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Processo:

I.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Rio Azul em face da Lei Municipal nº 1.183/2024, diploma que trata da concessão de incentivo financeiro aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias do referido município.
Defende o autor, em síntese, ser a lei inconstitucional por ter sido proposta por um vereador, o que viola a regra da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo em matérias que envolvem criação de despesas, gratificações e regime jurídico de servidores públicos. Argumenta que o incentivo financeiro adicional (IFA) de que trata o diploma normativo em questão decorre de lei federal, a qual estabelece o repasse de valores pela União para pagamento dos mencionados agentes. Diz ser equivocada a interpretação da Câmara Municipal acerca da configuração do referido incentivo.
Pontua que, por ter natureza de gratificação especial, o incentivo haveria de ter sido instituído por lei de proposição do Chefe do Executivo, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. Ainda, alega não ter sido realizada estimativa de impacto orçamentário pelo Poder Legislativo, o que está em desarmonia com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Aventando excepcional urgência decorrente do impacto da lei no orçamento municipal, requereu a concessão de medida liminar, inaudita altera pars, para suspender a eficácia da lei. No mérito, roga pela procedência do pedido para que seja declarada a inconstitucionalidade da lei impugnada.
Determinei a intimação do autor para a regularização da procuração (mov. 9), o que foi cumprido no mov. 13.
Na sequência, indeferi o pleito de suspensão da lei por decisão monocrática, por não vislumbrar urgência qualificada a justificar tal medida.
A Câmara Municipal de Rio Azul (mov. 23.1) pronunciou-se no sentido de detalhar a tramitação do projeto de lei junto ao Legislativo Municipal. Disse, também, que o rateio da verba somente terá lugar quando devidamente comprovado seu recebimento pelo município e que não há falar em vício de inconstitucionalidade na iniciativa legislativa, pois a lei apenas concretiza aquilo que está previsto na legislação federal.
Por sua vez, a Procuradoria-Geral do Estado (mov. 27.1) registrou ter sido reconhecida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná a inconstitucionalidade de leis locais que instituem incentivo financeiro a agentes de saúde, o que implica a ausência de interesse do órgão de defender a constitucionalidade da lei.
Por fim, a Procuradoria-Geral de Justiça (mov. 30.1) pronunciou-se pela procedência do pedido. Argumentou ser “de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo a deflagração de processo legislativo que cuide do aumento de remuneração dos seus servidores públicos e do respectivo regime jurídico – aí incluída, sem embargo, a previsão de pagamento diretamente aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias de “incentivo profissional” dirigido, na Lei Federal n.º 11.350/2006, ao “fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias”.
Referiu, outrossim, que, a despeito do teor meramente autorizativo da lei, sua interpretação sistêmica sugere a imposição de obrigação de pagamento ao município em favor dos servidores. Ainda, segundo defendeu, a Lei 11.350/2006 apenas definiu ser da União a obrigação de custeio dos vencimentos dos agentes em questão, bem como de pagamento de incentivo financeiro para o fortalecimento das políticas afetas à atuação dos agentes, e não necessariamente para os próprios agentes, como sugere a lei impugnada.


II.
A controvérsia diz respeito à constitucionalidade da Lei Municipal nº 1.183/2024, de Rio Azul/PR, diploma que trata da concessão de incentivo financeiro aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias do referido município.
