Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Cantagalo/PR, João Konjunski, em face do artigo 81-A, da Lei Orgânica do Município de Cantagalo/PR, do artigo 26-A, da Lei Municipal n.º 1.348/2025 (LDO/2026), e das demais programações orçamentárias decorrentes, constantes da Lei Municipal n.º 1.372/2025.Em síntese, o autor alega que: a) o Município de Cantagalo/PR passa por grave desequilíbrio orçamentário e, por intermédio da Emenda à Lei Orgânica n.º 01/2025, instituiu-se o regime de emendas parlamentares individuais impositivas, com fixação do percentual de 2% (dois por cento) da Receita Corrente Líquida; b) pelo princípio da simetria, o percentual adotado ultrapassa os limites impostos na Constituição Federal, em violação à autonomia do Poder Executivo e ao modelo orçamentário de reprodução obrigatória; c) consoante disposição do artigo 166, §9º e §9º-A, da Constituição Federal, as emendas parlamentares individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite global de 2% (dois por cento) da Receita Corrente Líquida do exercício anterior, observado que esse valor decorre da soma dos percentuais de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) previsto para a Câmara de Deputados e de 0,45% (zero vírgula quarenta e cinco por cento) previsto para o Senado Federal; d) é consolidada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que os Tribunais de Justiça podem exercer o controle concentrado de constitucionalidade, à luz da Constituição Federal, quando o parâmetro invocado consistir em norma de reprodução obrigatória; e) o regime de emendas parlamentares individuais, disciplinado no artigo 166, §9º e §9º-A, da Constituição Federal, integra o processo legislativo orçamentário e possui natureza estruturante da Federação, pelo que se insere no âmbito das normas de observância obrigatória, segundo já decidido pelo Órgão Especial desta Corte; f) embora o artigo 166, §9º, da Constituição Federal, preveja o limite global de 2% (dois por cento) para emendas parlamentares individuais, incluídas as duas Casas Legislativas, o §9º-A esclarece que a repartição interna desse limite deve ser de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) para Deputados Federais e de 0,45% (zero vírgula quarenta e cinco por cento) para Senadores; g) dada a unicameralidade legislativa existente nos Estados e Municípios, a interpretação sistemática do artigo 166, §9º e §9º-A, da Constituição Federal, conduz à conclusão de que é o percentual previsto para os Deputados Federais que deve nortear as emendas parlamentares no âmbito desses entes federados, e não o limite do Congresso Nacional, cuja estrutura bicameral não possui simetria automática; h) esse entendimento foi adotado na ADI 7.869/PB, pelo Ministro Alexandre de Moraes, que deferiu medida cautelar, a fim de sustar a aplicação do patamar de 2% (dois por cento) para emendas individuais dos Deputados Estaduais da Paraíba, ao fundamento de que esse percentual é voltado para todo o Congresso Nacional e de que a correta simetria implica que os Estados e Municípios observem o limite de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) para seus parlamentares, que é o percentual máximo previsto para Deputados Federais; i) a adoção do limite de 2% (dois por cento), por conseguinte, é incompatível com a Constituição Federal, porque aplica o valor previsto globalmente para órgão bicameral aos legislativos de natureza unicameral; j) a adoção do valor de 2% (dois por cento) para emendas parlamentares individuais no Município de Cantagalo/PR impõe restrição severa à discricionariedade orçamentária do Chefe do Poder executivo, o que viola a separação dos poderes e a harmonia entre as funções tripartidas; e, k) em municípios de pequeno porte, como é o caso, a receita é majoritariamente dependente de transferências constitucionais, de modo que a ampliação do percentual para emendas parlamentares individuais reduz de maneira sensível a margem de planejamento governamental, o que interfere na definição de prioridades administrativas locais (mov. 1.1).Ao final, requer a concessão de medida cautelar, para suspender a eficácia do artigo 81-A, da Lei Orgânica do Município de Cantagalo/PR, do artigo 26-A, da Lei Municipal n.º 1.348/2025 (LDO/2026), e das demais programações orçamentárias decorrentes, constantes da Lei Municipal n.