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Processo:

I - RELATÓRIO
Trata-se de Apelações Cíveis interpostas por TARCÍSIO MARQUES DOS REIS, VLADIMIR DE FRANÇA JÚNIOR e MÁRCIA BIANCHI COSTA DE FRANÇA em desfavor
do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, em face da sentença proferida nos Autos nº 0005766-30.2020.8.16.0190, de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proferida pelo Juiz de Direito Fabiano Rodrigo de Souza, da Vara da Fazenda Pública de Paiçandu da Comarca da Região Metropolitana de Maringá - Foro Regional de Paiçandu.Por brevidade, adoto o relatório constante da sentença, confira-se (mov. 168.1):" 1. RELATÓRIOMINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ ajuizou AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em face de VLADIMIR DE FRANÇA JUNIOR, de MÁRCIA BIANCHI COSTA DE FRANÇA e de TARCÍSIO MARQUES DOS REIS, qualificados nos autos, por meio de seus advogados. Alega, em apertada síntese, que a promotoria identificou no âmbito do Poder Executivo do Município de Paiçandu, ato de improbidade administrativa envolvendo nepotismo, consistente na nomeação, por parte de quem à época exercia o cargo de Prefeito Municipal (Tarcísio Marques dos Reis), do sobrinho da Controladora Municipal Márcia Bianchi Costa de França, de nome Gabriel, para o exercício de cargo em comissão. Esclarece que esses fatos estão sendo discutidos nos autos de Ação Civil Pública nº 0004476-77.2020.8.16.0190, em trâmite perante a 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Maringá, proposta em 22/07/2020. No bojo da mencionada ação foi deferida liminar para afastamento do cargo do referido cargo comissionado em data de 31/07/2020. Alega que, após a propositura daquela ação, especificamente em 13/08/2020 (fls. 02/05 do Inquérito Civil) o autor foi alertado para outra situação de nepotismo no Poder Executivo de Paiçandu, tendo consultado o portal da transparência do Município de Paiçandu, bancos de dados acessíveis ao autor e redes sociais disponíveis abertamente na internet, e foi possível constatar situação de nepotismo mais grave do que a anteriormente mencionada (diante da maior proximidade do grau de parentesco) envolvendo, da mesma forma, o Tarcísio, a Controladora Municipal (Márcia Bianchi Costa da França) e, desta vez, não um sobrinho da controladora, mas nada menos do que seu enteado(Vladimir de França Junior). Afirma que, instaurou-se, então, novo Inquérito Civil (MPPR-0088.20.004047-0), o qual subsidia a presente demanda, e diante da prática de ato de improbidade pelos envolvidos, houve a propositura desta nova demanda judicial.Requer a condenação dos réus em todas as sanções cabíveis previstas no art. 12, inciso III, da Lei Federal n.º 8.429/1992 (violação à principiologia jurídica administrativa): ressarcimento integral do dano; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos de 03 (três) a 05 (cinco) anos; pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da última remuneração percebida pelos réus; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos. Despacho inicial determinou a notificação dos requeridos para apresentarem manifestação por escrito(seq.8.1). Os requeridos Vladimir e Márcia, em suas defesas(seq.19 e 26), rechaçaram as alegações do autor. Aduziram que Márcia não possui relação com a nomeação de Vladimir ao cargo. Afirmaram que, se houve dolo, foi por parte do Prefeito, que era competente para nomear quem acreditasse ser melhor para trabalhar durante seu mandato. Alegaram que não há como se imputar o crime de nepotismo aos fatos narrados pelo Ministério Público. Defenderam que a qualificação de Vladimir é notória. Disseram que Márcia não interferiu direta ou indiretamente na contratação de Vladimir. Sustentaram que inexiste qualquer evidência de nepotismo e que sequer há irregularidades no pagamento feito a Vladimir. O simples fato de Márcia ser parente de Vladimir, afirmam os réus que não é motivo suficiente para crer que há ato de improbidade como o nepotismo. Por sua vez, o réu Tarcísio Marques dos Reis, apresentou defesa preliminar(seq. 27.1), onde rechaçou as alegações do autor. Discorreu acerca do não conhecimento da ação, por ausência de individualização da conduta. No mérito, argumentou a inexistência de qualquer evidência de prévio conhecimento do réu. Sustentou a inexistência de dolo ou má-fé do réu e inexistência de irregularidade no provimento do cargo. Requereu a rejeição da exordial, ao menos em relação ao requerido Tarcísio. O Ministério Público se manifestou em seq.32.1 sobre as defesas preliminares dos réus, rechaçando os argumentos por eles apresentador. Reforçou os fatos e fundamentos expressos na inicial. Ao final, pugnou pelo recebimento e processamento da presenta ação civil pública. Decisão de seq.36.1, recebeu a petição inicial e determinou a intimação dos réus para apresentar respostas, no prazo legal. Citados (seqs.41/43), os réus MÁRCIA BIANCHI COSTA DE FRANÇA e VLADIMIR DE FRANÇA JÚNIOR deixaram transcorrer in albis o prazo da referida manifestação (seq. 46). Já o réu Tarcísio apresentou contestação(seq.45.1). Sustentou que a ausência de individualização da conduta do réu em relação ao suposto nepotismo. Argumentou a ausência de dolo na conduta de Tarcísio, bem como ausência de prévio conhecimento. Asseverou que a contratação de Vladimir foi regular, inexistindo influência direta na contratação. Ao final, requereu a improcedência dos pedidos da exordial. O Ministério Público se manifestou em seq.47.1, o qual, por cautela, a citação pessoal dos réus Márcia e Vladimir. Despacho de seq.51.1, deferiu o pedido do autor(seq.47.1).Márcia e Vladimir foram notificados(mandados em seq.57/58), os quais apresentaram contestação (seq.61.1). Arguiram preliminar de conexão com os autos de Ação Civil Pública nº 0004476-77.2020.8.16.0190, em trâmite perante a 1ª Vara da Fazenda Pública de Maringá. No mérito, rechaçaram os fatos, fundamentos e pedidos apresentados pela parte autora. Defenderam a inocorrência de nepotismo, não havendo subsunção dos fator à sumula vinculante nº 13. Requereu o acolhimento da preliminar, a fim de remeter os autos para a 1ª Vara de Fazenda Pública de Maringá. Pugnou também pela improcedência dos pedidos do autor. O Ministério Público impugnou a contestação(seq.66.1), onde rechaçou a preliminar suscitada pelos réus(seq.61.1). Rechaçou também as teses de mérito defendida pelos réus. Com relação à especificação de provas, os réus (Tarcísio, Márcia e Vladimir) requereram a produção de prova testemunhal(seq.73/74). Por sua vez, o autor requereu a produção de prova oral, para colheita de depoimento pessoal do réu Vladimir. Pugnou também pela juntada de documentos (os quais juntou na ocasião – seq.75.3/75.8). Sobre os documentos novos (seq.75.3/75.8), se manifestaram os réus (sq.83.1 e seq.84.1). Certificação de decurso do prazo para o Município de Paiçandu(seq.86.1). Decisão de seq.88.1, declarou sua incompetência, determinando a remessa dos autos para este Foro de