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Processo:

1. RELATÓRIO.I. Trata-se de Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade suscitado pela 6ª Câmara Cível deste Tribunal de Justiça, no curso dos autos do Mandado de Segurança Cível nº 0014660-12.2022.8.16.0000, com o escopo de submeter a este Órgão Especial a apreciação da constitucionalidade, sob os aspectos formal e material, da Lei Estadual nº 15.308, de 24 de outubro de 2006, que dispõe sobre a condição do professor afastado de sala de aula com base em laudo médico (mov. 1.1).O diploma normativo impugnado possui a seguinte redação:“Art. 1º O professor afastado de sala de aula com base em laudo médico da Divisão de Medicina e Saúde Ocupacional da Secretaria de Estado da Administração e Previdência - DIMS/SEAP permanece suprido na demanda de professor, com a mesma jornada de trabalho que vinha cumprindo.Art. 2º O afastamento, mesmo definitivo, não acarretará diminuição ou qualquer alteração de verbas remuneratórias percebidas pelo professor, mantendo os mesmos direitos como se em sala de aula estivesse.Art. 3º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”II. O writ foi impetrado por Norma Zalevski contra ato do Chefe do Núcleo Regional de Educação de Laranjeiras do Sul, do Diretor-Presidente da Paranaprevidência, do Estado do Paraná e da Secretaria de Estado da Educação e do Esporte do Paraná. A impetrante é professora efetiva desde 1994, titular de duas linhas funcionais. Em 2006, em razão de sinovite de quadril, foi compulsoriamente readaptada para a função de Documentadora Escolar. Ao pleitear aposentadoria especial com fundamento no art. 40, § 5º, da Constituição Federal, teve negado o reconhecimento do período de readaptação como tempo de efetivo exercício das funções de magistério, com base no entendimento de que a função de Documentadora não se enquadra no conceito constitucional de "funções de magistério" fixado pelo STF na ADI nº 3.772/DF. Requereu a concessão da ordem para que o período de readaptação nos dois padrões seja computado como tempo de efetivo magistério para fins de aposentadoria especial (mov. 1.1 e 1.5).III. O Diretor-Presidente da Paranaprevidência prestou informações sustentando que a função de Documentadora Escolar não corresponde a nenhuma das atividades reconhecidas como magistério pela jurisprudência do STF (docência, direção de unidade escolar, coordenação e assessoramento pedagógico), razão pela qual o período correspondente não pode ser computado para a aposentadoria especial. Arguiu, subsidiariamente, a inconstitucionalidade material e formal da Lei Estadual nº 15.308/2006, destacando que o art. 2º da lei amplia indevidamente as possibilidades de efetivo exercício do magistério já definidas na Lei Federal nº 11.301/2006 e na interpretação do STF, e que o projeto de lei foi proposto por deputado estadual em matéria de iniciativa privativa do Governador, contrariando o art. 66, II, da Constituição Estadual. Acrescentou que a Lei nº 15.308/2006 foi objeto de Incidente de Inconstitucionalidade perante o TCE/PR (Acórdão nº 1.812/2010), que lhe conferiu interpretação conforme a Constituição, condicionando o cômputo do período de readaptação à comprovação de nexo causal entre a doença e o exercício do magistério — ônus que não teria sido satisfeito pela impetrante (mov. 31.1).IV. O Secretário de Estado da Educação e do Esporte e a Chefe do Núcleo Regional de Educação de Laranjeiras do Sul informaram que a função de Documentador somente passou a ser considerada efetivo exercício do magistério, a partir de 04/02/2013, por exceção administrativa aberta pelo Secretário da Educação. Consignaram que a Instrução Normativa nº 02/2007 – GRHS/SEED, editada com base na Lei nº 15.308/2006, não incluía a função de Documentadora em seu rol exemplificativo de funções equiparáveis ao magistério, razão pela qual o período anterior a 2013 não poderia ser computado (mov. 35.1).V. O Estado do Paraná compareceu nos autos para defender o ato administrativo, sustentando que a função de Documentadora não se encaixa nas hipóteses de coordenação, assessoramento pedagógico ou direção de escola reconhecidas pelo STF na ADI nº 3.772/DF, e que eventual enquadramento na hipótese do Acórdão nº 1812/2010 do TCE/PR exigiria a comprovação de nexo de causalidade entre a doença e o exercício do magistério, ônus que incumbiria à servidora e que não restou demonstrado. Arguiu, também, inconstitucionalidade formal e material da Lei Estadual nº 15.308/2006, apontando vício de iniciativa na propositura legislativa e violação à jurisprudência do STF (mov. 49.1).VI. O Ministério Público, em dois pareceres exarados nos autos de origem, manifestou-se pela concessão do writ. Em ambos, a Promotora de Justiça designada sustentou que professores de carreira readaptados fazem jus à aposentadoria especial do magistério, desde que a função readaptada seja desempenhada em estabelecimento de ensino, ainda que não exercida em cargo de direção, coordenação ou assessoramento pedagógico, com fundamento em precedentes do STF (RE 481.798/SC e ARE 1.203.847/SP). Reputou constitucional a Lei Estadual nº 15.308/2006, na interpretação conferida pelo TCE/PR, e destacou que a enfermidade da impetrante (sinovite de quadril) constitui questão conexa ao exercício do magistério, enquadrando-se nas hipóteses do Acórdão nº 1.812/2010. Ressaltou ainda que o rol da Instrução Normativa nº 02/2007 – GRHS/SEED é meramente exemplificativo, incluindo a função de Documentadora entre as "outras afins" referidas na norma (mov. 38.1 e 54.1).VII. Conclusos os autos para julgamento, a 6ª Câmara Cível, em acórdão unânime prolatado em 20 de novembro de 2023, relatado pela Desembargadora Ângela Maria Machado Costa, suspendeu o julgamento do mandado de segurança e suscitou o presente incidente, em observância à cláusula de reserva de plenário (CF, art. 97 e Súmula Vinculante nº 10). No aspecto formal, o acórdão suscitante registrou que o Projeto de Lei nº 331/2006, de autoria do Deputado Estadual Hermas Brandão, teria incorrido em vício de iniciativa, por versar sobre regime jurídico de servidores do Poder Executivo estadual, matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado (art. 66, II, da Constituição do Estado do Paraná), e que a sanção posterior do Chefe do Executivo não tem força para sanar o vício de origem, com apoio na ADI 6.337/STF (Rel. Min. Rosa Weber). Destacou, ainda, a pertinência do recente julgamento da ADI nº 856/RS pelo STF, que declarou inconstitucional lei gaúcha de conteúdo análogo por idêntico vício de iniciativa. No aspecto material, consignou que a norma, ao assegurar ao professor readaptado os mesmos direitos de quem está em sala de aula, permitiria o cômputo de funções meramente administrativas como magistério, ampliando indevidamente a expressão constitucional "funções de magistério" (CF, art. 40, §5º), em violação à ratio decidendi das ADIs nº 3.772/DF e nº 856/RS (mov. 74.1).VIII. Consta dos autos que o Projeto de Lei nº 331/2006 foi proposto em junho de 2006 pelo Deputado Estadual Hermas Brandão, recebeu pareceres favoráveis nas Comissões de Constituição e Justiça e de Educação, foi aprovado em Plenário na sessão de 9 de outubro de 2006 e, em seguida, sancionado em 24 de outubro de 2006 pelo próprio Hermas Brandão, que exercia provisoriamente a chefia Executivo estadual, em razão do afastamento do Governador Roberto Requião para concorrer à reeleição — o mesmo parlamentar que propusera o projeto como deputado (mov. 19.3, autos da impetração, e mov. 31.3, autos da arguição).IX. Distribuído o incidente por prevenção a este Relator, foi determinada a notificação do Estado do Paraná e da Assembleia Legislativa para manifestação, no prazo de 15 dias úteis; a expedição de edital para ampla publicidade da arguição, com prazo de 30 dias, para intervenção de interessados; e vista ao Procurador Geral de Justiça pelo prazo de 15 dias úteis. (mov. 12.1)X. A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná – ALEP apresentou manifestação em dois eixos. No plano formal, sustentou