também foram fixados os seguintes pontos:
"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/21 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
Como visto, o citado aresto do Supremo Tribunal Federal decidiu que a norma benéfica, Lei 14.230/2021 - é irretroativa no que tange a prejudicial de mérito, prescrição, seja intercorrente ou a geral.
Inviável confundir aplicação imediata da lei processual com aplicação retroativa. Uma situação é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação imediata (da vigência para frente), outra completamente distinta é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação retroativa (da vigência para trás).
Desta forma, as novas normas processuais devem ser aplicadas apenas aos atos ainda não praticados, de modo que, se a petição inicial preenche os requisitos processuais do antigo procedimento e foi recebida no antigo regime jurídico, esta não deve ser emendada para atender aos requisitos da nova lei.
Ademais, o Tema 1199 fixou que a Lei nº 14.230/21 tem aplicação aos atos culposos praticados na vigência da Lei anterior, sem condenação transitada em julgado.
Além disso, restou sedimentando o entendimento da necessidade de comprovação do dolo para aferir a responsabilidade subjetiva para tipificação de atos de improbidade administrativa.
Assim, considerando a pacificação da matéria e o caráter vinculante da decisão do Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral nº 1.199, não se vislumbra a aplicação do novo sistema prescricional estabelecido pela Lei nº 14.230/21 ao caso em questão.
Insta sobrelevar que o Excelentíssimo Ministro Alexandre de Moraes, em 23/09/2025, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.236/DF, concedeu medida liminar para suspender a eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” contida no art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021.
Confira-se:
“(...) Conforme pontuei no julgamento colegiado desta Ação Direta, atualmente suspenso por pedido de vista, a Lei 14.230/2021, além de unificar o prazo prescricional das ações de improbidade em oito anos, alicerçou seu termo inicial na data de ocorrência do fato irregular ou no dia em que tenha cessado a permanência do ato ímprobo continuado e estabeleceu uma pluralidade de marcos interruptivos relacionados à atividade decisória do juízo, cujos prazos se reiniciarão pela metade, prevendo uma forma de prescrição intercorrente.(...)No ARE 843.989-RG, de minha relatoria, esta SUPREMA CORTE compreendeu que o novo regime prescricional não retroagiria e, por evidente, não se aplicaria às ações de ressarcimento ao Erário porventura fundadas na prática de ato doloso tipificado como ímprobo, que permaneceriam imprescritíveis ante a jurisprudência que terminou por aqui prevalecer. Desse modo, de acordo com o regime prescricional vigente a partir da edição da Lei 14.230/2021, uma vez desencadeado algum dos marcos interruptivos, o prazo prescricional será reiniciado pela metade, ou seja, fluirá então pelo período de quatro anos (art. 23, § 5º), devendo tal prescrição intercorrente ser reconhecida imediatamente pelo Poder Judiciário após a manifestação do Ministério Público (art. 23, § 8º). Nota-se, contudo, que os eventos processuais destacados pela nova legislação como marcos interruptivos da prescrição não contemplam a decisão de improcedência em primeiro grau de jurisdição, não traduzem qualquer desídia por parte do autor e terminam por desencadear um exíguo prazo de quatro anos para que a ação de improbidade seja concluída ou que seja atingido um novo ponto de interrupção do prazo prescricional. Tais circunstâncias, que à primeira vista poderiam representar “um comando (e um incentivo) à conclusão do processo em período razoável de tempo” (JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 258), acabam por fragilizar o sistema de responsabilização por improbidade, comprometendo sua efetividade, na medida em que não haveria tempo hábil para as sentenças absolutórias serem revistas pelos tribunais, sobretudo quando o ajuizamento da ação interrompera a prescrição, mas a sentença não.(...)Esse contexto é particularmente preocupante diante de dados que apontam para um lapso temporal superior ao prazo de quatro anos para o deslinde de uma ação de improbidade. De acordo com estudo promovido pelo Conselho Nacional de Justiça, nas ações de improbidade “entre a data de ajuizamento da ação e o julgamento, foi observado a média de 1.548,63 dias (4,24 anos)”, sendo que, em média, o “tempo entre a data do ajuizamento do processo e a data do trânsito em julgado foi de 1.855,83 dias (61,86 meses ou 5,15 anos)” (CNJ. Lei de improbidade administrativa: obstáculos à plena efetividade do combate aos atos de improbidade. Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2015). Em outras palavras, muitos réus seriam beneficiados pela prescrição intercorrente em algumas hipóteses específicas: (a) entre o ajuizamento da ação (que interrompe a prescrição) e qualquer sentença de primeiro grau (que levaria, em média, mais de quatro anos para ser prolatada); (b) entre o ajuizamento da ação (que interrompe a prescrição) e um acórdão de segundo grau, intercalados por uma sentença de improcedência (que não interrompe o prazo prescricional de quatro anos que começou a fluir com a propositura da ação); (c) nos casos em que o lapso entre uma sentença condenatória de primeiro grau e sua apreciação em instâncias recursais demore mais de quatro anos. Não bastasse, nota-se que, nos demais ramos do ordenamento jurídico, a interrupção da prescrição costuma acarretar o reinício do prazo pelo mesmo quantum originalmente previsto. Tal é o caso do Código Civil (art. 202, parágrafo único) e o do Código Penal (art. 117, § 2º), cuja disciplina até prevê a redução do prazo in abstrato (art. 115), mas de modo absoluto, a ser aplicado tanto no início quanto na interrupção, e não como fração que incide somente diante de uma causa interruptiva. Observo, ainda, que a redução do prazo prescricional anda em direção contrária a marcos internacionais que buscam estender tais lapsos no combate efetivo à corrupção, tanto os de escopo comunitário (Diretiva do Parlamento Europeu 2023/0135/COD) quanto instrumentos que foram expressamente incorporados ao ordenamento brasileiro:(...)Dado tal contexto, a perseverar esta prescrição intercorrente pela metade (art. 23, § 5º), a tutela constitucional da probidade, assim como o combate efetivo à corrupção, encontrar-se-ia seriamente fragilizada, com repercussões imediatas a processos atualmente em curso. Conforme apontado pelo Ministério Público de diferentes Estados-membros, há um risco concreto e iminente a milhares de ações de improbidade. É que, aplicado o regime prescricional delineado pela Lei 14.230/2021 a partir de sua vigência (tal qual assentado no ARE 843.989- RG), estas ações serão fulminadas neste ano de 2025 uma vez atingido o prazo prescricional de 4 anos.(...)Desse modo, com tal perspectiva em mente, considerando ainda que o Ministro ANDRÉ MENDONÇA também houve por bem declarar a inconstitucionalidade da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” contida no art. 23, § 5º, por ocasião do início do julgamento da ADI 7.156 (Ata de Julgamento, DJe de 5/9/2025), reputo necessário complementar a medida cautelar anteriormente deferida nestes autos. A produção de eficácia imediata pelo referido dispositivo, com o atingimento do prazo prescricional que decorre de seu conteúdo, pode limitar indevidamente o alcance do resultado do presente julgamento, decorrente da possibilidade de prescrição da pretensão deduzida em milhares de ações de improbidade em todo o território nacional, mostrando-se recomendável a sua suspensão até o deslinde da questão constitucional em debate. Ante o exposto, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, para suspender a eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” contida no art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021.”
Nesse contexto, inaplicável o regime prescricional inserido pela Lei nº 14.230/21.
Nesse contexto, para a configuração do ato de improbidade administrativa passou a ser exigido dolo do agente, entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199, assentando a retroatividade da lei para atingir os processos em curso, na fase de conhecimento.
Pois bem.
A Constituição Federal, a respeito da improbidade administrativa prevê, no artigo 37:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).[...].§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O conceito de improbidade administrativa pode ser extraído da lição de Alexandre de Moraes:
“Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público”. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
O doutrinador explica que o ato de improbidade administrativa demanda para a sua consumação que exista uma conduta desviante por parte do agente público que, no exercício de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais de uma determinada sociedade, pretende auferir vantagens materiais indevidas ou ainda, gerar prejuízos ao patrimônio público, ainda que não obtenha sucesso em suas intenções. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
A Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa, ao disciplinar as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, previu três modalidades de ato de improbidade administrativa, quais sejam: i) os que importem enriquecimento ilícito, em seu artigo 9º; ii) os que causam prejuízo ao erário, com previsão no artigo 10; iii) e, por último, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, de acordo com o disposto no artigo 11 do referido diploma legal.
Assim, para que uma conduta seja considerada ato de improbidade administrativa, não basta que ela seja apenas ilegal, é necessário que haja a intenção deliberada ou má-fé do agente em prejudicar o interesse público. Isso porque a simples ilegalidade não equivale a improbidade.
Pensar de forma diferente, ou seja, aplicar a lei de improbidade apenas com base na adequação formal da conduta à norma, sem levar em conta a intenção do agente, desvirtuaria a legislação atual. Isso poderia resultar na punição de erros e irregularidades sem impacto significativo para a administração pública, algo incompatível com os princípios de um Estado Democrático de Direito.