Paiçandu-PR, com fundamento no Decreto Judiciário n. 660/2022-D.M. de instalação do Foro Regional de Paiçandu. Em observância ao despacho (seq.94.1), o processo foi redistribuído para esa Vara da Fazenda Pública de Paiçandu(seq.97). Despacho de seq. 102.1 determinou a intimação da parte autora para se manifestar especificando, dentre os documentos acostados em seq.75, quais deles se tratam de documentos novos, quais deles se justificam a juntada posterior para contrapor a quais fatos alegados pelos réus, assim como esclarecer as razões de não tê-los juntados anteriormente nos autos. A parte autora, em seq. 108.1, informou seu atual desinteresse na junção dos documentos listados no seq. 75, bem como ratificou os fundamentos expostos na inicial, bem como nas impugnações de seq.. 32 e 66, pugnando pelo julgamento antecipado da lide. Decisão saneadora deferiu a produção de prova documental, bem como deferiu a produção de prova oral(seq.111.1), a qual foi mantida por devido à rejeição de embargos de declaração(seq.138.1). Conforme termo de audiência (seq.154.1) foi colhida a prova oral produzida (depoimento pessoal de Vladimir; oitiva de testemunhas e informantes dos réus), juntada em seq.152.1/152.4. Alegações finais pelas partes(seqs.159.1, 164 e 166).É a síntese do essencial.”Sobreveio sentença (mov. 168.1) que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado do Paraná, para o fim de condenar solidariamente os réus Vladimir de França Junior, Márcia Bianchi Costa de França e Tarcísio Marques dos Reis ao pagamento de multa civil de 20 (vinte ) vezes o valor da última remuneração percebida pelo Vladimir de França Júnior, com incidência de juros de mora à razão de 1% ao mês, a partir da última citação ocorrida nos autos até a data do efetivo pagamento, e, correção monetária, pelo IPCA-E, a partir da data desta sentença até a data do efetivo pagamento, bem como à proibição de contratar com o poder público ou de receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 4(quatro) anos, o valor da multa deverá ser apurado em fase de execução de sentença. Outrossim, condenou os réus solidariamente ao pagamento das custas processuais, deixando de condená-los ao pagamento de verba honorária, tendo em vista que a propositura de Ação Civil Pública para defesa do patrimônio Público é função institucional do Ministério Público.Foram opostos Embargos de Declaração por TARCÍSIO MARQUES DOS REIS (mov. 174.1), os quais não foram acolhidos (mov. 195.1). Demonstrando seu inconformismo, TARCÍSIO MARQUES DOS REIS interpôs recurso de apelação (mov. 203.1), sustentando, em resumo, que: a) não há comprovação de dolo específico em sua conduta, elemento essencial exigido pela atual redação da Lei nº 14.230/2021, de modo que a tipificação prevista no inciso XI do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada ao seu caso, uma vez que a nomeação de Vladimir ocorreu dentro do poder discricionário da Administração Pública e não há elemento nos autos que demonstre intenção deliberada de violar os princípios administrativos, tampouco que o apelante tenha se beneficiado da nomeação; b) a sentença incorreu em ausência de individualização da conduta do apelante, limitando-se a imputar genericamente os fatos aos três réus, sem delimitar com precisão qual teria sido a atuação específica de Tarcísio, em violação ao princípio da responsabilidade subjetiva e ao devido processo legal; c) a alegada violação à Súmula Vinculante n.º 13 do STF não subsiste, pois o STF exige, para a configuração do nepotismo, a presença de vínculo de subordinação entre os servidores parentes ou que o parentesco seja o fator determinante para a contratação, circunstâncias não verificadas nos autos, já que Márcia não possuía hierarquia sobre Vladimir e não há prova de sua influência na contratação; d) diante da revogação expressa do art. 11, caput, da Lei n.º 8.429/1992 pela Lei n.º 14.230/2021, é imperioso o reconhecimento da aplicação retroativa da lei mais benéfica ao apelante, com a consequente improcedência da ação, uma vez que agora se exige o dolo específico nas condutas do agente para que se configurem um ato ímprobo; e) ainda que mantida a condenação, as sanções impostas são flagrantemente desproporcionais à gravidade dos fatos, pois não há demonstração de dano efetivo ao erário nem de benefício pessoal ao apelante, devendo ser afastadas ou reduzidas à luz dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e individualização da pena.Ao final, requereu o provimento do recurso, para o fim de julgar improcedente a ação de improbidade administrativa quanto ao apelante Tarcísio Marques dos Reis, ou, subsidiariamente, que sejam afastadas ou reduzidas as sanções a ele impostas.Por sua vez, MÁRCIA BIANCHI COSTA DE FRANÇA e VLADIMIR DE FRANÇA JUNIOR, alegaram (mov. 204.1), em síntese, que: a) os fatos não se enquadram nos termos da Súmula Vinculante n.º 13 do STF, pois o nomeante foi o Prefeito Municipal, que não é parente do nomeado, e a apelante Márcia não estava investida em cargo de direção, chefia ou assessoramento, sendo vedada a interpretação extensiva de norma de natureza punitiva; b) o entendimento do STF exige a presença de vínculo de subordinação entre os servidores que mantêm grau de parentesco para a configuração do nepotismo, requisito não observado no caso concreto, uma vez que a apelante Márcia não possuía qualquer ingerência ou subordinação hierárquica em relação a Vladimir, conforme demonstrado pelas declarações testemunhais; c) a condenação com base no art. 11, inciso XI, da Lei n.º 8.429/92, com redação dada pela Lei n.º 14.230/21, é inaplicável ao caso, pois a nomeação de Vladimir foi realizada pelo Prefeito Municipal e não pela apelante Márcia, inexistindo, ademais, ajuste mediante designações recíprocas; d) não houve dano ao erário, dado que o serviço do servidor comissionado foi efetivamente prestado, e a ausência de exigência de declaração de não enquadramento nas hipóteses de nepotismo pela prefeitura não pode ser imputada como conduta dolosa dos apelantes; e) a condenação solidária ao pagamento de multa civil de 20 (vinte) vezes o valor da última remuneração de Vladimir é desproporcional.Ao final, requereram o provimento do recurso, para o fim de julgar totalmente improcedentes todos os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado do Paraná, ou, subsidiariamente, que a condenação seja restrita à proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 4 (quatro) anos, sem condenação à multa civil.Foram apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público (mov. 208.1), requerendo o conhecimento e desprovimento dos apelos, com a manutenção das sanções aplicadas.A Procuradoria-Geral da Justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento dos apelos, mantendo-se integralmente a sentença recorrida (mov. 16.1).Em síntese, este é o relatório.

II - VOTO
Satisfeitos os pressupostos processuais de admissibilidade, tanto objetivos quanto subjetivos, é de se conhecer dos recursos de apelação.