º 1.372/2025, especificamente no ponto em que fixado percentual de 2% (dois por cento) da Receita Corrente Líquida do exercício anterior para as emendas parlamentares individuais.Subsidiariamente, pleiteia a fixação do percentual de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) no âmbito do Legislativo Municipal, como previsto na Constituição Federal para os Deputados Federais.No mérito, pugna pela declaração de inconstitucionalidade dos normativos acima referenciados, por ofensa ao artigo 166, §9º e §9º-A, da Constituição Federal, de reprodução obrigatória, por tratar-se de processo legislativo orçamentário, com fixação do limite de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento), constitucionalmente admissível para emendas parlamentares individuais no âmbito do legislativo unicameral.No mov. 9.1, foi indeferida a medida cautelar postulada e determinada a adoção do rito abreviado para o processamento da ação.O Município de Cantagalo manifestou-se no mov. 17.1, unicamente para “[...] esclarecer que todas as informações necessárias ao julgamento do feito constam do processo”.O Presidente da Câmara Municipal de Cantagalo prestou informações (mov. 20.1), ocasião em que defendeu a constitucionalidade das emendas impositivas municipais, bem como que “[...] a fixação de percentual para emendas impositivas, dentro de limites compatíveis com a capacidade financeira do ente federado, insere-se na esfera de autonomia legislativa do Município, não havendo vedação constitucional à adoção de percentual superior ao mínimo previsto no modelo federal, desde que observados os parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal e do equilíbrio orçamentário”.Argumentou que a norma impugnada reproduz o teto constitucional federal para as emendas individuais, como previsto no artigo 166, §9º, da Constituição Federal.Ponderou que a fixação de emendas impositivas na Lei Orgânica não representa ofensa à separação de poderes, “[...] pois o Legislativo apenas participa da fase de alocação de uma parcela dos recursos, direcionando-os para finalidades de interesse público. A execução material e administrativa dos projetos, a verificação de sua viabilidade e o cumprimento das metas permanecem sob a responsabilidade do Poder Executivo”.Em relação ao §8º, do artigo 81-A, que prevê que a não execução das emendas importa em crime de responsabilidade, reconheceu que a competência para legislar sobre crimes de responsabilidade é privativa da União.Pugnou, contudo, que “[...] eventual declaração de inconstitucionalidade se restrinja unicamente ao referido § 8º, preservando-se o núcleo do sistema de orçamento impositivo (art. 81-A, caput, e demais parágrafos), em homenagem ao Princípio da Conservação das Normas”.Diante do exposto, requereu a improcedência da ação ou, subsidiariamente, que a declaração de inconstitucionalidade limite-se ao §8º, do art. 81-A.A Procuradoria-Geral do Estado rogou pela improcedência da ADI (mov. 27.1).A Subprocuradoria-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos lançou o parecer de mov. 34.1, pelo qual se pronunciou pela “[...] procedência da demanda, declarando-se a inconstitucionalidade do art. 81-A da Lei Orgânica Municipal de Cantagalo/PR, reproduzido no art. 26-A da Lei Municipal n.º 1.348/2025 (LDO/2026), por violação aos arts. 2º e 166, §§ 9º e 9º-A, da Constituição da República e ao art. 7º, caput, da Constituição do Estado do Paraná”.Vieram-me os autos conclusos.É o relatório.

Volta-se a ação direta de inconstitucionalidade contra os artigos 81-A, da Lei Orgânica do Município de Cantagalo/PR, 26-A, da Lei Municipal n.º 1.348/2025 (LDO/2026), e demais programações orçamentárias decorrentes, constantes da Lei Municipal n.º 1.372/2025 (LOA/2026), que possuem a seguinte redação:
- Lei Orgânica do Município de Cantagalo/PR:“Art. 81-A. As emendas individuais parlamentares impositivas ao projeto de Lei Orçamentária Anual serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.” (Redação acrescida pela Emenda à Lei Orgânica n.º 01/2025 - mov. 1.6).
- Lei Municipal n.º 1.348/2025 (LDO/2026):“Art. 26-A. Para fins de atendimento do valor das emendas impositivas, será reservado na Lei Orçamentária Anual 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.” (mov. 1.7).