Oportuna a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“(...) Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a pratica de ato ilegal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má fé, de falta de probidade do agente público. Com efeito, as três categorias de improbidade administrativa têm a mesma natureza intrínseca, que fica nítida com o exame do étimo remoto da palavra improbidade. O vocábulo latino improbitate, como já salientado, tem o significado de ‘desonestidade’ e a expressão improbus administrator quer dizer ‘administrador desonesto ou de má fé’.” (LEI DE IMPROBIDADE ADMIISTRATIVA COMENTADA, 3ª. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 113).
Nesse contexto, fica evidente a preocupação, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, em evitar que atos resultantes apenas da inaptidão do agente público, sem qualquer sinal de má-fé ou desonestidade, e sem causar dano ao patrimônio público, sejam classificados como atos de improbidade.
O Ministério Público do Estado do Paraná ajuizou Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa em face de Ranulfo Duarte de Azevedo Filho (Apelante 1), Eduardo Fregonese (Apelante 2), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda, Jair Manosso Rosa (Apelantes 3) e Olgierde Malanowski (Apelante 4), alegando que os requeridos praticaram irregularidades nos processos licitatórios nº 084 e 085/96, acarretando os tipos previsto no art. 10, I, VIII, IX e XII, da Lei nº 8429/92.
O Juízo da Vara Cível de Cândido de Abreu julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para condenar “Olgierde Malanowski – perda da função pública eventualmente exercida; suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos; pagamento de multa civil no valor correspondente a 30 vezes o valor da remuneração por ele recebida enquanto Prefeito Municipal, na época dos fatos; Heraldo Lacerda; Antônio Correia dos Santos Junior e Jair Manosso Rosa – perda de função pública eventualmente exercida; suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos; Ranulfo Duarte de Azevedo Filho – perda da função pública eventualmente exercida; suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 anos; Eduardo Fregonese – perda da função pública eventualmente exercido; suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 anos”.
As partes interpuseram recursos de apelação e esta 4ª Câmara Cível, por unanimidade de votos, negou provimento aos recursos de apelação (mov. 1.250 – 1º Grau) de Ranulfo Duarte de Azevedo Filho (Apelante 1), Eduardo Fregonese (Apelante 2), Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda, Jair Manosso Rosa (Apelantes 3), Olgierde Malanowski (Apelante 4) e do Ministério Público do Estado do Paraná (Apelante 5).
Na sequência, o Ministério Público do Estado do Paraná opôs Embargos de Declaração (mov. 1.274 – 1º Grau), que foram rejeitados, por unanimidade de votos (mov. 1.282 – 1º Grau).
Ao apreciar os Recursos Especiais, a Excelentíssima Ministra Regina Helena Costa, no julgamento do REsp nº 1.660.842/PR, deu provimento ao Recurso do Ministério Público do Estado do Paraná, para determinar a remessa dos autos a este Tribunal de Justiça, a fim de sanar os seguintes vícios integrativos (mov. 1.18 – autos nº 0000973-05.2010.8.16.0059, p. 33 – 45):
“(...) No caso, verifico que o acórdão recorrido padece de obscuridade, porquanto, em que pese se afirme a existência de superfaturamento, consignou-se no voto condutor a ausência de comprovação de dano ao erário, condenando os réus, em razão disso, com lastro no art. 11 da Lei n. 8.429/1992.(...)Com efeito, se houve superfaturamento, como consigna o acórdão recorrido, houve dano ao erário, ainda que todos os materiais adquiridos tenham sido entregues.(...)De outra parte, também há omissão acerca do argumento relativo à previsão constante do art. 73, I, b, da Lei n. 8.666/1993, devendo o tribunal a quo examinar se essa disposição altera a conclusão firmada quanto ao recebimento das mercadorias e a quem cabia provar esse recebimento, e, se entender não ter havido entrega dos produtos, analisar a incidência do art. 59, caput e parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993, e o pedido de ressarcimento decorrente desse fato.Observo tratar-se de questões relevantes, oportunamente suscitadas e que, se acolhidas, poderiam levar o julgamento a um resultado diverso do proclamado. Ademais, a não apreciação das teses, à luz dos dispositivos constitucional e infraconstitucional indicados a tempo e modo, impede o acesso à instância extraordinária.(...)”
Esta colenda 4ª Câmara Cível, por ocasião do julgamento da Apelação Cível nº 579.488-1 (mov. 1.250 – 1º Grau), reconheceu o superfaturamento, mas consignou a ausência de dano ao erário.