Lei de Improbidade AdministrativaA Nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21) entrou em vigor em 25.10.2021, e alcançou os processos em curso, respeitando as mudanças benéficas ao réu.De início, define-se improbidade administrativa no artigo 1º, § 1º, in verbis:Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.Sobre as mudanças operadas pelo legislador, os ensinamentos de Fernando da Fonseca Gajardoni:“Seguindo a proposta didática da Lei, o parágrafo 1º define como atos de improbidade as condutas dolosas descritas nos seus artigos 9º a 11.Esse primeiro parágrafo e os dois subsequentes já transmitem a mensagem e a tônica da nova Lei, pois modificam substancialmente a caracterização do ato de improbidade ao excluir a possibilidade de ato culposo, sendo esse um dos pontos mais sensíveis e relevantes da nova Lei, visto que vai alterar, de maneira substancial, a forma como se sanciona a improbidade administrativa.[...]Embora seja uma alteração criticada de forma ampla4, em especial nos meios de comunicação, a verdadeira mudança de rumo da nova Lei é uma tentativa do legislador para trazer equilíbrio, inclusive deixando claro o que já era há muito tempo repetido pelos coautores destes comentários e pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça: não se pode confundir ilegalidade com improbidade.Observe-se, nesse sentido, mesmo sob a égide da versão anterior da lei, que o acórdão5 de relatoria do Min. Teori Zavascki já afirmava: “2. Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10”.Não vemos a mudança da Lei como um “passe livre” para a prática dos atos de improbidade. Pelo contrário, sua caracterização adequada pode fazer com que os atos de improbidade “reais”, excluídos aqueles decorrentes de erro, ignorância ou outro motivo além do verdadeiro abuso do acesso ao Poder Público, sejam efetivamente combatidos.A alteração traz equilíbrio ao não tratar da mesma forma aquele que pratica ato de forma negligente, desleixada, imprudente, e aquele que intencionalmente lesa o erário.Mesmo o direito penal, que trata dos bens mais preciosos, vida e liberdade, confere tratamento diverso àqueles que agem de forma dolosa e culposa. E a Lei de Improbidade traz consequências por demais nefastas para ser aplicada de forma indiscriminada, alheia a critérios mais rígidos.Há tempos se alerta para o risco da imposição das pesadas sanções da LIA sem tais critérios, “o que provoca injustiças e leva intromissão abusiva e autoritária do Estado na esfera da dignidade da pessoa, em contraste com o devido processo legal e os princípios dele derivados, e, mais do que isso, em afronta a todo um conjunto de regras e valores estabelecidos pelo Estado Democrático de Direito. Penas com severidade igual ou superior às de natureza criminal, como são as da Lei de Improbidade Administrativa, não podem ser impostas sem o preenchimento de requisitos de verificação da responsabilidade individual, sob pena de afrontar os princípios constitucionais limitadores do poder punitivo estatal”.6Não se pretende defender que aqueles que agem “apenas” com culpa devam ficar livres de qualquer punição, mas que as gravíssimas consequências, de perda do cargo ou função e impossibilidade de contratar, por exemplo, não sejam aplicadas para todos os casos em que a Administração foi ferida, quando menos pela evidente desproporcionalidade daí decorrente.Claro que, independentemente de dolo ou culpa, se há lesividade, se foi violado um direito, a consequência jurídica deverá ser implementada, mas sempre e necessariamente observado o devido processo legal, nas vertentes formal e substancial.Exatamente por isso é imprescindível abordar o tema da legalidade do ato administrativo e seu controle, pois, sendo técnica de limitação de poder, exige a motivação e a clareza na sua finalidade, para que se tenha, nesse sentido, a possibilidade de identificar a intenção do administrador na prática do ato e sua eventual caracterização como ato de improbidade.Segundo Wallace Paiva Martins Junior7: “motivação é formalidade do ato consistente no dever de indicação dos pressupostos de direito e fato determinantes da decisão e do material envolvido no processo administrativo. Trata-se de operação de exposição do motivo que, atendendo a necessária ligação entre processo (meio) e ato (produto), deve ser reflexiva do material coligido naquele”.Dessa afirmação, extrai-se também que o controle, a exigência de motivação, de certa forma, legitima a prática do ato administrativo. Um dos coautores destes comentários8 já tratou do assunto quando se referiu ao processo administrativo como “método de trabalho”, apontando, ainda, que o efetivo controle judicial do ato administrativo serve a três propósitos, quais sejam: “o de permitir que o servidor pratique o melhor ato possível nas circunstâncias, pela utilização do método de trabalho adequado, o de permitir o controle efetivo da Administração e proteger a esfera jurídica do particular, efetuando o tantas vezes referido equilíbrio entre poder e sujeição, e, finalmente, servir de salvaguarda ao servidor responsável pelo ato, porquanto, documentadas as provas e razões de sua convicção, ficará demonstrada a moralidade de seu ato, que pode até ser tido como equivocado mas não como ímprobo”9 (sem destaque no original).Dessa forma, o controle do ato, a exigência de motivação e a clareza na finalidade do ato administrativo acabam sendo uma técnica que permite identificar se o ato praticado é correto ou incorreto, legal ou ilegal, danoso ou benéfico, mas, principalmente, se houve intenção de lesar o erário, para que, assim, seja caracterizado como ato de improbidade nos termos da “nova” lei.” (Comentários à nova Lei de Improbidade Administrativa [livro eletrônico] / Fernando da Fonseca Gajardoni...[et al.]. -- 4. ed. -- São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2023.)Com a alteração legislativa, passou-se a exigir o dolo comprovação da prática de nepotismo:“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;Assim, ressalta-se, desde já, que a alteração legislativa não excluiu a tipificação anterior, uma vez que a reformulação da Lei de Improbidade somente deslocou a previsão da mesma conduta para inciso diverso, tratando-se, portanto, de hipótese de continuidade típico-normativa.