que o processo legislativo observou todas as formalidades constitucionais, inexistindo vício em sua elaboração, e que o Governador, ao sancionar o projeto, manifestou aquiescência ao conteúdo e à forma da norma. No plano material, argumentou que a Lei nº 15.308/2006 não versa sobre aposentadoria em sentido próprio, mas sobre direitos remuneratórios durante o afastamento por razões de saúde, não havendo violação à jurisprudência do STF sobre funções de magistério. Subsidiariamente, requereu a adoção da técnica de declaração de nulidade parcial sem redução de texto, para excluir interpretação que permita a aposentadoria especial a professores readaptados que exerçam funções não enquadradas no Tema 965 da repercussão geral (mov. 19.1).O Estado do Paraná pugnou pela inconstitucionalidade formal e material da lei. No campo formal, invocou a doutrina do vício subjetivo de iniciativa como desrespeito ao princípio da separação de poderes, sustentando que a Lei nº 15.308/2006, ao disciplinar aspectos do regime jurídico e dos direitos funcionais e remuneratórios dos servidores do Poder Executivo durante o afastamento por doença, deveria ter sido proposta pelo Governador do Estado, nos termos do art. 66, II, da Constituição Estadual, sendo insanável o defeito pela sanção posterior (ADI 6337/DF). No campo material, argumentou que a norma, ao proclamar que o professor readaptado "manterá todos os seus direitos como se em sala de aula estivesse", ampliou indevidamente os conceitos de magistério da Lei nº 9.394/1996 e da jurisprudência do STF, em afronta ao decidido na ADI nº 856/RS. Sustentou, ainda, que a norma contraria o Acórdão nº 1812/2010 do TCE/PR, que condicionou o cômputo do período de readaptação à comprovação de nexo causal entre a doença e o exercício do magistério. (mov. 22.1)A Procuradoria Geral de Justiça apresentou parecer com questão preliminar e mérito. Em caráter preliminar, posicionou-se pelo não conhecimento do incidente, com amparo no art. 949, parágrafo único, do CPC, por entender que o julgamento da ADI nº 856/RS pelo Pleno do STF (Rel. Min. Luiz Fux, j. 04/09/2023) já havia solucionado definitivamente a questão constitucional sub judice em ambas as suas dimensões, formal e material, tornando prescindível a instauração do presente incidente. No mérito, subsidiariamente, definiu-se pela procedência da arguição: quanto à inconstitucionalidade formal, sustentou que o art. 2º da Lei nº 15.308/2006 incorre em vício de iniciativa legislativa insanável; quanto à inconstitucionalidade material, argumentou que o mesmo dispositivo, ao assegurar ao professor readaptado os mesmos direitos de quem está em sala de aula, permite interpretação que garante aposentadoria especial a professores que exercem funções meramente administrativas, em afronta ao núcleo constitucional restritivo fixado na ADI 856/RS. Concluiu pela declaração de inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, para excluir da incidência da norma a interpretação que assegura aposentadoria especial a professores exercentes de cargos administrativos não enquadrados no art. 67, § 2º, da Lei nº 9.394/1996 (mov. 26.1).É, em síntese, o relatório.


2. VOTO E SEUS FUNDAMENTOS.I. Delimitação da controvérsia.Cuida-se de incidente de arguição de inconstitucionalidade instaurado em observância à cláusula de reserva de plenário, por meio do qual este Órgão Especial é convocado a pronunciar-se sobre a validade constitucional, sob os aspectos formal e material, da Lei Estadual nº 15.308/2006, que dispõe sobre a situação do professor afastado de sala de aula com base em laudo médico.O exame da controvérsia abrangerá, sequencialmente: (i) a preliminar de não conhecimento suscitada pela Procuradoria Geral de Justiça; (ii) a alegada inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa; e (iii) a alegada inconstitucionalidade material do art. 2º da lei impugnada, com fixação, se for o caso, de interpretação conforme à Constituição Federal.
II. Da preliminar de não conhecimento do incidente.A Procuradoria Geral de Justiça, no parecer de mov. 26.1, suscita preliminar de não conhecimento do incidente, com fundamento no art. 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil, ao argumento de que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 856/RS (Rel. Min. Luiz Fux, j. 04/09/2023), teria apreciado definitivamente a controvérsia constitucional ora devolvida a este Órgão Especial, tornando prescindível a sua instauração.Com efeito, o art. 949, parágrafo único, do CPC dispensa a submissão da arguição ao plenário ou ao órgão especial quando já houver pronunciamento definitivo do próprio tribunal ou do Plenário do STF sobre a mesma questão constitucional. A incidência do dispositivo pressupõe, portanto, identidade substancial entre o objeto normativo examinado no precedente invocado e a questão constitucional suscitada no caso concreto.Tal identidade não se configura nos presentes autos.Na ADI nº 856/RS, o Supremo Tribunal Federal apreciou diploma normativo que, de modo direto e intencional, ampliava o conceito de funções de magistério para fins de aposentadoria especial, estendendo-o a atividades administrativas, técnico-pedagógicas e de representação sindical. O fundamento determinante da decisão — sua ratio decidendi — assentou que lei estadual de iniciativa parlamentar não pode redefinir, em sentido expansivo, os pressupostos constitucionais da aposentadoria especial do magistério, matéria sujeita à iniciativa privativa do Poder Executivo e à competência legislativa da União. Confira-se trechos da ementa:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. FUNÇÕES DE MAGISTÉRIO. DEFINIÇÃO. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO (ART. 61, II, C E E, DA CRFB). COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO (ARTIGOS 22, XXIII E XXIV, E 24, XII E § 1º, DA CRFB). INCOMPETÊNCIA DE ESTADOS-MEMBROS E MUNICÍPIOS PARA REGULAMENTAR A MATÉRIA. ART. 67, § 2º, DA LEI N.º 9.394/96 (LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO). CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES DO PLENÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE CARACTERIZAÇÃO DE ATIVIDADES MERAMENTE ADMINISTRATIVAS COMO DE MAGISTÉRIO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. (...)2. O Chefe do Executivo possui a iniciativa privativa de leis que disponham sobre servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade, bem como sobre criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública, ex vi do art. 61, II, alíneas c e e, da Carta Magna. 3. A lei resultante de projeto de iniciativa parlamentar que promove alterações no sistema estadual de ensino, define funções de magistério e impacta a aposentadoria de servidores é formalmente inconstitucional por vício de iniciativa. Precedentes: ADI 1895, Relator (a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2007; ADI 582, Relator (a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 17/06/1999; ADI 575, Relator (a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 25/03/1999; ADI 1487 MC, Relator (a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/1996. 4. O art. 40, III, b, da Constituição, na sua redação original, da mesma forma que o texto atual do parágrafo quinto do mesmo artigo, consagra redução no tempo de serviço necessário à aposentadoria do professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério, sendo certo que a fixação de requisitos para a concessão de aposentadoria especial é matéria de competência legislativa da União, consoante os artigos 22, XXIII e XXIV, e 24, XII e § 1º, da Constituição. 5. A eficácia do direito à aposentadoria especial objeto do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, exige regulamentação mediante lei complementar de iniciativa privativa do Presidente da República, sendo vedado a Estados e Municípios legislar sobre a matéria, na medida em que vinculados ao teor da Súmula Vinculante n.º 33 até que editada lei complementar específica. Precedentes: Rcl 21360 AgR, Relator (a): Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 07/03/2017; MI 4457 AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2013. 