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Processo:

RELATÓRIOCuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face do MUNICÍPIO DE ICARAÍMA/PR, cuja sentença[1] proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Icaraíma[2] julgou procedente o pedido inicial, nos seguintes termos:“(...)III. Dispositivo Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC, os pedidos contidos na inicial, com o fim de condenar o Município de Icaraíma, nos termos da fundamentação, ao ressarcimento dos valores indevidamente cobrados dos beneficiários de REURB-S que efetivamente comprovarem que os suportaram, referentes à avaliação topográfica, sem prejuízo da execução residual do dano material pelo Ministério Público, com fundamento no art. 100 da Lei n° 8.078 /1990. Os valores a serem objeto de ressarcimento deverão ser atualizados monetariamente, desde a data do desembolso, pelo índice IPCA-E. O montante atualizado deverá ser acrescido, a contar da citação, de juros moratórios aplicados à caderneta de poupança (0,5% ao mês, caso a taxa SELIC seja superior a 8,5% ao ano, ou 70% da taxa SELIC ao ano, nos demais casos - art. 12, inciso II, da Lei nº 8.177/91, em sua redação atual). A partir da data da publicação da Emenda Constitucional n.º 113/2021, incidirá, para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, uma única vez, até o efetivo pagamento, o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente. Como corolário da sucumbência, condeno o requerido ao pagamento das custas e despesas processuais. Não há condenação ao pagamento de honorários advocatícios, eis que a demanda foi ajuizada pelo Ministério Público. (...)”.Recorreu o Município de Icaraíma[3] afirmando, em síntese, que: a) “o procedimento administrativo de Regularização Fundiária Urbana – REURB foi conduzido em plena observância às disposições da Lei nº 13.465/2017, do Decreto Federal nº 9.310/2018 e da legislação municipal correlata.”;b) “não houve qualquer restrição ou obstáculo à participação dos interessados. Ao contrário, o procedimento foi amplamente divulgado, permitindo que todos tivessem conhecimento das etapas e pudessem intervir tempestivamente, quando assim desejassem.”;c) “se admitisse a ocorrência de eventual falha formal durante o trâmite do procedimento de REURB, tal circunstância não ensejaria a nulidade dos atos administrativos se não demonstrado prejuízo concreto aos interessados ou ao resultado final da regularização fundiária.”;d) “não há qualquer prova de que eventual imperfeição formal tenha causado lesão a direitos subjetivos, comprometido a validade da decisão administrativa ou inviabilizado o contraditório e a ampla defesa. Ao contrário, como demonstrado no tópico anterior, todos os atos foram amplamente divulgados, com abertura de prazos para manifestação e garantia de participação dos interessados.”;e) “mesmo que houvesse imperfeições formais – o que, frisese, não ocorreu –, estas não poderiam justificar a anulação de um procedimento legítimo, transparente e eficaz, sob pena de violar-se o princípio da proporcionalidade e ocasionar grave prejuízo à coletividade beneficiada pela regularização fundiária.”;f) “A sentença recorrida, ao impor obrigações específicas e determinar a adoção de medidas administrativas previamente definidas pelo Juízo, ultrapassou os limites da função jurisdicional e acabou por substituir se ao Poder Executivo na condução de uma política pública complexa – no caso, a Regularização Fundiária Urbana – REURB.”;g) “No campo da regularização fundiária, a lei confere ao Executivo municipal a prerrogativa de elaborar, coordenar e executar o procedimento, definindo prioridades, etapas e prazos de acordo com critérios técnicos, disponibilidade orçamentária e planejamento estratégico. Ao Judiciário compete exercer o controle de legalidade, não podendo intervir no mérito administrativo, sob pena de violar o princípio da reserva de administração.”;h) “A determinação judicial, ao impor etapas, prazos e métodos específicos de execução, desconsiderou os critérios técnicos da Administração e comprometeu o planejamento municipal, configurando ingerência indevida e afronta direta ao princípio da separação dos poderes e ao postulado da eficiência administrativa (art. 37, caput, CF).”;i) “o procedimento de REURB foi conduzido de forma regular e legítima, não havendo fundamento jurídico para a intervenção judicial que culminou na anulação de atos administrativos válidos e eficazes.”;j) “conforme comprovam as notas fiscais, recibos e demais documentos juntados aos autos, o Município não recebeu qualquer valor a esse título, uma vez que os pagamentos foram realizados diretamente pelos particulares beneficiários à empresa Geomática Serviços Geográficos Ltda., contratada para execução do levantamento topográfico e demais serviços técnicos.”;k) “Nos termos do art. 114 do CPC, há litisconsórcio passivo necessário quando, pela natureza da relação jurídica, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes. Como a obrigação de restituição recai, de fato, sobre a empresa que recebeu os valores, a sua inclusão no polo passivo é medida indispensável para assegurar a correta responsabilização e evitar distorções no cumprimento da decisão judicial.”;l) “a inclusão da Geomática Serviços Geográficos Ltda. no polo passivo da presente demanda, possibilitando-lhe apresentar defesa e suportar eventual condenação, na medida de sua responsabilidade.”.A parte apelada apresentou as contrarrazões recursais[4], pleiteando a manutenção da sentença.A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo parcial conhecimento, e no mérito, pelo desprovimento do recurso interposto pelo Município[5].