Em frente, para uma adequada identificação do dolo, os importantes ensinamentos de Gajardone:“O dolo, para fins de caracterização de ato de improbidade, poderá e deverá ser tratado como a vontade livre e consciente de praticar os atos de tal maneira que vai além do ato praticado sem cuidado, sem cautela, e sim com o específico propósito ou a ausência de cuidado deliberados, para lesar o erário.Trata-se, portanto, do ato eivado de má-fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não caracterizarão atos de improbidade a não ser na hipótese de nova modificação legislativa, criado o tipo específico para essa finalidade.Nosso posicionamento, inclusive, já foi referendado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo 110810, cujo acórdão, de relatoria do Min. Gurgel de Faria, transcreveu parte dos parágrafos anteriores e fixou a seguinte tese: “A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública”.O texto do acórdão é claro ao reafirmar que “Esse entendimento recebeu tratamento especial – e mais restritivo – quando da recente alteração da Lei n. 8.429/1992, pela Lei n. 14.230/2021, que estabeleceu o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, sendo necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. (…) Em arremate, vale consignar que, nos termos dos precedentes citados, o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que, como já dito, conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a sua caracterização, ex vi do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n. 8.429/1992, sendo necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado”.Não é dolo específico a simples falta de diligência em praticar o ato, mas pode ser cogitado o dolo eventual, punindo-se o administrador que não atuar com a diligência necessária e assim possibilitar o ato, podendo evitá-lo, como o desdém no exercício da função, sem preocupação com o previsível resultado de seus atos.Assim, da mesma forma que a má-fé passa a ser elemento essencial para caracterização do ato de improbidade, a boa-fé também deverá ser levada em consideração para a excludente da caracterização.Os elementos verdade e intenção, estreitamente relacionados com a caracterização do ato de improbidade, são muito bem colocados por Caroline Müller Bitencourt e Janriê Rodrigues Reck11: “Se a boa-fé é um princípio de Direito Administrativo, e a Administração Pública deve ser regida pelo Direito Administrativo, então é certo dizer que um dos elementos que regem os atos administrativos é a boa-fé. Enquanto estado psicológico, é evidente que é impossível de ser medido e decidido a honestidade e a verdade. Os caracteres possíveis de serem observados residem nos elementos externos”.Os autores utilizam o seguinte exemplo: “No caso de emissão de uma mentira, a mera finalidade e a espontaneidade da ação revelam o dolo em mentir e, portanto, a violação. Se se quiser mais elementos, pode-se analiticamente revelar: – consciência de que espalhar fake news é mentira; – possibilidade de se conhecer a verdade; – liberdade na divulgação da mentira. Todos estes elementos que, em tese, são subjetivos, são possíveis de serem detectados e elaborados a partir de elementos cognoscíveis em processo judicial e na inserção do observador (juiz) em sociedade”. Vivian Maria Pereira Ferreira12 traz uma visão igualmente relevante quando, ao estudar as decisões no Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, aponta que o dolo específico pode ser compreendido como a “vontade de praticar a conduta típica, adicionada de uma especial finalidade”. Por exemplo, “nos crimes contra a honra, não bastaria ao agente divulgar fato ofensivo à reputação de alguém para se configurar a difamação, sendo indispensável que agisse com dolo específico, ou seja, a especial intenção de difamar, de conspurcar a reputação da vítima”.Nos comentários aos arts. 9º, 10 e 11, a que se remete o leitor, são trazidos os elementos definidores do dolo de forma mais precisa e detalhada pois, conforme já afirmamos, o objetivo dos comentários a este art. 1º é definir os parâmetros para a interpretação dos demais dispositivos.O parágrafo 3º deixa claro que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, não caracteriza ato de improbidade, excluindo a possibilidade de condenar como ímprobo o ato praticado por simples descuido e daqueles que não têm poder de decisão na prática do ato e acabam sendo incluídos no polo passivo e condenados pela simples participação burocrática, quando deles não se pode, muitas vezes – talvez a grande maioria –, exigir uma conduta diversa.O dispositivo exige a comprovação de que o ato doloso tenha sido praticado com o fim ilícito e deliberado para a caracterização do ato de improbidade. Não basta alegar que o ato é doloso, não basta demonstrar que é ilegal, mas há de se demonstrar a má-fé, a intenção de lesar, o conluio. Ademais, fica reforçada a necessidade de se diferenciar ato ilegal de ato de improbidade.O ato ilegal será sempre objeto de escrutínio na esfera própria, seja ela administrativa, penal ou civil, mas não é necessariamente um ato de improbidade.”(Comentários à nova Lei de Improbidade Administrativa [livro eletrônico] / Fernando da Fonseca Gajardoni...[et al.]. -- 4. ed. -- São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2023.)O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Leading Case ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199), firmou as seguintes teses sobre a nova Lei de Improbidade Administrativa:[...] Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". [...] (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251
DIVULG 09-12-2022
PUBLIC 12-12-2022) (Destaque acrescido)Destaca-se, decisão do STJ: “Ausente o dolo específico, a conduta é atípica pela nova Lei de Improbidade Administrativa, incidente ao caso conforme o Tema 1.199 do STF.” (AgInt no AREsp n. 1.907.115/GO, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 26/6/2025.)Com base nessas premissas, passa-se à análise do caso concreto.
Histórico da demandaCuida-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa que teria se consubstanciado, segundo alegado na inicial, na ocorrência de nepotismo direto na contratação de Vladimir de França Júnior para o cargo de provimento em comissão de Chefe de Recepção da Prefeitura de Paiçandu, tendo em vista o seu parentesco por afinidade com a requerida Márcia Bianchi Costa de França. Extrai-se que a apelante Márcia, enquanto exercia as atribuições inerentes ao cargo de Controladora-Geral do Município de Paiçandu, possuía vínculo de parentesco por afinidade em 1º grau na linha reta, com o apelante Vladimir de França Júnior, seu enteado, que foi nomeado por ato do então Prefeito Municipal Tarcísio Marques dos Reis, para ocupar o cargo em comissão de Chefe de Recepção da Prefeitura de Paiçandu, no período de 01/10/2019 a 01/09/2020.Segundo consta, a irregularidade advém da violação à Súmula Vinculante nº 13, uma vez que o Prefeito do Município, apelante Tarcísio, tinha pleno conhecimento prévio acerca do parentesco existente entre a Controladora Municipal, Márcia e Vladimir.
