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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recursos de apelação cível interpostos por Carnelozzi e Carnelozzi Ltda, Conceição Helbe Carnelozzi, João Gustavo Carnelozzi, F. J. Pereira, Francisco Joaquim Pereira e Roderjan Luiz Inforzato, nos autos de Ação de Improbidade Administrativa nº 0004154-02.2014.8.16.0050, em face da sentença (mov. 511.1 – 1º Grau) proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Bandeirantes, que julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais para condená-los pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, caput e inciso VIII, da Lei 8.429/1992; para “suspender os direitos políticos dos requeridos, pelo prazo de 05 (cinco) anos; 1.4. Condenar os demandados, solidariamente, ao pagamento de multa civil no importe de R$229.423,54 (duzentos e vinte e nove mil, quatrocentos e vinte e três reais e cinquenta e quatro centavos), atualizada monetariamente pelo índice INPC/IBGE e acrescida de juros de mora de 1% ao mês (art. 406 do CC) a partir da sentença. A multa civil deverá ser revertida em favor do Município de Santa Amélia/PR, nos termos do que preceitua o art. 18 da Lei nº. 8.429/92; e 1.5. Proibir os demandados de contratar com o Poder Público ou por qualquer meio, receber deste, direta ou indiretamente, benefícios fiscais e creditícios pelo prazo de 05 (cinco) anos” (mov. 511 – 1º grau).
Resumo do andamento processual:
“O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ ajuizou a presente Ação Civil Pública para imposição de sanções por Ato de Improbidade Administrativa, ressarcimento ao erário e indenização por danos morais em face de RODERJAN LUIZ INFORZATO, ODILON CAMPOS SILVEIRA FILHO, LUIZ HENRIQUE RANUCI, MARIO CESAR DOS SANTOS, VANDERLEI DINIZ DA LUZ, CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA, CONCEIÇÃO HELBE CARNELOZZI, JOÃO GUSTAVO CARNELOZZI, F. J. PEREIRA e FRANCISCO JOAQUIM PEREIRA. Segundo consta da inicial, foi instaurado o Inquérito Civil nº 0130.05.000136-6 para investigar a notícia de irregularidades cometidas no ano de 2005, pelo ex-prefeito do Município de Santa Amélia, RODERJAN LUIZ INFORZATO, quanto ao abastecimento de veículos particulares às expensas da Prefeitura e por fraudes nos procedimentos licitatórios para aquisição dos combustíveis. Afirma que o Município de Santa Amélia não possuía, durante a gestão do requerido RODERJAN LUIZ INFORZATO, controle do abastecimento dos veículos da frota municipal, em que pese a existência de Recomendação Administrativa do Ministério Público neste sentido. Alega que, somente no ano de 2005, o município realizou 3 (três) Tomadas de Preço para cobrir uma despesa fixa com combustíveis, a fim de beneficiar duas empresas locais, os requeridos F J PEREIRA EPP e CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA. Em relação à Tomada de Preços nº 01/2005, afirma que não houve justificativa para indicação do valor da licitação; não foram especificados os veículos que utilizariam o combustível licitado; foi estipulado o prazo limitado a seis meses; e não houve especificação do recurso orçamentário para cobrir a despesa. Aduz, ainda, que: a Portaria que designou a Comissão de Licitação não foi acostada no procedimento; o requerido ODILON CAMPOS SILVEIRA FILHO lançou parecer contábil e atuou como integrante da comissão de Licitação; a minuta do futuro contrato não foi acostada no procedimento licitatório; a vedação fixada na cláusula 3.2 é limitadora da concorrência; há divergência no edital em relação ao pedido inicial, no que tange à data de término do contrato. Questiona, igualmente: que o edital restou publicado em jornal não identificado sequer pela data, o que impossibilita a verificação do respeito ao prazo mínimo de 15 dias para a realização da licitação; que as requeridas F. J. PEREIRA EPP e CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA. foram consideradas habilitadas com base em documentos relativos ao ano de 2003 e não de 2004 como seria o legal; que as certidões negativas das empresas foram emitidas com diferença de segundos, em data de 31/01/2005, ao passo que a abertura dos envelopes se deu em 28/01/2005 e que ambas foram vencedoras. Relata que, mesmo com estas irregularidades, o requerido VANDERLEI deu parecer jurídico favorável pela sua homologação, realizada pelo requerido RODERJAN, sendo os contratos assinados em 10/02/2005. Por fim, relata: que houve publicação dos extratos dos contratos assinados, sem a possibilidade de se identificar, novamente, qual o veículo utilizado e a data da publicação; e que houve um consumo além da quantidade contratada e sem a existência de um termo aditivo. Já no que diz respeito à Tomada de Preços nº 02/2005 afirma: que foi instaurada antes mesmo do fim do contrato decorrente da TP 01/2005, por requerimento, sem data, do requerido LUIZ HENRIQUE, Chefe de Gabinete do Prefeito, mesmo ele fazendo parte da Comissão de Licitação; que também não especifica quais seriam os combustíveis licitados, o número de veículos da frota e o critério utilizado para definição dos valores; que no mesmo dia 09/05/2005 o requerido RODERJAN deu continuidade ao procedimento, o requerido ODILON atestou a dotação orçamentária – mesmo sendo integrante da Comissão –, o requerido VANDERLEI deu como cumprida a fase interna (embora erroneamente tenha constado a data de 19/05), o requerido RODERJAN autorizou a realização do certame e o requerido ODILON encaminhou ao Departamento Jurídico a minuta do edital e do contrato para análise. Salienta, ainda, que: no edital consta duas datas para abertura dos envelopes, dias 08/06/2005 e 11/06/2005 (itens 1.1, 1.2 e 1.3); não é possível verificar em qual veículo foi publicado o edital e a data de publicação, impossibilitando a conferência do prazo mínimo de 15 dias de antecedência; não foi exigido dos pretendentes a apresentação de certidões de regularidade fiscal e jurídica; a empresa CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA apresentou declaração de renúncia ao direito de recurso com data de 24/05/2005 (anterior à licitação) e a empresa F. J. PEREIRA EPP apresentou a mesma declaração com data de 08/06/2008; nesta mesma data (dia do certame) foi lavrada ata de