6. O legislador federal editou norma regulamentadora do art. 40, § 5º, da Constituição, de modo a definir quais funções se enquadram como de magistério para fins de concessão da aposentadoria especial, dispondo o art. 67, § 2º, da Lei n.º 9.394/96, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, in verbis: Para os efeitos do disposto no § 5º do art . 40 e no § 8º do art. 201 da Constituição Federal, são consideradas funções de magistério as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico.7. O art. 67, § 2º, da Lei n.º 9.394/96 já foi declarado constitucional pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal em decisões com efeitos vinculantes e erga omnes: ADI 3772, Relator (a): Min. CARLOS BRITTO, Redator (a) p/ Acórdão: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2008; RE 1039644 RG, Relator (a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, julgado em 12/10/2017. 8. As atividades meramente administrativas não podem ser consideradas como magistério, sob pena de ofensa à autoridade da decisão proferida na ADI 3.772/DF (Rcl 17426 AgR, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 09/08/2016).9. In casu, a lei estadual impugnada estende a aposentadoria especial para atividades administrativas, técnico-pedagógicas e outras específicas que não propriamente a de professor, inclusive a de representação sindical, por isso que, além dos vícios de iniciativa e de competência, a norma também padece de inconstitucionalidade material, por ofender o núcleo da disposição constitucional que restringe a aposentadoria especial a funções de magistério.10. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para, confirmando a medida cautelar anteriormente deferida, declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual n.º 9.841, de 16 de março de 1993, do Rio Grande do Sul."(STF - Tribunal Pleno - ADI: 856 RS -
Rel.: MINISTRO. LUIZ FUX -
J.: 04.09.2023 -
Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 29.09.2023 PUBLIC 02.10.2023).Por outro lado, a Lei Estadual nº 15.308/2006, objeto do presente incidente, tem natureza e finalidade distintas. Ela não redefine, em seu texto, o conceito de funções de magistério para fins previdenciários, não institui nova modalidade de aposentadoria especial e não amplia o rol de atividades reconhecidas pelo STF. Seu conteúdo normativo imediato é a preservação da situação funcional e remuneratória do professor afastado de sala de aula por motivo de saúde: assegura-lhe a manutenção da jornada e das verbas correspondentes ao cargo de professor. A questão constitucional instaurada nos autos é, portanto, diversa: consiste em saber se uma norma de proteção social e remuneratória pode, observados os limites constitucionais e jurisprudenciais pertinentes, ser aplicada sem vulnerar os parâmetros fixados pelo STF quanto ao regime especial de aposentadoria do magistério.Acresce, no plano fático-jurídico, distinção que não pode ser ignorada: a controvérsia de origem envolve hipótese de readaptação funcional decorrente de limitação de saúde, determinada por ato da Administração Pública com base em laudo médico oficial — circunstância que não foi objeto de exame na ADI nº 856/RS, que tratou de extensão voluntária e deliberada promovida pelo legislador estadual a categorias genéricas de servidores.Não havendo identidade material entre as questões constitucionais, não incide a regra do art. 949, parágrafo único, do CPC.Rejeita-se, assim, a preliminar de não conhecimento.
III. Da alegada inconstitucionalidade formal.O acórdão suscitante (mov. 74.1) e o Estado do Paraná (mov. 22.1) sustentam que a Lei Estadual nº 15.308/2006 padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. O Projeto de Lei nº 331/2006 teria sido proposto por parlamentar estadual em matéria cuja iniciativa seria privativa do Governador do Estado, nos termos do art. 66, II, da Constituição Estadual, que reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria.O exame dessa alegação deve ser precedido de duas premissas hermenêuticas que o Supremo Tribunal Federal assentou de forma reiterada e que condicionam toda a análise subsequente.III.I. A primeira premissa a ser considerada é a de que as hipóteses de iniciativa legislativa reservada constituem normas restritivas de competência e, como tais, não comportam interpretação ampliativa ou extensiva, devendo ser compreendidas nos limites estritos do texto constitucional. Essa compreensão tem sido afirmada de forma consistente pelo próprio Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, ao interpretar o alcance do art. 66 da Constituição Estadual do Paraná, que veicula as regras de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo.Nesse sentido, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0073085-66.2021.8.16.0000, este Colegiado assentou, de forma expressa, que o rol de matérias submetidas à iniciativa reservada do Executivo estadual vindica interpretação restritiva, não sendo possível ampliá-lo por analogia ou construção extensiva. A ementa do julgado é elucidativa e merece transcrição literal:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 757/2021, DE TIJUCAS DO SUL – DIPLOMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE TRATA DE PROGRAMA DE INCENTIVO À CONTRATAÇÃO DE ESTAGIÁRIOS POR EMPRESAS INSTALADAS NO MUNICÍPIO – AVENTADAS VIOLAÇÕES ÀS REGRAS DE INICIATIVA LEGISLATIVA E À SEPARAÇÃO DOS PODERES (ARTIGOS 66 E 7º DA CE) – SUPOSTA INCOMPATIBILIDADE VERTICAL DECORRENTE DO AUMENTO DE DESPESAS PROMOVIDO PELA LEI E DA AUSÊNCIA ESTUDO DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO (ARTIGO 113 DO ADCT)- VÍCIOS NÃO VERIFICADOS – NORMATIVO QUE NÃO TRATA DAS MATÉRIAS PREVISTAS NO ARTIGO 66 DA CARTA ESTADUAL, O QUAL VINDICA INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA – NORMA A INCENTIVAR A CONTRATAÇÃO DE ESTAGIÁRIOS PELA INICIATIVA PRIVADA, SEM INTERFERIR NA ESTRUTURA OU NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL – INCENTIVOS FISCAIS A SEREM POSTERIORMENTE INSTITUÍDOS, MEDIANTE LEI ESPECÍFICA (ARTIGO 150, § 6º, DA CF), COMO CONTRAPARTIDA À ADESÃO AO PROGRAMA – INICIATIVA LEGISLATIVA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA QUE, SEGUNDO COMPREENSÃO DO PRETÓRIO EXCELSO, NÃO É EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO – CARÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA QUE NÃO CONFIGURA AFRONTA DIRETA AO TEXTO CONSTITUCIONAL – PRESCINDIBILIDADE DE ESTUDO DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTO ANTE A INEXISTÊNCIA DE EFEITOS FINANCEIROS IMEDIATOS DECORRENTES DA LEI – AUSÊNCIA, ADEMAIS, DE AFRONTA AO ARTIGO 68, I, DA CARTA PARANAENSE –AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE."(TJPR – Órgão Especial – 0073085-66.2021.8.16.0000 – Rel.: DESEMBARGADOR JOSÉ AUGUSTO GOMES ANICETO
