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Processo:

I – RELATÓRIO1. Trata-se de remessa necessária de sentença (mov. 46.1) que, em mandado de segurança impetrado por Divisa Incorporadora de Imóveis SPE LTDA. em desfavor de ato praticado pelo Prefeito do Município de Santa Terezinha de Itaipu, concedeu a segurança pleiteada, nos seguintes termos:“Pelo exposto, nos termos de art. 487, I, do CPC c/c art. 1º da Lei nº 12.016/2009, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO INICIAL, para CONCEDER ORDEM e confirmar a liminar nos termos da fundamentação, para o fim anular a audiência pública realizada em 17/10/2025, bem como todos os atos subsequentes do procedimento administrativo de revisão do Plano Diretor do Município de Santa Terezinha de Itaipu/PR, devendo o Impetrado retomar o processo administrativo do ponto em que a ilegalidade foi verificada, mediante a estrita observância de todas as etapas e formalidades legais, notadamente a prévia divulgação dos estudos técnicos e a participação informada e efetiva da comunidade e dos órgãos consultivos”.2. Devidamente intimadas, as partes não interpuseram recurso (mov. 49 e 51).3. Os autos foram, então, remetidos a este Tribunal de Justiça para o reexame necessário.É a exposição.

II – VOTO4.
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço
da remessa
necessária.
5.
De acordo com o art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por 'habeas-corpus' ou ‘habeas-data’, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.
6. Nesse mesmo sentido vai o texto do art. 1º,
caput, da Lei 12.016/2009, segundo o qual “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo
receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.
7. Valendo-se da doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Mendes, direito líquido e certo é aquele cuja existência é manifesta e está apto a ser exercido no momento da impetração do
writ. Nas palavras dos autores, para que possa ser amparado por mandado de segurança, o direito invocado:
“(...) há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver delimitada, se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais. Quando a lei alude a 'direito líquido e certo', está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior não é líquido, nem certo, para fins de segurança”.
(MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 37).
8. No que importa para o caso
concreto,
o art. 40,
caput, do Estatuto da Cidade (Lei
10.257/2001)
preceitua
que “o plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”.
Devido à sua acentuada importância para a vida dos cidadãos, este mesmo dispositivo
estabelece, no seu § 4º,
uma série de requisitos que devem ser
obrigatoriamente
observados
quando da elaboração do plano diretor.
9. De acordo com
a regra em questão,
“no processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais
garantirão: I – a promoção de
audiências públicas
e
debates
com a
participação da população
e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a
publicidade
quanto aos
documentos
e
informações
produzidos; III –
o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos”.
10.
Estas garantias se inserem na ótica da gestão democrática da política urbana, prevista no art. 2º, II, do Estatuto,
in
verbis:
“a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais (...)
gestão democrática por meio da
participação da população
e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”.
11.
Em maior ou menor medida, estas disposições foram replicadas
na
Lei Complementar 253/2023, do Município de Santa Terezinha de Itaipu
– que instituiu o atual plano diretor do Município –, no procedimento previsto nos seus artigos
108
e 112, a saber:
“Art. 108.
É assegurada a participação da população em todas as fases do processo de
gestão democrática da política urbana, nas seguintes instâncias de participação: I - Conferência municipal de política urbana; II - Assembleia territorial de política urbana; III -
Audiência pública; IV - Iniciativa popular de projetos de lei relacionado a planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; V - Plebiscito e referendo popular; VI - Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano.
(...).
A
Audiência Pública será convocada para a exposição e consulta popular
quanto a: I - propostas de revisão e modificação parcial ou da totalidade do Plano Diretor; II - a promoção debates e consultas públicas sobre as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento anual”.
12. Em relação, especificamente, à
exigência de
promoção de audiências públicas,
uma interpretação teleológica
do Estatuto
da Cidade
conduz à
percepção
de que, para que seja efetivamente
cumprida, é necessário que os interessados tenham condições de
participar ativa e concretamente dos debates travados, mediante a disponibilização prévia
dos objetivos da alteração proposta na legislação, bem como dos documentos técnicos e legais que
a subsidiam.
Sem isso, a audiência deixa de ser um instrumento de participação popular, tornando-se mera etapa formal a ser superada.
13.
Sobre
a
audiência
pública, a doutrina ensina o seguinte:
“Audiência pública é um instrumento que leva a uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através da qual a autoridade competente abre espaço para que todas as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa decisão tenham oportunidade de se manifestar antes do desfecho do processo. É através dela que o responsável pela decisão tem acesso, simultaneamente e em condições de igualdade, às mais variadas opiniões sobre a matéria debatida. em contato direto com os interessados. (...).
A realização de audiências públicas está intimamente ligada às práticas democráticas. Ela representa. juntamente com a consulta popular. a democratização das relações do Estado para com o cidadão, aqui considerado não mais o administrado
(...)
mas sim um 'parceiro do administrador público'. concretizando a participação popular externa na Administração Pública. (...).
O Estado Democrático de Direito é caracterizado pela participação direta, referindo-se à terceira fase de evolução da Administração Pública, em que o particular, individual e pessoalmente, influencia na gestão, no controle e nas decisões do Estado, como decorrência do princípio democrático. A democracia participativa, assim, é
conseqüência
da insuficiência da democracia representativa reinante no final
do Século XX e decorre da exigência da presença direta dos particulares na tomada de decisões coletivas, através das audiências públicas, por exemplo”.