É o teor da norma:
Art. 1º Fica autorizado o Poder Executivo Municipal a efetuar pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde - ACS e aos Agentes de Combate às Endemias - ACE, a título de incentivo profissional, de parcela denominada Incentivo Financeiro Adicional, recebida anualmente do Ministério da Saúde, conforme previsto nos artigos 6º e 7º do Decreto Federal nº 8.474, de 22 de junho de 2015, e na Lei Federal nº 11.350/2006, alterada pelas Leis nº 12.994/2014 e nº 13.708/2018, e Portaria GM/MS nº 51, de 24 de janeiro de 2023, visando estimular os profissionais que trabalham nos programas estratégicos da Política Nacional de Atenção Básica e fortalecimento da atuação de Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, não competindo ao município a tais valores quando da ausência do repasse.§ 1º O repasse do Incentivo Financeiro Adicional será pago de forma individualizada, por meio de rateio entre os Agentes Comunitários de Saúde - ACS e Agentes de Combate a Endemias - ACE, uma vez por ano, no mês de dezembro, de forma proporcional ao número de meses trabalhados durante o exercício referência. § 2º Farão jus ao incentivo financeiro adicional previsto no caput, todos os servidores que, no mês do pagamento do incentivo, estiverem efetivamente, há pelo menos três meses, exercendo as funções de ACS e ACE, independentemente da modalidade de contrato, e estejam desenvolvendo participação efetiva de todas as atividades de fortalecimento e estímulo das práticas de prevenção e promoção da saúde, inclusive atingindo as metas pré estabelecidas pelo Serviço de Saúde. § 3º Acarretará a perda do direito ao Incentivo Financeiro Adicional o profissional que no curso do período de referência estiver em desvio de função, afastado e/ou licenciado, exceto os casos de licença maternidade, auxílio-doença ou acidente de trabalho; § 5º Não haverá incidência de quaisquer encargos sociais e previdenciários sobre o valor de Incentivo Financeiro Adicional de que trata esta Lei.Art. 2º O pagamento da parcela adicional de incentivos regulados por esta Lei aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate a Endemias do Município de Rio Azul estará estritamente vinculado e persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal específico para esse fim - Programa da Saúde da Família.Art. 3º É vedado ao Município, a qualquer título, valer-se de recursos próprios para antecipar, compensar ou complementar qualquer pagamento de recursos não repassados pelo Ministério da Saúde, ainda que da proporção resultante do rateio previsto no § 1º, do artigo 1º, não resulte valor do piso.Art. 4º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta dos Orçamentos vigentes de cada exercício financeiro em que a parcela for efetivamente paga.Art. 5 º O valor repassado por meio da presente Lei não tem natureza salarial e não se incorporará à remuneração do Agente Comunitário de Saúde e Agente de Controle de Endemias, não servindo de base de cálculo para o recebimento de qualquer outra vantagem funcional.Art. 6º O Poder Executivo poderá regulamentar a presente lei se entender necessário.Art. 7º O incentivo financeiro anual será pago aos Agentes Comunitários de Saúde e aos Agentes Comunitários de Endemias enquanto perdurar o repasse realizado pelo Governo Federal, cessando a obrigação da Municipalidade em caso de término dos respectivos repasses pelo Ministério da saúde. Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
A título de contextualização, convém referir que o § 5º do artigo 198 da Constituição Federal, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 63/2010, determinou competir à lei federal dispor sobre o regime jurídico, o piso salarial nacional, as diretrizes para os planos de carreira e a regulamentação das atividades dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias. Além disso, cabe à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para garantir o cumprimento do referido piso salarial.
No tocante à assistência financeira prestada pela União, tem-se que a Lei Federal nº 11.350/2006, com a redação atribuída pelas Leis nº 12.994/2014 e 13.595/2018, assim dispõe:
Art. 9º-C. Nos termos do § 5º do art. 198 da Constituição Federal, compete à União prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do piso salarial de que trata o art. 9º-A desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 1º Para fins do disposto no caput deste artigo, é o Poder Executivo federal autorizado a fixar em decreto os parâmetros referentes à quantidade máxima de agentes passível de contratação, em função da população e das peculiaridades locais, com o auxílio da assistência financeira complementar da União. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 2º A quantidade máxima de que trata o § 1º deste artigo considerará tão somente os agentes efetivamente registrados no mês anterior à respectiva competência financeira que se encontrem no estrito desempenho de suas atribuições e submetidos à jornada de trabalho fixada para a concessão do piso salarial. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 3º O valor da assistência financeira complementar da União é fixado em 95% (noventa e cinco por cento) do piso salarial de que trata o art. 9º-A desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 4º A assistência financeira complementar de que trata o caput deste artigo será devida em 12 (doze) parcelas consecutivas em cada exercício e 1 (uma) parcela adicional no último trimestre. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 5º Até a edição do decreto de que trata o § 1º deste artigo, aplicar-se-ão as normas vigentes para os repasses de incentivos financeiros pelo Ministério da Saúde. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 6º Para efeito da prestação de assistência financeira complementar de que trata este artigo, a União exigirá dos gestores locais do SUS a comprovação do vínculo direto dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias com o respectivo ente federativo, regularmente formalizado, conforme o regime jurídico que vier a ser adotado na forma do art. 8º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)Art. 9º-D. É criado incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 1º Para fins do disposto no caput deste artigo, é o Poder Executivo federal autorizado a fixar em decreto: (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)I - parâmetros para concessão do incentivo; e (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)II - valor mensal do incentivo por ente federativo. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)§ 2º Os parâmetros para concessão do incentivo considerarão, sempre que possível, as peculiaridades do Município. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)Art. 9º-E. Atendidas as disposições desta Lei e as respectivas normas regulamentadoras, os recursos de que tratam os arts. 9º-C e 9º-D serão repassados pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) aos fundos de saúde dos Municípios, Estados e Distrito Federal como transferências correntes, regulares, automáticas e obrigatórias, nos termos do disposto no art. 3º da Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. (Redação dada pela Lei nº 13.595, de 2018)Art. 9º-F. Para fins de apuração dos limites com pessoal de que trata a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a assistência financeira complementar obrigatória prestada pela União e a parcela repassada como incentivo financeiro que venha a ser utilizada no pagamento de pessoal serão computadas como gasto de pessoal do ente federativo beneficiado pelas transferências. (Incluído pela Lei nº 12.994, de 2014)
Infere-se, nesse contexto, que o vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias advém de assistência financeira prestada pela União, repassada aos entes federados em 12 parcelas consecutivas e uma parcela adicional paga no último trimestre.
