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Processo:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível 0011313-38.2023.8.16.0031 Ap, oriundos da 3ª Vara da Fazenda Pública de Guarapuava, em que são apelantes MADERO S.A, Nogaroli Madero Container Comercio de Alimentos LTDA, Sandro Abdanur e Ministério Público do Estado do Paraná, e apelados Cesar Augusto Carollo Silvestri Filho, Luiz Renato Durski Junior, MADERO S.A, Nogaroli Madero Container Comercio de Alimentos LTDA, Sandro Abdanur, Município de Guarapuava e o Ministério Público do Estado do Paraná. I. RelatórioTrata-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, em face de sentença proferida pelo d. Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública de Guarapuava, nos autos de “Ação Civil Pública Por Improbidade Administrativa”, em que foram julgados parcialmente procedentes os pedidos iniciais. Por oportuno, cito a parte dispositiva da r. sentença (mov. 123.1): “III - DispositivoDiante do exposto, com suporte no disposto no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de MUNICÍPIO DE GUARAPUAVA, CÉSAR AUGUSTO CAROLLO SILVESTRI FILHO, SANDRO ABDANUR, MADERO S/A, LUIZ RENATO DURSKI JÚNIOR e MADERO GUARAPUAVA, isto para reconhecer incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015, e:a) DECLARAR a nulidade da Concessão Onerosa de Direito Real de Uso de Imóvel representada pelo Termo de Concessão nº 001/2015;b) CONDENAR as empresas requeridas a restituírem para o Município de Guarapuava o imóvel público em 20 de outubro de 2.025;c) CONDENAR as empresas requeridas ao cumprimento da obrigação de fazer consistente na reconstrução da área de 108,36 m² edificada do imóvel cedido, a qual foi demolida para a instalação da empresa no local, devendo ser também realizada a limpeza adequada do imóvel, no prazo de 30 (trinta) dias contados do término da concessão, sob pena de incorrer em multa diária que será oportunamente fixada;d) AFASTAR a possibilidade de responsabilização dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa.Condeno os requeridos ao pagamento de 60% das custas processuais, mas sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios diante da ausência de comprovação de má-fé, aplicando em benefício dos mesmos, por questão de simetria, o que dispõe o artigo 18 da Lei nº 7.347/65.Desnecessário o reexame necessário a teor do que dispõe o artigo 17, §19º, inciso IV, da Lei nº 8.429/92.” O Ministério Público do Estado do Paraná (mov. 144.1), em seu apelo, busca a reforma da sentença no ponto em que afastou a responsabilização dos réus por ato de improbidade administrativa. Sustenta que a conduta dos agentes públicos e das empresas beneficiárias não se limitou a erro ou ilicitude culposa, mas caracterizou dolo específico, pois houve direcionamento para favorecer a empresa Madero S.A., em afronta aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Argumenta que a concessão do imóvel público, sem prévia licitação e mediante edição de lei municipal posteriormente declarada inconstitucional, não pode ser legitimada pelo decurso do tempo ou por suposto interesse público, pois a legislação vigente à época exigia certame licitatório. Ressalta que a conduta dos réus visou frustrar o princípio licitatório e beneficiar agente determinado, sendo patente o elemento subjetivo do dolo, razão pela qual requer a condenação dos réus nas sanções do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, por violação ao art. 11, caput e inciso V, do mesmo diploma.Os requeridos Grupo Madero (Madero Indústria e Comércio S.A.) e Sandro Abdanur apresentaram contrarrazões ao recurso ministerial nos movs. 153.1 e 154.1. Por sua vez, o Grupo Madero (Madero Indústria e Comércio S.A.) e a empresa Nogaroli Madero Container Comércio de Alimentos Ltda., em seus recursos (movs. 134.1 e 140.1), convergem na defesa da regularidade do procedimento administrativo que culminou na concessão do direito real de uso. Ambos alegam, inicialmente, a inépcia da petição inicial, por cumulação indevida de pedidos típicos de ações distintas (improbidade, civil pública e popular), em afronta ao art. 17-D da Lei nº 8.429/92, que veda a utilização da ação de improbidade para controle de legalidade de políticas públicas ou proteção do patrimônio público, atribuindo-lhe natureza exclusivamente sancionatória. Sustentam ainda, a ocorrência de prescrição da pretensão anulatória, pois o ato impugnado data de 2015 e a demanda foi ajuizada apenas em 2023, ultrapassando o prazo quinquenal previsto no art. 21 da Lei da Ação Popular, não havendo alegação ou reconhecimento judicial de dolo ou dano ao erário que justificasse imprescritibilidade.No mérito, defendem a plena legalidade do Termo de Concessão, que teria observado a legislação federal (Lei nº 8.666/93), a Lei Orgânica do Município e autorização legislativa específica (Lei Municipal nº 2.466/2015), respaldada em parecer favorável da Procuradoria Municipal. Argumentam que a dispensa de licitação encontra amparo tanto na legislação local quanto na federal, especialmente diante do relevante interesse público reconhecido e documentado nos autos, e que a concessão gerou benefícios concretos à coletividade, como geração de empregos, arrecadação tributária e desenvolvimento urbano, sem qualquer dano ao erário. Ressaltam que a sentença ignorou os princípios da segurança jurídica, boa-fé e proteção à confiança legítima, previstos nos arts. 20 a 24 da LINDB, e que a invalidação de atos administrativos consolidados no tempo deve ser medida excepcional, sobretudo quando praticados sob orientação legítima à época. Defendem ainda, que eventual nulidade não pode ser declarada sem a devida ponderação das