VOTOAs questões em exame serão analisadas na seguinte ordem:a) Litisconsórcio passivo necessário;b) Ilegalidade da cobrança.1. DO LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIOAlega o Município apelante a necessidade de inclusão da empresa Geomática Serviços Geográficos Ltda. no polo passivo, já que foi a efetiva recebedora dos valores da avaliação topográfica, evitando condenação indevida ao Município.Não acolho a argumentação, sob pena de supressão de instância.Isso porque, a tese apenas foi apresentada em sede recursal, não constituindo em matéria exposta ao juízo de primeiro grau quando da prolação da sentença recorrida.A matéria trazida somente perante esta Corte Revisora, e que não seja de ordem pública, consiste em inovação recursal e sua apreciação constitui em violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.A propósito, decisão deste Tribunal de Justiça:APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA C/C REPETIÇÃO DE INDÉBITO. PRELIMINARES. NULIDADE DA SENTENÇA. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE ANALISOU TODAS AS QUESTÕES ARGUIDAS PELAS PARTES. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. MATÉRIA NÃO ALEGADA EM PRIMEIRO GRAU. INOVAÇÃO RECURSAL. PRELIMINAR QUE NÃO MERECE CONHECIMENTO. ILEGITIMIDADE ATIVA. INADMISSIBILIDADE. IMPOSTO SUPORTADO PELA AUTORA, SEM A TRANSFERÊNCIA DO ENCARGO A TERCEIRO. PRECEDENTES DESTE E. TRIBUNAL EM CASOS ANÁLOGOS. MÉRITO. TAXATIVIDADE DA LISTA DE SERVIÇOS SUJEITOS À TRIBUTAÇÃO. ART. 156, III, CF. ART. 1º, CAPUT E §4º, DA LC 116/2003. TEMA 296, STF. SERVIÇOS DE SANEAMENTO AMBIENTAL E TRATAMENTO DE ÁGUA QUE CONSTAVAM NOS SUBITENS 7.14 E 7.15 DA LISTA ANEXA. VETO PRESIDENCIAL EM NOME DO INTERESSE PÚBLICO. INVIABILIDADE DA COBRANÇA DE ISSQN SOBRE OBRAS DE MANUTENÇÃO, MELHORIAS E AMPLIAÇÃO DO SISTEMA DE ESGOTO SANITÁRIO. PRECEDENTES DESTE E. TRIBUNAL. RECURSO DO MUNICÍPIO DE NOVA AURORA PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NA PARTE CONHECIDA, DESPROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO DE CAFELÂNDIA DESPROVIDO.[6]Por esse motivo, não conheço dessa parte do recurso.2. DA ILEGALIDADE DA COBRANÇATrata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público em face do Município de Icaraíma, em razão de irregularidades no processo de Regularização Fundiária Urbana (REURB) iniciado em 2019. O ponto central da demanda foi a cobrança de valores de beneficiários da modalidade REURB-S, destinada a famílias de baixa renda, para custear medições topográficas realizadas por empresa privada. À época, a legislação vigente (Lei 13.465/2017) não autorizava tal cobrança, que só passou a ser permitida com a Lei 14.118/2021. O Ministério Público sustentou que houve violação ao princípio da legalidade e que os moradores foram induzidos a pagar sem alternativas oferecidas pelo poder público.O Juízo a quo acolheu integralmente os pedidos formulados pelo Ministério Público e condenou o ente municipal a ressarcir os valores indevidamente exigidos dos beneficiários da REURB-S, relativos à avaliação topográfica, mediante comprovação do pagamento, com atualização monetária e juros conforme fixado na decisão.Alega o Município de Icaraíma: a regularidade do procedimento administrativo de REURB; a incidência do princípio da inexistência de nulidade sem prejuízo; a ocorrência de ingerência indevida do Poder Judiciário no mérito administrativo; e, a inexistência de ilegalidade nos atos praticados.Sem razão o Apelante.O cerne da controvérsia não está na completude das etapas administrativas típicas da REURB, mas na conformidade da atuação municipal com o princípio da legalidade (art. 37, caput, CF) quando condicionou a regularização fundiária de interesse social (REURB‑S) ao pagamento, por beneficiários de baixa renda, de custos de levantamento e medições topográficas realizados por empresa privada, em período anterior à alteração normativa que veio, mais tarde, a facultar tal custeio ao particular.A sentença é clara ao assentar que, “no caso em análise, questiona-se a validade da cobrança das custas de avaliação topográfica realizada por empresa privada, que foram arcadas pelos beneficiários da REURB-S, ocorridas no período de 2019 e 2020 (antes da alteração legislativa do artigo 33, acima mencionado).” e, após cotejo fático-probatório, concluiu pela violação ao princípio da legalidade, porquanto “ficou comprovado que houve, de fato, a cobrança consciente e indevida