– J. 13.03.2023 – DJ 15.03.2023 - destaquei).Esse precedente, oriundo deste Órgão Especial, afirma de maneira inequívoca que as regras de iniciativa legislativa, previstas no art. 66 da Constituição Estadual, por constituírem restrição ao princípio geral da iniciativa legislativa concorrente, devem ser interpretadas restritivamente, afastando-se qualquer tentativa de ampliação de seu alcance para abarcar hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. Tal orientação é plenamente aplicável ao exame da Lei Estadual nº 15.308/2006, cujo conteúdo, como se verá, não se insere no núcleo material das matérias submetidas à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo.III.II. A segunda premissa é que a presunção de constitucionalidade dos atos do Poder Legislativo impõe ao impugnante o ônus de demonstrar, de forma inequívoca, que a matéria legislada se insere no núcleo da reserva de iniciativa invocada. Em caso de dúvida razoável sobre o enquadramento — e a dúvida, no presente caso, é substancial —, a presunção milita em favor da validade da norma. Esse é o corolário necessário do princípio da conservação dos atos normativos, reiteradamente invocado pelo STF como fundamento da técnica da interpretação conforme à Constituição (parágrafo único do art. 28 da Lei nº 9.868/1999) e como limite à invalidação judicial de atos legislativos.Essas são as premissas que orientam o exame que se segue.III.III. Não se desconhece que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que o vício de iniciativa é insanável pela sanção posterior do Chefe do Poder Executivo. A ADI nº 6.337/DF (Rel. Min. Rosa Weber, j. 24/08/2020) assentou, expressamente, que a sanção executiva não tem força normativa para sanar vício de inconstitucionalidade formal decorrente de usurpação de prerrogativa institucional do Governador do Estado. Referido entendimento é pacífico e este voto não o controverte.III.IV. Registre-se, por pertinente, que o Projeto de Lei nº 331/2006 foi sancionado em 24 de outubro de 2006 pelo próprio Deputado Hermas Brandão, que exercia provisoriamente a chefia do Poder Executivo estadual, em razão do afastamento do Governador Roberto Requião para concorrer à reeleição — o mesmo parlamentar que propusera o projeto como deputado estadual. Essa circunstância, embora incomum, não altera a análise jurídica que se segue. Isso porque a questão determinante não é a identidade subjetiva entre proponente e sancionador, mas a natureza objetiva da matéria legislada: se a norma não versa sobre o núcleo do regime jurídico dos servidores sujeito à reserva de iniciativa — como se demonstrará a seguir —, não há vício formal a configurar, e a discussão sobre a eficácia “convalidatória” da sanção torna-se prejudicada. A fortiori, se não há vício de iniciativa, a coincidência pessoal entre proponente e sancionador é juridicamente irrelevante: não há o que sanar e, portanto, não há sanção "convalidatória" a examinar.Sem prejuízo, a ausência de qualquer oposição do Poder Executivo ao projeto, durante todo o trâmite legislativo e nos quase 20 (vinte) anos subsequentes de vigência, integra o contexto institucional que reforça a percepção de que a norma não foi compreendida, por nenhum dos Poderes envolvidos, como usurpação de iniciativa privativa do Governador.III.V. O reconhecimento da inconstitucionalidade formal pressupõe, portanto, que a norma impugnada efetivamente verse sobre matéria inserida no núcleo material da reserva de iniciativa, previsto no art. 66, II, da Constituição Estadual. Esse núcleo deve ser compreendido em conformidade com o art. 61, § 1º, II, c, da Constituição Federal, que reserva ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre o regime jurídico dos servidores — conceito que alcança a estruturação essencial da carreira: ingresso, vencimentos, progressão, disciplina, provimento e vacância de cargos, estabilidade e aposentadoria em sentido próprio.Tal premissa não se configura de forma inequívoca no presente caso — e, como já assentado, em caso de dúvida razoável, a presunção de constitucionalidade prevalece. Os fundamentos que sustentam essa conclusão se desenvolvem em dois planos distintos.III.VI. No primeiro plano — o da reserva de iniciativa —, a Lei Estadual nº 15.308/2006 não cria, nem extingue cargos, não altera a estrutura remuneratória da carreira do magistério, não estabelece requisitos para provimento ou vacância, não disciplina o regime disciplinar e tampouco institui, em sentido próprio, nova modalidade de aposentadoria especial. Seu objeto normativo é pontual e específico: preservar a situação funcional e remuneratória do professor que, por razões de saúde comprovadas em laudo médico, é afastado da sala de aula, assegurando-lhe a manutenção da jornada e dos vencimentos correspondentes ao cargo de origem.Esse objeto normativo encontra, ademais, respaldo direto na própria Constituição Federal. O art. 37, § 13, da Constituição (com a redação da EC nº 103/2019) dispõe que: “O servidor público titular de cargo efetivo poderá ser readaptado para exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, enquanto permanecer nesta condição, desde que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino, mantida a remuneração do cargo de origem”.Nesse contexto, a Lei Estadual nº 15.308/2006, ao preservar a jornada e as verbas remuneratórias do professor afastado por motivo de saúde, não inova no ordenamento, nem cria direito funcional inexistente: concretiza, para a categoria dos professores do magistério público estadual, comando que a Constituição Federal já estabelece em termos gerais para todos os servidores públicos readaptados. Norma que se limita a especificar, para categoria determinada, direito já assegurado pela Constituição não exige iniciativa privativa do Chefe do Executivo, precisamente porque não altera o regime jurídico dos servidores em sua dimensão estrutural — apenas reitera, em termos setoriais, garantia constitucional preexistente.A essa garantia soma-se o princípio da irredutibilidade de vencimentos, expressamente consagrado no art. 37, XV, da Constituição Federal, segundo o qual "o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis". Esse dispositivo assegura, com hierarquia constitucional, que a remuneração do servidor público não pode ser objeto de supressão ou diminuição — garantia que incide de forma direta sobre a situação do professor readaptado, que permanece titular do cargo efetivo de professor e continua percebendo a remuneração correspondente a esse cargo. Conjugados, os arts. 37, § 13, e 37, XV, da Constituição Federal, formam binômio normativo que a Lei Estadual nº 15.308/2006 se limita a explicitar para a hipótese específica do professor afastado de sala de aula por motivo de saúde: a readaptação mantém a remuneração do cargo de origem (art. 37, § 13) e essa remuneração é irredutível (art. 37, XV). De modo que, ao dispor que "o afastamento, mesmo definitivo, não acarretará diminuição ou qualquer alteração de verbas remuneratórias percebidas pelo professor", a norma estadual apenas reproduz, em termos setoriais, comando que já decorre diretamente do texto constitucional.Cuida-se, portanto, de norma de proteção social do trabalhador em situação de vulnerabilidade de saúde — categoria normativa que não está necessariamente inserida no núcleo típico da reserva de iniciativa do Poder Executivo. A análise dos pareceres das Comissões legislativas (mov. 19.3) confirma que a vontade legislativa foi, desde a origem, exclusivamente a de preservar o patamar remuneratório do docente enfermo, sem qualquer propósito de disciplinar o regime jurídico funcional em sua dimensão estrutural.Neste ponto, cumpre destacar que a distinção entre normas que estruturam o regime jurídico dos servidores — sujeitas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo — e normas de proteção pontual a situações de vulnerabilidade do servidor é diretamente extraível da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, ao delimitar o alcance da expressão "regime jurídico dos servidores públicos", fixou seu sentido de forma precisa.Com efeito, o STF, no julgamento da ADI nº 4.928 (Rel. originário Min. Marco Aurélio, red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. 