consequências práticas, econômicas e sociais, conforme exigem os arts. 20 e 21 da LINDB, e que a manutenção da decisão afronta a estabilidade das relações jurídicas e desestimula a cooperação entre o poder público e a iniciativa privada.Por sua vez, Sandro Abdanur (mov. 141.1), então Secretário Municipal de Indústria e Comércio, enfatiza sua ilegitimidade passiva, pois sua atuação teria se limitado à manifestação técnica favorável ao projeto, sem qualquer competência decisória, participação em atos legislativos ou recebimento de vantagem indevida. Aduz que não há nos autos qualquer prova de conduta dolosa, participação ativa ou benefício pessoal, sendo sua inclusão no polo passivo justificada apenas pelo exercício de função pública à época dos fatos, o que não autoriza a responsabilização objetiva por atos administrativos alheios. Defende que a manutenção de sua inclusão na lide configura indevida responsabilização objetiva, sem respaldo jurídico ou fático, devendo a ação ser julgada improcedente em relação à sua pessoa.Ao final, requer que seja julgada totalmente improcedente a ação civil pública quanto ao Apelante, reconhecendo-se a inexistência de ato ímprobo, ausência de dano ao erário e inexistência de qualquer conduta dolosa, ou de vantagem indevida por parte do recorrente. Por fim, os réus requerem, alternativamente, caso não seja acolhida a total improcedência da ação, que seja afastada a nulidade do Termo de Concessão, preservando-se os efeitos jurídicos consolidados, em respeito aos princípios da segurança jurídica, boa-fé e confiança legítima, e que o Ministério Público seja condenado ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, caso vencido.O Ministério Público do Estado do Paraná apresentou contrarrazões aos recursos no mov. 157.1. Embora intimados, Luiz Renato Durski, César Augusto Carollo Silvestri Filho e o Município de Guarapuava, não interpuseram recurso (mov. 124, 129.1 e 144.1). Remetidos os autos a esta instância, a d. Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se ao mov. 12.1, nestes termos:EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 1) ADMISSIBILIDADE. RECURSO 3. PRETENSÃO DE AFASTAMENTO DE CONDENAÇÃO PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELANTE NÃO CONDENADO NA FORMA DA LEI N° 8.429/92. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL. INTERPOSIÇÃO NÃO CONHECIDA NESTE PONTO. ART. 932, III, DO CPC. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE PRESENTES NO RESTANTE. RECURSOS 1, 2 E 4 CONHECIDOS EM SUA INTEGRALIDADE. 2) PREJUDICIAL DE MÉRITO. PRESCRIÇÃO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL E DE NULIDADE DE TERMO DE CESSÃO DESTA DECORRENTE. NULIDADE ABSOLUTA. IMPRESCRITIBILIDADE. 3) PRELIMINARES. INÉPCIA DA INICIAL ANTE CUMULAÇÃO INDEVIDA DE PEDIDOS. SUPOSTA OFENSA AO ART. 17-D DA LIA. INOCORRÊNCIA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ASSERÇÃO. CORRELAÇÃO, EM TESE, ENTRE FATOS NARRADOS E ATOS DO ENTÃO SERVIDOR. PRELIMINAR RECHAÇADA. 4) MÉRITO. MUNICÍPIO DE GUARAPUAVA. LEI MUNICIPAL N° 2.466/2015. CESSÃO DE DIREITO REAL DE USO EM FAVOR DE MADERO S.A. LICITAÇÃO NÃO REALIZADA. CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. VIOLAÇÃO AO ART. 17 DA LEI N° 8.666/93. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA POR ESTE E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NULIDADE DO TERMO DE CESSÃO. PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE CONSTATADA. COMETIMENTO DO PREVISTO NO ART. 11, V, DA LIA POR PARTE DOS SERVIDORES PÚBLICOS RÉUS, BEM COMO, DE MADERO S.A E SEU REPRESENTANTE. ELEMENTO SUBJETIVO PRESENTE. DESNECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. INSTITUTO PENAL. ABSOLVIÇÃO DE NOGAROLI MADERO CONTAINER COMÉRCIO DE ALIMENTOS LTDA AUSÊNCIA DE PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA FRANQUEADA. MESMO QUE SE ENTENDA PELA ADEQUAÇÃO TÍPICA DA CONDUTA, AUSENTE DOLO. SANÇÕES. APLICAÇÃO DE MULTA CIVIL AOS SERVIDORES PÚBLICOS E DA PENA DE PROIBIÇÃO DE CONTRATAR JUNTO AO PODER PÚBLICO AOS PARTICULARES. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. 5) REFORMA PARCIAL DA R. SENTENÇA. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DOS RECURSOS 1 E 2. PARCIAL CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO 3. CONHECIMENTO E PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO 4.É o sucinto relatório.

II. AdmissibilidadePreliminarmente, verifico que o recurso de Sandro Abdanur comporta parcial acolhimento. Isto porque, em seus pedidos finais, o recorrente pugna expressamente “que seja julgada totalmente improcedente a ação civil pública quanto ao Apelante, reconhecendo-se a inexistência de ato ímprobo, ausência de dano ao erário e inexistência de qualquer conduta dolosa, ou de vantagem indevida por parte do recorrente” A sentença afastou expressamente a responsabilização dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa, reconhecendo a ausência dos elementos necessários à configuração da conduta ímproba.Nesse capítulo, inexiste sucumbência do recorrente e, consequentemente, interesse recursal, pois a pretensão deduzida em seu apelo já foi acolhida pelo Juízo de origem.Remanesce o interesse recursal quanto às matérias em que houve efetiva sucumbência, especialmente a alegação de ilegitimidade passiva e as consequências não sancionatórias decorrentes da demanda.Desse modo, não conheço do recurso interposto por Sandro Abdanur quanto ao pedido de reconhecimento da inexistência de ato de improbidade administrativa, por ausência de interesse recursal, conhecendo-o quanto às demais matérias impugnadas. O capítulo sancionatório será examinado, contudo, nos limites do recurso interposto pelo Ministério Público.