de valores de beneficiários de REURB-S considerados como ‘baixa renda’” e que “foram uníssonas as alegações de que não foram ofertadas opções aos beneficiários, tampouco esclarecido quanto ao dever do poder público de custear a avaliação”.A decisão, ademais, registra que os boletos apresentados (p. ex., de Isabel Tavares) foram direcionados à Geomática, com pagamentos em 2019, antes da Lei nº 14.118/2021, o que “demonstrando evidente violação ao princípio da legalidade”.Não prospera, pois, a tese de regularidade ampla do procedimento à luz da Lei nº 13.465/2017, se o ponto específico e decisivo, ou seja, a indevida transferência de custos obrigatórios de REURB‑S a beneficiários de baixa renda, em período no qual a legislação não a admitia, restou comprovado.A alegação de que “o Município não recebeu quaisquer valores” não desfaz a ilegalidade de ter direcionado e condicionado o andamento da REURB‑S ao pagamento pelos beneficiários, por se tratar de dever jurídico do ente (art. 33, §1º, I, na redação vigente à época) e não de mera liberalidade facultada à população vulnerável.Em reforço, a sentença transcreve os relatos testemunhais colhidos em audiência: exigência de pagamento em reuniões com representantes do Município, inexistência de alternativa pública de custeio, pagamentos por boletos e pix à empresa privada, e não obtenção de escritura por quem não conseguiu pagar. Esses elementos fáticos, valorados sob contraditório, afastam a narrativa de regularidade e de quitação espontaneamente assumida pelos beneficiáriosEm suma, o Município descreve as etapas da REURB, mas não rebate o núcleo jurídico do vício constatado: a cobrança indevida, em REURB‑S e em período anterior à alteração legislativa, que o decisum reputou incompatível com o princípio da legalidade.Quanto ao argumento de “inexistência de nulidade sem prejuízo” não se aplica à hipótese, por duas razões:Não se discute vício meramente formal sanável ou irregularidade procedimental instrumental, mas conduta material ilícita — cobrança indevida a populações de baixa renda em REURB‑S, condicionando a regularização ao pagamento de medições topográficas — praticada em afronta a texto legal vigente à época. O princípio da instrumentalidade das formas não convalida ato material contrário à lei nem evita sua consequência jurídica.O prejuízo foi demonstrado de modo direto e concreto: desembolso por famílias de baixa renda, exclusão de quem não pôde pagar, e frustração de expectativa de regularização para os inadimplentes dos encargos indevidos. As testemunhas e os documentos revelam impacto financeiro e social incompatível com a finalidade protetiva da REURB‑S.Logo, não se trata de “defeito sem dano” nem de forma que cumpriu sua finalidade por outra via; trata-se de cobrança ilegal que atingiu bens jurídicos tutelados e exige a correspondente recomposição.Também não há ingerência indevida do Judiciário. A sentença não substitui o administrador na gestão do programa, não estabelece política pública de REURB nem define cronograma técnico; limita-se ao controle de legalidade, reconhecendo que, no período de 2019/2020, o Município condicionou a REURB‑S à quitação de encargos que deveria custear, e determinando o ressarcimento a quem demonstrar pagamento. Esse é exercício típico e necessário da função jurisdicional para coibir transgressões à lei e assegurar direitos dos administrados.A separação de poderes não blinda atos administrativos ilegais da apreciação judicial, especialmente quando perpetrados contra população vulnerável sob programa social que pressupõe gratuidades e obrigações estatais específicas.Portanto, é de se rejeitar as teses de regularidade ampla, de inexistência de prejuízo, de ingerência judicial e de ausência de ilegalidade administrativa, porquanto a sentença bem identificou e comprovou a cobrança indevida em REURB‑S, em período anterior à alteração legislativa, e sua repercussão concreta sobre beneficiários de baixa renda.Sem honorários.DO PREQUESTIONAMENTOTem-se por prequestionadas todas as disposições legais expressas descritas no recurso e nas contrarrazões recursais.DA CONCLUSÃODiante do exposto, voto no sentido de negar provimento ao apelo do Município, mantendo a sentença incólume, uma vez que restou comprovada a cobrança indevida de valores dos beneficiários da REURB-S em período anterior à alteração legislativa que facultou tal prática, em afronta direta ao princípio da legalidade.