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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto por Aparecida Rosmari dos Anjos dos Santos, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº 0001844-27.2023.8.16.0076, em face da sentença (mov. 94 – 1º Grau) proferida pelo Juízo da Vara Cível de Coronel Vivida/PR, que julgou procedente o pedido inicial, para condenar a requerida nas sanções do art. 12, inciso I, da LIA, pela prática de ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 9º, XII da Lei nº. 8.429/92, consistente no pagamento de multa civil de um salário-mínimo nacional vigente à época dos fatos, devidamente atualizado.
Resumo do andamento processual, no 1º grau:
“Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa para imposição de sanções, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de APARECIDA ROSMARI DOS ANJOS DOS SANTOS. O Ministério Público alegou, em resumo, que no Processo Administrativo Disciplinar nº 03/2023, instaurado pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA de Coronel Vivida, foi aplicada a penalidade de perda do cargo a conselheira tutelar Aparecida Rosmari dos Anjos dos Santos. Aduz que, através das provas produzidas no processo supracitado, concluiu-se que a ré, na condição de conselheira tutelar do Município Coronel Vivida, utilizou veículo pertencente ao Município de Coronel Vivida para fins particulares, especificamente para buscar o filho na Escola Sete de Setembro, na data de 27/02/2023, por volta das 11h53min, neste Município de Coronel Vivida, fato que caracteriza enriquecimento ilícito. Informa que as provas colhidas evidenciaram que tal conduta era reiterada pela requerida, não se tratando de situação de extrema urgência e necessidade, diante de eventual “situação de risco” da criança. Diante do exposto, pugna pela condenação da requerida pela prática de ato de improbidade administrativa que causou enriquecimento ilícito, nos termos do art. 9º, inciso XII, aplicando-lhe as integrais sanções do art. 12, incisos I, da Lei nº 8.429/1992, quais sejam: pagamento de multa civil equivalente ao valor de um salário-mínimo e suspensão dos direitos políticos, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos. Juntou documentos (movs. 1.2/1.39).A decisão proferida no mov. 9.1 recebeu a petição inicial de determinou a citação da parte ré para, querendo, apresentar contestação. Citada, a requerida apresentou contestação (mov. 15.1), alegando que "(...) aliado à míngua de maiores elementos para a realização da defesa, pugna por aguardar a instrução processual, onde poderá ser colhida e cabalmente produzidas maiores provas acerca das alegações da exordial." O Parquet apresentou impugnação à contestação no mov. 18.1. A decisão proferida no mov. 21.1 tipificou as condutas descritas na inicial como constantes no art. 9º, XII, da Lei n. 8.429/92. Instados a especificar as provas que pretendem produzir, o Ministério Público e a requerida pugnaram pela inquirição de testemunhas arroladas no mov. 18.1. Em decisão saneadora foi deferida a produção de prova oral (mov. 30.1). Aberta a audiência de instrução e julgamento foi colhida a oitiva de três testemunhas do autor (mov. 61.1/62.1; 84.1/2) e colhido o depoimento pessoal da ré (mov. 84.3). As partes apresentaram alegações finais (mov. 88.1/92.1)”.
Sobreveio a sentença (mov. 94).
Irresignada, a Apelante APARECIDA ROSMARI DOS ANJOS DOS SANTOS interpôs recurso de Apelação Cível, ao mov. 101.1 (1º Grau), alegando, em síntese: (i) sentença contraria as provas dos autos, visto que os testemunhos não evidenciam uso habitual do veículo para fins particulares, não havendo elemento probatório a evidenciar reiterada conduta, mas, sim, ato pontual autorizado à plantonista suplente; (ii) ausência de dolo específico, pois o mero conhecimento da destinação do veículo não equivale a intenção deliberada de danos ao erário ou vantagem patrimonial, conforme STF (RE 1.472.992 e ARE 1.436.192) e STJ; (iii) inexistência de dano efetivo ao erário, com trajeto mínimo (200m), sem prejuízo comprovado como combustível ou desgaste, contrariando art. 10, I, da Lei 14.230/2021; (iv) sentença dissociada da nova Lei de Improbidade (14.230/21), que exige dolo qualificado e lesão concreta, dissonante da jurisprudência do TJPR.
Explicitados os fatos e fundamentos jurídicos, requereu a reforma da sentença, para julgar improcedente o pedido. Solicitou o benefício da gratuidade processual.
Contrarrazões, pelo não provimento do recurso ao mov. 105 (1º grau).
Comprada a hipossuficiência da apelante, ensejando o deferimento da justiça gratuita, em sede recursal (mov. 21 TJPR).
A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se, ao mov. 27 (TJPR), pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação.