abertura dos envelopes e desistência de recurso; as requeridas apresentaram as certidões de regularidade de FGTS e cartão de CNPJ expedidos com segundos de diferença. Ressalta que, enquanto na TP nº 01/2005 sagraram-se vencedoras a empresa CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA para fornecer óleo diesel e a requerida F. J. PEREIRA EPP para fornecer gasolina e álcool; na TP nº 02/2005, inversamente, a requerida CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA venceu o fornecimento de gasolina e álcool e a requerida F. J. PEREIRA EPP de óleo diesel. Relata, também, que: no mesmo dia do certamente (08/06/2005) o assessor jurídico e requerido VANDERLEI, por meio de carimbo, manifestou-se favorável à homologação da licitação, embora em outra folha conste o mesmo carimbo datado de 15/06/2005; no dia 14/06/2005 o requerido RODERJAN assinou o aviso de homologação e adjudicação do certame, embora os contratos tenham sido assinados em data anterior (08/06/2005); não é possível verificar o veículo em que foram publicados os extratos dos contratos e a data; houve consumo de combustível além do limite previsto contratualmente, sem termo aditivo. Em relação à Tomada de Preços nº 003/2005 afirma que: no dia 02/09/2005 iniciou-se a requerimento do requerido LUIZ HENRIQUE, Chefe de Gabinete, para a “aquisição de pneus e câmaras”, mesmo sendo ele também membro da comissão de licitações e sem indicação específica do objeto a ser contratado e do valor máximo de contratação; no mesmo dia o requerido RODERJAN deu prosseguimento, o contador e requerido ODILON atestou a dotação orçamentária de forma genérica – sendo também integrante da Comissão – e o assessor jurídico e requerido VANDERLEI deu como cumprida a fase interna, fixando o preço máximo da contratação (não mencionado anteriormente), com alteração de objeto do procedimento que passou a ser “aquisição de combustíveis”. Relata que, ainda no mesmo dia, o requerido RODERJAN autorizou a licitação e fixou o objeto como sendo de aquisição de combustíveis e o requerido ODILON, como integrante da Comissão, encaminhou a minuta do edital e contrato para análise do Departamento Jurídico. Da mesma forma, aduz que: não foi observada a regra de publicação do edital e o prazo mínimo para realização do certame; não foram exigidas Certidões de regularidade econômica, financeira e fiscal. E, assim como na TP nº 1/2005, foi limitada a competição pelo item 5.2.6; a empresa CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA apresentou declaração de renúncia ao direito de recurso com data de 20/09/2005 (anterior à licitação) e a empresa F. J. PEREIRA EPP apresentou a mesma declaração com data de 28/09/2005 e nesta mesma data (dia do certame) foi lavrada ata de abertura dos envelopes e desistência de recurso. Novamente, foram vencedoras do certame ambas as empresas, sendo a requerida CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA vencedora para fornecimento de gasolina e a requerida F. J. PEREIRA EPP para entrega de óleo diesel. Narra que também no mesmo dia do certame o requerido VANDERLEI, por meio de carimbo, manifestou-se favorável à homologação. E no dia 28/09/2005 o requerido RODERJAN adjudicou e homologou a licitação, sendo os contratos assinados em 29/06/2005. Não sendo possível verificar o veículo em que os extratos foram publicados e a data. Discorre o Ministério Público que em decorrências das Tomadas de Preço nºs 001/2005, 002/2005 e 003/2005 houve um incremento no consumo de combustível sem justificativa, pois a frota de veículos continuou a mesma em relação ao ano anterior e a municipalidade dispendeu com combustíveis os totais de: a) R$ 128.528,97 (cento e vinte e oito mil, quinhentos e vinte e oito reais e noventa e sete centavos) de óleo diesel; b) R$ 77.156,26 (setenta e sete mil, cento e cinquenta e seis reais e vinte e seis centavos) de gasolina; e c) R$ 23.738,31 (vinte e três mil, setecentos e trinta e oito reais e trinta e um centavos) de álcool. Assim, diante da alegada violação aos princípios da administração pública pelos demandados, requereu o Ministério Público a indisponibilidade de bens pelo valor total gasto no importe de R$229.423,54 (duzentos e vinte e nove mil, quatrocentos e vinte e três reais e cinquenta e quatro centavos), que atualizado totalizava R$ 776.016,83 (setecentos e setenta e seis mil, dezesseis reais e oitenta e três centavos). Ao final, pugnou pela procedência dos pedidos: de nulidade dos procedimentos licitatórios, contratos, empenhos e ordens de pagamento deles derivados; e a condenação dos requeridos à devolução do valor gasto, pagamento de danos morais e nas sanções por ato de improbidade administrativa (estas apenas em relação aos requeridos não atingidos pela prescrição). Foi deferida a liminar de indisponibilidade dos bens dos requeridos e determinada as respectivas notificações para defesa preliminar (mov. 13.1). Devidamente notificados, os requeridos, com exceção de ODILON CAMPOS SILVEIRA FILHO apresentaram defesa preliminar (movs. 44.1, 57.1 e 69.1). Na sequência, foram afastadas as preliminares, recebida a inicial e determinada a citação dos requeridos (mov. 177.1). Devidamente citados, os requeridos apresentaram contestação: EMPRESA CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA, CONCEIÇÃO HELBE CARNELOZZI, JOÃO GUSTAVO CARNELOZZI, EMPRESA F. J. PEREIRA, FRANCISCO JOAQUIM PEREIRA, LUIZ HENRIQUE RANUCI e VANDERLEI DINIZ DA LUZ (mov. 194.1); RODERJAN LUIZ INFORZATO (mov. 195.1); e MARIO CESAR DOS SANTOS (mov. 196.1). Impugnação à contestação apresentada no mov. 199.1. Saneado o feito, foram fixados os pontos controvertidos e deferida a produção de prova oral e documental (mov. 233.1). Realizada audiência de instrução, foi tomado o depoimento pessoal dos requeridos e realizada a oitiva de testemunhas arroladas pelas partes (movs. 316 e 367). Na sequência, as partes apresentaram alegações finais: Ministério Público (mov. 395.1); EMPRESA CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA, CONCEIÇÃO HELBE CARNELOZZI, JOÃO GUSTAVO CARNELOZZI, EMPRESA F. J. PEREIRA, FRANCISCO JOAQUIM PEREIRA, LUIZ HENRIQUE RANUCI e VANDERLEI DINIZ DA LUZ (mov. 416.1); e RODERJAN LUIZ INFORZATO (mov. 417.1)” (mov. 511.1 – 1º grau).