III. Da ilegitimidade passivaQuanto à alegação de ilegitimidade passiva, igualmente não assiste razão ao recorrente.A legitimidade das partes deve ser aferida, em regra, à luz da teoria da asserção, considerando-se os fatos narrados na petição inicial e a relação jurídica nela afirmada, independentemente da posterior demonstração da procedência ou improcedência da pretensão.No caso, o Ministério Público atribuiu individualmente a Sandro Abdanur, então Secretário Municipal de Indústria e Comércio, participação nas tratativas que antecederam a concessão, notadamente pela emissão de manifestação favorável ao empreendimento e pela indicação do imóvel público destinado à sua implantação. Tais alegações estabelecem pertinência subjetiva suficiente entre o recorrente e a relação jurídica controvertida, justificando sua presença no polo passivo.A circunstância de sua atuação ter sido alegadamente técnica, sem competência decisória ou participação na edição da lei municipal, diz respeito à extensão de sua participação e à própria configuração da responsabilidade material, não à legitimidade para responder à demanda.Com efeito, o posterior reconhecimento da ausência de prova suficiente do dolo necessário à caracterização do ato de improbidade administrativa conduz à improcedência da pretensão sancionatória, mas não implica ilegitimidade passiva daquele a quem a inicial atribuiu participação concreta nos fatos investigados.Rejeita-se, portanto, a preliminar de ilegitimidade passiva.
IV. Perda do objetoA apelante Madero S.A. sustenta a ocorrência de perda superveniente do objeto recursal, em razão da rescisão administrativa do Termo de Concessão nº 001/2015 e da posterior celebração de novo contrato de concessão onerosa de uso do mesmo espaço público, precedida de procedimento licitatório, em atendimento à modulação de efeitos fixada na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0010953-65.2024.8.16.0000.A preliminar não merece acolhimento.Embora os fatos supervenientes sejam incontroversos e comportem apreciação por este Tribunal, nos termos do art. 493 do Código de Processo Civil, não se verifica esvaziamento do objeto dos recursos interpostos, tampouco desaparecimento do interesse jurisdicional na apreciação do mérito.Isso porque a controvérsia submetida a julgamento não se limita à subsistência atual do vínculo contratual, mas envolve o controle da legalidade do Termo de Concessão nº 001/2015, celebrado com fundamento em lei municipal declarada inconstitucional, bem como a análise da conduta dos agentes públicos e particulares à luz da Lei nº 8.429/1992, matéria que constitui o núcleo do recurso ministerial. A rescisão administrativa posterior do ajuste não afasta a utilidade do pronunciamento jurisdicional acerca da nulidade do ato originário, nem impede a apuração de eventuais ilícitos já consumados.De outro lado, os fatos supervenientes repercutem diretamente sobre os capítulos da sentença que impuseram obrigações de fazer, consistentes na restituição do imóvel ao status quo ante e na reconstrução da área demolida. Nesse ponto, a superveniência de nova concessão, aliada à manutenção das benfeitorias no local, evidencia a impossibilidade material de cumprimento da tutela específica tal como originariamente fixada. Todavia, é cediço que a impossibilidade de cumprimento da tutela específica não conduz à extinção do processo, mas à adequada conformação da prestação jurisdicional ao novo contexto fático.Neste sentido:DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. CONVERSÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER EM PERDAS E DANOS. ASTREINTES. INCOMPATIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.1. O Tribunal de origem fundamentou a extinção da execução na incompatibilidade entre a conversão da obrigação de restituir o veículo em perdas e danos e a cobrança de astreintes, considerando a impossibilidade de cumprimento da obrigação.2. Não se configura negativa de prestação jurisdicional quando o acórdão adota fundamentação suficiente para resolver a controvérsia, ainda que contrária aos interesses da parte recorrente, conforme jurisprudência consolidada do STJ.3. A jurisprudência do STJ admite a conversão de obrigação de fazer em perdas e danos, independentemente de pedido explícito, quando verificada a impossibilidade de cumprimento da obrigação específica, inclusive em fase de cumprimento de sentença.4. A multa cominatória (astreintes) não se consolida como coisa julgada material e pode ser alterada a qualquer tempo, inclusive para ser eliminada, quando constatada a impossibilidade de cumprimento da obrigação principal.5. A análise das teses de violação aos arts. 500, 505, 507, 536 e 537 do CPC demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7 do STJ.6. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso especial.(AREsp n. 2.910.160/SP, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 19/12/2025.) Assim, o fato superveniente não conduz à perda do objeto recursal, limitando-se a afetar a forma de satisfação de parte da tutela deferida em primeiro grau, sem prejudicar o exame do mérito.Rejeita-se, portanto, a preliminar de perda superveniente do objeto recursal.Superada a preliminar, e delimitados os efeitos do fato superveniente aos aspectos executivos da sentença, passa-se ao exame do mérito recursal, consistente em verificar se a conduta atribuída aos agentes públicos e particulares, no contexto da celebração do Termo de Concessão nº 001/2015, amolda-se às hipóteses tipificadas na Lei nº 8.429/1992, em especial no que se refere à violação dolosa aos princípios da Administração Pública.
