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Processo:

1. RELATÓRIOTrata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Paraná em face das Leis n. 840/2008 e 1.203/2013, do Município de Nova Prata do Iguaçu, que autorizam o Poder Executivo local a outorgar concessão onerosa de direito real de uso de bens imóveis de propriedade daquele ente, com a dispensa de prévio procedimento licitatório.Afirma o autor que as leis em foco criaram, “obliquamente, nova hipótese de dispensa de licitação, pelo que padecem de inconstitucionalidade formal, por ofensa ao artigo 22, XXVII, da Constituição da República, aos artigos 15 e 17, II, da Constituição do Estado do Paraná”, tendo acarretado “afronta aos princípios constitucionais da isonomia, da impessoalidade e da moralidade” (mov. 1).Os fundamentos trazidos na petição inicial podem ser assim resumidos:a) preliminarmente, estando-se diante de disposições veiculadas por meio de lei em sentido formal, mostrar-se-ia cabível o controle concentrado de constitucionalidade, nos termos da jurisprudência do Órgão Especial. De todo modo, também haveria certa carga de generalidade e abstração, igualmente a autorizar o controle abstrato, visto que atingidos os interesses de potenciais interessados em participar de procedimento licitatório para exploração da área objeto da concessão;b) no mérito, haveria inconstitucionalidade formal, por usurpação da competência privativa da União para editar normas gerais sobre licitações e contratos administrativos (art. 22, inciso XXVII, da CF), na qual se inseriria a fixação de hipóteses de dispensa de licitação. Tal seara teria sido adentrada pelas leis impugnadas “ao silenciarem acerca da realização de licitação previamente à autorização de concessão de direito real de uso de imóveis, obliquamente, dispensaram o procedimento licitatório na modalidade concorrência”, extrapolando a competência suplementar municipal na matéria (arts 15 e 17, inciso II, da Constituição Estadual), afirmação que encontraria suporte na jurisprudência do Órgão Especial;c) também estaria configurado vício material, em vista da dispensa de realização de licitação para concessão de direito real de uso de bem imóvel de propriedade municipal a pessoas jurídicas de direito privado, por “violação aos princípios constitucionais da isonomia, da impessoalidade e da moralidade, densificados pela regra da obrigatoriedade de licitação (CE, artigos 1º, III e 27, caput e XX)”, também aqui com eco na jurisprudência deste Colegiado.O Município de Nova Prata do Iguaçu prestou informações no mov. 29, trazendo os seguintes argumentos:a) desde que haja interesse público devidamente justificado, autorização legislativa e avaliação prévia, nos termos do art. 17, caput e inciso I, da Lei Federal n. 8.666/93, é juridicamente possível a concessão de direito real de uso de bem imóvel pelo Município, no exercício de sua autonomia administrativa, visando à implementação efetiva de políticas públicas de interesse local;b) a Constituição do Estado do Paraná, com base no disposto no art. 10, inciso I, alínea “d”, por analogia (o dispositivo trata de doação), admite a concessão de uso. Ademais, as entidades contempladas pelas normas impugnadas não possuem fins lucrativos e prestam serviços de relevante interesse social, circunstância que justifica a dispensa do procedimento licitatório;c) incide, no caso, a Teoria do Fato Consumado, cuja análise deve considerar os princípios previstos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), especialmente os artigos 20, 21 e 22, que orientam a interpretação e aplicação do direito com base na segurança jurídica e na proteção da confiança;d) os diplomas normativos questionados permanecem vigentes há mais de uma década, não havendo qualquer demonstração de lesão ao patrimônio público ou desvio de finalidade em relação aos objetivos que motivaram sua elaboração e aprovação.A Câmara Municipal de Nova Prata do Iguaçu, por sua vez, se pronunciou nos seguintes termos (mov. 30):a) a concessão do direito real de uso de bens públicos a entidades de caráter comunitário e finalidade social configura exercício legítimo da autonomia legislativa municipal, assegurada pelo art. 30, inciso I, da Constituição da República;b) as leis impugnadas foram editadas mediante autorização legislativa específica, em conformidade com o art. 17, inciso I, alínea “a”, da Lei Federal n. 8.666/93;c) a concessão do direito real de uso de bem público admite, excepcionalmente, dispensa de licitação, desde que atendidos os requisitos legais: autorização legislativa específica, demonstração do interesse público, avaliação prévia do imóvel, destinação à entidade sem fins lucrativos, estipulação de cláusulas de