Ainda, destacou-se que o Prefeito foi oficiado pela Promotoria de Justiça sobre a existência de outras situações de nepotismo existentes na Prefeitura durante seu primeiro mandato e que logo após a solicitação de informações sobre a nomeação de Vladimir, o servidor foi exonerado, evidenciando seu dolo. O d. Juízo a quo reconheceu a configuração de ato de improbidade administrativa pelos fatos relatados na inicial.Eis o que constou da sentença, na parte que importa: “É clara a configuração de nepotismo no caso destes autos. O entendimento sumulado veda a contratação direta de parentes na Administração Pública, em qualquer dos Poderes. Em análise, os parentes abrangidos pela decisão vinculante são: maridos, esposas, companheiros, pais, padrasto/madrasta, avós, bisavós, filhos, enteados, netos, bisnetos, irmãos, sobrinhos, tios, sogros, sogras, cunhados, genros e noras. (...)Márcia Bianchi Costa, ora ré, é madrasta de Vladimir de França Júnior, possuindo com este parentesco por afinidade em 1º grau na linha reta, sendo que o vínculo existente entre ambos pode ser facilmente observado, não apenas por meio da prova oral produzida em juízo, mas também a partir dos documentos em págs. 09/11 do seq.1.2, os quais demonstram, inclusive, residirem no mesmo endereço(Avenida João Paulinho Filho, 85, Ao 902, na Cidade de Maringá-PR, e das fotografias (seq.1.3/1.23), essas que demonstram a afinidade em diversos eventos e viagens. Márcia foi, ao tempo da nomeação de seu enteado, ocupante do cargo de Controladora Municipal de Paiçandu, conforme resta comprovado por meio da oitiva da informante Eliana de Santana Oliveira da Paixão(seq. 152.2), a qual era chefe do Recursos Humanos e ocupava cargo em comissão, pois afirmou: “que era chefe do Recursos Humanos e ocupava cargo em comissão[...]; que não é amiga de Márcia, ela não frequenta sua casa. Conhece ela da Prefeitura, era colega de trabalho, não conhecia o pai de Vladimir. Conhecia Vladimir e Márcia da Prefeitura. Márcia não influenciava no trabalho de Vladimir nesse período, não pediu para que a declarante o contratasse em algum momento. Eles trabalhavam em prédios separados, o RH fica no prédio da antiga Educação e Márcia na Prefeitura. Disse que o cargo de Márcia não era de direção, chefia ou assessoramento. Ela era advogada do município e, na época, estava na controladoria. Pediu ao Gabinete para que a contratação de Vladimir fosse feita, para o prefeito, para reaproveitá-lo. Destaca-se que a requerida Márcia foi, há vários anos, Controladora Municipal da Prefeitura de Paiçandu, de modo que seu cargo se localiza no nível máximo de direção da organização municipal interna, sendo hierarquicamente inferior apenas ao Prefeito Municipal, mas, mesmo assim, ocupando função que tem independência assegurada por lei. Desse modo, por se tratar de cargo de alto escalão dentro da estrutura da Administração Pública municipal, ainda que suas funções não estivessem atreladas a ponto de se estabelecer relação de chefia, é "hierarquicamente" superior ao cargo comissionado em que foi investido seu enteado Vladimir. Nesta linha, tem-se que o sistema de controle interno, de responsabilidade da requerida Márcia, foi preconizado pelo legislador constitucional em atenção ao princípio republicano (art. 1º, CF) e à necessidade de salvaguardar os fins que legitimam a atuação do Poder Público (art. 31, CF), de maneira que suas atribuições foram fixadas pela própria Constituição Federal (arts. 70 e 74). O controle interno é extremamente relevante e necessário nas tarefas de detecção e correção de irregularidades administrativas, no aprimoramento da gestão pública, no recebimento de reclamações realizadas por cidadãos e na promoção da transparência e do controle social, atividades que concorrem, de forma decisiva, para a prevenção de ilícitos mais graves, como atos de corrupção e improbidade administrativa. Assim, para além da responsabilidade do Prefeito à época (Tarcísio), por ter nomeado Vladimir, era dever funcional de Márcia zelar para que tal ilegalidade não ocorresse, ou, no mínimo, para que fosse sanada – ainda mais porque, enquanto Controladora Municipal (e madrasta de Vladimir), tinha pleno conhecimento da situação. Portanto, sem sombra de dúvidas, a existência de nepotismo em relação à Controladora-geral do Município é muito mais grave do que em relação a outros cargos, inclusive ao do próprio Prefeito, porque, para além de ser uma conduta que fere princípios gerais do direito(art. 37 da CF - o princípio da legalidade e da moralidade), fere a Súmula Vinculante do STF e a própria Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92, em seu art.11 caput, inciso XI. A nomeação do requerido Vladimir de França Júnior, levada a efeito pelo réu Tarcísio Marques dos Reis, com a plena evidente anuência da ré Márcia Bianchi Costa de França, a quem cumpria zelar pela legalidade dos atos do Município, ofendeu as disposições legais, princípios e súmula (supra mencionados). O réu Vladimir de França Júnior, ao aceitar a nomeação voluntária e conscientemente de que sua madrasta era servidora pública do Município, igualmente aos demais réus, também violou as disposições legais, princípios e súmula (supra mencionados), tendo praticado ato em coparticipação com os demais réus, sendo o principal beneficiário do ato de improbidade administrativa. O réu Tarcísio Marques dos Reis, ao realizar a nomeação voluntária e conscientemente de Vladimir para o cargo comissionado, quando estava ciente de que Vladimir era enteado de servidora ocupante de cargo na Prefeitura, igualmente aos demais réus, também violou os princípios consagrados na Constituição Federal brasileira(da legalidade e da moralidade - art.37 da CF), a Súmula Vinculante do STF nº 13 e a própria Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92, em seu art.11 caput, inciso XI, por terem agido todos em conluio um com o outro. Ressalta-se que o réu Tarcísio, possuía conhecimento prévio acerca do parentesco existente entre a Controladora Municipal, Márcia Bianchi Costa de França, e o Chefe de Recepção, Vladimir de França Júnior, conforme comprovam as postagens na rede social Facebook, nas quais os três réus aparecem juntos, além de outras pessoas e familiares (entre a pág.07 do seq.1.25 e seq.1.29), tendo praticado ato em coparticipação com os demais réus, por ter realizado a nomeação de Vladimir.A admissão em cargo público, em desrespeito à previsão constitucional estabelecida pelo art. 37 da Constituição Federal, envolve ofensa aos princípios consagrados na Constituição Federal brasileira(da legalidade e da moralidade - art.37 da CF), a Súmula Vinculante do STF nº 13 e a própria Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92, em seu art.11 caput, inciso XI. Sem prejuízo dos fundamentos acima, é certo que a não exigência de declaração de Vladimir de não enquadramento nas hipóteses de nepotismo, que deveria ter sido prestada pelo servidor contratado para o cargo em comissão(Vladimir), , comprova o dolo na prática de atos pelos três réus, tendo em vista que praticaram o ato em conluio um com o outro para suprimir documento essencial para a legalidade da contratação, como forma de não dar publicidade da vedação à contratação ilegal, tendo os réus violado os princípios consagrados na Constituição Federal brasileira(da legalidade e da moralidade - art.37 da CF), a Súmula Vinculante do STF nº 13 e a Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92, em seu art.11 caput, inciso XI. No caso, diante das violações praticadas pelos réus, estando comprovado o dolo conforme fundamentos desta sentença, resta caracterizada a prática de atos de improbidade administrativa previsto no inciso XI do artigo 11 da Lei nº 8.429/92. Salienta-se que a conduta imputada na inicial (art. 11, caput da LIA - revogado) permaneceu punível, com mero deslocamento para o inciso XI do artigo 11, incluído pela Lei nº 14.230/2021. Ou seja, a intenção do legislador foi de