Sobreveio a r. sentença (mov. 511.1 – 1º grau) e, na sequência, foram rejeitados os embargos de declaração opostos (mov. 569.1 – 1º grau).
Irresignados, Carnelozzi e Carnelozzi Ltda., Conceição Helbe Carnelozzi, João Gustavo Carnelozzi, F. J. Pereira e Francisco Joaquim Pereira interpuseram recurso de Apelação Cível sustentando, em síntese, que: (i) a sentença contrariou a própria conclusão de improcedência da maior parte das acusações, ao impor multa civil com base exclusivamente na diferença de consumo de combustível entre 2004 e 2005, sem demonstrar qualquer ato ímprobo, dolo, culpa ou participação efetiva dos apelantes nos supostos ilícitos; (ii) o aumento das despesas com combustíveis no ano de 2005 decorreu de circunstâncias administrativas legítimas, notadamente a mudança de gestão municipal, a recuperação de frota sucateada, a retomada e intensificação de serviços públicos (transporte escolar, transporte de enfermos, reformas de vias rurais e demais atividades essenciais), o que naturalmente elevou o consumo, afastando a tese de desvio de verbas ou dano ao erário; (iii) não há prova de que as pessoas físicas e jurídicas apelantes tenham concorrido para qualquer irregularidade, tratando‑se de consequência meramente administrativa atribuível, quando muito, à gestão do Chefe do Executivo, de modo que a responsabilização solidária dos particulares, com imposição de multa, suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, mostra‑se indevida e desprovida de suporte probatório, devendo a sentença ser reformada para afastar integralmente as sanções impostas (mov. 591.2 – 1º grau).
Por sua vez, Roderjan Luiz Inforzato interpôs recurso de Apelação Cível, alegando: (i) nulidade da sentença por ausência de fundamentação idônea, com condenação genérica e em bloco dos réus, sem individualização de condutas específicas, violando o art. 93, IX, da CF e o art. 489 do CPC, o que cerceia o contraditório e a ampla defesa recursal, requerendo nova decisão motivada; (ii) no mérito, ausência de dano efetivo ao erário, pois os combustíveis foram integralmente fornecidos em valores compatíveis e inferiores ao mercado, sem superfaturamento ou prejuízo comprovado, o que afasta a tipicidade do art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/1992, não cabendo dano presumido ("in re ipsa"); (iii) inexistência de dolo ou má-fé, pois os procedimentos licitatórios seguiram pareceres técnicos e jurídicos do Município, aprovados regularmente, em contexto de gestão inicial com frota sucateada e necessidades urgentes, sem prova de conluio ou direcionamento, conforme depoimentos testemunhais; (iv) desproporcionalidade das sanções (suspensão de direitos políticos e proibição de contratar por 5 anos, além de multa de R$ 229.423,54), violando o art. 12, parágrafo único, da LIA, requerendo sua redução ou exclusão em observância à razoabilidade, ausência de gravidade e vida pregressa do apelante (mov. 593.1 – 1º grau).​Contrarrazões pelo não provimento dos recursos (mov. 597.1 – 1º grau).
Após distribuição dos autos, converteu-se em diligência para preparo recursal (mov. 14), diligência atendida (mov. 16); com posterior suspensão do feito, tal como fixada pelo Superior Tribunal de Justiça – Tema nº 1042 e por este Tribunal de Justiça (Grupo de representativos 017) (mov. 50.1).
Nova conversão do feito em diligência, para manifestação das partes sobre a aplicação da Lei nº 14.230/21 (mov. 103.1).
O apelado, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, opinou pela absolvição dos apelantes e reforma da sentença de primeiro grau, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, em especial, quanto à redação do art. 10 caput e inciso VIII, da LIA, que impossibilitou a condenação por improbidade administrativa com base em dano in re ipsa, tal como sustentado na presente ação (mov. 113.1).
Os apelantes manifestaram-se no mesmo sentido (mov. 117/120).
A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e parcial provimento “dos recursos apresentados por Carnelozzi e Carnelozzi LTDA, Conceição Helbe Carnelozzi, João Gustavo Carnelozzi, F. J. Pereira, Francisco Joaquim Pereira e Roderjan Luiz Inforzato, para manter a condenação dos recorrentes, com o reenquadramento ex officio das condutas e das sanções impostas (mov. 140.1).
Diante da notícia de falecimento do patrono, FRANCISCO JOAQUIM PEREIRA e FJ PEREIRA EPP foram intimados para constituir novo advogado (mov. 143).
Ato contínuo, informou-se o óbito do apelante FRANCISCO JOAQUIM PEREIRA, motivo pelo qual houve suspensão processual e retorno dos autos à Promotoria de Justiça de Bandeirantes para regularização (mov. 183.1).
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ requereu habilitação e citação dos herdeiros de FRANCISCO JOAQUIM PEREIRA (mov. 198), pedido deferido (mov. 209.1).
Os herdeiros de Francisco Joaquim Pereira (Fabiana Andrea Fernandes Lima Pereira de Paula, Nadya Maria Pereira, Leila Maria Fernandes Lima Pereira, Juliana Andrea Fernandes Lima Pereira e Djalma Pereira Junior) e F.J. Pereira EPP manifestaram-se, ao mov. 227.1, pugnando pela absolvição, considerando: (i) a retroatividade imperativa da Lei nº 14.230/2021 (nova LIA), como lei material mais benéfica, aplicável ao caso sem trânsito em julgado, conforme STF (Tema 1.199, ARE 843.989/PR), exigindo dano efetivo ao erário e dolo específico, ambos ausentes nos autos; (ii) a ausência de dano comprovado, pois o combustível foi entregue e utilizado sem superfaturamento ou prejuízo material, afastando o art. 10 da LIA, sem cabimento a dano presumido; (iii) a inexistência de dolo específico para o art. 11, V (frustração de licitação), sem prova de intenção deliberada de conluio ou benefício indevido; (iv) a convergência do apelado, Ministério Público, com a absolvição.