encargo, prazos e reversão – todos observados nas normas questionadas;d) as entidades beneficiárias desenvolvem atividades de inegável relevância pública, sem fins lucrativos, atuando em regime de colaboração com o Poder Público municipal, circunstância que legitima a excepcional dispensa do procedimento licitatório;e) ainda que se reconheça eventual vício formal na edição das normas, impõe-se considerar os efeitos consolidados ao longo do tempo, à luz dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima.Ambos os órgãos municipais pleiteram, subsidiariamente, a modulação dos efeitos da decisão, para que sejam prospectivos.A Procuradoria-Geral do Estado exerceu a curadoria da presunção de constitucionalidade dos normativos impugnados (mov. 37), afirmando que:a) a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local autoriza a concessão do direito real de uso de bens públicos a entidades de caráter comunitário e finalidade social, nos termos do art. 30, inciso I, da Constituição Federal;b) tal possibilidade encontra respaldo no trecho inicial do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, bem como no art. 17 da Lei n. 8.666/93, vigente à época da edição das normas impugnadas, que admite a dispensa de licitação mediante autorização legislativa específica e demonstração de relevante interesse público;c) “[a]s leis, vigentes há mais de uma década, não criaram hipótese de inexigibilidade de licitação, mas meramente manifestaram opção política local, externada pelo Poder Legislativo, acerca das entidades destinatárias dos bens especificamente descritos nas próprias leis”;d) as entidades beneficiárias das concessões desempenham atividades de notória relevância pública, atuando em colaboração com o Poder Público municipal, o que evidencia o interesse público subjacente às leis municipais;e) ainda que se cogite eventual vício formal na edição das normas (hipótese não verificada), impõe-se considerar os efeitos consolidados ao longo de mais de uma década, à luz dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima, bem como das diretrizes do art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que orienta a ponderação das consequências práticas da invalidação de atos administrativos que produziram efeitos concretos.Na sequência, os autos foram à Procuradoria-Geral de Justiça. Foi apresentado o parecer de mov. 40, pela procedência da ação, cujos fundamentos seguem sintetizados:a) deve ser reconhecida a inconstitucionalidade formal e material das Leis Municipais n. 840/2008 e n. 1.203/2013, por criarem hipótese inédita de dispensa de licitação, usurpando a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos administrativos (art. 22, XXVII, da CR e arts. 15 e 17, II, da CE), além de violarem os princípios da isonomia, impessoalidade e moralidade, densificados pela regra constitucional da obrigatoriedade de licitação (art. 27, caput e XX, da CE); b) as normas impugnadas não se enquadram nas hipóteses taxativas de dispensa previstas no art. 17 da Lei Federal n. 8.666/93, vigente à época, pois a concessão de direito real de uso a entidades privadas, ainda que de relevante interesse social, não integra as exceções legais, sendo vedada interpretação ampliativa;c) refuta-se a invocação da Constituição Estadual, art. 10, I, “d”, incluído pela EC n. 53/2022, por se tratar de norma posterior, inexistente à época da edição das leis, ressaltando que o ordenamento jurídico não admite constitucionalidade superveniente, conforme jurisprudência consolidada do STF; d) a criação de hipóteses inovadoras de dispensa de licitação por lei municipal configura vício formal, pois viola a repartição constitucional de competências, sendo irrelevantes justificativas fáticas ou boas intenções do legislador, conforme doutrina e precedentes do STF e do próprio Órgão Especial do TJPR; e) a autonomia municipal (art. 30, I, da CR) não autoriza legislar sobre normas gerais de licitação, matéria reservada à União, e a interpretação restritiva das hipóteses de dispensa é imperativa; f) citam-se precedentes do STF e do TJPR, que reiteram a inconstitucionalidade de leis estaduais ou municipais que inovam em hipóteses de dispensa de licitação, bem como a ofensa aos princípios da isonomia, impessoalidade e moralidade; g) cabe reconhecer, todavia, a possibilidade de modulação dos efeitos da decisão, nos termos do art. 27 da Lei n. 9.868/1999, por razões de segurança jurídica e excepcional interesse social, considerando o lapso temporal superior a uma década desde a edição das leis, a boa-fé das entidades beneficiadas e a relevância dos serviços prestados, propondo-se que a decisão produza efeitos apenas após 24 meses da conclusão do julgamento.
É o relatório.

2. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
A presente ação direta de inconstitucionalidade, como já dito acima, visa ao exame das Leis n. 840/2008 e 1.203/2013, do Município de Nova Prata do Iguaçu.Eis o teor das leis impugnadas:
Lei n. 840/2008.Art. 1º. Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a fazer concessão do direito real de uso dos Lotes de Terras Urbanos números 02-A, com área de 320,00 m² e 04-A com área de 360,00 m², área total de 680,00 m², ambos da quadra 45, matriculados no CRI de Salto do Lontra sob nº 09122, pertencentes ao Município, para ROTARY CLUB DE NOVA PRATA DO IGUAÇU, pessoa jurídica inscrita no CNPJ/MF sob nº 09.033.823/0001-98, com sede na Rua Armelindo Dalbosco, 52, em Nova Prata do Iguaçu. Art. 2º. As condições especiais e cláusulas de reversão e de revogação da concessão prevista nesta Lei serão estabelecidas no termo de concessão. Art. 3º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Lei n. 1.203/2013.Art. 1º. Fica o Chefe do Poder Executivo Municipal autorizado a fazer concessão do direito real de uso do Lote Urbano nº 15 (quinze), da Quadra 88 (oitenta e oito) da Colônia Missões, do Patrimônio da Cidade de Nova Prata do Iguaçu, da Comarca de Salto do Lontra - PR, com área de 610,80 m², matrícula nº 02470, a ACENPI - Associação Comercial e Empresarial de Nova Prata do Iguaçu, pessoa jurídica devidamente inscrita no CNPJ/MF sob nº 78.123.353/0001-76, com atual sede a Rua Armelindo Dal Bosco, centro da cidade de Nova Prata do Iguaçu, Estado do Paraná, pelo prazo de 30 (trinta) anos. Art. 2º. As condições especiais e cláusulas de reversão e de revogação da concessão prevista nesta Lei serão estabelecidas no termo de concessão. Art. 3º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Sustenta o autor que as normas adversadas padecem de vícios de inconstitucionalidade por ofensa aos arts. 22, inciso XXVII, da Constituição da República, e 1º, inciso III, 15, 17, inciso II, e 27, caput e inciso XX, da Constituição Estadual, que assim dispõem:
Constituição Estadual:Art. 1º. O Estado do Paraná, integrado de forma indissolúvel à República Federativa do Brasil, proclama e assegura o Estado democrático, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político e tem por princípios e objetivos: (...) III - a defesa, a igualdade e o consequente combate a qualquer forma de discriminação; Art. 15. Os municípios gozam de autonomia, nos termos previstos pela Constituição Federal e por esta Constituição. Art. 17. Compete aos Municípios: (...) II- suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte: (...) XX - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam as obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, a qual permitirá somente as exigências de qualificação técnico-econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações;
Constituição Federal:Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;
Cabimento.“A jurisprudência do Órgão Especial, com base em precedente do Supremo Tribunal Federal, admite o controle concentrado de leis de efeitos concretos, bastando que o ato seja editado sob a forma de lei, dispensando-se considerações sobre generalidade e abstração” (TJPR, ADI 0010953-65.2024.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Roberto Portugal Bacellar, j. 25/10/2024).Ademais, a questão não se encontra controvertida no presente feito, razão pela qual passo desde logo à análise do mérito.