Confira-se:
“(...) Acerca dos preços dos produtos licitados, alega que estavam condizentes com os preços de mercado e que estavam dentro da margem fixada na licitação. O Edital de ambas as licitações previam o menor preço global e compatíveis com os preços de mercado, o que não ocorreu. Além dos produtos mencionados pela Juíza na sentença (fls. 1697/1698) também aponto outra diferença significativa que confirma o superfaturamento da licitação. Às fls. 431 consta reprodução da nota fiscal n° 008322, da Alumínio Guarany Ltda, com o valor unitário de espumadeira grande de R$ 1,70 (um real e setenta centavos). Da nota fiscal n° 0476 da empresa vencedora da licitação o mesmo produto consta no valor de R$ 9,00 (nove reais). Diferença de preço de 429,41% (quatrocentos e vinte e nove inteiros e quarenta e um décimos). (...) Demonstrou-se, portanto que os valores apresentados pelos licitantes efetivamente foram superiores aos preços do mercado da época. (...) Pondere-se que como não foi possível determinar quais materiais foram entregues e quais não foram, conforme documentos de fls. 289/295, o Apelante, bem como os demais Requerentes, somente poderão responder por atos que violaram princípios da administração pública, tipificado no art. 11 da Lei n° 8429/92. (...)”
Pois bem.
Conforme reconhecido na sentença e reiterado no acórdão, anteriormente proferido por esta Corte, restou demonstrada a ocorrência de superfaturamento nas licitações realizadas pelo Município, consistente na contratação de bens por valores manifestamente superiores aos preços praticados no mercado à época dos fatos.
Tal conclusão decorre da análise comparativa das notas fiscais acostadas aos autos, nas quais se evidenciam diferenças expressivas entre os preços pagos pela Administração Pública e aqueles cobrados por fornecedores em condições normais de concorrência.
Oportuna as conclusões do Juízo Singular acerca dos produtos superfaturados (movs. 1.202 e 1.203 – 1º Grau). Veja-se:
“(...) Isto porque as notas fiscais anexadas aos autos indicam a desconformidade das propostas então apresentadas com os preços correntes no mercado local.A nota fiscal 0476, da empresa Pétaso Distribuidora de Produtos de Informática S/A, de fl.41, indica o valor de R 10,00 para cada caixa contendo 12 litros do mesmo produto, ou seja, o valor unitário do litro era de R$ 0,83, portanto, bem inferior à cotação enviada pela empresa vencedora do certame.Da mesma forma, a nota fiscal 0476, da empresa vencedora do certame, indica o valor de R 7,20, para cada caixa contendo 24 frascos de detergente líquido, o que representa um valor unitário de R 0,28 para cada barra de 200 gramas de sabão, pela empresa vencedora, enquanto a empresa Atacadão cotou o mesmo produto pelo valor de R 0,20.Também em relação aos produtos espumadeira de inox, lã de aço, detergente sanitário, balde de alumínio e talheres, constatou-se uma diferença do preço do valor unitário que chegou a ultrapassar 500% em algumas cotações.Em relação especificamente aos materiais escolares, objeto principal do convênio firmado com o Estado, a nota fiscal 0477, de fl. 42, indica o valor de R 11,87 para cada pacote contendo 12 caixas do produto, o que resulta num preço unitário de R$ 0,98.E compulsando detidamente as notas fiscais acostadas aos autos, verifica-se que não há qualquer justificativa plausível para tamanha desconformidade entre os preços cotados pela empresa vencedora e os preços de mercado usualmente praticados na época do certame. Ademais, a diferença entre o preço cotado pela empresa vencedora e o preço de mercado, em alguns casos, ultrapassou o percentual de 500%, o que demonstra a total desproporcionalidade. (...)”
O superfaturamento, por sua própria natureza, configura resultado material de diminuição patrimonial, eis que implica dispêndio de recursos públicos em montante superior ao necessário para a obtenção do bem ou serviço contratado. O prejuízo não decorre da inexistência da contraprestação, mas da onerosidade excessiva imposta à Administração, consistente na diferença entre o preço pago e o preço de mercado.
Nesse contexto, a eventual entrega dos materiais licitados não afasta o dano ao erário, uma vez que o núcleo da lesão patrimonial reside no pagamento indevido de valores artificialmente majorados.
A execução do contrato administrativo e a produção de efeitos financeiros válidos exigem, cumulativamente, a comprovação do recebimento definitivo do objeto, mediante verificação formal de sua conformidade com as especificações contratuais, e a regularidade jurídica do ajuste, conforme art. 59 e art. 73, I, b, da Lei nº 8.666/93.
