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Processo:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de apelação cível nº 0002406-07.2024.8.16.0139, da Comarca de Prudentópolis – Vara da Fazenda Pública, em que é Apelante – Município de prudentópolis e Apelada – ADELIA VORONHUK.
I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação cível interposto em face da sentença (mov. 45.1), interposto por Município de Prudentópolis, nos autos de Mandado de Segurança nº 0002406-07.2024.8.16.0139, proferida pelo Juízo singular da Comarca de Prudentópolis – Vara da Fazenda Pública, que concedeu a ordem de segurança pretendida, e por consequência, extinguiu o feito com resolução de mérito, com amparo no artigo 487, I, do Código de Processo Civil, para determinar à autoridade coatora que se abstenha de exigir a anuência de comprador do imóvel objeto do processo de desmembramento autuado sob nº 533/2033. Diante da sucumbência, condenou a parte impetrante ao pagamento das custas. Ausente condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009.
Resumo do andamento processual, no 1º grau:
“O pedido inicial, Mandado de Segurança (mov. 1.1), impetrado por Adélia Voronhuk, em face de ato reputado ilegal que teria sido perpetrado pela servidora pública municipal, Marieli Strusinski, alegando, em resumo:
A) a necessidade de concessão da assistência judiciária gratuita; B) a concessão de medida liminar, em face de ato tido por ilegal, atribuído à servidora pública municipal Marieli Strusinski, consubstanciado na exigência de apresentação de autorização formal da adquirente de fração ideal do imóvel, ou, alternativamente, de escritura pública de distrato da respectiva compra e venda, como condição para o prosseguimento do procedimento administrativo de desmembramento do imóvel urbano objeto da matrícula nº 26.003 do Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Prudentópolis, registrado sob o protocolo nº 533/2023; C) ao final, a procedência do pedido, para que sejam afastadas do procedimento administrativo de desmembramento as exigências formatadas pela impetrada.
O juízo de origem indeferiu a medida liminar e determinou a notificação da autoridade apontada como coatora (mov. 9.1).
Opostos embargos de declaração pela impetrante (mov. 15.1), a benesse de gratuidade da justiça foi deferida em seu favor (mov. 18.1).
A autoridade impetrada prestou informações, e sustentou preliminarmente, a inadequação da via eleita. No mérito, que o ato administrativo impugnado é legal e encontra respaldo no ordenamento jurídico, inexistindo direito líquido e certo. Ao final, a denegação da segurança (mov. 31.2).
O Município de Prudentópolis juntou documentos complementares (movs. 32.1/32.4).
O Ministério Público do Estado do Paraná entendeu desnecessária sua intervenção no feito (mov. 40.1).
Sobreveio sentença que concedeu a ordem de segurança pretendida, e por consequência, extinguiu o feito com resolução de mérito, com amparo no artigo 487, I, do Código de Processo Civil, para determinar à autoridade coatora que se abstenha de exigir a anuência de comprador do imóvel objeto do processo de desmembramento autuado sob nº 533/2033 (mov. 45.1).”
Inconformado, o Município de Prudentópolis interpôs recurso de apelação (mov. 52.1), em síntese: A) a inadequação da via eleita por ausência de direito líquido e certo; B) a legalidade do ato administrativo impugnado, com amparo no artigo 95 da Lei Municipal nº 2.589/2023, aduzindo que, embora a propriedade imobiliária só se transfira com o registro, a existência de escritura pública de compra e venda gera direitos obrigacionais que não podem ser ignorados pela Administração Pública; C) menciona os artigos 462 e 1417 do Código Civil; D) tece considerações genéricas sobre o Poder de Polícia e autotutela administrativa, autonomia e discricionariedade administrativa; E) ao final, a acolhimento da preliminar de inadequação da via eleita, com a extinção do feito, nos termos do artigo 485, VI do CPC. Subsidiariamente, na hipótese de superada a preliminar, o provimento do recurso para denegar a segurança, para o fim de reconhecer a legalidade do ato administrativo impugnado.
A apelada, Adélia Voronhuk, em contrarrazões, sustentou o não provimento do recurso de apelação (mov. 56.1).
A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou no sentido do conhecimento e não provimento do recurso de apelação, com a manutenção integral da sentença (mov. 13.1; no 2º Grau).
É a breve exposição.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer), e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo o recurso ser conhecido.Preliminar – Da inadequação da via eleita.
O apelante, Município de Prudentópolis sustenta o acolhimento da preliminar de inadequação da via eleita, com a extinção do feito, nos termos do artigo 485, VI do Código de Processo Civil. Sem razão.
No caso em exame, revela-se plenamente admissível a impetração de mandado de segurança, pois diretamente relacionada à demonstração de possível e efetiva violação a direito líquido e certo, também é a via adequada para questionar o ato administrativo consubstanciado na exigência de anuência da compradora de parte do imóvel no âmbito do processo administrativo nº 533/2023.