A d. Procuradoria-Geral de Justiça ratificou pronunciamento anterior (mov. 230.1).
É a breve exposição.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO.
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo conhecimento os recursos.
II.I – PRELIMINAR - NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO.
O apelante Roderjan Luiz Inforzato alega a nulidade da sentença, pela ausência de fundamentação adequada em relação à condenação imposta (mov. 593.1 – 1º grau).
É princípio jurídico que todas as decisões do Poder Judiciário sejam fundamentadas, cabendo ao Magistrado expor de forma clara e congruente os motivos pelos quais aplicou determinado preceito jurídico ou as razões pelas quais considerou procedente ou improcedente o pleito submetido à sua análise.
Ressalta-se que a decisão desfavorável à parte não caracteriza ausência de fundamentação, mesmo que seja apresentada de maneira breve e concisa.
Com efeito, as decisões judiciais devem ser adequadamente fundamentadas, a teor do disposto no art. 93, IX, da Constituição Federal, e no art. 11, caput, e art. 489, II e §1º, ambos do Código de Processo Civil.
A par disso, constata-se que o Juízo a quo fundamentou adequadamente as razões pelas quais condenou os apelantes por ato de improbidade administrativa, in verbis:
“(...) restou demonstrado nos autos diversas irregularidades nos procedimentos licitatórios realizados para aquisição de combustíveis no Município de Santa Amélia-PR – Tomadas de Preços nºs 01/2005, 02/2005 e 003/2005 –, as quais ultrapassam o âmbito de uma mera ausência de organização administrativa, jurídica e contábil, dentre elas destaco: O fracionamento do procedimento licitatório, em violação aos artigos 23, §5º, e 24, II, ambos da Lei nº 8.666/93; Limitação geográfica do licitante, em confronto com o disposto no art. 37, XXI, da CF/88 e ao art. 3º, §1º, I, da lei de licitações; Irregularidades na publicidade do certame, a qual não observou o art. 21 da referida lei; e Descompasso de datas inseridas no procedimento, como o julgamento no dia 28/01/2005 e emissão das Certidões Negativas de Tributos e Contribuições Federais somente em 31/01/2005. Além destas irregularidades, as quais, por si só, já demonstram a ilicitude das licitações realizadas, restou evidente a simulação realizada pelos requeridos com a coincidente inversão dos objetos em que as empresas requeridas saíram vencedoras. Isto porque enquanto na TP nº 01/2005 sagraram-se vencedoras a empresa CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA para fornecer óleo diesel e a requerida F. J. PEREIRA EPP para fornecer gasolina e álcool; na TP nº 02/2005, inversamente, a requerida CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA venceu o fornecimento de gasolina e álcool e a requerida F. J. PEREIRA EPP de óleo diesel. Já na TP nº 03/2005 foram novamente vencedoras do certame ambas as empresas, sendo a requerida CARNELOZZI & CARNELOZZI LTDA para fornecimento de gasolina e a requerida F. J. PEREIRA EPP para entrega de óleo diesel. Portanto, o conjunto probatório colacionado nos autos revela-se suficiente para demonstrar a ilicitude dos procedimentos licitatórios, bem como que, indubitavelmente, as empresas requeridas se beneficiaram do ato. Ademais, é inegável a presença do dolo, ainda que genérico, nas condutas dos réus, eis que agiram deliberadamente em sentido contrário ao que dispõe a lei, resultaram no cerceamento da competitividade e vulneraram os princípios afetos ao procedimento licitatório, da legalidade, da isonomia e da moralidade. Por conseguinte, a frustração da licitude do procedimento licitatório gerou um dano presumido ao erário público, o chamado dano in re ipsa, na medida em que o Poder Público deixou de contratar a melhor proposta. Eis que, para a configuração do ato de improbidade tipificado no art. 10, VIII, da LIA, é prescindível a demonstração de prejuízo efetivo” (mov. 511.1 – 1º grau).
Quanto à mensuração das penalidades, a sentença aplicou sanções em patamar mínimo, considerando os seguintes critérios correlatos de dosimetria, nos termos do art. 12, parágrafo único, da Lei nº 8.429/1992: (i) intensidade, consciência, seriedade e extensão da conduta; (ii) quantidade de atos ímprobos e lapso temporal; (iii) grau de culpabilidade subjetiva (censurabilidade do comportamento do agente obrigado a zelar pelo interesse público); (iv) desvio de personalidade e vida pregressa na Administração Pública; (v) grau de participação no ilícito (destaque para direção da máquina pública e assinatura das contratações); (vi) reflexos dos atos e efetiva ofensa ao interesse público; e (vii) ausência de prova de dano efetivo ao erário, reconhecida expressamente.
Portanto, verifica-se que a sentença enfrentou todas as questões deduzidas pelas partes, mediante fundamentação idônea e objetiva, expondo o juízo de convencimento firmado, inexistindo qualquer violação a dispositivos legais.
Por derradeiro, é consabido, não há que se falar em nulidade da sentença, por falta de fundamentação, se, embora concisa, contém as razões que levaram o juiz a formar sua convicção, preenchendo todos os requisitos necessários à sua validade, tal como determinado pelo ordenamento jurídico.
Rejeito, pois, a preliminar arguida pelo apelante (mov. 593.1– 1º grau).
II.II. REMESSA NECESSÁRIA.
A Lei n.º 14.230/21 alterou a Lei n.º 8.429/92, afastando expressamente o cabimento de reexame necessário nos casos de sentença de improcedência ou de extinção do processo, sem resolução de mérito, em ações fundadas na prática de ato de improbidade administrativa, in verbis:
“Art. 17. (...)§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:(...)IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito.”“Art. 17-C. (...)§ 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei.”
Antes da normativa, o Superior Tribunal de Justiça entendia que “a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na aplicação subsidiária do CPC e por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65. (STJ. 1ª Seção. EREsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 24/5/2017 (Info 607).
No caso em comento, tratando-se de sentença proferida em 12/06/2019 que julgou parcialmente procedente os pedidos iniciais, aplica-se o princípio tempus regit actum (artigo 14, do Código de Processo Civil e artigo 6º., da LINDB), razão pela qual as alterações procedimentais trazidas pela Lei n.º 14.230/21 quanto à remessa necessária não incidem aqui.