manter a conduta (nepotismo) como ímproba, mas deixado de forma explicitada. Analogicamente, Rogério Sanches Cunha ensina que “A abolitio criminis representa supressão formal e material da figura criminosa, expressando o desejo do legislador em não considerar determinada conduta como criminosa. É o que aconteceu com o crime de sedução, revogado, formal e materialmente, pela Lei nº 11.106/2005". [...] O princípio da continuidade normativo-típica, por sua vez, significa a manutenção do caráter proibido da conduta, porém com o deslocamento do conteúdo criminoso para outro tipo penal. A intenção do legislador, nesse caso, é que a conduta permaneça criminosa.” (CUNHA, Rogério Sanches. Direito Penal, 2013, p. 106). (...)Portanto ocorreu a chamada continuidade normativa típica. Na redação anterior a conduta descrita na inicial enquadrava-se no artigo 11, caput da LIA e, agora, tem previsão expressa no inciso XI, do mesmo dispositivo. Assim, sujeitam-se os réus à aplicação das sanções previstas no inciso III do artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa, in verbis: (...)Portanto, avaliando a gravidade e extensão do ato de nepotismo praticado pelos réus devem ser condenados solidariamente ao pagamento de multa civil , que arbitro em 20 (vinte vezes) vezes o valor da última remuneração percebida pelo Vladimir de França Júnior, bem como condenados à proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 4(quatro) anos, cujo valor deverá ser apurado em fase de execução de sentença. Sobre o valor da multa civil, deverá haver incidência de juros de mora à razão de 1% ao mês, a partir da última citação ocorrida nos autos até a data do efetivo pagamento, e, correção monetária, pelo IPCA-E, a partir da data desta sentença até a data do efetivo pagamento.3. DISPOSITIVO Ante o exposto JULGO PROCEDENTES os pedidos feitos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de TARCÍSIO MARQUES DOS REIS e OUTROS , todos qualificados nos autos, tendo em vista os fundamentos desta sentença, em razão do cometimento de atos de improbidade administrativa previsto no inciso XI do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92, CONDENO solidariamente os réus VLADIMIR DE FRANÇA JUNIOR, MÁRCIA BIANCHI COSTA DE FRANÇA e TARCÍSIO MARQUES DOS REIS ao pagamento de multa civil de 20 (vinte ) vezes o valor da última remuneração percebida pelo Vladimir de França Júnior, com incidência de juros de mora à razão de 1% ao mês, a partir da última citação ocorrida nos autos até a data do efetivo pagamento, e, correção monetária, pelo IPCA-E, a partir da data desta sentença até a data do efetivo pagamento, bem como CONDENO os réus à proibição de contratar com o poder público ou de receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 4(quatro) anos, o valor da multa deverá ser apurado em fase de execução de sentença, razão pela qual JULGO EXTINTO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, com fundamento no artigo 487, inciso I, do CPC. CONDENO os réus solidariamente ao pagamento das custas processuais. Por outro lado, deixo de condená-los ao pagamento de verba honorária, tendo em vista que a propositura de Ação Civil Pública para defesa do patrimônio Público é função institucional do Ministério Público, de acordo com o disposto no artigo 129, inciso III, da Constituição Federal, não havendo que se falar em fixação de honorários advocatícios.”Contra esta decisão se insurgem os apelantes, ao argumento, em síntese, a ausência de dolo e de violação à Súmula Vinculante nº 13 do STF.
Configuração do ato de improbidade no caso concretoNos termos da Lei 8.429/1992, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).Conforme o art. 1º, §1º, acrescentado pela Lei 14.230/2021, é necessário verificar, no entanto, a intenção fraudulenta e a má administração do patrimônio público por quem realiza o ato para que este seja considerado ímprobo. O §2º do mesmo artigo define dolo como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.Outrossim, a Lei 14.230/2021 alterou o caput do art. 11 da Lei 8.429, incluindo a expressão "caracterizada por uma das seguintes condutas". Com essa modificação, apenas as condutas previstas nos incisos do artigo são consideradas atos de improbidade administrativa que violam princípios da administração pública, estabelecendo um rol taxativo em vez de exemplificativo.Ademais, conforme a nova redação do art. 1º supracitado, a configuração do ato de improbidade administrativa, para fins de aplicação do art. 11, somente ocorrerá quando restar comprovado que, na conduta funcional do agente público, houve o objetivo de obter proveito econômico ou benefício indevido em favor próprio, de terceiros ou de entidade (Lei 8.429/1992, art. 11, § 1º), sendo exigida, portanto, a presença do elemento subjetivo específico. Cabe ressaltar o que dispõe o art. 11, §5º, da Lei 8.429/1992: “não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente”. O art. 17-C, incluído pela reforma legislativa, estabelece que os elementos tratados nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992 não admitem presunção:Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos; (...).De modo geral, independentemente do novo regramento, é necessário distinguir entre situações de simples irregularidades cometidas pelo administrador e aquelas classificadas como improbidade administrativa, especialmente em razão da gravidade das sanções previstas na Lei 8.429/1992. A conduta de nepotismo está proibida pela Súmula Vinculante nº 13, segundo a qual:A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.O entendimento sumulado foi incluído no art. 11, IX, da Lei 8.429/1992, conforme as modificações realizadas pela Lei 14.230/2021:Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:(...)XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; Durante o debate realizado pela Segunda Turma do STF na Reclamação 18564/SP (DJe 03.08.2016), o Ministro Dias Toffoli, relator para o acórdão, destacou que a vedação ao nepotismo estabelecida na Súmula Vinculante 13 — incorporada ao art. 11, inciso XI, da Lei 8.429/1992 — tem como objetivo "resguardar a isenção do processo de escolha para provimento de cargo ou função pública de livre nomeação e exoneração". Assim, a Súmula estabelece critérios objetivos para caracterizar o nepotismo, sem esgotar, contudo, outras formas possíveis de sua configuração.No presente caso, em que pese as alegações dos apelantes, houve comprovação suficiente de ato ímprobo nos autos.Analisando o contexto fático e documental dos autos, há prova incontroversa de que o apelante Vladimir foi nomeado pelo então prefeito do município de Paiçandu, ora apelante Tarcísio, para o cargo comissionado de Chefe de Recepção da Prefeitura de Paiçandu. Também é fato incontroverso que, a ora apelante Márcia e madrasta de Vladimir, era servidora concursada no cargo de advogada na prefeitura (desde 2007), sendo que à época, exercia a função gratificada de Controladora-Geral do Município (conforme documentos de mov. 1.2, fls. 12/13).Nos termos da Lei Complementar Municipal n° 1695/2005 e n° 1821/2008, “A Controladoria Geral, qualificada como Unidade Administrativa, integrará a estrutura organizacional da Prefeitura, vinculada diretamente ao Gabinete do Prefeito” (art. 5°).Evidente que se trata de cargo de alto escalão dentro da administração municipal, sendo certo que a apelante possuía atribuições de chefia e direção.Assim, impende salientar que, ainda que inexistente vínculo hierárquico direto entre os apelantes Márcia e Vladimir – ressalva que se faz necessária, haja vista que tal requisito não se mostra exigido pela Súmula Vinculante n° 13 –, não se pode olvidar que as atribuições inerentes ao cargo de Controladora-Geral, por sua própria natureza e relevância, consubstanciam função de elevada importância dentro da estrutura administrativa, dotada de potencial para influenciar a execução dos atos administrativos do chefe do Poder Executivo.