08/10/2021), assentou que: “A locução constitucional regime jurídico dos servidores públicos corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes". Trata-se, portanto, do núcleo que estrutura a relação funcional em seus elementos essenciais — ingresso, disciplina, carreira, vencimentos, provimento, vacância e aposentadoria —, e não de qualquer norma que, de algum modo, produza efeitos sobre a situação dos servidores.A Lei Estadual nº 15.308/2006 não se enquadra nesse núcleo. Isso porque não estrutura carreira, não altera vencimentos em sentido próprio, não disciplina provimento ou vacância, não define requisitos de acesso à aposentadoria. Seu objeto é a preservação da situação funcional e remuneratória do professor afastado por razões de saúde — norma de proteção social que não se confunde com a disciplina do regime jurídico dos servidores sujeita à iniciativa privativa do Governador.Registre-se, a esta altura, que a ADI nº 856/RS, ao reconhecer vício de iniciativa na lei gaúcha, o fez porque aquele diploma normativo disciplinava diretamente os pressupostos de acesso à aposentadoria especial do magistério, redefinindo, por ato de iniciativa parlamentar, o conceito constitucional de funções de magistério para fins previdenciários — matéria que, por sua natureza simultaneamente previdenciária e funcional, integra inequivocamente o núcleo do regime jurídico dos servidores. Por outro lado, a Lei Estadual nº 15.308/2006, como já demonstrado, não define pressupostos de aposentadoria, não amplia o conceito de funções de magistério e não altera a estrutura da carreira: limita-se a preservar a situação remuneratória do professor enfermo, concretizando comando constitucional preexistente. A identidade de vício formal entre as duas leis, portanto, não se verifica.III.VII. No segundo plano — o da competência legislativa federal —, o argumento de inconstitucionalidade formal da lei também não se sustenta por via diversa. A ADI nº 856/RS assentou, entre outros fundamentos, que Estados-membros não têm competência para legislar sobre os pressupostos de acesso à aposentadoria especial do magistério, por ser matéria de norma geral de previdência social, privativa da União (CF, art. 22, XXIII; art. 24, XII e § 1º).Referido fundamento, contudo, pressupõe que a lei estadual impugnada discipline os requisitos de acesso ao benefício previdenciário — o que a lei gaúcha fazia expressamente ao redefinir funções de magistério para fins de aposentadoria. A Lei Estadual nº 15.308/2006, conforme exposto, não o faz: seu objeto é a proteção funcional e remuneratória do professor afastado por razões de saúde, campo em que a competência concorrente dos estados para legislar sobre proteção ao trabalhador não encontra vedação constitucional expressa: “Compete ao Estado, concorrentemente com a União, legislar sobre previdência social, proteção e defesa da saúde” (CEPR, art. 13, XII). Frente a esse quadro, constata-se que a norma estadual não invade a competência legislativa federal sobre previdência social, precisamente porque não disciplina, de forma direta e autônoma, os pressupostos da aposentadoria especial do magistério.III.VIII. Os dois vetores de análise — reserva de iniciativa e competência legislativa — convergem, portanto, para a mesma conclusão: a Lei Estadual nº 15.308/2006 não atinge o núcleo normativo que justificaria, em qualquer dessas dimensões, o reconhecimento da inconstitucionalidade formal.Corrobora essa conclusão a circunstância de que a Lei Estadual nº 15.308/2006 vigora há quase duas décadas sem que o Poder Executivo estadual — titular da prerrogativa de iniciativa que se alega usurpada — tenha, em qualquer momento, questionado formalmente sua validade perante este Tribunal ou proposto ação direta de inconstitucionalidade. Ao contrário, a norma foi aplicada pela Administração Pública, regulamentada pela Secretaria de Estado da Educação (Instrução Normativa nº 02/2007 – GRHS/SEED) e examinada pelo Tribunal de Contas do Estado, que lhe conferiu interpretação conforme à Constituição (Acórdão nº 1812/10 – Tribunal Pleno). Embora a passagem do tempo não sane, por si só, eventual vício de iniciativa — que é de natureza insanável —, a inércia prolongada do titular da prerrogativa é elemento contextual que reforça a conclusão de que a matéria legislada não foi compreendida, por nenhum dos Poderes envolvidos, como inserida no núcleo da reserva de iniciativa do art. 66, II, da Constituição Estadual.Não se reconhece, portanto, a inconstitucionalidade formal da Lei Estadual nº 15.308/2006.
IV. Das premissas constitucionais e jurisprudenciais necessárias ao exame da tese de inconstitucionalidade material.Antes de apreciar a alegada inconstitucionalidade material, é necessário estabelecer as premissas jurisprudenciais sobre as quais repousa a análise, bem como o critério jurídico central que distingue este caso das situações examinadas pelo STF nos precedentes invocados.
IV.I. O quadro jurisprudencial do STF sobre funções de magistério.O regime especial de aposentadoria do professor, previsto no art. 40, § 5º, da Constituição Federal, segundo o qual: “Os ocupantes do cargo de professor terão idade mínima reduzida em 5 (cinco) anos em relação às idades decorrentes da aplicação do disposto no inciso III do § 1º, desde que comprovem tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio fixado em lei complementar do respectivo ente federativo” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019), tem seus contornos delimitados por uma linha jurisprudencial coerente e progressiva do Supremo Tribunal Federal.O ponto de partida histórico é a Súmula 726/STF, editada em 11/12/2003, segundo a qual: "Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula". Esse enunciado refletia a orientação então dominante de que apenas a regência em sala de aula caracterizaria, para fins previdenciários, o efetivo exercício das funções de magistério.Essa orientação foi substancialmente modificada pela ADI nº 3.772/DF (Red. p/ acórdão Min. Ricardo Lewandowski, j. 29/10/2008, DJe 29/10/2009), em que o Plenário do STF, por maioria, fixou interpretação conforme à Constituição do art. 67, § 2º, da Lei nº 9.394/1996, assentando que: "A função de magistério não se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangendo também a preparação de aulas, a correção de provas, o atendimento aos pais e alunos, a coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a direção de unidade escolar", e que as "funções de direção, coordenação e assessoramento pedagógico integram a carreira do magistério, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino básico, por professores de carreira, excluídos os especialistas em educação, fazendo jus aqueles que as desempenham ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, § 5º, e 201, § 8º, da Constituição Federal". A partir desse julgamento, a Súmula 726 perdeu seu sentido estrito original, passando a ser interpretada à luz do novo entendimento plenário.Essa compreensão foi reafirmada com eficácia de repercussão geral no Tema 965 (RE nº 1.039.644, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 12/10/2017), cujo enunciado vinculante é o seguinte: "Para a concessão da aposentadoria especial de que trata o art. 40, § 5º, da Constituição, conta-se o tempo de efetivo exercício, pelo professor, da docência e das atividades de direção de unidade escolar e de coordenação e assessoramento pedagógico, desde que em estabelecimentos de educação infantil ou de ensino fundamental e médio".É importante sublinhar, desde logo, que o enunciado do Tema 965 delimita quais funções, objetivamente consideradas, caracterizam o magistério para fins de aposentadoria especial, mas não disciplina a situação específica do professor readaptado por motivo de saúde. Noutras palavras, a tese vinculante não exclui o professor readaptado: simplesmente não se dirige a essa situação, que apresenta particularidade jurídica própria — a ausência de voluntariedade na mudança funcional — e que é regida por linha jurisprudencial específica, examinada no item seguinte. Destarte, inexiste conflito entre a tese do Tema 965 e a interpretação conforme que se fixará neste voto, pois ambos os enunciados regulam aspectos distintos do mesmo regime previdenciário.Acrescente-se, ainda, que a ADI nº 856/RS (Rel. Min. Luiz Fux, j. 04/09/2023) declarou inconstitucional lei estadual gaúcha que, de modo direto e intencional, ampliava o conceito de funções de magistério para fins de aposentadoria especial. A decisão assentou três fundamentos autônomos e cumulativos: (i) vício de iniciativa legislativa, por versar sobre regime jurídico de servidores do Poder Executivo estadual; (ii) invasão da competência legislativa privativa da União para legislar sobre previdência social (CF, art. 22, XXIII; art. 24, XII e § 1º); e (iii) violação ao núcleo constitucional restritivo do art. 40, § 5º, da Constituição Federal, que limita a aposentadoria especial às funções de magistério delimitadas pelo STF. A relevância desse precedente para o presente incidente será examinada com precisão no item V.I.