Destaco, inclusive, que o próprio Superior Tribunal de Justiça firmou no Tema 1.284: "A vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, não se aplica aos processos em curso, quando a sentença for anterior à vigência da Lei n. 14.230/2021." Segue ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA PROFERIDA. REEXAME NECESSÁRIO. LEI N. 14.230/2021. EFEITOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1284. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Corte Superior é iterativa no sentido de que se aplica, no ordenamento jurídico brasileiro, a Teoria do Isolamento dos Atos Processuais (tempus regit actum), que orienta as regras de direito intertemporal em âmbito processual, segundo a qual o juízo de regularidade do ato praticado deve ser efetivado em consonância com a lei vigente no momento da sua realização 2. O tema em apreciação foi submetido ao rito dos recursos especiais repetitivos, nos termos dos arts. 1.036 a 1.041 do CPC/2015, e assim delimitado: Definir se a vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV c/c art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei 14.230/2021, é aplicável aos processos em curso (Tema n. 1284). 3. Os recursos cabíveis contra a sentença, inclusive o reexame necessário, são regulados pela lei vigente à época em que ela foi prolatada, sendo inviável a atribuição de efeitos retroativos à sua vedação prevista no art. 17, § 19, IV, c/c art. 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992 (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021). 4. As alterações nessas normas de direito processual civil na ação de improbidade administrativa só serão aplicáveis às decisões proferidas a partir de 26/10/2021, data da publicação da Lei n. 14.230/2021, sob pena de afronta ao direito processual adquirido do recorrido. 5. O art. 14 do CPC preleciona que a lei em vigor no momento da prolação da sentença regula a sujeição ao duplo grau obrigatório, repelindo a retroatividade da nova norma processual. 6. Tese jurídica firmada: A vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, não se aplica aos processos em curso, quando a sentença for anterior à vigência da Lei n. 14.230/21. (...) (REsp 2.117.355-MG, REsp 2.118.137-MG e REsp 2.120.300-MG, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, 1ª Seção, julgado em 11/6/2025, Info 854). Grifei.
Tem-se, então, que é cabível o reexame necessário da sentença que julgou parte dos pedidos improcedentes e foi proferida antes da vigência da Lei nº 14.230/2021 em sede de ação de improbidade administrativa.
II.III – MÉRITO.
Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa na qual se condenou os apelantes por ato que causou prejuízo ao erário, nos termos do artigo 10, caput, e inciso VIII, da Lei nº 8.429/1992 (mov. 511.1 – 1º grau).
Desde já, é imperioso tecer alguns comentários sobre a Lei nº 14.230/2021 e o Tema 1.199/STF.
A questão da retroatividade da Lei n. 14.230/2021 foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Tema nº 1.199, em sede de repercussão geral, o qual tratou das seguintes teses:
“(IR)RETROATIVIDADE das disposições da lei 14.230/21, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente."
Na data de 18/08/2022, encerrou o julgamento do ARE n° 843.989 (Tema 1.199), com a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.
No referido acórdão foi decidido, por unanimidade, que os atos de improbidade administrativa, após a nova lei, são apenas os considerados dolosos.
Na decisão também foram fixados os seguintes pontos:
"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/21 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.
Como visto, o citado aresto do Supremo Tribunal Federal decidiu que a norma benéfica, Lei 14.230/2021, é irretroativa no que tange a prejudicial de mérito, prescrição, seja intercorrente ou a geral.
Inviável confundir aplicação imediata da lei processual com aplicação retroativa. Uma situação é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação imediata (da vigência para frente), outra completamente distinta é dizer que as normas de natureza processual têm aplicação retroativa (da vigência para trás).
Desta forma, as novas normas processuais devem ser aplicadas apenas aos atos ainda não praticados, de modo que, se a petição inicial preenche os requisitos processuais do antigo procedimento e foi recebida no antigo regime jurídico, esta não deve ser emendada para atender aos requisitos da nova lei.
Ademais, restou sedimentando o entendimento da necessidade de comprovação do dolo para aferir a responsabilidade subjetiva para tipificação de atos de improbidade administrativa.
Frise-se, a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 852.475/SP, dispõe que apenas nos casos em que for demonstrada a prática de ato de improbidade na modalidade dolosa (ainda que prescrito) é que se poderá buscar o ressarcimento a qualquer tempo.
Confira-se a ementa do julgado:
“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.” (STF - RE: 852475 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 08/08/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 25/03/2019). Grifou-se.
Dispõe o Tema n° 897, do Supremo Tribunal Federal: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
Portanto, a busca pelo ressarcimento ao erário, nos termos da LIA, perpassa pelo reconhecimento da prática de ato de improbidade na modalidade dolosa. Tal reconhecimento depende, necessariamente, de sentença judicial que assim o declare, após regular instrução probatória, seja para fins de condenação nas respectivas sanções, seja apenas para ressarcimento.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento, no julgamento do Tema Repetitivo nº 1089, definindo que: “na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92".
A Constituição Federal, a respeito da improbidade administrativa prevê, no artigo 37:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).[...].§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O conceito de improbidade administrativa pode ser extraído da lição de Alexandre de Moraes:
“Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público”. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
O doutrinador explica que o ato de improbidade administrativa demanda para a sua consumação que exista uma conduta desviante por parte do agente público que, no exercício de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais de uma determinada sociedade, pretende auferir vantagens materiais indevidas ou ainda, gerar prejuízos ao patrimônio público, ainda que não obtenha sucesso em suas intenções. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).
A Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa, ao disciplinar as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, previu três modalidades de ato de improbidade administrativa, quais sejam: i) os que importem enriquecimento ilícito, em seu artigo 9º; ii) os que causam prejuízo ao erário, com previsão no artigo 10; iii) e, por último, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, de acordo com o disposto no artigo 11 do referido diploma legal.
Assim, para que uma conduta seja considerada ato de improbidade administrativa, não basta que ela seja apenas ilegal, é necessário que haja a intenção deliberada ou má-fé do agente em prejudicar o interesse público. Isso porque a simples ilegalidade não equivale a improbidade.