O autor defende a inconstitucionalidade das normas municipais que instituíram as emendas individuais parlamentares impositivas em percentual global correspondente a 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior, em desconformidade com o modelo constitucional federal.Argumenta, em síntese, que essas disposições afrontam o princípio da simetria constitucional, comprometem a harmonia e a separação entre os Poderes e desrespeitam normas de reprodução obrigatória previstas na Constituição da República, especialmente aquelas contidas no artigo 166, §§ 9º e 9º-A, que estabelecem:
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. [...]
9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022) 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)”.
Assim, cinge-se a controvérsia a analisar se é constitucional a instituição, por município, dotado de Poder Legislativo de estrutura unicameral, do limite correspondente a 2% (dois por cento) da receita corrente líquida para as emendas parlamentares individuais impositivas ao projeto de lei orçamentária.Pois bem.Inicialmente, cabe registrar que as disposições da Constituição da República que estruturam o processo legislativo orçamentário, especialmente aquelas que disciplinam o regime das emendas parlamentares impositivas, vinculam Estados e Municípios, por força do princípio da simetria, e integram, portanto, o rol de normas de reprodução obrigatória, conforme já reconhecido por este Órgão Especial:
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA E DISPOSITIVOS DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL DO MUNICÍPIO DE IVAIPORÃ QUE PREVIRAM AS DENOMINADAS EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS NAQUELA MUNICIPALIDADE. NORMATIVOS QUE SE ADSTRINGEM A REPRODUZIR O MODELO ORÇAMENTÁRIO ESTABELECIDO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA. DESNECESSIDADE DE PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.INCONSTITUCIONALIDADE NÃO VERIFICADA NESSE PONTO. VÍCIO CARACTERIZADO, DE OUTRO LADO, NO QUE TANGE AO ARTIGO 10, §3º, DA LEI MUNICIPAL Nº 3.643/2022. IMPOSIÇÃO DO USO DA RESERVA DE CONTINGÊNCIA PARA FAZER FRENTE À EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA DAS EMENDAS PARLAMENTARES. OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES (ARTIGO 7º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). VÍCIO FORMAL ORGÂNICO DECORRENTE DA AFRONTA À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO PARA DISPOR SOBRE NORMAS GERAIS EM DIREITO FINANCEIRO E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTIGO 24, INCISO I, §1º, CONJUGADO COM O ARTIGO 165, §9º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 10, §3º, DA LEI MUNICIPAL Nº 3.643/2022. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.” (grifou-se) (TJPR - Órgão Especial - 0077563-20.2021.8.16.0000 -
Rel.: DESEMBARGADOR LAURO LAERTES DE OLIVEIRA -
J. 13.03.2023).
No mesmo sentido, é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
“Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. Normas estaduais que tratam de emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019. 2. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988). 3. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. 4. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes. 5. Ação parcialmente conhecida e, nessa parte, pedidos julgados procedentes, para declarar a inconstitucionalidade do art. 113, §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019, e, por arrastamento, do art. 24, §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, mantidos os efeitos da cautelar no período em que vigeu.” (grifou-se) (ADI 6308, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 06-06-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-116
DIVULG 14-06-2022
PUBLIC 15-06-2022).
Estabelecida essa premissa, é de ver que o artigo 166, §9º, da Constituição Federal, estabelece o limite global de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior para emendas parlamentares individuais ao projeto de Lei Orçamentária Anual.Esse percentual, entretanto, não pode ser lido isoladamente, pois o §9º-A, do mesmo dispositivo, é expresso ao prever a repartição interna desse montante e destinar 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) à Câmara dos Deputados e 0,45% (zero vírgula quarenta e cinco por cento) ao Senado Federal.Assim, o percentual global de 2% (dois por cento) não representa o limite individual de cada Casa Legislativa, mas a soma das frações constitucionalmente atribuídas às 02 (duas) casas legislativas que compõem o Congresso Nacional.Trata-se, em essência, de regra construída sobre a arquitetura bicameral do parlamento federal, cuja lógica distributiva reflete a coexistência de órgãos com funções, composição e representação política distintas, como a Câmara dos Deputados (do povo) e o Senado Federal (dos Estados-membros).Todavia, Estados-membros e Municípios não adotam essa estrutura bicameral, mas sim a organização legislativa unicameral, por meio, respectivamente, das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais, ambas compostas por uma única casa de representantes.Inexistem, então, na esfera municipal, dois órgãos parlamentares distintos, aos quais possam ser atribuídas frações do teto global.