Inconstitucionalidade formal. A Constituição Federal estabelece em seu art. 22, inciso XXVII, a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos administrativos. Já aos Municípios, nos termos do art. 17, inciso II, da Constituição Estadual, compete suplementar a legislação federal, no que couber, a fim de adaptar as normas gerais às suas respectivas realidades.Sobre a delineação do alcance de tais normas gerais (e, por consequência, da competência privativa da União), vale transcrever as lições de Marçal Justen Filho, citadas no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE n. 1188352/DF (Tema n. 1.036 da Repercussão Geral), de relatoria do Min. Luiz Fux, julgado em 27 de maio de 2024 (com destaque deste subscritor):
Assim, pode-se afirmar que norma geral sobre licitação e contratação administrativa é um conceito jurídico indeterminado cujo núcleo de certeza positiva compreende a disciplina imposta pela União e de observância obrigatória por todos os entes federados (inclusive da Administração Indireta), atinente à disciplina de: a) requisitos mínimos necessários e indispensáveis à validade da contratação administrativa; b) hipóteses de obrigatoriedade e de não obrigatoriedade em licitação; c) requisitos de participação em licitação; d) modalidades de licitação; e) tipos de licitação; f) regime jurídico da contratação administrativa. (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 14. Ed., São Paulo: Dialética, 2010, p. 16)
Nesses termos, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de ser “inconstitucional lei municipal que disciplina hipóteses de dispensa de licitação, por usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais de licitação, à luz do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal” (STF, ARE 1340483 AgR, 2ª T., Rel. Edson Fachin, j. 18/12/2021).No caso dos textos legislativos aqui analisados, verifica-se, na prática, ainda que de forma oblíqua, a criação de hipóteses específicas de dispensa de licitação, em extrapolação da competência que se confere ao ente municipal, implicando em vício de inconstitucionalidade formal subjetiva.Trago e incorporo ao voto o seguinte excerto da petição inicial, que bem explana a questão:
No caso sob exame, constata-se que as Leis nº 840/2008 e 1.203/2013, do Município de Nova Prata do Iguaçu, ao silenciarem acerca da realização de licitação previamente à autorização de concessão de direito real de uso de imóveis, obliquamente, dispensaram o procedimento licitatório na modalidade concorrência; ao fazê-lo, os diplomas municipais incorreram em vício de ordem formal, importando, a um só tempo, desbordamento da esfera de competência legislativa municipal e usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais de licitação. Assim, uma vez que a licitação era essencial à concessão de direito real de uso (CE, artigo 27, XX), as normas criaram hipótese de dispensa daquela, extrapolando os limites da competência municipal para legislar sobre a matéria (CE, artigos 15 e 17, II), em afronta ao artigo 22, XXVII, da Constituição da República.
Veja-se a jurisprudência deste Órgão Especial:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OUTORGA DE CONCESSÃO ONEROSA DE DIREITO REAL DE USO DE BEM IMÓVEL ESPECÍFICO A DETERMINADA PESSOA JURÍDICA SEM LICITAÇÃO PRÉVIA. POSSIBILIDADE DE CONTROLE PELA VIA DE AÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. [...] 4. A lei impugnada, ao estabelecer, na prática, hipótese inovadora de dispensa de licitação, usurpa a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação, conforme disposto no art. 22, XXVII, da Constituição da República, e extrapola a competência suplementar municipal, posta no art. 17, inciso II, da Constituição Estadual. Considerações de ordem fática ou “boas intenções” do legislador desinteressam. Necessidade de interpretação restritiva das hipóteses de dispensa. [...] (TJPR, ADI 0010953-65.2024.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Roberto Portugal Bacellar, j. 25/10/2024)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA DE TELÊMACO BORBA (Nº 814/1990) E DA LEI MUNICIPAL Nº 2.142/2015. AVENTADA VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E À OBRIGATORIEDADE DE LICITAÇÃO PARA A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO E DOAÇÃO ONEROSA DE IMÓVEIS PÚBLICOS. [...] 2. MÉRITO. 2.1 NORMAS MUNICIPAIS QUE ESTABELECEM HIPÓTESE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO PARA A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO EM CASOS DE RELEVANTE INTERESSE PÚBLICO, BEM COMO, PARA A DOAÇÃO DE IMÓVEIS A INSTITUIÇÕES DE ENSINO. AFRONTA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (ART. 22, XVII, DA CF). VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES ESPECÍFICOS DESTE ÓRGÃO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE DE CRIAÇÃO DE HIPÓTESES INÉDITAS DE DISPENSA PELOS MUNICÍPIOS. [...] (TJPR, ADI 0035102-62.2023.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Lauro Laertes de Oliveira, j. 15/05/2024)