É a breve exposição.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
Presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; desnecessidade de preparo – justiça gratuita; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), conheço do recurso interposto.
Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa, na qual se imputa à apelante a prática de ato de improbidade administrativa, pela violação do artigo 9º, XII, da Lei nº 8.429/92, com a aplicação de sanção prevista no artigo 12, inciso I, da citada legislação.
A sentença julgou procedente o pedido formulado pelo Ministério Público, a fim de condenar a ré APARECIDA ROSMARIDOS ANJOS DOS SANTOS, pela prática de ato de improbidade descrito no artigo 9º, XII da Lei nº. 8.429/92, impondo-a, em consequência, a penalidade de pagamento de multa civil de um salário-mínimo nacional vigente à época dos fatos, com correção monetária e juros moratórios, ambos a contar a partir da data do ato ímprobo, com reversão à municipalidade.
A Constituição Federal, a respeito da improbidade administrativa prevê, no artigo 37:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).[...].§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O conceito de improbidade administrativa pode ser extraído da lição de Alexandre de Moraes:
“Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público”. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
O doutrinador explica que o ato de improbidade administrativa demanda para a sua consumação que exista uma conduta desviante por parte do agente público que, no exercício de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais de uma determinada sociedade, pretende auferir vantagens materiais indevidas ou ainda, gerar prejuízos ao patrimônio público, ainda que não obtenha sucesso em suas intenções. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
A Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa, ao disciplinar as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, previu três modalidades de ato de improbidade administrativa, quais sejam: a) os que importem enriquecimento ilícito, em seu artigo 9º; b) os que causam prejuízo ao erário, com previsão no artigo 10; c) e, por último, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, de acordo com o disposto no artigo 11 do referido diploma legal.
Conforme se extrai dos autos originais, o ato de improbidade que teria sido cometido pela apelante, na qualidade de Conselheira Tutelar do Município de Coronel Vivida/PR, decorreu da utilização de veículo público para fim particular, especificamente para buscar o filho na Escola Sete de Setembro, na data de 27/02/2023, por volta das 11h53min, naquele Município.
Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça uniformizou o entendimento no sentido de que, para a configuração do dolo específico nos de improbidade administrativa exige-se voluntariedade do ato, consciência da ilicitude pelo agente público e existência do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto.
Confira-se:
“Para configuração do dolo específico da improbidade administrativa (art. 1º, § 2º e art. 11, §§ 1º e 2º da Lei n. 8.429/92, com redação dada pela Lei n. 14.230/21) é necessário e suficiente que o julgador aponte as razões de seu convencimento acerca da voluntariedade do ato, consciência da ilicitude pelo agente público e existência do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto, ainda que não seja mencionado o nome do instituto.” (AgInt no REsp n. 1.829.687/SC, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 25/6/2025.)
Assim, para que uma conduta seja considerada ato de improbidade administrativa, não basta que ela seja apenas ilegal, é necessário que haja a intenção deliberada ou má-fé do agente praticar enriquecimento ilícito. Isso porque a simples ilegalidade não equivale a improbidade.
Pensar de forma diferente, ou seja, aplicar a lei de improbidade apenas com base na adequação formal da conduta à norma, sem levar em conta a intenção do agente, desvirtuaria a legislação atual. Isso poderia resultar na punição de erros e irregularidades sem impacto significativo para a administração pública, algo incompatível com os princípios de um Estado Democrático de Direito.
Nesse sentido, oportuno a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“[...] Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a pratica de ato ilegal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má fé, de falta de probidade do agente público.Com efeito, as três categorias de improbidade administrativa têm a mesma natureza intrínseca, que fica nítida com o exame do étimo remoto da palavra improbidade.O vocábulo latino improbitate, como já salientado, tem o significado de ‘desonestidade’ e a expressão improbus administrator quer dizer ‘administrador desonesto ou de má fé’.” (LEI DE IMPROBIDADE ADMIISTRATIVA COMENTADA, 3ª. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 113).