É justamente nesse ponto que incide o princípio da simetria.A simetria constitucional não impõe reprodução meramente literal do texto da Constituição Federal.Exige, antes, a preservação da lógica institucional do modelo federal, mediante adaptação das normas constitucionais às peculiaridades organizacionais de cada ente federativo.Aplicar indistintamente o percentual global de 2% (dois por cento) aos Legislativos unicamerais significaria desconsiderar que esse limite foi concebido para um Parlamento composto por duas Casas.Mais do que isso, implicaria atribuir às Assembleias Legislativas e às Câmaras Municipais parcela do poder de emenda superior àquela reservada, individualmente, à própria Câmara dos Deputados.Com efeito, permitir que vereadores disponham, individualmente, do poder de emenda orçamentária no patamar de 2% (dois por cento), superior ao percentual conferido a deputados federais, subverteria a lógica distributiva do modelo constitucional e importaria em conferir aos parlamentares locais poder orçamentário desproporcional ao desenho institucional traçado pela Carta Magna.Nesse cenário, a aplicação do princípio da simetria não autoriza a transposição automática do teto global de 2% (dois por cento), próprio de estrutura bicameral, para órgãos unicamerais.Ao contrário, a correta aplicação do princípio da simetria exige a identificação do órgão federal funcionalmente equivalente no âmbito municipal.Sob essa perspectiva, a correspondência constitucional não se estabelece entre Câmara Municipal e Congresso Nacional, mas entre Câmara Municipal e Câmara dos Deputados, por serem ambas Casas representativas da população em seus respectivos âmbitos federativos.Consequentemente, o parâmetro constitucional aplicável aos Legislativos unicamerais é o percentual de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) da receita corrente líquida, previsto pelo constituinte derivado, no art. 166, § 9º-A, da Constituição Federal.Essa interpretação preserva a coerência do sistema constitucional, respeita a arquitetura do processo legislativo orçamentário e impede que os entes subnacionais ampliem, por via normativa própria, o espaço de atuação parlamentar para além daquele definido pelo constituinte derivado.Essa orientação foi sufragada pelo Supremo Tribunal Federal ao deferir medidas cautelares nas ADIs 7.869/PB e 7.906/RO, oportunidades em que assentou que, para legislativos unicamerais, o parâmetro de simetria é o percentual destinado à Câmara dos Deputados (1,55%), e não o teto global previsto para o Congresso Nacional.Confiram-se:
“[...] a correta simetria entre o modelo federal e a norma local exige que o percentual a incidir sobre a base de cálculo acima referida seja apenas aquele destinado à Câmara dos Deputados (1,55% conforme o art. 166, § 9º-A) e não aquele aplicado ao Congresso Nacional como um todo (2% nos termos do art. 166, § 9º).É que a Assembleia Legislativa estadual se aproxima na arquitetura federal à Câmara dos Deputados, ambas casas de representação popular em seus respectivos planos federativos. [...]Não fosse esta a interpretação levada a cabo nesta ação, os deputados estaduais contariam com um percentual substancialmente maior da respectiva receita corrente líquida para introduzir emendas impositivas ao orçamento estadual do que seus pares federais.Assim, ao menos em juízo de cognição sumária, considerando a aprovação recente da LDO 2026 pelo Estado da Paraíba (Lei 13.823/2025) e a próxima fase do ciclo orçamentário, especificamente a confecção da lei anual, reputo necessário adequar as balizas do poder de emenda subnacional ao modelo federal.Ante o exposto, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, para atribuir interpretação conforme ao art. 169-A da Constituição do Estado da Paraíba e ao art. 85 do seu ADCT, acrescidos pela EC nº 59/2025, de modo a assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida do exercício financeiro anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.” (grifou-se) (STF, ADI 7.869/PB - MC, rel.: Min. Alexandre de Moraes, j. em 22/09/2025).