Pensar de forma diferente, ou seja, aplicar a lei de improbidade apenas com base na adequação formal da conduta à norma, sem levar em conta a intenção do agente, desvirtuaria a legislação atual. Isso poderia resultar na punição de erros e irregularidades sem impacto significativo para a administração pública, algo incompatível com os princípios de um Estado Democrático de Direito.
Oportuna a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO:
“(...) Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a pratica de ato ilegal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má fé, de falta de probidade do agente público. Com efeito, as três categorias de improbidade administrativa têm a mesma natureza intrínseca, que fica nítida com o exame do étimo remoto da palavra improbidade. O vocábulo latino improbitate, como já salientado, tem o significado de ‘desonestidade’ e a expressão improbus administrator quer dizer ‘administrador desonesto ou de má fé’.” (LEI DE IMPROBIDADE ADMIISTRATIVA COMENTADA, 3ª. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 113).
Logo, fica evidente a preocupação, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, em evitar que atos resultantes apenas da inaptidão do agente público, sem qualquer sinal de má-fé ou desonestidade, e sem causar dano ao patrimônio público, sejam classificados como atos de improbidade.
Pois bem.
No caso em comento, os fatos datam de 2005, anteriores à Lei nº 14.230/2021, que trouxe grandes modificações na Lei de Improbidade Administrativa, e não houve trânsito em julgado. Pelo que, “é possível a aplicação da Lei nº 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso”. (STJ. 1ª Turma. REsp 2.107.601-MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 23/4/2024 - Info 809).
Na petição inicial (mov. 1.1 – 1º grau), o Ministério Público do Estado do Paraná imputou aos réus a prática de improbidade administrativa (Lei 8.429/92, art. 10 caput, I, VIII, IX, XI, XII e, subsidiariamente, art. 11, caput, e inciso I) em razão de fraude nos procedimentos licitatórios de Tomada de Preços nº 001/2005, 002/2005 e 003/2005 para aquisição de combustíveis no Município de Santa Amélia/PR.
Alegou-se fracionamento indevido da despesa fixa anual (violação aos arts. 23, §5º, e 24, II, da Lei nº 8.666/1993), limitação geográfica injustificada a empresas distantes até 1 km da prefeitura (art. 3º, I, Lei nº 8.666/1993 e art. 37, XXI, CF/1988), publicidade insuficiente (publicação única em jornal local não identificado, sem Diário Oficial, contrariando art. 21, II, Lei nº 8.666/1993), incongruências temporais (julgamentos anteriores a certidões negativas de débitos), apresentação de documentos vencidos (balanços de 2003), renúncias prematuras a recursos pelas vencedoras e revezamento simulado nos objetos adjudicados (Carnelozzi diesel em TP-001 e gasolina em TP-002/003; F.J. Pereira inverso), evidenciando dolo na frustração do caráter competitivo, com pedido de condenação solidária, ressarcimento por dano presumido, in re ipsa (R$ 229.423,54), multa até o dobro do dano, suspensão de direitos políticos (5-8 anos) e proibição de contratar com o Poder Público (5 anos).
A sentença concluiu pela ilicitude nas condutas dos apelantes, destacando a “presença de dolo, ainda que genérico”, reconhecendo o “dano presumido” (mov. 511.1): “o conjunto probatório colacionado nos autos revela-se suficiente para demonstrar a ilicitude dos procedimentos licitatórios, bem como que, indubitavelmente, as empresas requeridas se beneficiaram do ato. Ademais, é inegável a presença do dolo, ainda que genérico, nas condutas dos réus, eis que agiram deliberadamente em sentido contrário ao que dispõe a lei, resultaram no cerceamento da competitividade e vulneraram os princípios afetos ao procedimento licitatório, da legalidade, da isonomia e da moralidade. Por conseguinte, a frustração da licitude do procedimento licitatório gerou um dano presumido ao erário público, o chamado dano in re ipsa, na medida em que o Poder Público deixou de contratar a melhor proposta. Eis que, para a configuração do ato de improbidade tipificado no art. 10, VIII, da LIA, é prescindível a demonstração de prejuízo efetivo. (...) Contudo, em se reconhecendo o dano presumido, entendo não ser cabível a condenação ao ressarcimento do erário, mormente quando a Administração recebeu o objeto licitado, sob pena de enriquecimento sem causa do erário público. (...) Nesta intelecção, restou comprovada a irregularidade dos procedimentos licitatórios, o que implica na nulidade dos contratos. Contudo, não se demonstrou o efetivo prejuízo ao erário, na medida em que o combustível foi entregue e não há prova de superfaturamento. Por consequência, não é devida a devolução dos pagamentos realizados, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública” (grifei).
Ora, “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. (Art. 1º, §2º, incluído pela Lei nº 14.230/2021). Como se vê, a novel redação da Lei nº 8.429/1992, promovida pela Lei nº 14.230/2021, exige para a configuração dos arts. 9º, 10 e 11 a demonstração inequívoca de vontade livre e consciente do agente de praticar o ato ilícito, com ciência da antijuridicidade e intenção direta de alcançar o resultado proibido, vedando qualquer modalidade culposa ou presumida.

No caso, as alegações iniciais de fraude nos procedimentos licitatórios de Tomada de Preços nº 001/2005, 002/2005 e 003/2005, para aquisição de combustíveis no Município de Santa Amélia/PR, não se sustentam, ante a ausência de prova de conduta intencionalmente livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na referida lei.
Quanto ao alegado fracionamento indevido da despesa fixa anual, em violação aos arts. 23, § 5º, e 24, II, da Lei nº 8.666/1993, não há demonstração de dolo na divisão em três tomadas de preços para lotes parciais de diesel, gasolina e álcool. Tal conduta, respaldada por requisições internas e pareceres técnicos dos servidores, não evidenciam propósito consciente de burlar a modalidade concorrência ou frustrar a competitividade. Poder-se-ia cogitar conduta culposa, insuficiente para tipificação de improbidade administrativa após a reforma legal que repudiou a responsabilidade presumida.