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 1.697/2003 E PARTE FINAL DO §1º DO ART. 27, DA LEI ORGÂNICA DE CAMPO LARGO (DISPOSITIVO REVOGADO PELA EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 01/2019) - DISPENSA DE LICITAÇÃO EM CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO - NORMA GERAL SOBRE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22-XXVII) - VÍCIO FORMAL - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA OBRIGATORIEDADE DE LICITAÇÃO PÚBLICA - REAFIRMAÇÃO DO ENTENDIMENTO DO C. ÓRGÃO ESPECIAL - MODULAÇÃO DE EFEITOS - PROCEDÊNCIA DO INCIDENTE. [...] 2) Afigura-se formalmente inconstitucional o dispositivo legal que cria a hipótese de dispensa de licitação quando o uso do imóvel for destinado ‘à implantação de indústria ou comércio, ou verificar-se relevante interesse público na concessão, devidamente justificado’. Afronta ao regramento geral sobre licitações e contratos administrativos. Competência privativa da União (CF, art. 22-XXVII). [...] (TJPR, IAI 0008627- 40.2021.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Marcus Vinícius de Lacerda Costa, j. 18/10/2021)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, LEI Nº 1.162/2005 E DECRETO Nº 7.539/2005, DE GUARATUBA - BENS PÚBLICOS MUNICIPAIS - AQUISIÇÃO, DOAÇÃO, ARRENDAMENTO E CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO - DISPENSA DE LICITAÇÃO - NORMA GERAL SOBRE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22-XXVII) - VÍCIO FORMAL - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA OBRIGATORIEDADE DE LICITAÇÃO PÚBLICA (CE, ARTS. 1º-III E 27-‘CAPUT’- XX) - VÍCIO MATERIAL - APLICAÇÃO DAS TÉCNICAS DE INTERPRETAÇÃO CONFORME E DE NULIDADE PARCIAL SEM REDUÇÃO DE TEXTO - PEDIDO PROCEDENTE, COM EFEITOS PROSPECTIVOS. (TJPR, ADI 1659410-0, Órgão Especial, Rel. Des. Telmo Cherem, j. 05/03/2018)
Nessa ordem de raciocínio, e em sintonia com o parecer ministerial de mov. 40, considerações de ordem fática ou as supostas “boas intenções” do legislador – como, no caso, os argumentos sobre a relevância social das beneficiárias e o fato de serem entidades sem fins lucrativos – não são aptas a afastar a mácula formal.Ao contrário do sustentado pelos órgãos municipais, não há enquadramento nas ressalvas do art. 17, caput, inciso I, da Lei n. 8.666/1993, vigente à época da edição dos diplomas legislativos impugnados. As alíneas “h” e “i” tratam, respectivamente, da dispensa licitatória no caso de concessão de direito real de uso de “bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² [...] e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública” e de “terras públicas rurais da União e do Incra, onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais”.Não é, por certo, o caso das normas aqui tratadas, que têm como objeto imóveis que não se enquadram em tais requisitos, e como beneficiárias pessoas jurídicas de direito privado, ainda que sem finalidade lucrativa.Ademais, na linha de que as hipóteses de dispensa de licitação devem ser interpretadas restritivamente, considerando a regra geral de obrigatoriedade do procedimento licitatório, de modo a afastar a aplicação analógica da norma do art. 10, I, alínea “d”, da Constituição Estadual, defendida pelo Município. A respeito, importa ainda destacar o opinativo ministerial na parte em que consigna que “[a] norma constitucional que autoriza a doação de bens imóveis a determinadas entidades sociais é superveniente aos atos questionados”, tendo sido “introduzida na Constituição Estadual apenas em 2022, por meio da Emenda Constitucional nº 53”, de forma que “é inequívoco que o fundamento normativo invocado não existia à época da edição das leis impugnadas, nos anos de 2008 e 2013”. E o ordenamento pátrio não admite a figura da constitucionalidade superveniente.A redação do caput do art. 10 da Constituição Estadual vigente à época da edição das leis atacadas era a seguinte: “Os bens imóveis do Estado não podem ser objeto de doação ou de utilização gratuita, salvo, e mediante lei, se o beneficiário for pessoa jurídica de direito público interno, órgão ou fundação de sua administração indireta ou entidade de assistência social sem fins lucrativos, declarada de utilidade pública, ou para fins de assentamentos de caráter social”. As beneficiárias, como visto, não se enquadram em tal dicção.