“Por fundamentos semelhantes, reajustei o meu voto na ADI nº 7493, da minha relatoria. Essa ação tem como objeto o art. 164, § 15, também da Constituição do Estado do Mato Grosso (redação da Emenda Constitucional nº 111, de 21 de setembro de 2023), que aumentou o percentual das emendas individuais de execução obrigatória de 1% para 2% da receita corrente líquida.Na sessão iniciada em 1º/8/25, aderindo ao voto do Ministro Flávio Dino, reajustei meu voto para assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária de execução obrigatória serão aprovadas no limite de 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida. É esse o percentual que a Constituição de 1988 reserva à Câmara dos Deputados dentro de limite de 2% da receita corrente líquida destinada às emendas individuais - cabendo os 0,45% restantes ao Senado Federal (art. 16, § 9º-A, da CF/88). Iniciado o julgamento virtual do referendo, o processo foi destaco para julgamento presencial.No meu entendimento e dos Ministros que me acompanharam no julgamento virtual iniciado (Ministro Gilmar Mendes, Flávio Dino e Alexandre de Moraes), a simples reprodução, em âmbito estadual, do percentual de 2% da receita corrente líquida para as emendas individuais representa subversão do texto constitucional, decorrente da ausência de correspondência entre as Assembleias Legislativas estaduais, de estrutura unicameral, e o Congresso Nacional, bicameral.A consequência da reprodução literal do percentual de 2% na norma constitucional estadual corresponde, como bem expôs o Ministro Flávio Dino, à atribuição aos deputados estaduais de um poder de emenda superior ao conferido aos deputados federais e à sujeição da Assembleia Legislativa estadual a parâmetros menos rigorosos do que os impostos às Casas dos Congresso Nacional.Com base nesse mesmo entendimento, o Ministro Alexandre de Moraes deferiu a liminar na ADI nº 7869, para atribuir interpretação conforme ao dispositivo da Constituição do Estado da Paraíba que também prevê o limite de 2% da receita corrente líquida para as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, ajustando esse percentual para 1,55%. Iniciado o julgamento virtual do referendo à medida cautelar, o processo foi destacado. Até aquele momento, acompanhavam o relator eu, o Ministro Gilmar Mendes, o Ministro Flávio Dino e a Ministra Cármen Lúcia.” (STF, ADI 7906/RO – MC, rel.: Min. Dias Toffoli, j. em 12/12/2025).
O mesmo entendimento passou a prevalecer no julgamento de mérito da ADI n.º 7.493/MT.Apesar de o julgamento ainda não ter sido concluído, o voto reajustado do Relator, Ministro Dias Toffoli, incorporou as ponderações formuladas pelos Ministros Flávio Dino e Alexandre de Moraes, com a conclusão de que o art. 166, §§ 9º e 9º-A, da Constituição Federal, não autoriza a reprodução automática do limite global de 2% (dois por cento) pelos entes dotados de Poder Legislativo unicameral, nos seguintes termos:
“[...] conquanto seja assente na jurisprudência deste Tribunal que o processo legislativo de alteração das constituições estaduais é regido pelo princípio da simetria, devendo guardar parametricidade com o paradigma da Constituição Federal, isso não significa a transferência ipsis litteris das normas federais para o âmbito regional.Decerto ser necessário que, na atividade de interpretação constitucional, o intérprete não se afaste do modelo constitucional estabelecido para os órgãos representativos das funções constitucionais nas três ordens legislativas que se superpõem no modelo adotado em nosso País (federal, estadual e municipal).É o que informa o princípio da justeza, da conformidade, da exatidão ou da correção funcional, o qual preconiza que a interpretação constitucional não pode subverter o esquema organizacional da Constituição.