V. FundamentaçãoExtraio dos autos principais que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ propôs, originalmente, “Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa” em face de do Município de Guarapuava, César Augusto Carollo Silvestri Filho, então Prefeito de Guarapuava, Sandro Abdanur, Secretário de Indústria e Comércio do Município de Guarapuava,
MADERO S.A, Luiz Renato Durski Júnior e Madero Guarapuava, com o objetivo de responsabilização por atos de improbidade administrativa, declaração de nulidade de ato administrativo, obrigação de fazer e declaração incidental de inconstitucionalidade de lei municipal.Os fatos narrados têm origem na concessão onerosa de direito real de uso de imóvel público municipal à empresa Madero S.A., sem a observância do devido procedimento licitatório e com base em autorização legislativa considerada manifestamente inconstitucional. O procedimento administrativo teve início em junho de 2015, quando a empresa Madero S.A., representada por Luiz Renato Durski Júnior, protocolou pedido formal para instalação de unidade da rede no Município de Guarapuava, manifestando interesse na concessão de uso de área pública. O então Secretário de Indústria e Comércio, Sandro Abdanur, emitiu parecer favorável ao empreendimento no dia seguinte ao protocolo, indicando o local pretendido. Apesar de pareceres jurídicos da Procuradoria-Geral do Município terem apontado a necessidade de autorização legislativa e de realização de licitação, o então Prefeito, César Augusto Carollo Silvestri Filho, encaminhou à Câmara Municipal, em regime de urgência, projeto de lei que autorizava a concessão diretamente à empresa Madero S.A., dispensando o certame licitatório sob o argumento de relevante interesse público. A lei foi aprovada e sancionada em outubro de 2015 (Lei Municipal 2.466/2015), e o Termo de Concessão foi firmado em dezembro do mesmo ano, prevendo o pagamento mensal de contraprestação pelo uso do imóvel.O Ministério Público do Estado do Paraná sustenta que a concessão foi direcionada à empresa Madero S.A., em flagrante violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, bem como à exigência constitucional e legal de licitação para a alienação e concessão de uso de bens públicos. Ressalta-se que, antes mesmo da aprovação da lei e da assinatura do termo, as obras de instalação da unidade e a demolição de parte do imóvel público já haviam sido iniciadas, evidenciando o prévio acerto entre os agentes públicos e a empresa beneficiária.No tocante à conduta dos réus, a inicial destaca que César Augusto Carollo Silvestri Filho, na qualidade de Prefeito, foi o responsável por encaminhar e sancionar o projeto de lei direcionado, ignorando pareceres jurídicos que exigiam licitação. Sandro Abdanur, Secretário de Indústria e Comércio, atuou ativamente no favorecimento à empresa, emitindo pareceres favoráveis e participando das tratativas iniciais. Luiz Renato Durski Júnior, diretor-presidente da Madero S.A., foi o agente privado que, de forma ativa, participou das negociações e requereu a ampliação da área concedida, tendo ciência do direcionamento e da ausência de licitação. A empresa Madero S.A. e sua franqueada Madero Guarapuava foram as beneficiárias diretas da concessão ilícita, usufruindo do imóvel público em condições diferenciadas em relação a eventuais outros interessados.Os fundamentos jurídicos da inicial repousam na obrigatoriedade de licitação para concessão de direito real de uso de bens públicos, prevista no art. 37, XXI, da Constituição Federal, art. 27, XX, da Constituição do Estado do Paraná, e art. 17 da Lei Federal nº 8.666/1993, salvo hipóteses excepcionais não aplicáveis ao caso concreto. A Lei Municipal nº 2.466/2015, que autorizou a concessão, é considerada inconstitucional por criar hipótese de dispensa de licitação não prevista em lei federal, usurpando competência legislativa da União e violando os princípios da administração pública. O Termo de Concessão firmado com base nessa lei é, por consequência, nulo de pleno direito, por ter objeto ilícito e por ter sido celebrado em desconformidade com o ordenamento jurídico.Além disso, a conduta dos agentes públicos e privados é enquadrada como ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, inciso V, da Lei nº 8.429/1992 (redação anterior e atual), por frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório e direcionar a concessão de bem público em benefício de particular, com dolo evidenciado pela sequência dos atos e pela ciência inequívoca da ilicitude. O dolo é demonstrado pela atuação consciente e coordenada dos réus para alcançar o resultado ilícito, inclusive permitindo a demolição de parte do imóvel público, construída com recursos federais, sem qualquer interesse público legítimo, o que resultou em prejuízo ao erário.O Ministério Público requer, ao final, a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015, a nulidade do Termo de Concessão nº 001/2015, a condenação dos réus à obrigação de reconstruir a área demolida do imóvel público, a reversão da posse do bem ao Município de Guarapuava, a aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/1992, e a condenação ao ressarcimento dos danos causados ao patrimônio público. Ao final, os pedidos do Parquet foram julgados parcialmente procedentes.