Inconstitucionalidade material.Noutro giro, a não observância da supramencionada regra da obrigatoriedade de licitação também implica ofensa aos princípios da isonomia, da impessoalidade e de moralidade, ao excluir, de plano, outros eventuais interessados no objeto da concessão.Em outras palavras: a observância das normas constitucionais em questão tem como objetivo preservar a isonomia entre os referidos interessados e também obter a proposta mais vantajosa para a Administração Pública.É o entendimento corrente neste Colegiado:
[...] Inobservância da regra da obrigatoriedade de licitação que também implica ofensa aos princípios da isonomia, da impessoalidade e da moralidade. [...] Tese de julgamento: “É inconstitucional lei municipal que cria hipótese de dispensa de licitação não prevista na legislação federal, por ofensa à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação. O diploma normativo que assim procede, além de inobservar a regra de obrigatoriedade de licitação, implica também violação à isonomia, à impessoalidade e à moralidade”. [...] (TJPR, ADI 0010953-65.2024.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Roberto Portugal Bacellar, j. 25/10/2024)
[...] DISPOSITIVOS MUNICIPAIS QUE AUTORIZAM A DOAÇÃO COM ENCARGOS E A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEIS MUNICIPAIS, SEM MENÇÃO AO DEVER DE LICITAR. IMPRESCINDIBILIDADE DE PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO (ARTS. 10, PARÁGRAFO ÚNICO, E 27, CAPUT E XX, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). PACÍFICA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE ESPECIAL ACERCA DO TEMA. [...] (TJPR, ADI 0035102-62.2023.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Lauro Laertes de Oliveira, j. 15/05/2024)
[...] 2. Preceitos legais municipais que disponham sobre aquisições, alienações e concessões de uso e direito real de uso só serão constitucionais se interpretados em conformidade com o artigo 1º, inciso III, artigo 10, caput e parágrafo único, e artigo 27, caput e inciso XX, todos da Constituição do Estado do Paraná, pois as contratações no âmbito da Administração Pública devem, obrigatoriamente, ser antecedidas de procedimento licitatório que garanta a igualdade de condições a todos os participantes. [...] (TJPR, ADI 1.746.630-9, Órgão Especial, Rel. Des. Luis Carlos Xavier, j. 05/08/2019)
[...] Impossibilidade de alienação de imóvel de propriedade do município sem prévio procedimento licitatório. Fomento ao desenvolvimento econômico do município que não autoriza a dispensa de licitação que garanta isonomia e impessoalidade na contratação com o poder público. Precedentes. [...] (TJPR, IDI 1.747.462-5, Órgão Especial, Rel. Desa. Sonia Regina de Castro, j. 15/04/2019)
[...] OUTORGA DE DIREITO REAL DE USO DE BEM PÚBLICO A UM DETERMINADO GRUPO DE PARTICULARES INDEPENDENTE DE LICITAÇÃO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, IMPESSOALIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA - VÍCIO INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. [...] (TJ/PR, ADI 1469563-5, Órgão Especial, Rel. Luís Carlos Xavier, j. 01/08/2016)
Modulação dos efeitos da decisão.Por fim, mostra-se cabível a modulação dos efeitos da presente decisão.Em sede de controle concentrado de constitucionalidade, o princípio da nulidade continua a ser a regra no Direito brasileiro. O afastamento de sua incidência dependerá de um severo juízo de ponderação que, tendo em vista análise fundada no princípio da proporcionalidade, faça prevalecer a ideia de segurança jurídica ou outro princípio constitucionalmente importante, manifestado sob a forma de interesse social relevante.Dispõe o art. 27 da Lei n. 9.868/1999: “Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado” (destacou-se).Ademais, nos termos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com as alterações promovidas pela Lei n. 13.655/2018, é preciso também levar em conta a perspectiva consequencialista ao decidir.Dito isso, bem colocados os termos do parecer ministerial, que incorporo ao voto:
O pedido comporta deferimento, pois estão demonstradas razões de segurança jurídica e a excepcionalidade exigida pelo art. 27 da Lei n. 9.868/1999.De fato, não obstante a excepcionalidade que marca a providência disciplinada pelo artigo 27 da Lei Federal n.º 9.868/1999, há que se considerar o decurso de significativo lapso temporal desde a edição das leis impugnadas – 2008 e 2013 – ou seja, há mais de uma década. Os termos de concessão, igualmente, foram firmados em 2008 e 2013, prevendo duração de 20/30 anos (mov. 1.6, p. 12-13 e p. 14-15). Também não se questiona a relevância social do serviço prestado pelas entidades beneficiadas, que agiram de boa-fé.
Considerando primordialmente tais aspectos, concluo que os efeitos da presente decisão devem ser modulados para a partir de 24 (vinte e quatro) meses contados da conclusão do julgamento, conforme proposto pelo Ministério Público. Tal prazo propicia tempo hábil para que o Município promova as adequações necessárias no âmbito do ordenamento local, e as beneficiárias das normas impugnadas possam se adaptar à nova conjuntura.
2.4. Conclusão.Por todo o exposto, voto no sentido da procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, a fim de declarar a inconstitucionalidade das Leis n. 840/2008 e 1.203/2013, do Município de Nova Prata do Iguaçu, devendo ser modulados os efeitos da decisão para a partir de 24 (vinte e quatro) meses contados da conclusão do julgamento.