Outrossim, nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição da República, 'conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público'.
No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Paraná:
“1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR, EM CONTRARRAZÕES, DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO ACOLHIMENTO. O Mandado de Segurança, na origem, foi interposto contra os efeitos concretos que a Lei Municipal pode vir a causar ao Estabelecimento Comercial acaso descumpra o comando legal — quais sejam, eventual multa ou suspensão do alvará de funcionamento —, não havendo que se falar em inadequação da via eleita. 2) PROCESSUAL CIVIL. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO QUE NÃO SE SUJEITA A PRAZO DECADENCIAL. PRECEDENTES. a) Não se trata de Mandado de Segurança repressivo, mas sim preventivo, sendo indiferente a data em que a Lei entrou em vigor, já que o ato apontado como coator, do qual a Impetrante busca se prevenir, encontra-se em plano futuro, recaindo na possibilidade de sofrer sanções pelo descumprimento da norma. b) Enquanto a Lei Municipal nº 3.858/2015, com redação dada pela Lei Municipal nº 3.866/2015, estiver em vigor, as farmácias e drogarias associadas à Apelante poderão sofrer autuações por fiscais decorrentes de sua inobservância. c) Justifica-se, assim, a impetração preventiva, que não se sujeita a prazo decadencial. 3) DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE FARMÁCIA. REGIME DE PLANTÕES. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. HORÁRIO DE COMÉRCIO LOCAL. OBSERVÂNCIA DA SÚMULA 419 DO STF E DA LEI FEDERAL Nº 13.874/2019. a) Nos termos da Súmula nº 419 do Supremo Tribunal Federal: “Os municípios têm competência para regular o horário do comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas”. b) A novel Lei Federal nº 13.874/2019, que instituiu a Declaração dos Direitos da Liberdade Econômica e estabeleceu garantias de livre mercado, estabelece as exceções legais que autorizam a restrição de horários de funcionamento de atividades comerciais (art. 3º, II, a, b e c). c) Se a Lei Municipal, editada em 2015, não aponta quaisquer motivos para a restrição de horários, é caso de se reconhecer mesmo o direito da Apelada de trabalhar nos horários estendidos a que se propõe, inclusive cumprindo as escalas de plantão em que for sorteada. d) O regime de plantões de que trata a Lei Federal nº 5.991/1973 visa garantir o atendimento ininterrupto da população, ou seja, a garantia de que sempre haverá pelo menos uma farmácia aberta para atendimento, mas não apenas as que estejam escaladas, como estabelece a normativa municipal. e) Tal restrição é indevida, porque, além da afronta à livre concorrência e da liberdade ao exercício da atividade econômica, também impede a opção do consumidor por estabelecimento de sua preferência, seja pela proximidade à sua casa, seja pelos melhores preços ou condições de pagamento. 4) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0002317-63.2023.8.16.0124 - Palmeira -
Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA -
J. 25.06.2024).”
Portanto, conforme acertadamente ponderou o juízo de origem, revela-se plenamente adequada a via eleita para impugnação do ato administrativo questionado na exordial, não merecendo guarida a preliminar aventada.Mérito.
Subsidiariamente, superada a preliminar, o Município de Prudentópolis sustenta a denegação da segurança, para o fim de reconhecer a legalidade do ato administrativo impugnado.
O Mandado de Segurança é meio constitucional para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça (artigo 5º LXIX, da Constituição da República e artigo 1º, da Lei nº 12.016/2009).
A controvérsia em exame se restringe à análise da (i)legalidade da exigência imposta pela autoridade coatora, consistente na apresentação de autorização expressa da adquirente de fração ideal do imóvel, ou, alternativamente, de escritura pública de distrato do negócio jurídico de compra e venda, como condição para o regular prosseguimento do procedimento de desmembramento do imóvel urbano matriculado sob o nº 26.003 junto ao Ofício de Registro de Imóveis desta Comarca de Prudentópolis.