VI. Preliminares – Inépcia da Inicial e Prescrição.
Sustentam os recorrentes Grupo Madero e Madero Guarapuava, em caráter preliminar, pela inépcia da petição inicial, face a indevida cumulação de pedidos típicos de ações distintas (improbidade, civil pública e popular). Não prospera. O art. 17-D da Lei nº 8.429/1992 atribui natureza repressiva e sancionatória à ação de improbidade administrativa e impede que esse instrumento seja utilizado exclusivamente para o controle de legalidade de políticas públicas ou para a proteção do patrimônio público e social.A vedação, contudo, não determina, por si só, a inépcia da petição inicial quando a demanda contém efetiva pretensão sancionatória fundada na Lei nº 8.429/1992 e, cumulativamente, pretensões de natureza declaratória, desconstitutiva ou reparatória decorrentes do mesmo conjunto de fatos.No caso, o Ministério Público não se limitou a requerer o controle objetivo de legalidade do ato administrativo. Imputou aos demandados condutas individualizadas, postulou seu enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa e requereu a aplicação das correspondentes sanções pessoais. As demais pretensões decorrem do mesmo núcleo fático, consistente na outorga direta do direito real de uso do imóvel público.Além disso, as pretensões submetem-se ao procedimento comum, são compatíveis entre si e estão fundadas em causa de pedir comum, encontrando-se preenchidos os requisitos do art. 327, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil.Assim, a cumulação verificada no caso concreto não transforma a ação de improbidade em mero instrumento de controle abstrato da atividade administrativa, tampouco compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa.Para além, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconheceu a licitude de cumulação dos pedidos, sempre que tal solução se apresentar a mais adequada ou necessária à tutela do patrimônio público: “É lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva na ação civil pública por ato de improbidade administrativa.” (REsp 1899407/DF, Rel. Min. Assusete Magalhães, Primeira Seção, julgado em 22/09/2021, DJe 13/10/2021) – destaquei Rejeita-se, portanto, a preliminar de inépcia da petição inicial.Adiante, ambos argumentam acerca da prescrição da pretensão anulatória.Da mesma forma, não merece prosperar. Os recorrentes sustentam a prescrição da pretensão de invalidação do Termo de Concessão nº 001/2015, ao argumento de que, entre a celebração do ajuste, em 2015, e o ajuizamento da demanda, em 2023, transcorreu o prazo quinquenal previsto no art. 21 da Lei nº 4.717/1965.A prejudicial deve ser examinada considerando-se a superveniência do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0010953-65.2024.8.16.0000 pelo Órgão Especial deste Tribunal.No controle concentrado, declarou-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015, fundamento normativo específico da concessão discutida nestes autos, com eficácia a partir de 20 de outubro de 2025. Esse pronunciamento possui eficácia vinculante no âmbito deste Tribunal e deve ser aplicado pelo órgão fracionário, inclusive quanto aos limites temporais estabelecidos na modulação.A prescrição da pretensão desconstitutiva deduzida nesta ação não tem aptidão para afastar a eficácia vinculante e prospectiva da decisão proferida no controle concentrado. Ainda que não se reconhecesse a possibilidade de desconstituição judicial do ajuste com efeitos anteriores, o Termo de Concessão não poderia continuar produzindo efeitos, a partir de 20 de outubro de 2025, com fundamento em lei cuja inconstitucionalidade passou a operar nesse marco.De outro lado, a decisão do Órgão Especial impede a atribuição de eficácia retroativa à invalidação, de modo que os efeitos produzidos pelo termo antes dessa data permanecem preservados pela modulação.Rejeita-se, portanto, a prejudicial de prescrição como fundamento para a manutenção do Termo de Concessão após 20 de outubro de 2025, preservados os efeitos jurídicos produzidos anteriormente, nos exatos limites da modulação estabelecida pelo Órgão Especial.
VII.
Mérito – Inconstitucionalidade da Lei Municipal 2.466/2015.Apesar dos fundamentos recursais apresentados, não é possível reconhecer a legalidade do Termo de Concessão, uma vez que este se encontra respaldado em norma cuja inconstitucionalidade foi declarada por este Egrégio Tribunal de Justiça.Por meio da decisão proferida pelo Órgão Especial, em julgamento na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 10953-65.2024.8.16.0000,
foi declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015, a qual autorizava a formalização da Concessão Onerosa de Direito Real de Uso de Imóvel, objeto do Termo de Concessão nº 001/2015, discutido nos autos. Por oportuno: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OUTORGA DE CONCESSÃO ONEROSA DE DIREITO REAL DE USO DE BEM IMÓVEL ESPECÍFICO A DETERMINADA PESSOA JURÍDICA SEM LICITAÇÃO PRÉVIA. POSSIBILIDADE DE CONTROLE PELA VIA DE AÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.I. Caso em exame1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei n. 2.466/2015 do Município de Guarapuava, que autoriza o Poder Executivo local a outorgar concessão onerosa de direito real de uso de bem imóvel de propriedade daquele ente, com a dispensa de prévio procedimento licitatório.II. Questão em discussão 2. As questões em discussão consistem em verificar se a lei impugnada: (i) se sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade, visto que tem efeitos concretos; (ii) guarda conformidade com a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação; e (iii) observa os princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade e moralidade.III. Razões de decidir 3. A jurisprudência do Órgão Especial, com base em precedente do Supremo Tribunal Federal, admite o controle concentrado de leis de efeitos concretos, bastando que o ato seja editado sob a forma de lei, dispensando-se considerações sobre generalidade e abstração. 