[...]Desse modo, na transposição do novo modelo de emendas individuais impositivas para o âmbito das Assembleias Legislativas é necessário ressaltar, consoante assentaram Suas Excelências, que a Constituição da República estabeleceu como parâmetro organizacional para aquelas a Câmara dos Deputados. E isso não apenas em relação à necessidade de proporcionalidade entre o número de cadeiras de ambas as Casas, mas também com relação à sua remuneração (art. 27 da CF/88).Por outro lado, a Constituição Federal comete ao Chefe do Poder Executivo papel preponderante no planejamento orçamentário, de modo que a atuação do Poder Legislativo que acarrete interferência relevante na condução do orçamento público precisa ser analisada cum grano salis.Assim, a fim de garantir uma aplicação mais adequada do processo legislativo orçamentário no âmbito estadual e garantir a atuação harmônica das funções legiferantes e executivas, é forçoso adequar o percentual relativo às emendas individuais impositivas ao percentual estipulado pela Constituição Federal à Câmara dos Deputados.Ante o exposto, reajusto o dispositivo do voto para julgar o pedido parcialmente procedente, de modo a se conferir interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 164, § 15, da Constituição do Estado de Mato Grosso – com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 111, de 21 de setembro de 2023 – e a se assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária – de execução obrigatória – serão aprovadas no limite de 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto pelo Poder Executivo, observando-se que metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.É como voto.” (grifos no original)
Embora ainda esteja em curso o julgamento da referida ADI, merece relevo o fato de que o voto reajustado do Relator já foi acompanhado pelos Ministros Gilmar Mendes, Flávio Dino e Alexandre de Moraes, o que evidencia a consolidação, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, da orientação segundo a qual o limite constitucionalmente compatível com os Legislativos unicamerais corresponde ao percentual previsto para a Câmara dos Deputados.Ainda, em julgamento recente, o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso declarou a inconstitucionalidade de emenda à lei orgânica municipal que reproduzia o percentual de 2% (dois por cento) para emendas parlamentares individuais, de modo a assentar que a adoção do limite global previsto para o Congresso Nacional viola o princípio da simetria, amplia indevidamente o poder de intervenção do Legislativo sobre o orçamento e compromete o equilíbrio entre os Poderes:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. EMENDAS INDIVIDUAIS. LIMITE PERCENTUAL DA RCL (1,55%). PRINCÍPIO DA SIMETRIA NÃO OBSERVADO PELO ENTE MUNICIPAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO CONFORME. PRETENDIDA MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA DA NORMA. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA COM EFEITOS EX TUNC. PROCEDÊNCIA. I. Caso em exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra/MT em virtude da Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 91/2025, que alterou o parágrafo único do art. 235-A para fixar que emendas parlamentares individuais ao LOA serão aprovadas até 2% da RCL do exercício anterior, com metade destinada a ações e serviços públicos de saúde. 2. O requerente alegou: (i) violação ao princípio da simetria, por adoção do teto global de 2% do Congresso Nacional, quando, para legislativos unicamerais, o parâmetro seria 1,55%; (ii) ofensa à separação dos poderes, por redução da discricionariedade orçamentária mínima do Executivo; (iii) afronta à LRF, por ausência de estimativa de impacto e de fonte de custeio. 3. Medida cautelar deferida e referendada, à unanimidade, pelo Órgão Especial, suspendendo a eficácia da norma impugnada até o julgamento (efeitos ex nunc). A Câmara Municipal apresentou informações e defendeu a constitucionalidade; em pedido subsidiário, pediu interpretação conforme para fixar o limite em 1,55%. A Procuradoria de Justiça opinou pela procedência integral. II. Questão em discussão 4. A questão controvertida consiste em verificar: (i) se município com Poder Legislativo unicameral pode fixar em 2% da RCL o limite de emendas individuais impositivas ao orçamento; (ii) se a norma usurpa competência da União em direito financeiro e invade atribuições do Executivo na condução do planejamento orçamentário; (iii) se a majoração do percentual depende de estimativa de impacto e indicação de fonte de custeio; (iv) se há violação à separação dos poderes; (v) se é cabível interpretação conforme para reduzir o percentual. III. Razões de decidir 5. O art. 166, §§ 9º e 9º-A, da CF estabelece limite global de 2% da RCL para emendas individuais no processo orçamentário federal, com repartição interna de 1,55% para Deputados e 0,45% para Senadores, o que decorre da arquitetura bicameral do Congresso Nacional.