IV.II. O critério jurídico da não voluntariedade e a jurisprudência específica sobre o professor readaptado.O quadro acima não esgota o universo jurisprudencial relevante. Há uma linha de precedentes que trata de situação fática qualitativamente distinta: a do professor que, no exercício regular da docência, adoece em razão de limitação física ou mental e é compulsoriamente readaptado pela Administração Pública para funções compatíveis com seu estado de saúde.O critério jurídico que distingue essa situação das hipóteses de exercício voluntário de funções alheias à docência é a ausência de manifestação de vontade do servidor na determinação da mudança funcional. Quando a readaptação é ato imperativo da Administração, fundado em perícia médica oficial, o afastamento da sala de aula não exprime escolha do professor, mas limitação que lhe é imposta. Penalizar “previdenciariamente” o servidor por consequência de ato que não escolheu — e que a própria Administração determinou com base em limitação de saúde por ela reconhecida — contraria o princípio geral segundo o qual ninguém pode ser juridicamente prejudicado por fato que não lhe é imputável.Esse critério encontra respaldo expresso na norma constitucional de regência. O art. 37, § 13, da Constituição Federal, acima mencionado, dispõe que: "O servidor público titular de cargo efetivo poderá ser readaptado para exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, enquanto permanecer nesta condição, desde que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino, mantida a remuneração do cargo de origem". O dispositivo é categórico ao situar a readaptação como providência administrativa que o servidor sofre, não como escolha funcional que ele exerce.O precedente nuclear desta linha jurisprudencial é o RE nº 481.798/SC (Rel. Min. Cármen Lúcia). A trajetória desse julgado é juridicamente relevante e merece registro preciso: em decisão monocrática de 30/4/2008, foi inicialmente dado provimento ao recurso do Estado de Santa Catarina, com base na jurisprudência restritiva então vigente. Contudo, após o julgamento da ADI nº 3.772/DF, a Ministra Relatora reconsiderou expressamente a decisão anterior e negou seguimento ao recurso extraordinário do Estado, restabelecendo o acórdão do TJSC favorável ao cômputo do período de readaptação:AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO. AGRAVO PREJUDICADO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. MAGISTÉRIO. PROFESSORA READAPTADA. CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO PARA APOSENTADORIA ESPECIAL: POSSIBILIDADE. MUDANÇA DA ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTE. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.Relatório1. Em 30 de abril de 2008, dei provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Estado de Santa Catarina, nos termos seguintes:“5. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a aposentadoria especial de professor, com vencimentos integrais, limita-se às situações nas quais se demonstre efetivo exercício das funções de magistério pelo servidor, assim considerada a atividade-fim que lhe dá nome. Nesse sentido, por exemplo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.253, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 7.5.2004:(...) 7. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (com fundamento no art. 557, § 1º-A, do Código de Processo Civil).Considerando a Súmula 512 deste Supremo Tribunal Federal, deixo de condenar ao pagamento de honorários advocatícios de sucumbência” (fls. 160-162).2. Publicada essa decisão no DJe de 12.5.2008 (fl. 163), interpõe Maria Alice Alves, em 16.5.2008, tempestivamente, Agravo Regimental (fls. 165-177; 180-192).3. Alega a Agravante que “os problemas de saúde que obrigam um professor, em pleno exercício de carreira, a se afastar das atividades de regência de classe são, única e exclusivamente, resultados da atuação em sala de aula, ou seja, do desgaste oriundo dessas desgastantes atividades laborais de regência de turma” (fl. 197).4. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.772, Redator para o acórdão o Ministro Ricardo Lewandowski, houve mudança da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual reconsidero a decisão de fls. 159-162 e passo à análise do recurso extraordinário.5. Recurso Extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, alínea a, da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça Santa Catarina:“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. PROFESSOR READAPTADO. CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO PARA EFEITO DE APOSENTADORIA ESPECIAL. SEGURANÇA CONCEDIDA. Embora a aposentadoria especial seja prevista somente aos professores que cumpriram o tempo de serviço especial em funções exclusivas do magistério, há que se reconhecer também o direito daqueles que, durante determinado período, ficaram impossibilitados de exercer as funções por enfermidade advinda das próprias atividades e tiveram de submeter-se ao processo de readaptação (MS 03.024006-3, da Capital, Rel. Des. Volnei Carlin, j. em 10.12.2003)” (fl. 113).6. O Recorrente alega que o Tribunal a quo teria afrontado o art. 40, §§ 1º e inc. III, alínea a, e 5º, com a alteração da Emenda Constitucional n. 20/98 da Constituição da República. Argumenta que, “conforme nos ensina a doutrina e proclama este Supremo Tribunal Federal, para a aposentadoria por este regime especial, necessária a comprovação do efetivo exercício do magistério durante os citados 30 ou 25 anos de serviço (pelo texto original da CF/88, e de 30 ou 25 anos de contribuição e 55 e 50 anos de idade, pela Emenda Constitucional n. 20/98), sendo inutilizável para a aposentação por este regime especial tempo de serviço prestado em outras atividades, ainda que indiretamente relacionadas com as funções do magistério, como atividades burocráticas nas escolas ou nos órgãos estaduais de educação” (fls. 126-127).7. Em 21 de maio de 2007, em razão da relevância da matéria, determinei a remessa deste recurso extraordinário ao Procurador-Geral da República (fls. 152-153).Em 23 de agosto de 2007, o Subprocurador-Geral opinou pelo provimento do recurso extraordinário, nos termos seguintes:“‘apenas o efetivo exercício de funções que são próprias do magistério, em sala de aula, pode ser utilizado para fins de concessão de aposentadoria especial a professor” (fls. 155-156).Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.8. Razão de direito não assiste ao Recorrente.9. O Supremo Tribunal Federal firmara entendimento no sentido de que a aposentadoria especial de professor, com vencimentos integrais, limitar-se-ia às situações nas quais se demonstrasse efetivo exercício das funções de magistério pelo servidor, assim considerada a atividade-fim que lhe dá nome. Nesse sentido, os seguintes julgados: ADI 2.253, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 7.5.2004; AI 606.222-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJ 14.11.2007; RE 199.160-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 11.3.2005; RE 276.040-AgR, Rel. Min. Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 19.10.2001; AI 499.278-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 3.2.2006; e AI 474.078-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ 23.9.2005.10. No entanto, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.772, Redator para o acórdão o Ministro Ricardo Lewandowski, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, mudou o entendimento então consolidado para afirmar que a função de magistério não se circunscreve apenas ao trabalho desenvolvido em sala de aula, fazendo jus ao regime especial de aposentadoria o professor que exerce atividades administrativas no estabelecimento de ensino.Confira-se, a propósito, excerto do julgado:“(...) I - A função de magistério não se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangendo também a preparação de aulas, a correção de provas, o atendimento aos pais e alunos, a coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a direção de unidade escolar. II - As funções de direção, coordenação e assessoramento pedagógico integram a carreira do magistério, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino básico, por professores de carreira, excluídos os especialistas em educação, fazendo jus aqueles que as desempenham ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, § 4º, e 201, § 1º, da Constituição Federal” (ADI 3.772, Redator do acórdão Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 27.3.2009).11. Embora vencida nesse julgamento, adoto o que nele decidido.12. Pelo exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 557, caput, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).Publique-se.Brasília, 26 de maio de 2009.Ministra CÁRMEN LÚCIARelatoraOra, é essa decisão de reconsideração de 26/5/2009 — e não a decisão inicial de 30/4/2008, superada — que representa o entendimento definitivo do STF acerca da matéria. Ela é, ademais, o fundamento determinante de toda a linha jurisprudencial infraconstitucional que reconhece o direito do professor readaptado ao cômputo do período para fins de aposentadoria especial, como se verá adiante.Essa orientação foi, até certo ponto, confirmada pelo STF no ARE nº 1.203.847/SP (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 23/08/2019), em que o recurso do Estado de São Paulo foi inadmitido com fundamento na Súmula 279/STF — o que significa que o Tribunal entendeu que a verificação das condições da readaptação funcional é questão fático-probatória, sem vedação constitucional em abstrato ao cômputo do período correspondente. Ao negar seguimento ao recurso do Estado, o STF confirmou o acórdão estadual favorável ao servidor, sinalizando que não há proibição constitucional genérica ao reconhecimento do direito do professor readaptado à aposentadoria especial — a questão é de prova, não de direito:AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE PROFESSOR. TEMPO DE SERVIÇO. ADI 3.772/DF. ALEGADA OFENSA AO ARTS. 40, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. READAPTAÇÃO FUNCIONAL. ATIVIDADES EXERCIDAS NO PERÍODO. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA APOSENTADORIA ESPECIAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3.772/DF decidiu que, para fins de aposentadoria especial, as funções de magistério incluem, além das restritas às salas de aula, a correção de provas, o atendimento aos pais e alunos, a preparação de aulas, a coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a direção da unidade escolar. II - A verificação das atividades exercidas no período de readaptação funcional demandaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que é vedado em RE. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento.(STF - 2ª Turma - AgR ARE: 1203847/SP - SÃO PAULO 1041818-62.2014 .8.26.0053 - Rel.: MNISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -
J.:
23.08.2019 -
Data de Publicação: DJe-191 03-09-2019).Reforça essa conclusão o ARE nº 1.446.668/MG (Rel. Min. Rosa Weber, j. 17/07/2023), em que o STF, igualmente com fundamento na Súmula 279, negou seguimento ao recurso do Município de Belo Horizonte, mantendo acórdão que reconhecera que "o professor readaptado que permaneça lotado em estabelecimento de ensino, ainda que desempenhando atribuições meramente administrativas, faz jus à aposentadoria especial prevista no art. 40, § 5º, da Constituição Federal".Logo, o quadro jurisprudencial do STF, lido em sua integralidade, não autoriza a conclusão de que o professor readaptado por motivo de saúde está, em abstrato e em qualquer hipótese, excluído do regime especial de aposentadoria do magistério. Autoriza, ao contrário, a conclusão de que o reconhecimento desse direito é possível e depende da aferição, no caso concreto, das condições em que a readaptação se deu.