A respeito, o relato de Luiz Henrique Ranucci (mov. 316 – 1º grau):
“No ano de 2005 a 2007 trabalhou como Chefe de Gabinete do Prefeito RODERJAN, que aprendeu fazer licitação 'fazendo', que houve várias considerações do Ministério Público, o que o deixou muito chocado, pois sempre primou pela honestidade; o declarante afirmou que desceu na bomba de combustível do Posto F.J PEREIRA e também do BOM JESUS, anotou os preços da bomba, voltou para a Prefeitura, montaram o edital de licitação, com preço menor do que estava na bomba; enviaram os convites, enfim, fizeram os trâmites normais; abriram os envelopes, que estavam com preço abaixo do que estava na licitação e assim foi homologada a licitação com os devidos vencedores; depois que saiu da Prefeitura, recebeu a informação que houve conluio, má-fé, dolo, e de maneira nenhuma fizeram conluio ou houve dolo para Prefeitura, porque contrataram preço menor que na Bomba, respeitaram então o princípio da economicidade; não houve nenhum tipo de acerto, por parte da Prefeitura e então não sabe dizer o porquê dizer que houve má-fé ou dolo; além disso afirma que o combustível foi todo entregue e não foi desviado, se tivesse existido o desvio de combustível ou de finalidade, mas não houve, ele foi totalmente entregue, tanto que existem os empenhos e as notas fiscais, então onde que houve má-fé ou dolo, se o preço foi menor que a bomba ou se foi entregue o combustível”.
Por sua vez, a limitação geográfica imposta no edital tida como injustificada e violadora do art. 3º, I, da Lei nº 8.666/1993 e do art. 37, XXI, da CF/1988, igualmente não revela dolo específico, ou seja, conluio prévio para excluir concorrentes solventes. Segundo relatou Ranucci, chefe de gabinete do prefeito à época, “no Município de Santa Amélia só existem dois Postos de gasolina; que na cidade de Santa Amélia é uma cidade pequena”.
De igual forma, relatou Djalma Pereira, que gerenciava o posto de gasolina F.J. Pereira: “...conhecia o pessoal da administração, pois a cidade é muita pequena, mas não tinha proximidade; que não era comum outros postos de combustíveis participarem dos procedimentos, mesmo das cidades próximas” (mov. 316 – 1º grau).
As testemunhas Antônio Auriglietti Filho e Douglas Fabiano Meneghin corroboraram a existência de apenas duas empresas na cidade que poderiam fornecer combustível (mov. 316 e 367 – 1º grau):
“...Na época dos fatos era funcionário da Prefeitura, tendo cargo de fiscal rural, colaborava na administração, no pátio das máquinas, que atualmente existem dois Postos de Combustíveis no Município, tendo como proprietários CARNELOZZI e o F.J. PEREIRA, que a cidade mais próxima de Santa Amélia que teria Posto de Combustível seria Abatiá, cerca de 15 km de distância”;”.
“...que conhece a empresa F.J PEREIRA no Município de Santa Amélia/PR, no ramo de atividade de Posto Combustível; que além dessa empresa, tem a empresa CARNELOZZI & CARNELOZZI; que a primeira está no mercado de Santa Amélia desde que quando o declarante era criança; que a empresa CARNELOZZI está há menos tempo, mas não sabe precisar quanto”.
Ao passo que a publicidade insuficiente, com publicação única em jornal local não identificado, contrariando o art. 21, II, da Lei nº 8.666/1993, constitui falha procedimental em administração municipal desorganizada à época, sem demonstração de intenção dolosa de cercear a ampla participação. Os procedimentos atraíram as duas empresas locais existentes, sem prova de que maior divulgação teria alterado o resultado em prejuízo ao erário, afastando a vontade consciente de fraudar o certame.
As incongruências temporais, como julgamentos anteriores às certidões negativas de débitos, e a apresentação de balanços patrimoniais de 2003 em licitação de 2005, representam irregularidades formais em ambiente administrativo desordenado, sem indício de manipulação intencional para habilitar empresas pré-escolhidas.
Os documentos foram aceitos pela comissão de licitação com base em pareceres internos e as certidões foram regularizadas posteriormente, sem nulidade insanável que denote dolo específico na frustração da licitação. E o revezamento nos objetos adjudicados – Carnelozzi com diesel na TP-001 e gasolina na TP-002/003, e F.J. Pereira no inverso – não evidencia combinação fraudulenta, mas divisão de lotes por tipo de combustível, com propostas vencedoras por menor preço em cada item, pesquisa de mercado juntada e ausência de sobrepreço. Tal dinâmica reforça a economicidade da contratação, incompatível com intenção dolosa de frustrar o caráter competitivo.
Não por outro motivo o apelado, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, manifestou-se pela absolvição dos apelantes e reforma da sentença, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, em especial, quanto à redação do art. 10 caput e inciso VIII, da LIA, que impossibilitou a condenação por improbidade administrativa com base em dano in re ipsa, tal como descrita e aplicada na sentença (mov. 113.1): “no caso de fraude à licitação, prevalece a exigência de demonstração do dano material efetivo aos cofres públicos, bem como a obtenção de vantagem econômica ao agente ou a terceiro, para se configurar o ato ímprobo, o que não se demonstrou no caso em análise”. Segue excerto da sentença (mov. 511 – 1º grau): “a frustração da licitude do procedimento licitatório gerou um dano presumido ao erário público, o chamado dano in re ipsa, na medida em que o Poder Público deixou de contratar a melhor proposta. Eis que, para a configuração do ato de improbidade tipificado no art. 10, VIII, da LIA, é prescindível a demonstração de prejuízo efetivo (...). Contudo, em se reconhecendo o dano presumido, entendo não ser cabível a condenação ao ressarcimento do erário, mormente quando a Administração recebeu o objeto licitado, sob pena de enriquecimento sem causa do erário público” (grifei).
Vale dizer, a Lei nº 14.230/2021 conferiu nova redação ao art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/1992 dispondo que, para fins de configuração de improbidade administrativa, o ato deverá acarretar “perda patrimonial efetiva”, não incidindo, no presente caso, qualquer dano concreto. Dito de outro modo, “com o advento da Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, a nova redação do inciso VIII do art. 10 da LIA passou a exigir que o dano ao erário seja efetivo, não mais se admitindo seja presumido” (STJ. 2ª Turma. EDcl no AgInt no AREsp 1.252.262/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 10/2/2025).