Ademais, o fato de Márcia ser madrasta de Vladimir, inclusive residindo no mesmo endereço, afasta qualquer possibilidade de desconhecimento da nomeação do seu enteado. E mais, o tempo de serviço de Márcia junto à Administração Pública, aliado à atribuição funcional de Controladora-Geral, corroboram que ela optou por omitir-se do seu dever de fiscalização, permitindo que a irregularidade na contratação de seu enteado ocorresse, pelo que demonstrado o dolo em sua conduta. A atuação do apelante Tarcísio, na qualidade de Perfeito do Município, também foi adequadamente individualizada. O conjunto probatório demonstrou, sem margem para dúvidas, que ele possuía conhecimento prévio sobre o parentesco de Vladimir e Márcia. Neste contexto, destaca-se que foram juntados aos autos postagens de rede social, com fotografias nas quais os três (Márcia, Vladimir e Tarcísio) aparecem juntos (mov. 1.25 e 1.29). Mas não é só. Conforme destacado pelo Ministério Público, o dolo de Tarcísio fica mais evidente uma vez que ele já havia sido oficiado pela Promotoria sobre outras situações de nepotismo existentes na Prefeitura durante seu primeiro mandato. Inclusive, verifica-se que o Prefeito, após acatar a recomendação de demissão de um servidor em razão da configuração de nepotismo, optou por permitir e realizar a nomeação de Vladimir. Ainda, nos termos da il. representante do órgão ministerial: “A situação se torna ainda mais grave porque Tarcísio já havia acatado uma Recomendação anterior do Ministério Público sobre nepotismo. Isso torna a nomeação de Vladimir de França Júnior, tempos depois, uma atitude deliberada. Além disso, existe um padrão de comportamento: parentes de Márcia são nomeados para cargos e só são exonerados após o Ministério Público solicitar informações. A exoneração de Vladimir, por exemplo, ocorreu poucos dias após a Promotoria oficiar a Prefeitura e um mês depois de uma decisão judicial em um caso análogo, o que sugere uma tentativa de evitar maiores complicações legais.”Assim, demonstrado novamente o dolo, porquanto o então Prefeito somente exonerou Vladimir do cargo comissionado (setembro de 2020) após a requisição de informações pela Promotoria e após concessão de liminar judicial determinando o afastamento de servidor em razão de suposta prática de nepotismo. Em frente, imperioso mencionar que o próprio apelante Vladimir admitiu que foi convidado por Eliana para exercer o cargo comissionado, tratando-se de pessoa que era chefe do RH e quem conheceu por intermédio de sua madrasta, Márcia. Por fim, rememora-se que não houve a apresentação, por parte de Vladimir, de declaração de não enquadramento nas hipóteses de nepotismo, sendo certo que a não exigência e apresentação desta, demostra conluio para suprimir documentos essenciais para a legalidade da contratação. Por todo exposto, demonstrado o dolo nas condutas dos apelantes na prática de ato de improbidade administrativa, não representando mero erro administrativo. Outra não foi a conclusão da Procuradoria-Geral de Justiça:“No caso dos autos, é inequívoco nos autos que o réu Tarcísio dos Reis sabia do parentesco entre Márcia de França e Vladimir de França Júnior. E, por óbvio, também sabia do ato de nomeação de Vladimir no cargo em comissão. Ficou também claro nos autos que, apesar da ciência da relação de parentesco, o réu Tarcísio dos Reis quis nomear Vladimir de França Júnior, para exercer cargo em comissão. Márcia de França sabia que era madrasta de Vladimir de França Júnior e que este estava sendo nomeado para cargo comissionado no Município em que atuava como Controladora. Porém, ainda que Controladora do Município, nada fez para impedir a ilicitude. Por isso, quis se omitir e permitir a investidura ilícita.Por sua vez, Vladimir de França Júnior sabia que era enteado de Márcia Bianchi de França e que estava sendo nomeado para cargo comissionado no Município em que sua madrasta era Controladora. E, apesar disso, quis assumir o referido cargo. Então, as condutas praticadas pelos réus não foram realizadas sem querer, de forma inconsciente ou sob coação, mas de maneira consciente e voluntária. É o que basta para caracterizar o dolo: consciência e vontade em praticar as condutas ilícitas, independentemente da demonstração de especial fim de agir, que não é exigido pelos atos de improbidade administrativa imputados. Entretanto, ainda que se exija o dolo específico, o mesmo está presente no caso em debate, uma vez que a atuação dos réus visou beneficiar indevidamente o réu Vladimir de França Júnior, com uma investidura ilícita no serviço público. Destarte, como os requeridos Vladimir de França Júnior, Márcia Bianchi Costa de França e Tarcísio Marques dos Reis praticaram os ilícitos de maneira consciente e voluntária, inclusive com dolo específico, está evidenciado que tais atos ilícitos foram cometidos dolosamente.” (mov. 16.1)Em caso semelhante, esta Câmara assim decidiu:DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO NA NOMEAÇÃO DE CARGO PÚBLICO. RECURSO DOS RÉUS PARCIALMENTE PROVIDO, MANTENDO A CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, APENAS ALTERANDO AS SANÇÕES. I. Caso em exame1. Apelação cível visando a reforma de sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, condenando os apelantes pela prática de nepotismo ao nomear uma das partes para cargo em comissão, sob a alegação de inexistência de união estável entre os réus e a falta de provas robustas que comprovassem a conduta ímproba. II. Questão em discussão2. A questão em discussão consiste em saber se houve ato de improbidade administrativa por parte dos apelantes ao nomear uma companheira para cargo em comissão, configurando nepotismo, e se as sanções impostas são adequadas e proporcionais à gravidade da conduta. III. Razões de decidir3. A petição inicial não é inepta, pois apresenta fatos e fundamentos jurídicos claros que sustentam a prática de ato de improbidade administrativa.4. Foi comprovada a existência de união estável entre os apelantes, configurando nepotismo na nomeação de Edivani Andretti para cargo em comissão.5. A conduta de nepotismo viola os princípios da administração pública, conforme estabelecido na Constituição Federal e na Lei de Improbidade Administrativa.6. O dolo específico de Élcio Jaime da Luz foi demonstrado, pois ele manteve a nomeação mesmo após recomendação do Ministério Público sobre a irregularidade.7. As sanções foram ajustadas para serem proporcionais à gravidade do ato, incluindo a proibição de contratar com o poder público e a aplicação de multa civil. IV. Dispositivo e tese 8. Apelação conhecida e parcialmente provida, mantendo a condenação por ato de improbidade administrativa, apenas alterando as sanções. Tese de julgamento: É vedada a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, para o exercício de cargo em comissão na administração pública, configurando ato de improbidade administrativa, mesmo que não haja prejuízo ao erário público. (...) (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0001496-11.2023.8.16.0140 - Quedas do Iguaçu - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ TARO OYAMA -