V. Da constitucionalidade material e da interpretação conforme à Constituição.V.I. A distinção essencial entre a Lei Estadual nº 15.308/2006 e a lei examinada na ADI nº 856/RS.A alegação de inconstitucionalidade material está centrada no art. 2º da Lei Estadual nº 15.308/2006, especialmente na expressão segundo a qual o professor afastado de sala de aula por motivo de saúde manterá "os mesmos direitos como se em sala de aula estivesse". Sustenta-se que essa redação implicaria ampliação indevida do conceito constitucional de funções de magistério, em afronta ao art. 40, § 5º, da Constituição Federal e à ratio decidendi da ADI nº 856/RS.O argumento não procede. Como já salientado, e aqui vale repisar, a distinção entre a lei paranaense e a lei gaúcha examinada na ADI nº 856/RS é qualitativa e opera em três planos distintos, correspondentes aos três fundamentos autônomos que sustentaram a declaração de inconstitucionalidade naquele julgado.Quanto ao primeiro fundamento da ADI 856/RS — o vício de iniciativa —, já se demonstrou no item III que a Lei Estadual nº 15.308/2006 não atinge o núcleo típico da reserva de iniciativa privativa do Governador, por não estruturar regime jurídico da carreira em sua dimensão essencial, mas apenas proteger pontualmente a situação remuneratória do professor enfermo.Quanto ao segundo — a invasão da competência legislativa federal sobre previdência social —, a distinção igualmente se verifica: a lei gaúcha examinada naquele julgamento definia diretamente funções de magistério para fins de aposentadoria e fixava requisitos de acesso ao benefício previdenciário, invadindo assim a competência legislativa privativa da União para legislar sobre normas gerais de previdência social (CF, art. 22, XXIII; art. 24, XII e § 1º). A Lei Estadual nº 15.308/2006, ora em análise, não redefine funções de magistério, não institui requisitos de acesso à aposentadoria especial e não disciplina o regime previdenciário em sentido próprio. Seu objeto é a proteção funcional e remuneratória do professor afastado — campo em que a competência concorrente dos estados não encontra vedação constitucional expressa.Quanto ao terceiro fundamento — a violação ao núcleo constitucional restritivo do art. 40, § 5º, da Constituição —, a distinção é ainda mais evidente. O STF reconheceu a inconstitucionalidade material da lei gaúcha, porque ela promovia extensão voluntária e deliberada do conceito de funções de magistério a categorias funcionais genéricas — atividades administrativas, técnico-pedagógicas e de representação sindical —, independentemente de qualquer limitação de saúde do servidor, de qualquer nexo com o exercício da docência e de qualquer ato compulsório da Administração. A lei paranaense, por sua vez, não redefine o conceito de funções de magistério e não estende o benefício a categorias genéricas de servidores: ela protege a situação funcional do professor afastado por motivo de saúde, por ato imperativo da Administração. A causa da mudança funcional — adoecimento laboral/readaptação compulsória — é juridicamente decisiva e não pode ser ignorada sem incorrer em erro de equiparação de situações fática e juridicamente distintas.A ratio decidendi da ADI nº 856/RS, portanto, não alcança a Lei Estadual nº 15.308/2006 em nenhum dos seus três fundamentos. Aplicar aquele precedente ao presente caso seria extrapolar sua ratio para situação que ela não regula e não pretendia regular.Repita-se: a Lei Estadual nº 15.308/2006 não define, em nenhum de seus três artigos, o conceito de funções de magistério para fins previdenciários. Não cria hipótese nova de aposentadoria especial. Não amplia o rol de atividades reconhecidas pelo STF na ADI nº 3.772/DF e no Tema 965.O respectivo conteúdo normativo imediato está voltado à preservação da situação funcional do professor afastado da sala de aula em razão de laudo médico, assegurando-lhe a manutenção da jornada e das verbas remuneratórias. O eventual efeito previdenciário que dela se extrai não decorre de disciplina direta do benefício, mas da interpretação sistemática do ordenamento à luz da Constituição e da jurisprudência do STF.
V.II. A técnica da interpretação conforme à Constituição.É certo que a expressão "mantendo os mesmos direitos como se em sala de aula estivesse", tomada isoladamente, pode comportar leitura incompatível com a Constituição, caso se pretenda dela extrair autorização genérica para computar, como tempo especial de magistério, qualquer período de readaptação, independentemente da natureza da função exercida ou das circunstâncias que a motivaram.Essa, porém, não é a única interpretação possível, nem a que melhor se harmoniza com o texto legal e com o sistema constitucional. Em hipóteses como a presente — em que o texto normativo é plurissignificativo e comporta, ao mesmo tempo, sentidos compatíveis e sentidos incompatíveis com a Constituição —, a solução adequada é a interpretação conforme à Constituição, prevista no parágrafo único do art. 28 da Lei nº 9.868/1999:“A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal”.Essa técnica permite ao Tribunal preservar a validade da norma em seu núcleo legítimo, afastando apenas as leituras incompatíveis com a ordem constitucional, sem suprimir o texto normativo. Seu fundamento repousa no princípio da conservação das normas e na presunção de constitucionalidade dos atos do Poder Legislativo.Aliás, o precedente mais próximo dessa técnica aplicada ao mesmo campo normativo é a própria ADI nº 3.772/DF: ali, o STF não declarou inconstitucional o art. 67, § 2º, da LDB, mas fixou interpretação conforme para delimitar quais funções estão constitucionalmente abrangidas no conceito de magistério. O paralelo com o presente caso é preciso — também aqui não se declara inconstitucional o art. 2º da Lei Estadual nº 15.308/2006, mas se delimita seu alcance constitucional por via de interpretação conforme, afastando as leituras que extrapolam os limites fixados pelo STF.Desse modo, a interpretação conforme à Constituição do art. 2º da Lei Estadual nº 15.308/2006 deve ser fixada nos seguintes termos: “A expressão ‘mantendo os mesmos direitos como se em sala de aula estivesse’ não autoriza a ampliação genérica do conceito constitucional de funções de magistério, mas assegura ao professor readaptado a preservação de sua situação funcional e remuneratória durante o afastamento por motivo de saúde. Eventual cômputo do período de readaptação para fins da aposentadoria especial prevista no art. 40, § 5º, da Constituição Federal, é admissível nas seguintes hipóteses:(a) quando a readaptação decorrer de limitação física ou mental comprovada em inspeção médica oficial, em contexto fático que evidencie relação juridicamente relevante entre a patologia e o exercício da atividade docente — hipótese em que a doença é consequência do magistério e o período de readaptação deve ser tratado como extensão funcional do tempo de efetivo exercício da docência; ou(b) quando a função exercida em readaptação se enquadrar, por sua própria natureza, nas hipóteses reconhecidas pelo STF na ADI nº 3772/DF e no Tema 965 como funções de magistério — direção de unidade escolar, coordenação e assessoramento pedagógico —, exercidas em estabelecimento de educação básica por professor de carreira, independentemente da causa do afastamento”.V.III. Outros precedentes aplicáveis ao presente caso.O entendimento ora adotado encontra respaldo em precedentes convergentes de diferentes tribunais.No âmbito do próprio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, a 3ª Turma Recursal Suplementar dos Juizados Especiais, no julgamento do processo nº 0028302-44.2021.8.16.0014 (Rel. Juiz Fernando Andreoni Vasconcellos, j. 13/02/2023), assentou que professores readaptados, "ainda que não estejam designados para funções de direção, coordenação pedagógica e assessoramento pedagógico no estabelecimento escolar, fazem jus à aposentadoria especial de magistério, desde que sejam professores de carreira e a função