É da União também a responsabilidade pelo repasse de incentivo financeiro destinado ao “fortalecimento das políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias”. A lei ora impugnada trata do referido incentivo, autorizando o pagamento da mencionada importância aos respectivos agentes públicos, conforme condições nela previstas.
Pois bem.
É entendimento desta Corte Especial que leis de iniciativa parlamentar não podem compelir o Poder Executivo a realizar o pagamento do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias, sob pena de violação à prerrogativa do Chefe do Poder Executivo de dispor acerca do regime jurídico de seus servidores públicos.
A Constituição Estadual estabelece ser privativa do Chefe do Executivo a iniciativa de leis que tratam da matéria:
“Art. 66. Ressalvado o disposto nesta Constituição, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:I - criação de cargos, função ou empregos públicos na administração direta e autárquica do Poder Executivo ou aumento de sua remuneração;II - servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, reforma e transferência de militares estaduais para a reserva;
Assim, quando o Poder Legislativo estabelece o pagamento de incentivo aos respectivos agentes públicos, está a dispor sobre matéria afeta ao Poder Executivo. Ainda que os valores a serem pagos provenham de repasses da União, a definição de sua destinação não pode ser feita por lei deflagrada por membro do Legislativo.
Vejamos julgamentos recentes deste Órgão Especial sobre a matéria:
"DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N° 2.671/2024, DE BARBOSA FERRAZ. INSTITUIÇÃO DE INCENTIVO FINANCEIRO A SERVIDORES PÚBLICOS DA URBE. AÇÃO DIRETA PROCEDENTE.I. CASO EM EXAME1. Ação direta proposta pelo Prefeito do Município de Barbosa Ferraz buscando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 2.671/2024, de iniciativa de membro do Poder Legislativo, que institui Incentivo Financeiro Adicional para os cargos de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias.II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO2. Há 4 (quatro) questões em discussão: (i) saber se é o caso de extinção parcial do feito na parte em que o autor invoca, como parâmetro de controle, a Lei Orgânica Municipal e o Regimento Interno da Câmara de Vereadores; (ii) saber se a Lei Municipal n° 2.671/2024 é inconstitucional, tendo em vista que o Projeto de Lei que a ela deu origem teve o trâmite legislativo iniciado por membro do Poder Legislativo (art. 66, inciso II, da CE/PR); (iii) saber se a Lei Municipal n° 2.671/2024 é inconstitucional em razão de suposto aumento de gasto público em Projeto de Lei de iniciativa do Poder Executivo (art. 68, inciso I, da CE/PR); e (iv) avaliar a necessidade de modulação de efeitos da decisão.III. RAZÕES DE DECIDIR3. A ação não deve ser parcialmente extinta sem exame do mérito porque, para fins de conhecimento de demandas objetivas, basta que o autor invoque um dispositivo válido da Constituição do Estado do Paraná como parâmetro de controle, hipótese efetivamente identificada na petição inicial.4. Em afronta ao art. 66, inciso II, da CE/PR, que prevê caber, privativamente, ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa legislativa de projetos de lei modificadores do regime jurídico de servidores públicos, o Projeto de Lei da norma impugnada teve o trâmite legislativo iniciado por membro do Poder Legislativo.5. Ausência de inconstitucionalidade por aumento de gasto público em projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 68, inciso I, da CE/PR), porquanto o Projeto de Lei que deu origem a norma impugnada não fora apresentado pelo Prefeito Municipal.6. Modulação de efeitos por razões de segurança jurídica.IV. DISPOSITIVO7. Ação direta procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 2.671/2024, de Barbosa Ferraz, com modulação de efeitos.Dispositivos relevantes citados: CE/1989, art. 62, I; e 68, I; Lei n° 9.868/1999, art. 27.Jurisprudência relevante citada: TJPR, Ação Direta de Inconstitucionalidade 0110371-10.2023.8.16.0000, Rel. Des. Paulo Cesar Bellio – J. 21.05.2024, Órgão Especial, J. 21.05.2024; TJPR, Ação Direta de Inconstitucionalidade 0012756-83.2024.8.16.0000, Rel.: Francisco Cardozo Oliveira, J. 08.10.2024" - (TJPR - Órgão Especial - 0034554-03.2024.8.16.0000 - Rel.: DESEMBARGADOR ROGÉRIO ETZEL -