Também sobre a impossibilidade de se rotular o ato eivado de mera ilegalidade como ato de improbidade administrativa, revelam-se esclarecedoras as razões de decidir do Excelentíssimo Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, no REsp 12166633, valendo citar o seguinte trecho da sua bem lançada decisão:
“(...)2. Sabe-se que é muito antiga - e remonta aos tempos iniciais das formulações teóricas dos institutos e das práticas judiciais do Direito Sancionador, cuja matriz histórica é o Direito Penal moderno - a sempre aguda contraposição conceitual entre a ilegalidade e a ilicitude ímproba dos atos humanos ou, em outras palavras (pondo-se aquela dicotomia no preciso espaço jurídico das sanções), a distinção (necessária distinção) entre a conduta ilegal e a conduta ímproba imputada ao agente (público ou privado) autor da ação ofensiva então submetida ao crivo judicial, para o efeito desancionamento. 3. A confusão entre esses conceitos (e, por extensão, a confusão entre quaisquer outros conceitos) sempre leva a reflexão jurídica (ainda que bem intencionada) a resultados nefastos; conduz inevitavelmente o raciocínio a impasses lógicos e também éticos, cuja solução desafia a cognição dos atos em análise sem as preconcepções comuns (ou vulgares) quanto às suas estruturas e aos seus significados; ainda que a linguagem usual empregue um termo (ilegal) por outro (ímprobo), o julgamento judicial há de fazer (sempre) a devida distinção entre ambos.4. Essa proposta nada tem de vanguardista e nem de garantismo jurídico radical: ela (a proposta) resulta da observação da tendência – aliás inexplicavelmente bastante generalizada - de se considerar, automaticamente, como ímprobas as condutas ilegais e, assim, aplicar-se aos seus agentes (aos agentes das condutas ilegais) as sanções (ásperas sanções) da Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade).7. Mas há um grave engano (ou uma brutal simplificação) nessa percepção, pois somente o decisionismo pode inspirar tal assertiva: se fosse consistente a postura de identificar a improbidade na ilegalidade, toda vez que se concedesse uma ordem de habeas corpus ou um mandado de segurança, por exemplo, a autoridade impetrada (num e noutro caso), deveria responder por improbidade (pois a ilegalidade de seu ato achava-se induvidosa), o que seria - convenhamos - um rematado absurdo jurídico.8. Portanto, a ilegalidade e a improbidade não são - em absoluto, não são - situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra (ou vice-versa), eis que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é, dest'arte, uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave. (...).” (REsp 12166633/PR, 1ª. Turma, Relator Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 02/12/2013).
Nesse contexto, fica evidente a preocupação, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, em evitar que atos resultantes apenas da inaptidão do agente público, sem qualquer sinal de má-fé ou desonestidade, e sem causar dano ao patrimônio público, sejam classificados como atos de improbidade.
No caso em exame, a conduta narrada – uso de veículo público em trajeto de cerca de 3 quilômetros para buscar o filho na escola, como Conselheira Tutelar Suplente em plantão – não revela intenção deliberada de obtenção de vantagem indevida, exigida pelo art. 1º, §2º, da Lei 14.230/2021, para qualquer modalidade de improbidade.
Com base nas provas reunidas no processo, não foi comprovada conduta reiterada, mas discutido o fato de a apelante buscar seu filho em escola com veículo público, no dia 27/02/2023. E o uso de veículo público para fim familiar, nesse contexto, não se enquadra em ato ímprobo (art. 9º da LIA), pois reflete, no máximo, uma falha administrativa, sem demonstração de dolo específico, conforme depoimentos nos autos.
Por esse motivo, não é possível classificar a conduta descrita como ato de improbidade administrativa, segundo o disposto no art. 9º, XII, da Lei n. º 8.429/92.
Nesse passo, cabe aqui transcrever o parecer da d. Procuradoria de Justiça, ao mov. 27.1 (TJPR):
“(...)a petição inicial indica, especificamente, que a conduta imputada se deu pela requerida buscar seu filho em escola com veículo público, no dia 27/02/2023. Ou seja, imputa-se a prática de ato de improbidade administrativa que acarretou em enriquecimento ilícito o transcurso entre a sede do Conselho Tutelar do Município de Coronel Vivida até a Escola Municipal Sete de Setembro, e, em seguida, residência da requerida, localizada a cerca de trezentos metros da instituição de ensino. Segundo dados extraídos do google maps, tal transcurso tem cerca de três quilômetros, visto: Sendo o trajeto diminuto, não há que se falar em dolo de enriquecer ilicitamente em decorrência do uso do veículo para realizar trajeto de cerca de seis minutos. A despeito da requerida afirmar em depoimento ter conhecimento de que não poderia utilizar o veículo para fins particulares, dos elementos colacionados aos autos, em especial, declarações prestadas em sede de Procedimento Administrativo Disciplinar e em testemunhos perante o juízo, verifica-se que a requerida foi autorizada pelo seu superior hierárquico, bem como, que tal prática era comum entre os conselheiros. Veja-se ainda que, sendo Conselheira Tutelar plantonista, caso o filho da ré não fosse apanhado da instituição de ensino, a escola, conforme depoimentos, contataria o Conselho Tutelar, de forma que a requerida seria incumbida de buscar seu filho na instituição de ensino de qualquer modo. (...).”