4. A lei impugnada, ao estabelecer, na prática, hipótese inovadora de dispensa de licitação, usurpa a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação, conforme disposto no art. 22, XXVII, da Constituição da República, e extrapola a competência suplementar municipal, posta no art. 17, inciso II, da Constituição Estadual. Considerações de ordem fática ou “boas intenções” do legislador desinteressam. Necessidade de interpretação restritiva das hipóteses de dispensa.5. Inobservância da regra da obrigatoriedade de licitação que também implica ofensa aos princípios da isonomia, da impessoalidade e da moralidade.6. Possibilidade de modulação dos efeitos da decisão de ofício. Lei em vigor desde 2015, prevendo vigência de dez anos para a concessão, com termo firmado no mesmo ano. Presentes razões de segurança jurídica.Modulação dos efeitos da decisão para a partir de 20 de outubro de 2025, quando a publicação do ato legislativo impugnado completa dez anos.IV. Dispositivo e tese 7. Pedido procedente. Modulação dos efeitos da decisão para a partir de 20 de outubro de 2025.Tese de julgamento: “É inconstitucional lei municipal que cria hipótese de dispensa de licitação não prevista na legislação federal, por ofensa à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação. O diploma normativo que assim procede, além de inobservar a regra de obrigatoriedade de licitação, implica também violação à isonomia, à impessoalidade e à moralidade”.Dispositivos relevantes citados: CR/1988, art. 22, XXVII; CE/PR, art. 1º, III, 15, 17, II, e 27, caput e XX.Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 4048 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 14/05/2008; STF, ADI 5609 ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j.06/06/2022; TJPR, ADI 0035102-62.2023.8.16.0000, Rel. Des. Lauro Laertes de Oliveira, OE, j. 15/05/2024; TJPR, ADI n. 0028891-78.2021.8.16.0000, Rel. Desig. Des. Rogério Etzel, OE, j. 14.11.2023; TJPR, IAI 0008627- 40.2021.8.16.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Marcus Vinícius de Lacerda Costa, j. 18/10/2021; ADIs 1748210-5 e 1748209-2, Rel. Fernando Paulino da Silva Wolff Filho, j. 19/08/2019;TJPR, ADI 1.746.630-9, Rel. Des. Luis Carlos Xavier, OE, j. 05/08/2019; ADI 1747061-8, Relª Ana Lúcia Lourenço, j. 03/09/2018;TJPR, ADI 1659410-0, Órgão Especial, Rel. Des. Telmo Cherem, j. 05/03/2018; TJPR, ADI 1469563-5, Rel. Des. Luís Carlos Xavier, OE, j. 01/08/2016.(TJPR - Órgão Especial - 0010953-65.2024.8.16.0000 - * Não definida -
Rel.: DESEMBARGADOR ROBERTO PORTUGAL BACELLAR -
J. 28.10.2024)Ainda, o r. julgado considerou que a criação de hipótese específica de dispensa de licitação, extrapola os limites da competência municipal para legislar sobre a matéria (CE, artigos 15 e 17, II), em afronta ao artigo 22, XXVII, da Constituição da República, implicando em vício de inconstitucionalidade formal subjetiva e, também, em inconstitucionalidade material, uma vez que também implica em ofensa aos princípios da isonomia, da impessoalidade e de moralidade, ao excluir, de plano, outros eventuais interessados no objeto da concessão.Neste ínterim, é de rigor o reconhecimento da nulidade da pactuação do Termo de Concessão, não suscetível a regularização ante o decurso de tempo desde a concessão, com a necessidade de reversão da posse do Município de Guarapuava sobre o bem imóvel. Anote-se que, no que concerne alegada insegurança jurídica, boa-fé e proteção à confiança legítima, previstos nos arts. 20 a 24 da LINDB, suscitadas pelos recorrentes, o próprio Órgão Especial, ao modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, levou em conta a perspectiva consequencialista da decisão. Assim, considerou que: “primordialmente tais aspectos (sem esquecer os investimentos que por certo se fizeram necessários e os serviços já prestados), no caso, os efeitos desta decisão devem ser modulados para a partir do dia 20 de outubro de 2025, quando a lei impugnada completa dez anos de publicação (já que veiculada no Diário Oficial em 19 de outubro de 2015 – mov. 1.8, pp. 11/12) e vigência. A declaração proferida pelo Órgão Especial deve ser observada nos exatos limites de sua modulação. A inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015 produz efeitos a partir de 20 de outubro de 2025, preservados os efeitos jurídicos anteriormente constituídos com fundamento na norma.Assim, não cabe a este órgão fracionário reiterar autonomamente a declaração incidental de inconstitucionalidade constante da sentença nem atribuir à decisão eficácia retroativa mais ampla do que aquela fixada no controle concentrado.O Termo de Concessão nº 001/2015 permaneceu apto a produzir efeitos até o marco temporal estabelecido pelo Órgão Especial, deixando de encontrar suporte jurídico na lei municipal a partir de 20 de outubro de 2025.A conclusão não importa reconhecimento de validade constitucional da concessão direta, mas aplicação da eficácia prospectiva fixada no julgamento vinculante. Pela mesma razão, a posterior declaração de inconstitucionalidade não pode ser utilizada, isoladamente, como prova retroativa do elemento subjetivo necessário à responsabilização por improbidade administrativa.