J. 30.10.2025) (Destaques acrescidos)DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. ALTERAÇÕES DA LEI Nº 8.429/92 PELA LEI Nº 14.230/2021. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO.I. Caso em exame Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu o pedido de reconhecimento da atipicidade superveniente das condutas imputadas aos réus, em razão das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa. A ação civil pública originária foi proposta pelo Ministério Público do Estado do Paraná, visando à responsabilização de agentes públicos por suposta prática de nepotismo, durante os mandatos de prefeito e presidente da Câmara Municipal de Quatro Barras, nos períodos de 2009 a 2012 e de 2013 a 2016.II. Questão em discussão A controvérsia reside em saber se:(i) as condutas imputadas aos réus, anteriormente enquadradas no artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92, permanecem típicas após o advento da Lei nº 14.230/2021;(ii) é possível aplicar o princípio da continuidade típico-normativa para manter a tipificação das condutas sob a nova redação legal;(iii) existem elementos suficientes para o prosseguimento da ação de improbidade administrativa, mesmo diante da alegação de ausência de dolo. III. Razões de decidir A nova redação do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, conferida pela Lei nº 14.230/2021, passou a prever rol taxativo de condutas ímprobas, afastando a possibilidade de condenação genérica por violação a princípios da administração pública. A conduta imputada aos réus — nomeação de parentes para cargos comissionados e funções gratificadas — encontra correspondência no inciso XI do artigo 11 da nova redação, configurando hipótese de continuidade típico-normativa, conforme jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça. A jurisprudência do STJ admite o reenquadramento da conduta à luz da nova legislação, desde que haja correspondência normativa e persistência da reprovabilidade do ato, afastando a abolição da tipicidade. A petição inicial apresenta elementos suficientes para autorizar o prosseguimento da ação, com indícios mínimos de autoria, dolo e dano ao erário, sendo necessária a instrução probatória para apuração da efetiva responsabilidade dos réus. A análise do elemento subjetivo (dolo) deve ocorrer em momento processual oportuno, após a produção de provas, não sendo possível sua aferição nesta fase preliminar. IV. Dispositivo e tese Juízo positivo de retratação exercido. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento:“1. A alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/92 não extingue a tipicidade da conduta de nepotismo, que permanece enquadrada no artigo 11, inciso XI, da nova redação. É possível o prosseguimento da ação de improbidade administrativa quando presentes indícios mínimos de autoria, dolo e dano ao erário, sendo necessária a instrução probatória para apuração da responsabilidade.” (...) (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0053846-42.2022.8.16.0000 - Quatro Barras -
Rel.: SUBSTITUTO MARCELO WALLBACH SILVA -
J. 08.12.2025) (Destaques acrescidos)
Do afastamento e da desproporcionalidade das sanções aplicadasPugnam os apelantes, pelo afastamento das sanções aplicadas. As sanções da Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, conforme a gravidade da conduta e a culpabilidade do agente. Deve, ainda, ser observado, o princípio da proporcionalidade e razoabilidade. O art. 12 da LIA traz que:Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (...) III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; Inicialmente, quanto a alegada ausência de dano ao erário, destaco que, ainda que da prática do ato de improbidade não resulte prejuízo ao patrimônio público, deve ocorrer a reparação ao Estado. Isso porque, a configuração do
ato
de improbidade previsto
no art. 11, XI, da Lei nº 8.429/1992 prescinde da demonstração de efetivo prejuízo ao erário ou de enriquecimento ilícito, nos termos do §4° do referido dispositivo.Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...)XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.Em frente, com relação a sanção de proibição de contratar com o poder público, esta foi imposta em conformidade com a gravidade da conduta, respeitando os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e legalidade, devendo ser mantida. Por outro lado, assiste razão aos recorrentes quando argumentam que a imposição da multa civil foi desproporcional.É que, a despeito de terem agido de forma dolosa na prática do ato de nepotismo, o ilícito não acarretou prejuízo ao erário e não trouxe maiores desdobramentos ao funcionamento da administração pública. Em que pese terem violado os princípios constitucionais, pelo que reprovável e merecedora de reprimenda, as condutas não foram especialmente gravosas, impondo-se a necessidade de redução da multa civil, a qual foi imposta em seu patamar máximo.
Nesse sentido:DIREITO ADMINISTRATIVO. (3) RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO COM BASE NO ARTIGO 11, INCISO V, DA LEI N.º 8.429/92. FRUSTRAÇÃO DO CARÁTER CONCORRENCIAL DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DOLO ESPECÍFICO. CIRCUNSTÂNCIA DEMONSTRADA. INCIDÊNCIA DA TESE FIXADA NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA NO ÂMBITO DO ARE 843989 PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. REDUÇÃO DAS SANÇÕES. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. (...) III. RAZÕES DE DECIDIR (...) 3.6 Para efeito de fixação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa, deve-se aplicá-las isolada ou cumulativamente, de forma proporcional à gravidade da conduta, atentando-se, ainda, à culpabilidade do agente. 3.7 Em atenção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade e considerando que a conduta praticada não foi extremamente gravosa, sobretudo diante da ausência de prejuízo ao erário e o baixo potencial ofensivo do ato ímprobo, impõe-se a redução da multa civil imposta aos réus. IV. DISPOSITIVO E TESE Apelações Cíveis parcialmente providas para reduzir a multa civil imposta aos réus, mantendo-se as demais sanções. (...) (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0000525-56.2020.8.16.0067 - Cerro Azul -
Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO - J. 22.01.2025) (Destaques acrescidos)APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE DA LEI N.º 14.230/2021. CONDUTA DOLOSA. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. DOLO QUE SE MOSTROU EVIDENCIADO PELO CONJUNTO PROBATÓRIO. FATOS DESCRITOS NA DENÚNCIA QUE SE DESLOCARAM PARA O NOVO ARTIGO, NÃO HAVENDO QUE SE FALAR EM SENTENÇA EXTRA PETITA. MULTA REDUZIDA EM ATENÇÃO À PROPORCIONALIDADE NA CONDUTA DOS AGENTES E AO PREJUÍZO CALCULADO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO SOMENTE PARA REDUÇÃO DA MULTA CIVIL APLICADA. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0002459-42.2023.8.16.0100 [0003703-84.2015.8.16.0100/1] - Jaguariaíva - Rel.: SUBSTITUTO MARCIO JOSE TOKARS - J. 02.09.2024) (Destaques acrescidos)Desse modo, impõe-se a redução da multa civil imposta de 20 (vinte) vezes o valor da última remuneração percebida por Vladimir de França Júnior para 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração percebida por Vladimir de França Júnior à época dos fatos. Conforme fundamentação supra, a sanção de proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios resta mantida nos moldes fixados na sentença.CONCLUSÃOAssim, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso de Apelação Cível interposto por MÁRCIA BIANCHI COSTA DE FRANÇA e VLADIMIR DE FRANÇA JUNIOR, e conhecer e dar parcial provimento ao recurso de Apelação Cível interposto por TARCÍSIO MARQUES DOS REIS, apenas para reduzir a multa civil de 20 (vinte) para 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração percebida pelo apelante Vladimir à época dos fatos, nos termos da fundamentação.