Destaca-se, que a inexistência do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem é corroborada pelo fato de que, sendo a apelante a Conselheira Tutelar plantonista, caso o filho não fosse apanhado da instituição de ensino, a escola, conforme depoimentos, contataria o Conselho Tutelar para que ela, na qualidade de servidora pública, o fizesse, de forma que ela seria incumbida de buscar seu filho na instituição de ensino de qualquer modo.
A propósito, os relatos de Carla Aparecida da Rocha Telles (mov. 61.1 – 1º grau) e de Leocádia de Carlos Farias (mov. 84.2 – 1º grau):
Carla Aparecida da Rocha Telles: “- É, a Cida no dia que aconteceu esse fato, eu lembro da situação que inclusive ela pediu pro presidente do conselho pra sair antes, pra ir em casa trocar de veículo para ir buscar o filho. E ele falou: "Não, vai com o carro do conselho. Você é mãe, você é responsável." O Éder na época. Então, ela foi mas com autorização do presidente aquele dia.”
Leocádia de Carlos Farias: “- É, eu lembro que nesse dia a senhora estava de a gente, porque a gente tem. Assim, desculpa. Ela era plantão nesse dia. E ela pediu para sair 20 minutos antes do trabalho para ir buscar o em casa, trocar de veículo, né? Para buscar o filho dela na escola. Porém, o, o Elder e os outros colegas falaram que não, que não tinha problema, né? Dela ir buscar o filho dela na escola. Quer dizer, ela era plantão, que não via nenhum problema dela ir buscar o filho dela na escola. Até mesmo porque se ninguém fosse buscar o filho dela, naquele dia não tinha de fato quem fosse buscar, eles iriam ligar para o conselho tutelar, né?”.
In casu, tal dinâmica funcional reforça a atipicidade da imputação, pois não evidencia intenção de enriquecer ilicitamente por meio de uso, em proveito próprio, de bem integrante da municipalidade.
No mesmo sentido, a jurisprudência do TJPR em casos análogos:
“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. UM AGRAVO RETIDO E CINCO APELAÇÕES CÍVEIS. ALEGADA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM RAZÃO DE USO INDEVIDO DE VEÍCULOS OFICIAIS DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DOS PINHAIS. REJEIÇÃO DAS TESES DE INÉPCIA DA INICIAL E PRESCRIÇÃO ARGUIDAS NO AGRAVO RETIDO. ACOLHIDA A PRELIMINAR DE FALTA DE INTERESSE RECURSAL NO APELO DO ESPÓLIO, IMPEDINDO O CONHECIMENTO INTEGRAL DO RECURSO. REJEIÇÃO DAS DEMAIS PRELIMINARES ARGUIDAS EM APELOS E CONTRARRAZÕES. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO ESPECÍFICO NEM DOLO EFETIVO QUANTO AOS DEMAIS ACUSADOS. VEÍCULOS UTILIZADOS ESPORADICAMENTE PARA TRANSPORTE DE MUNÍCIPES A HOSPITAIS EM OUTRAS CIDADES. IRREGULARIDADE QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE. AGRAVO RETIDO DESPROVIDO. QUATRO APELOS PROVIDOS. APELO DO ESPÓLIO CONHECIDO, EM PARTE E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO (...) 10. No mérito, as provas demonstraram que os veículos oficiais da Casa Legislativa foram utilizados esporadicamente para transporte de munícipes a hospitais em outras cidades, em razão da precariedade do serviço público oferecido pelo Poder Executivo à época dos fatos (2009 a 2012).11. Não foi comprovado dolo específico, tampouco dano efetivo ao erário que justifique a condenação dos Vereadores Réus, dos Chefes de Divisão e do Controlador Interno, sendo certo que irregularidade não se confunde com improbidade.12. O prejuízo ao erário não pode ser presumido e, ainda que em desvio de sua finalidade principal, a verba pública destinada ao custeio desses transportes foi utilizada em prol dos administrados, a fim de conferir acesso à saúde pública. IV. Dispositivo e tese13. Agravo Retido desprovido; Apelo do ESPÓLIO conhecido, em parte, e, nessa extensão, provido para afastar a condenação; e os outros quatro Apelos providos, a fim de absolver os Apelantes das imputações pela prática de ato de improbidade administrativa. Tese de julgamento: A condenação por ato de improbidade administrativa exige comprovação robusta do dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0003496-20.2014.8.16.0036 - São José dos Pinhais - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 21.10.2025) Grifei
Desta forma, forçoso reconhecer a ausência de comprovação do dolo específico da apelante, com o escopo de gerar enriquecimento ilícito, elemento necessário para ensejar a condenação por ato de improbidade administrativa.
Pelo que, deve ser julgado improcedente o pedido inicial em face da apelante, razão pela qual impositiva a reforma da sentença.
Posto isso, voto no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso de apelação de APARECIDA ROSMARI DOS ANJOS DOS SANTOS.