readaptada seja desempenhada em estabelecimento de ensino", com fundamento no ARE nº 1.203.847/SP.Ainda no âmbito institucional do Estado do Paraná, também merece registro o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná no Acórdão nº 1812/10 – Tribunal Pleno, rel. Cons. Fernando Augusto Mello Guimarães, que, ao examinar especificamente a Lei Estadual nº 15.308/2006, concluiu pela possibilidade de sua aplicação mediante interpretação conforme à Constituição. Naquela oportunidade, assentou-se que o período de afastamento sem prazo pré-determinado das atividades em sala de aula pode ser computado para fins de aposentadoria especial do professor quando o motivo do afastamento estiver vinculado às atividades de magistério, devidamente comprovado por laudo médico, bem como que o período de readaptação deve ser computado quando o docente passar a exercer funções de direção, coordenação ou assessoramento pedagógico em estabelecimento escolar, em consonância com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 3772/DF.Cuida-se, embora não vinculante para esta Corte, de precedente institucional relevante, por enfrentar a mesma lei estadual, ora impugnada, e por adotar solução hermenêutica convergente com a interpretação conforme que ora se propõe.Mas não é só.O Tribunal de Justiça de Santa Catarina, em remessa necessária julgada em 20/05/2025 (Rel. Des. Bettina Maria Maresch de Moura, Terceira Câmara de Direito Público, Remessa Necessária Cível nº 5006990-91.2024.8.24.0015), reafirmou, com expressa remissão ao RE nº 481.798/SC supramencionado, que: "A readaptação do professor por motivo de saúde decorre de recomendação médica e, a partir do diagnóstico, a Administração Pública é quem determina, com base na limitação da capacidade física ou mental constatada, quais as atividades poderão ser por ele exercidas, de modo que absolutamente nada depende da vontade do docente . Então, se o problema de saúde que leva à readaptação funcional não depende do livre arbítrio do professor, mormente porque ele não tem esse poder de escolha (adoecer ou não), é evidente que o tempo de serviço referente ao período em que estiver readaptado, exercendo atividades administrativas ou pedagógicas, deve ser computado para fins de aposentadoria especial de professor ou professora".De igual modo, o Tribunal de Justiça de São Paulo, em mandado de segurança coletivo (AC nº 0040906-53.2012.8.26.0053, Rel. Des. Marcelo Berthe, 5ª Câmara de Direito Público, j. 01/02/2016), reconheceu, com fundamento na ADI nº 3.772/DF, que "o professor readaptado não deixa de ser professor somente por não mais desenvolver atividade em sala de aula". Nesse julgado, a Corte Bandeirante ainda definiu, com fundamento no princípio constitucional da isonomia, que: (i) o direito ao cômputo do tempo exercido para aposentadoria especial se estende ao professor readaptado; (ii) as funções exercidas fora da sala de aula também devem ser consideradas como função de magistério, desde que desempenhadas em unidade de ensino; e (iii) é desnecessário laudo técnico para comprovar a natureza da função exercida.Forçoso concluir, diante desse amplo cenário, que o conjunto desses precedentes evidencia que a interpretação conforme, ora fixada, não é construção isolada. Antes, corresponde ao entendimento que vem sendo progressivamente consolidado na jurisprudência pátria, em aplicação coerente dos parâmetros fixados pelo STF.
VI. Considerações finais.A situação da impetrante Norma Zalevski parece enquadrar-se na hipótese da interpretação conforme ora fixada: professora de carreira do magistério público estadual paranaense desde 1994, portadora de sinovite de quadril — condição osteomuscular compatível com Lesão por Esforço Repetitivo (LER) —, readaptada compulsoriamente por ato da Administração Pública para a função de Documentadora Escolar em estabelecimento de ensino, mantendo sua vinculação ao cargo efetivo do magistério e efetuando regularmente as contribuições previdenciárias na qualidade de professora de carreira.Por evidente, contudo, que tanto o enquadramento definitivo da situação da docente na tese, quanto a comprovação definitiva do nexo causal entre a doença e o exercício do magistério, são matérias a serem examinadas pela 6ª Câmara Cível ao retomar o julgamento do mandado de segurança à luz desta deliberação e dos demais elementos disponíveis, entre os quais o parecer do Ministério Público na origem (mov. 54.1), que já registrou:"É cediço que a Lesão por Esforço Repetitivo (LER) não é uma doença específica, já que o termo envolve uma série de patologias ocasionadas por movimentos que tendem a desgastar, lesionar e causar danos ao sistema músculo-esquelético, sendo as doenças mais frequentes causadas por LER são a tendinite, a tenossinovite e a sinovite, sendo esta última justamente uma das que acometem a impetrante, na região do quadril onde inclusive, houve o implante de próteses metálicas consoante atestado médico de mov. 1.11. Por conseguinte, considerando as atividades cotidianas exercidas pela impetrante durante o exercício do labor enquanto professora, quais sejam, muitas horas em pé, escrita na lousa, trânsito entre salas de aula e etc., é possível entender que a sinovite causada por esforços repetitivos da impetrante se trata de questão conexa ao trabalho, estando a impetrante inclusa nas hipóteses previstas pela decisão erigida pelo c. TCE1 que, como dito, entendeu pela constitucionalidade da Lei nº 15.308/2006".Subsidiariamente, não nos parece adequado descartar que a função de Documentadora Escolar, conforme as atribuições concretas exercidas pela impetrante, possa também ser examinada sob o ângulo da hipótese b: a documentação escolar, enquanto atividade de registro, organização e preservação da vida escolar dos alunos, integra o suporte direto ao processo educativo desenvolvido no estabelecimento de ensino e pode, a depender de sua configuração concreta, aproximar-se do assessoramento pedagógico reconhecido pelo STF na ADI nº 3772/DF. Esse exame subsidiário também compete ao órgão suscitante, a quem caberá analisar, com base nos elementos probatórios dos autos de origem, a natureza efetiva das atribuições desempenhadas pela impetrante durante o período de readaptação.O que este Órgão Especial define, no âmbito do presente incidente de controle incidental de constitucionalidade, é que, quando interpretada nos termos ora fixados, a norma que ampara o pedido da impetrante é constitucional, não havendo obstáculo constitucional ao prosseguimento do julgamento do writ pelo órgão suscitante.
3. CONCLUSÃO.Ante o exposto, encaminha-se o voto:a) pela rejeição da preliminar de não conhecimento do incidente suscitada pela Procuradoria Geral de Justiça, por não se verificar identidade material entre a questão constitucional examinada nos presentes autos e aquela decidida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 856/RS;b) no mérito, pela improcedência da arguição de inconstitucionalidade, para declarar a constitucionalidade da Lei Estadual nº 15.308/2006, com interpretação conforme à Constituição Federal do seu art. 2º, nos seguintes termos:“A expressão "mantendo os mesmos direitos como se em sala de aula estivesse" não autoriza a ampliação genérica do conceito constitucional de funções de magistério, mas admite o cômputo do período de readaptação para fins da aposentadoria especial prevista no art. 40, § 5º, da Constituição Federal nas seguintes hipóteses:(a) quando a readaptação decorrer de limitação física ou mental comprovada em inspeção médica oficial, com nexo causal demonstrado entre a patologia e o exercício da atividade docente; ou(b) quando a função exercida em readaptação se enquadrar, por sua própria natureza, nas hipóteses de direção de unidade escolar e de coordenação e assessoramento pedagógico reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 3772/DF e no Tema 965 (RE nº 1.039.644), exercidas em estabelecimento de educação básica por professor de carreira”.É como se vota.