VII.a) Efeitos supervenientes Reconhecida a nulidade do Termo de Concessão nº 001/2015 em razão da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015, cumpre examinar as consequências práticas decorrentes dos fatos supervenientes ocorridos após o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade.Consta dos autos que o ajuste originário foi regularmente extinto e que o Município de Guarapuava promoveu novo procedimento licitatório para utilização da mesma área pública, em observância aos parâmetros fixados pelo Órgão Especial quando da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Após a realização do certame, foi celebrada nova relação jurídica, agora fundada em procedimento licitatório regular, permanecendo o empreendimento em funcionamento no mesmo local. Nesse cenário, embora subsista a nulidade do Termo de Concessão nº 001/2015, não se verifica utilidade prática ou jurídica na determinação de retorno do imóvel ao status quo ante, tampouco na imposição de reconstrução da área anteriormente alterada.Isso porque o próprio ente público titular do bem não manifesta interesse na remoção das benfeitorias existentes nem na demolição das estruturas atualmente incorporadas ao imóvel. Ao contrário, a área continua destinada à consecução de finalidade de interesse público, mediante utilização regularmente precedida de licitação, circunstância que afasta qualquer necessidade de recomposição física do local.A invalidação do vínculo originário teve sua finalidade plenamente alcançada com a extinção do Termo de Concessão nº 001/2015 e sua substituição por nova relação jurídica constituída em conformidade com o ordenamento jurídico. Não subsiste, portanto, situação de ocupação irregular do bem público ou de utilização privada dissociada do interesse público a justificar providências reparatórias adicionais.De igual forma, não há falar em conversão das obrigações anteriormente impostas em perdas e danos. A responsabilidade substitutiva somente se justifica quando a impossibilidade de cumprimento da obrigação específica resulta em prejuízo efetivo a ser reparado. No caso concreto, entretanto, o imóvel permanece afetado a finalidade pública reconhecida pelo próprio Município, as benfeitorias existentes foram incorporadas à realidade física atualmente legitimada por nova contratação regularmente licitada e inexiste demonstração de dano remanescente a exigir indenização autônoma.Em outras palavras, a nulidade do ajuste originário não produziu consequência patrimonial que permaneça sem adequada recomposição após a realização do novo certame e a regularização da ocupação da área. A pretensão de converter as obrigações em perdas e danos conduziria, neste contexto, à imposição de reparação dissociada da existência de prejuízo atual, concreto e efetivamente demonstrado.O afastamento das obrigações de restituição, reconstrução e limpeza não decorre da validade do ajuste originário, mas da alteração superveniente da situação fática e jurídica, considerada nos termos dos arts. 493 e 933 do Código de Processo Civil.A extinção do Termo de Concessão nº 001/2015, a realização de nova licitação e a constituição de vínculo jurídico autônomo para a utilização da mesma área retiraram a utilidade atual das obrigações específicas impostas na origem.Dessa forma, reconhecida a nulidade do Termo de Concessão nº 001/2015 e consideradas as circunstâncias supervenientes, impõe-se, de ofício, afastar tanto as obrigações de restituição do imóvel ao estado anterior quanto a conversão dessas obrigações em perdas e danos, por ausência de utilidade prática e de dano indenizável remanescente, face posterior celebração de novo contrato de concessão onerosa de uso do mesmo espaço público, precedida de procedimento licitatório, nos termos dos arts. 493 e 933 do CPC.
VIII. Da prática de atos de Improbidade AdministrativaA controvérsia recursal consiste em definir se as condutas relacionadas à concessão onerosa de direito real de uso do imóvel público, embora reconhecidamente ilegais, configuram o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso V, da Lei nº 8.429/1992.Antes do exame do elemento subjetivo, impõe-se delimitar o regime jurídico aplicável. Os fatos remontam ao ano de 2015, mas a Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a disciplina da improbidade administrativa, especialmente ao conferir caráter taxativo às condutas previstas no art. 11 e ao exigir a demonstração de dolo, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.Conforme a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral, a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 pressupõe responsabilidade subjetiva e efetiva comprovação do dolo. A responsabilização não pode decorrer apenas da cláusula geral de violação aos princípios da Administração Pública constante da redação anterior do caput do art. 11, nem da simples constatação de ilegalidade administrativa.Desse modo, é necessário verificar, inicialmente, se a conduta imputada permanece objetivamente abrangida por uma das hipóteses tipificadas na legislação vigente e, em seguida, se cada demandado atuou com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito descrito na norma.No caso, o Ministério Público atribui aos requeridos a frustração do caráter concorrencial do procedimento destinado à outorga de direito real de uso de bem público, com o propósito de beneficiar pessoa jurídica determinada. A imputação apresenta, em tese, correspondência com a hipótese prevista no art. 11, inciso V, da Lei nº 8.429/1992. Essa adequação objetiva, contudo, não dispensa a demonstração do correspondente elemento subjetivo.Não há dúvida de que a concessão foi formalizada sem prévio procedimento licitatório e mediante solução incompatível com o regime jurídico então vigente. A ilegalidade foi posteriormente confirmada pelo Órgão Especial deste Tribunal, que declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015, editada especificamente para autorizar a outorga direta do imóvel à empresa interessada.A declaração de inconstitucionalidade e a ausência de licitação, entretanto, não conduzem automaticamente ao reconhecimento da improbidade administrativa. Para a incidência do art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, exige-se prova de que os demandados tenham atuado conscientemente para frustrar o caráter concorrencial do procedimento, com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiro.Os pareceres jurídicos condicionaram a formalização da concessão à autorização legislativa e à realização de procedimento licitatório. A edição de lei específica, a rapidez das tratativas, o direcionamento da autorização e o início de providências materiais antes da formalização do ajuste demonstram a irregularidade objetiva do procedimento.Esses elementos, contudo, não comprovam, por si sós, que os demandados tenham atuado com a vontade consciente de frustrar a concorrência para proporcionar benefício ilícito, nem evidenciam ajuste clandestino, vantagem pessoal, contraprestação indevida ou conluio