Ainda que o acórdão tenha reconhecido a existência de entrega de materiais, consignou-se que tal entrega ocorreu de forma parcial, irregular e desacompanhada de documentação formal de recebimento, inexistindo prova segura de que os produtos supostamente entregues correspondiam, em sua integralidade, ao objeto licitado.
Pelo que a ausente o recebimento definitivo nos moldes do art. 73, I, “b”, da Lei 8.666/93, não se aperfeiçoa a execução contratual, o que impede o reconhecimento da legitimidade dos pagamentos realizados.
Ademais, reconhecida a nulidade do procedimento licitatório e do contrato dele decorrente, por vício insanável consistente em fraude à competitividade e superfaturamento, incide a regra do art. 59 da Lei nº 8.666/93, segundo a qual a declaração de nulidade opera efeitos retroativos, desconstituindo os efeitos jurídicos e financeiros do ajuste.
A exceção indenizatória prevista no referido dispositivo somente se aplica quando comprovada a execução regular do objeto e a boa-fé do contratado, pressupostos que não se fazem presentes na hipótese, diante da inexistência de recebimento definitivo e da participação dos particulares em contratação viciada.
Nessa perspectiva, a entrega irregular de materiais não possui aptidão jurídica para convalidar pagamentos efetuados nem para afastar o reconhecimento do dano ao erário, que se consubstancia no dispêndio indevido de recursos públicos sem suporte legal válido.
Com fundamento nas premissas estabelecidas, as condutas dos requeridos subsumem-se ao disposto no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/1992, por importar em lesão ao erário, mediante pagamento de valores superfaturados em procedimento licitatório viciado por fraude à competitividade.
Nesse contexto, devem os requeridos ser condenados ressarcimento do dano no importe R$ 62.200,00 (sessenta e dois mil e duzentos reais).
Por fim, o aresto consignou o dolo nas condutas dos requeridos, pelo que está em consonância ao Tema 1199/STF.
No que se refere a Olgider Malanowski, então Prefeito Municipal, o acórdão reconheceu a existência de dolo na condução e autorização dos procedimentos licitatórios, uma vez que lhe competia, em razão do cargo ocupado, o dever qualificado de zelar pela legalidade, pela competitividade e pela economicidade das contratações públicas.
Restou evidenciado que foi o Prefeito quem autorizou a abertura dos certames e anuiu com a repetição de convites às mesmas empresas, algumas delas com identidade de sócios, permitindo a contratação por valores incompatíveis com os preços de mercado. Nessas circunstâncias, não se mostra plausível a alegação de desconhecimento das irregularidades
No que concerne a Antônio Correia dos Santos Júnior, Heraldo Lacerda e Jair Manosso Rosa, o aresto consignou que estes detinham atribuição legal expressa para receber, examinar e julgar as propostas apresentadas, bem como para rejeitar aquelas incompatíveis com os valores de mercado, nos termos dos arts. 51 e 82 da Lei nº 8.666/93.
Entretanto, permitiram o prosseguimento do certame e a adjudicação do objeto à empresa vencedora, sem qualquer registro de divergência ou ressalva, mesmo diante de preços manifestamente superiores aos praticados no mercado e da ausência de efetiva competição, caracterizando omissão consciente e deliberada, suficiente para a configuração do ato de improbidade administrativa.
No tocante a Ranulfo Duarte de Azevedo Filho, o v. acórdão concluiu que Ranulfo participou ativamente da fraude na licitação, notadamente porque era sócio da empresa RDAF e que havia identidade de sócios entre as empresas convidadas (RDAF e ECL), violando o caráter competitivo do certame.
Além disso, a empresa ECL era uma "empresa fantasma", com atividades encerradas desde 1995, mas que ainda assim "participou" das licitações em 1996.No que tange a Eduardo Fregonese, o aresto destaca que o requerido depositou o cheque da Prefeitura, destinado à empresa vencedora "Pétaso", diretamente em sua conta pessoal.
Ademais, o decisum incorporou trechos da sentença criminal na qual Eduardo foi condenado, afirmando categoricamente: "Quanto ao réu Eduardo Fregonese: (...) a materialidade e a autoria dos ilícitos narrados na denúncia restaram devidamente comprovadas, assim como o dolo de que se revestiu a conduta dos acusados".
Nesse contexto, considerando que para a configuração do ato de improbidade administrativa passou a ser exigido dolo do agente, entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199, assentando a retroatividade da lei para atingir os processos em curso, na fase de conhecimento, impositiva a manutenção da condenação dos requeridos por ato de improbidade administrativa
Diante ao exposto, voto no sentido de conhecer da acolher o recurso do Ministério Público do Estado do Paraná, nos termos da fundamentação expendida.