6. Em entes legislativos unicamerais, a simetria não autoriza a transposição do teto global de 2%, mas exige correspondência com o órgão federal equivalente, adotando-se o parâmetro da Câmara dos Deputados (1,55%), sob pena de conferir a vereadores poder de emenda superior ao de deputados federais. 7. Precedentes do STF reconhecem a inadequação do percentual de 2% para entes unicamerais: ADI 7869/PB e ADI 7807/MT. 8. A autonomia municipal não é absoluta e encontra limites nas normas constitucionais de reprodução obrigatória e nas normas gerais de direito financeiro, sendo vedada a ampliação do espaço de emendas impositivas em desacordo com a simetria e com os parâmetros constitucionais (CF, arts. 22, II, e 24, I). 9. A majoração do percentual de 1,55% para 2% produz efeitos financeiros diretos, por ampliar a fração do orçamento de execução obrigatória, reduz a margem de gestão do Executivo e vincula programações definidas pelo Legislativo, o que impõe a responsabilidade fiscal. 10. A Emenda nº 91/2025 foi aprovada sem estimativa do impacto orçamentário-financeiro e sem indicação de fonte de custeio, em afronta aos arts. 15 e 16 da LC 101/2000, sendo incabível postergar essa avaliação para a fase de tramitação da LOA. 11. Inviável a técnica da interpretação conforme, pois a norma impugnada não comporta múltiplos sentidos: fixa, de forma unívoca, o limite de 2%, e a redução para 1,55% implicaria alteração do conteúdo normativo, vedada ao Judiciário. IV. Dispositivo e tese 12. Pedido procedente, declarada a inconstitucionalidade, com eficácia ex tunc, da Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 91/2025, confirmando-se integralmente a cautelar. Tese de julgamento: ‘É inconstitucional emenda à lei orgânica municipal que fixa em 2% da RCL o limite de emendas parlamentares individuais impositivas, por violar a simetria aplicável a legislativos unicamerais, reduzir indevidamente a discricionariedade orçamentária do Executivo e descumprir as exigências de responsabilidade fiscal’. Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 2º, 22, II, 24, I, 166, §§ 9º e 9º-A; CE/MT, art. 190; LC 101/2000, arts. 15 e 16; Lei 9.868/1999, art. 27. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 7869/PB.” (grifou-se) (TJMT, N.U 1034044-74.2025.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CLARICE CLAUDINO DA SILVA, Órgão Especial, Julgado em 12/03/2026, Publicado no DJE 22/03/2026).
Na espécie, verifica-se que as normas municipais ora impugnadas (art. 81-A, da Lei Orgânica do Município de Cantagalo, acrescido pela Emenda n.º 01/2025 e art. 26-A, da Lei Municipal n.º 1.348/2025 – LDO/2026) fixaram o limite das emendas individuais parlamentares em 2% (dois por cento) da receita corrente líquida, em descompasso direto com essa orientação.Como visto, os dispositivos reproduzem o limite global previsto para o Congresso Nacional, sem considerar que o Poder Legislativo municipal possui estrutura unicameral.Logo, configura-se sua inconstitucionalidade, por violação ao princípio da simetria, bem como às normas constitucionais de reprodução obrigatória inscritas no artigo 166, §§ 9º e 9º-A, da Constituição Federal.O argumento da Câmara Municipal de Cantagalo, de que o Município detém autonomia política, administrativa e financeira, que lhe permite disciplinar “[...] as regras do jogo orçamentário, incluindo a sistemática de emendas parlamentares” (fl. 03 – mov. 20.1), não prospera.Com efeito, a referida autonomia municipal não é absoluta e seu exercício encontra limites nas normas constitucionais de observância obrigatória, especialmente naquelas que disciplinam a organização dos Poderes e o processo legislativo orçamentário.Admitir solução diversa significaria reconhecer aos Municípios a possibilidade de redefinir, por ato próprio, parâmetros constitucionais nacionais destinados a assegurar uniformidade mínima do sistema orçamentário, conclusão manifestamente incompatível com o pacto federativo e com a própria supremacia da Constituição.A inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados também decorre da violação ao princípio da separação dos Poderes, previsto nos artigos 2º, da Constituição Federal, e 7º, da Constituição do Estado do Paraná.Isso porque a majoração do patamar das emendas impositivas além do parâmetro estrutural admitido pela Constituição reduz, em proporção correspondente, a margem de discricionariedade do Chefe do Poder Executivo na condução do planejamento e gestão orçamentários, o que compromete o equilíbrio institucional entre os Poderes.Por oportuno, transcreve-se o seguinte excerto do parecer ministerial:
“[...] entende-se que o legislador municipal não observou a engenharia constitucional e provocou desbalanceamento entre os Poderes, razão pela qual a demanda deve ser julgada procedente.Como antevisto, o art. 166 da Constituição Federal, com redação conferida pela EC n.º 126/2022, estabelece a seguinte matriz para as emendas individuais no Congresso Nacional: limite global de 2% da receita corrente líquida (§ 9º) e consequente repartição deste limite, sendo 1,55% para a Câmara dos Deputados e 0,45% para o Senado Federal (§ 9º-A).A leitura do dispositivo evidencia que o patamar de 2% da RCL foi concebido para tutelar o Poder Legislativo da União enquanto um órgão de estrutura bicameral.Ostentando a Câmara Municipal de Cantagalo natureza unicameral, a simples importação aritmética do limite de 2% para a realidade local subverte o princípio da simetria, na medida em que confere aos Vereadores um poder de ingerência na alocação do orçamento significativamente superior àquele conferido aos Deputados Federais. [...]Em semelhante direção, entende-se que, ao fixar o limite para as emendas individuais em 2% da Receita Corrente Líquida, os artigos impugnados não observam o desenho delineado pela matriz constitucional, em violação, portanto, ao art. 166, § 9º-A, da Constituição da República, norma de observância obrigatória pelos entes periféricos.” (ff. 05/06 - mov. 34.1).