J. 24.02.2025).
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – OBJETO DE CONTROLE – LEI MUNICIPAL N° 896/2023 DE IGUATU - LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE AUTORIZA O CHEFE DO EXECUTIVO A REPASSAR INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AOS AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – ALEGADA OFENSA À RESERVA DE INICIATIVA E À SEPARAÇÃO DOS PODERES – OCORRÊNCIA – APLICABILIDIADE DO TEMA 686 DO STF - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE" - (TJPR - Órgão Especial - 0110371-10.2023.8.16.0000 - Rel.: DESEMBARGADOR PAULO CEZAR BELLIO -
J. 21.05.2024).
Observa-se que o projeto de lei que deu origem à norma impugnada foi apresentado por um vereador (mov. 1.3).
Embora a redação da lei tenha empregado teor meramente autorizativo, é certo que o ato normativo pretendeu criar, em favor dos agentes municipais, benefício financeiro a ser efetivamente instituído. Deveras, além de autorizar a implementação do incentivo financeiro, a lei estabeleceu as condições para o seu recebimento, dispondo que os servidores “farão jus” ao pagamento. Compreende-se não ter lugar a autorização legislativa em matéria de iniciativa alheia aos parlamentares.




No ponto, entendo merecerem eco as palavras do Ministério Público: “(...) conquanto a legislação impugnada, em primeira leitura, possa sugerir um viés meramente autorizativo em seu artigo 1º, caput (na locução “fica autorizado o Poder Executivo Municipal”), é induvidoso que se trata de verdadeira determinação do Legislativo sobre o Executivo local, em matéria alheia à sua alçada. Da interpretação sistêmica do ato normativo, resta claro que a norma impõe a obrigação de pagamento, aos servidores, do referido incentivo profissional, suprimindo a margem de apreciação do Prefeito sobre a vantagem pecuniária e seus pormenores (como, por exemplo, os parâmetros para a sua concessão e a periodicidade do pagamento)”.
Anote-se que o autor trouxe aos autos cópia da petição inicial de demanda trabalhista ajuizada por servidores municipais de Rio Azul em que requerem o reconhecimento do direito ao incentivo.
Indo além, a corroborar a compreensão pela existência de burla à esfera de atuação do Executivo, parece-nos que a configuração do incentivo trazida na lei de Rio Azul está em descompasso com aquela prevista na lei federal, pois esta determina que o incentivo será destinado ao fortalecimento de “políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias”. Isso não significa, necessariamente, que o incentivo deva ser pago diretamente aos agentes. Nesse sentido, a escolha advinda do Poder Legislativo ata as mãos do Chefe do Executivo quanto à decisão sobre a melhor maneira de fortalecer a respectiva política pública.
Convém trazer, por fim, decisões de outros tribunais pátrios sobre a matéria:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 6.775/2022 – MUNICÍPIO DE CUIABÁ – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A PAGAR INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – VÍCIO DE INICIATIVA – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - NATUREZA AUTORIZATIVA QUE NÃO DESABONA A INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO PROCEDENTE. 1. A lei que autoriza o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE, viola o princípio da separação de poderes, por se tratar de matéria privativa do Poder Executivo. 2. A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade" - (TJMT N.U 1024509-92.2023.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, JOAO FERREIRA FILHO, Órgão Especial, Julgado em 21/03/2024, Publicado no DJE 02/04/2024).
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI DE INICIATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL – OBRIGATORIEDADE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A REPASSAR INCENTIVO FINANCEIROS ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AOS AGENTE DE COMBATES A ENDEMIAS (ACE) – IMPOSSIBILIDADE – REGIME DOS SERVIDORES - MATÉRIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – AÇÃO PROCEDENTE. É incontroverso que a iniciativa do processo legislativo que disponha sobre cargos, funções, empregos públicos, regime jurídico, ou que verse acerca de aumento de remuneração de servidores públicos compete privativamente ao chefe do Poder Executivo tanto no âmbito federal, quanto estadual e municipal. Assim, verificado que o conteúdo normativo questionado é de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não pode a Câmara de Vereadores passar a legislar, elaborando projetos que visem dispor sobre essa matéria, sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí decorrente" - (TJMS. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1410593-30.2022.8.12.0000, Foro Unificado, Órgão Especial, Relator (a): Des. Divoncir Schreiner Maran, j: 30/11/2023, p: 05/12/2023).
Posto isso, voto pela procedência da demanda para o fim de declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.183/2024, de Rio Azul/PR.