Em corroboração, assim decidiu este Tribunal de Justiça sobre o tema dano presumido:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELO DESPROVIDO APLICAÇÃO DA NOVA LEI N.º 14.230/21 AOS PROCESSOS EM CURSO EM VIRTUDE DA REVOGAÇÃO EXPRESSA DO TEXTO ANTERIOR. PRELIMINAR DE OFENSA À DIALETICIDADE. NÃO ACOLHIMENTO. MÉRITO. TERCEIRIZAÇÃO INDEVIDA DE SERVIÇO PÚBLICO DE SAÚDE E IRREGULARIDADES NA LICITAÇÃO E EXECUÇÃO DO CONTRATO. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. DANO EFETIVO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. IMPOSSIBILIDADE DE ONDENAÇÃO POR MERA PRESUNÇÃO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE MÁ-FÉ OU CONLUIO PARA O DESVIO DE VERBAS PÚBLICAS. 1. CASO EM EXAME Apelo interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação por atos de improbidade administrativa, consistentes em terceirização indevida de serviço público de saúde e irregularidades na licitação e execução do contrato. 2. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Controverte-se sobre a existência de dano ao erário e dolo por parte dos agentes para a condenação por ato de improbidade administrativa, referente à contratação de empresa para a prestação de serviço público de saúde. 3. RAZÕES DE DECIDIR 3.1. Não merece acolhimento a preliminar de ofensa ao princípio da dialeticidade, eis que as razões recursais não estão dissociadas do conteúdo da decisão hostilizada, sendo possível depreender a pretensão de condenar os agentes por ato de improbidade administrativa. 3.2. Consoante decidido pelo e. Supremo Tribunal Federal por ocasião do Tema n.º 1.199, a nova Lei n.º 14.230/2021 aplica-se imediatamente aos processos pendentes, eis que não é possível uma futura decisão condenatória com base em norma legal revogada. .3. Na espécie, o apelante busca a responsabilização dos requeridos por atos de improbidade administrativa, consistentes em terceirização indevida de serviço público de saúde e irregularidades na licitação e execução do contrato. 3.4. Com efeito, a redação do artigo 10, da Lei n.º 8.429/92, exige a demonstração de prejuízo efetivo para que se proceda à condenação por dano ao erário. 3.5. A jurisprudência já assentou entendimento de que a denominada “terceirização de serviço de saúde” na gestão pública não se caracteriza, por si só, como ato de improbidade administrativa, sobretudo quando os serviços são efetivamente prestados e a acusação não especifica qual o suposto prejuízo ao erário, escorando-se apenas na tese de dano presumido. 3.6. Não se denota dos autos qualquer prova de que os serviços contratados deixaram de ser prestados, foram mal prestados ou superfaturados. 3.7. Instado a se manifestar sobre a produção de provas na fase de saneamento do processo, o autor não formulou pleito de perícia, tampouco arrolou testemunhas, limitando-se a requerer a realização de audiência apenas para a tomada de depoimentos dos requeridos, os quais em nada corroboram as teses acusatórias. 3.8. Pode-se cogitar que houve descontrole e falta de organização na gestão pública na condução da licitação e execução do contrato, inclusive no pagamento dos empenhos, porém, tais circunstâncias não caracterizam dolo de improbidade administrativa, até porque, na forma do que dispõe o artigo 1.º, §3. º, da Lei n.º 8.429/92, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 4. DISPOSITIVO E TESE Apelo Desprovido. Tese de Julgamento: ausente o dano efetivo ao erário e o dolo específico de desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens públicos, mostra-se incabível a condenação por ato de improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: art.1.º, §3.º, 10 e 17-D, ambos da Lei n.º 8.429 /92. Jurisprudência relevante citada: STF - ARE 843.989 RG/PR (Tema 1.199); TJPR – 0000090-27.2014.8.16.0024; 0003050-89.2017.8.16.0075; 0004644- 69.2016.8.16.0174; 0001871-29.2016.8.16.0149 (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0009606-27.2021.8.16.002 Ap – Almirante Tamandaré - Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN CALIXTO- J. 27.05.2025). Grifei.
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TERMO DE PARCERIA COM OSCIP PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE SAÚDE. TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADE FINALÍSTICA ESSENCIAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA POR AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. APELO MINISTERIAL. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. NÃO ACOLHIMENTO. APLICAÇÃO IMEDIATA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. IMPUTAÇÃO DE DANO PRESUMIDO. INVIABILIDADE. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE EFETIVA PERDA PATRIMONIAL, DESVIO, APROPRIAÇÃO, MALBARATAMENTO OU DILAPIDAÇÃO DOS BENS OU HAVERES DAS ENTIDADES PÚBLICAS (ARTIGO 10). IMPOSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO DE QUAISQUER VALORES PAGOS À EMPRESA CONTRATADA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA, À LUZ DA NOVA LEGISLAÇÃO. PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGO 11, CAPUT E INCISO I E V, DA LEI Nº 8.429/92. NÃO ACOLHIMENTO. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021, QUE REVOGOU OS INCISOS I E V. ROL TAXATIVO. ADEMAIS, AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0000090-27.2014.8.16.0024 Ap - Rel.: DESEMBARGADOR Luiz Mateus de Lima - J. 18.08.2022). Grifei.
Nem se argumente que “a conduta dos réus – até então enquadrada no inciso VIII do art. 10 ou no inciso I do artigo 11 da LIA – amolda-se agora, à perfeição, ao disposto no inciso V do artigo 11, pois os demandados frustraram o caráter concorrencial da licitação, em ofensa à imparcialidade, ao direcionar os certames” (mov. 140.1), pois tal pretensão também esbarra na ausência inequívoca de dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de praticar ato ilícito com ciência da antijuridicidade e intuito de produzir resultado vedado, conforme exigido pelo § 2º do art. 1º da LIA.
Por tudo que foi dito, voto no sentido de conhecer e dar provimento aos dois recursos de apelação cível, reformando a sentença para julgar improcedente o pedido de origem.
Não comprovada má-fé, deixa-se de fixar honorários sucumbenciais (art. 23, §2º, Lei nº 8429/92).