Resta definir, por fim, a técnica decisória a ser adotada no presente caso.O pedido final foi formulado nos seguintes termos:
“5. Ao final, seja julgada procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade do percentual de 2% (dois por cento) da Receita Corrente Líquida fixado pelo artigo 81-A da Lei Orgânica Municipal (Emenda nº 01/2025) e reproduzido no artigo 26.A da LDO 2026, devendo ser estendido a todas as normas que repliquem o dispositivo, fixando-se como limite constitucionalmente admissível o percentual máximo de 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento), em conformidade com o art. 166, §9º-A da Constituição Federal, conforme interpretação firmada pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 7.493, 7.869 e 7.906;” (grifou-se).
Conquanto o julgamento da ADI n.º 7493/MT ainda não tenha sido concluído, observa-se que o voto reajustado do relator, Ministro Dias Toffoli, propõe solução que preserva o ato normativo mediante atribuição de interpretação conforme a Constituição Federal ao dispositivo impugnado naquela ação, para assentar que o percentual constitucionalmente admissível corresponde a 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) da receita corrente líquida, entendimento que já conta com a adesão dos Ministros Gilmar Mendes, Flávio Dino e Alexandre de Moraes, nos seguintes moldes:
“Ante o exposto, reajusto o dispositivo do voto para julgar o pedido parcialmente procedente, de modo a se conferir interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 164, § 15, da Constituição do Estado de Mato Grosso – com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 111, de 21 de setembro de 2023 – e a se assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária – de execução obrigatória – serão aprovadas no limite de 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto pelo Poder Executivo, observando-se que metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.”
Assim, em adesão a essa orientação, cabe atribuir interpretação conforme a Constituição Federal aos dispositivos questionados na presente ADI, a fim de definir que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.Diante do exposto, julga-se procedente a presente ADI, para: a) declarar a inconstitucionalidade do artigo 81-A, da Lei Orgânica do Município de Cantagalo/PR, do artigo 26-A, da Lei Municipal n.º 1.348/2025 (LDO/2026), e das programações orçamentárias correspondentes constantes da Lei Municipal n.º 1.372/2025 (LOA/2026), no ponto em que reproduzem ou operacionalizam o percentual de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior como limite das emendas parlamentares individuais impositivas, por violação aos artigos 2º e 166, §§ 9º e 9º-A, da Constituição Federal, e ao artigo 7º, caput, da Constituição do Estado do Paraná; e, b) ainda, atribuir interpretação conforme a Constituição Federal aos referidos dispositivos, para assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Resumo em linguagem acessível: O TJPR decidiu que é inconstitucional a regra do Município de Cantagalo que fixou em 2% (dois por cento) da receita corrente líquida o limite das emendas parlamentares individuais impositivas. Isso porque esse percentual foi criado para o Congresso Nacional, que possui duas Casas Legislativas (Câmara dos Deputados e Senado), enquanto a Câmara Municipal está em sistema unicameral. Ante o princípio da simetria e a orientação do STF, o Tribunal concluiu que o limite correto para o Município é de 1,55% (um vírgula cinquenta e cinco por cento) da receita corrente líquida, correspondente ao percentual destinado à Câmara dos Deputados. Por essa razão, julgou procedente a ação e determinou a adequação das normas municipais a esse percentual.