A adoção de solução incompatível com as exigências indicadas nos pareceres jurídicos reforça a irregularidade do procedimento e afasta qualquer conclusão acerca de sua regularidade objetiva. Essa circunstância, todavia, não substitui a prova do dolo exigido para a aplicação das sanções de improbidade, sobretudo porque a concessão foi formalizada após a aprovação de autorização legislativa específica, então vigente e eficaz.Em relação aos particulares, a apresentação da proposta, a participação nas tratativas e o benefício econômico decorrente da concessão direta demonstram interesse na implantação do empreendimento. Tais circunstâncias, entretanto, não bastam para comprovar que tenham induzido dolosamente os agentes públicos à prática do ato ilícito ou concorrido conscientemente para a fraude de procedimento competitivo.A antecipação de providências materiais destinadas à instalação da unidade empresarial, antes da conclusão formal do procedimento, evidencia precipitação e inadequada condução administrativa. Na ausência de outros elementos probatórios convergentes, porém, esse fato não comprova, isoladamente, a existência de conluio ou de intenção deliberada de frustrar a concorrência.Também não foram identificados interessados concretos que tenham procurado disputar a utilização do imóvel e tenham sido afastados em razão do direcionamento da concessão. Essa circunstância não legitima a dispensa de licitação nem convalida a ilegalidade reconhecida, pois a exigência de competição objetiva assegurar a participação de todos os potenciais interessados. Ainda assim, constitui elemento a ser considerado na avaliação da prova do alegado propósito deliberado de afastar concorrentes determinadosA autorização legislativa específica igualmente não tornou regular a concessão direta, conforme reconhecido pelo Órgão Especial. Contudo, a existência de lei aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Chefe do Poder Executivo, vigente ao tempo da formalização do ajuste e cujos efeitos foram temporalmente preservados pela modulação estabelecida no controle concentrado, impede que o dolo seja presumido exclusivamente a partir da ilegalidade objetiva do procedimento.A posterior declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015 compromete o fundamento jurídico da concessão nos limites temporais estabelecidos pelo Órgão Especial, mas não comprova, retroativamente e por si só, que os agentes públicos e particulares tenham atuado com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.Desse modo, mesmo considerados conjuntamente os pareceres jurídicos, a cronologia dos atos, o caráter direcionado da autorização legislativa, a ausência de procedimento licitatório e a antecipação de providências destinadas à implantação do empreendimento, o conjunto probatório não permite afirmar, com a segurança exigida para a aplicação das sanções da Lei nº 8.429/1992, que cada demandado tenha atuado conscientemente para frustrar o caráter concorrencial do procedimento com vistas a proporcionar benefício ilícito a terceiro.A distinção entre ilegalidade e improbidade administrativa deve ser preservada. A primeira pode justificar a invalidação do ato e as consequências jurídicas correspondentes, mas não autoriza, sem prova suficiente do elemento subjetivo, a imposição das sanções pessoais previstas na Lei nº 8.429/1992.Assim, a improcedência da pretensão sancionatória deve ser mantida, não porque a autorização legislativa tenha tornado regular a concessão direta, mas porque a ilegalidade objetiva apurada não veio acompanhada de prova suficiente da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado no art. 11, inciso V, da Lei de Improbidade Administrativa.Por conseguinte, deve ser negado provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná, mantendo-se a sentença no ponto em que afastou a responsabilização dos demandados pela prática de ato de improbidade administrativa.
IX. Dos ônus sucumbenciaisO provimento parcial dos recursos interpostos por Madero S.A. e Nogaroli Madero Container Comércio de Alimentos Ltda., restrito ao afastamento das obrigações de restituição do imóvel, reconstrução da área modificada e limpeza do local, não impõe a alteração da distribuição dos ônus sucumbenciais fixada na origem.Embora essas obrigações tenham sido afastadas, tal conclusão decorre de fatos supervenientes ao julgamento da causa, consistentes na extinção do ajuste originário, na realização de procedimento licitatório e na celebração de nova concessão para utilização da mesma área, considerados nos termos dos arts. 493 e 933 do Código de Processo Civil.Permanece acolhida parcela relevante da pretensão inicial, especialmente quanto ao reconhecimento da invalidade do Termo de Concessão nº 001/2015, observados os efeitos temporais da decisão proferida pelo Órgão Especial. De outro lado, permanece rejeitada a pretensão de responsabilização dos demandados por ato de improbidade administrativa.Nesse contexto, consideradas a causalidade, a sucumbência recíproca e a superveniência dos fatos que determinaram o afastamento das obrigações específicas, mostra-se adequada a manutenção da distribuição das custas processuais estabelecida na sentença.Também deve ser preservada a ausência de condenação ao pagamento de honorários advocatícios, diante da inexistência de demonstração de má-fé, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985.Mantém-se, portanto, a distribuição dos ônus sucumbenciais fixada na origem.
X. Dispositivo
CONHECER do recurso interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná e NEGAR-LHE PROVIMENTO;CONHECER dos recursos interpostos por Madero S.A. e Nogaroli Madero Container Comércio de Alimentos Ltda. e DAR-LHES PARCIAL PROVIMENTO, exclusivamente para afastar as determinações de restituição do imóvel, reconstrução da área modificada e limpeza do local, diante dos fatos supervenientes examinados nos termos dos arts. 493 e 933 do Código de Processo Civil;CONHECER PARCIALMENTE do recurso interposto por Sandro Abdanur e, na parte conhecida, NEGAR-LHE PROVIMENTO, rejeitada a preliminar de ilegitimidade passiva;
RECONHECER a incidência, no caso concreto, da declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.466/2015 proferida pelo Órgão Especial na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0010953-65.2024.8.16.0000, observada a modulação de efeitos fixada para 20 de outubro de 2025MANTER o reconhecimento da invalidade do Termo de Concessão nº 001/2015, a partir do marco temporal estabelecido pelo Órgão Especial, preservados os efeitos anteriores abrangidos pela modulação;AFASTAR a conversão das obrigações referidas no item “b” em perdas e danos, diante da inexistência de demonstração de prejuízo patrimonial remanescente após a extinção do ajuste originário, a realização do novo procedimento licitatório e a celebração de nova concessão;MANTER a improcedência do pedido de condenação dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa; eMANTER a distribuição dos ônus sucumbenciais fixada na origem, considerada a sucumbência predominante e a ausência de
condenação por improbidade administrativa.