O Ente Público apelante sustenta que sua conduta está amparada na Lei Municipal nº 2.589/2023, in verbis:
“Art. 95. O interessado, após a aprovação do anteprojeto urbanístico, deverá solicitar a aprovação de projeto definitivo do loteamento ou condomínio urbanístico, com os seguintes documentos relativos ao imóvel: requerimento solicitando licença para aprovação do projeto, assinado pelo proprietário ou seu representante legal; consulta prévia de viabilidade técnica e o documento que estabelece as diretrizes urbanísticas para o parcelamento; registro do imóvel atualizado, com data de emissão da respectiva certidão não superior a 90 (noventa) dias; Certidão Negativa de Débitos do imóvel objeto do desmembramento - débitos totais do imóvel devem estar quitados; instrumento de liberação pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, quando for o caso; dos contratos ou outros atos que comprovem a condição de empreendedor; da anuência expressa da Secretaria do Patrimônio da União ou do órgão estadual competente, quando o empreendimento for realizado integral ou parcialmente em área, respectivamente, da União ou do Estado; do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), nos casos previstos em Lei; do estudo ambiental competente, nos casos previstos em Lei. cópias dos projetos urbanísticos e complementares e memorial descritivo dos mesmos; registro de responsabilidade técnica expedido pelo Conselho Profissional competente laudo geotécnico do loteamento, quando exigido pela Comissão Técnica Municipal de Análise de Parcelamento do Solo; orçamento para execução das obras do sistema viário e infraestrutura de saneamento, rede energia elétrica e iluminação pública; cronograma físico-financeiro das obras do loteamento. o projeto de parcelamento deverá conter:”
No caso em apreço, notória a necessidade do exercício do poder de polícia pela Administração Pública, enquanto instrumento legítimo de regulação da ordem social, com vistas à tutela do interesse público em face de interesses de natureza privada. Com efeito, a discricionariedade administrativa consubstancia-se no juízo de conveniência e oportunidade quanto ao exercício desse poder.
Todavia, aludida discricionariedade não autoriza a imposição de exigências desprovidas de suporte legal, não se prestando o poder de polícia como fundamento autônomo para a criação de obrigações não previstas no ordenamento jurídico vigente.
O Município apelante ao justificar o ato administrativo impugnado, o Município apelante busca amparo, de forma analógica, no disposto no artigo 95, inciso I, da Lei Municipal nº 2.589/2023, diploma legal que disciplina o parcelamento do solo no âmbito do Município de Prudentópolis, o qual dispõe que o 'requerimento solicitando licença para aprovação do projeto deverá ser firmado pelo proprietário ou seu representante legal'.
No entanto, o apelante reconhece expressamente que a exigência questionada decorre de interpretação que reputa 'razoável e coerente' do referido artigo, o que, em verdade, revela a criação de requisito não expressamente previsto na legislação municipal.
A corroborar, verifica-se do artigo 28 da mencionada Lei Municipal nº 2.589/2023 que o pedido de autorização para desmembramento deverá ser instruído com os seguintes documentos:
“I - Requerimento solicitando autorização, assinado pelo proprietário e/ou loteador, com firma reconhecida; II - Título de propriedade dos terrenos transcrito no Registro de Imóveis; III - Certidões negativas de ônus reais, de tributos municipais e de ações civis e criminais, expedidos pelos órgãos competentes; IV - Autorização expressa de credor hipotecário, passada em cartório, quando for o caso; V - 05 (cinco) cópias impressas e uma digital do projeto urbanístico, preferencialmente nas escalas 1:200 e 1:500 e digital, contemplando no mínimo: (...) VI - Cópia da consulta de viabilidade autorizando o desmembramento; VII - Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) e Registro de Responsabilidade Técnica (RRT) dos responsáveis técnicos pelo projeto e pela execução; VIII - Comprovação da existência de rede de abastecimento d`água e de energia elétrica no local; e IX - Memorial descritivo, especificando a destinação dos esgotos domésticos e a descrição das áreas públicas, se houver.”
É notório que a propriedade só se transfere com o registro, e não cabe a Administração Pública impor exigência que não possui previsão legal, mesmo que invocando seu de Polícia, autotutela administrativa, autonomia e discricionariedade administrativa, ainda que compreensíveis as razões expostas.
Nestes termos, inexistindo legislação aplicável, qualquer previsão que imponha, como condição para o deferimento do pedido de desmembramento, a apresentação de anuência ou autorização por parte do adquirente de fração ideal do imóvel, tampouco a exigência de lavratura de escritura pública de distrato de compra e venda, para que a autoridade administrativa dê regular prosseguimento ao respectivo procedimento.
A denominada reserva legal administrativa decorre diretamente do princípio da legalidade, e impede que a Administração Pública inove no ordenamento jurídico, criando deveres ou condicionamentos não previstos em lei.
Desse modo, ao impor exigências sem previsão normativa, a Administração extrapola os limites de sua competência e atua com desvio de finalidade e excesso de poder, violando o devido processo legal administrativo.
Portanto, imperiosa a manutenção da sentença, considerando que não subsiste, no ordenamento jurídico vigente, qualquer dispositivo legal que imponha à proprietária (apelada), o dever de obter prévia autorização ou anuência da adquirente da mencionada fração do imóvel, como pretende a autoridade impetrada.
Ausente condenação em honorários advocatícios, conforme consta da sentença, nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009, e Súmulas 105 do STJ e 512 do STF.
Posto isso, manifesta-se o voto no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso de apelação.