(SOARES,
Evanna.
A
audiência pública no processo administrativo. Revista
de Direito
Administrativo,
Rio de Janeiro,
v.
229, p.
259-283, jul./set.
2002).
14.
Ademais, embora o art. 40, § 4º, do Estatuto da Cidade não exaure, em si, os contornos da publicidade exigida no processo de elaboração e revisão do Plano Diretor, a leitura sistemática do dispositivo, conjugada com os artigos 37,
caput, e 5º, XXXIII, da Constituição Federal, com o art. 2º, parágrafo único, V, da Lei nº 9.784/1999 e com
o art. 9º, II, da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), permite extrair o que
se convencionou
denominar
de
publicidade substancial.
15.
Com efeito, não se trata
de mera presunção de conhecimento decorrente da inserção do ato em órgão oficial de imprensa, mas de dever
positivo
de a Administração assegurar, de modo
efetivo, que a coletividade tome ciência prévia do conteúdo da deliberação projetada, em linguagem acessível e por meios idôneos a alcançar o universo de cidadãos potencialmente afetados
– inclusive dos documentos técnicos que a subsidiam.
16.
No plano infralegal, o Conselho das Cidades, no exercício da competência que lhe foi atribuída pelo Decreto nº 5.031/2004 para emitir orientações e recomendações sobre a aplicação do Estatuto da Cidade, editou a Resolução nº 25/2005,
a fim de sistematizar, em caráter normativo-orientador, os parâmetros mínimos de publicidade e participação popular aplicáveis ao procedimento de elaboração e revisão do Plano Diretor.
Em seus artigos 4º, I,
e 8º, I,
a Resolução estabelece
o seguinte:
“Art. 4º No processo participativo de elaboração do plano diretor, a
publicidade, determinada pelo inciso II, do § 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, deverá conter os seguintes requisitos: I -
ampla comunicação pública, em linguagem acessível, através dos meios de comunicação social de massa disponíveis; II -
ciência do cronograma e dos locais das reuniões, da apresentação dos estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedência de no mínimo 15 dias; III - publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do processo. (...). Art. 8º As
audiências públicas
determinadas pelo art. 40, § 4º, inciso I, do Estatuto da Cidade, no processo de elaboração de plano diretor, têm por finalidade informar, colher subsídios, debater, rever e analisar o conteúdo do Plano Diretor Participativo, e deve atender aos seguintes requisitos: I -
ser convocada por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua falta, utilizar os meios de comunicação de massa ao alcance da população local; II - ocorrer em locais e horários acessíveis à maioria da população; III - serem dirigidas pelo Poder Público Municipal, que após a exposição de todo o conteúdo, abrirá as discussões aos presentes; IV - garantir a presença de todos os cidadãos e cidadãs, independente de comprovação de residência ou qualquer outra condição, que assinarão lista de presença; V - serem gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata, cujos conteúdos deverão ser apensados ao Projeto de Lei, compondo memorial do processo, inclusive na sua tramitação legislativa”.
17.
Ao se debruçar sobre o
tema, Daniela Campos Libório ensina o seguinte:
“(...) o princípio da publicidade, que possui status constitucional pelo art. 37, revela o dever do Poder Público em ser transparente nas suas ações. Disso decorre uma série de desdobramentos que, para a audiência pública, confirma-se sempre em razão da eficiência do ato praticado. Ou seja, a divulgação deverá garantir que a população tome conhecimento não só da data, horário e local em que ocorrerá, mas consiga compreender o que ocorrerá naquele momento e por que a participação da população é importante. A publicidade eficaz possui um papel informador, decodificador, nem que para isso o Poder Público precise destacar alguns agentes públicos para que procedam a explicações simplificadas acerca dos elementos básicos da audiência que está sendo convocada, despertando, com isso, o interesse da população na participação da audiência pública.
A publicidade sobre a audiência pública poderá trazer sua eficácia ou até a nulidade. Significa dizer que
publicar em jornal local, divulgar na rádio comunitária, por faixas em lugares estratégicos (igrejas,
escolas, etc.), além de afixar no mural de avisos do saguão de entrada do órgão público, são considerados meios válidos e necessários à boa informação da audiência pública. Por isso,
não basta a mera publicação do extrato de convocação da audiência pública no Diário Oficial, posto que, obviamente, tal publicidade não atingirá o grupo social devido. Ora, se a audiência pública é um mecanismo que viabiliza a publicidade de certo projeto, nada mais natural e correto que haja a publicidade adequada para que possa atingir seus fins”.
(LIBÓRIO, Daniela Campos. Audiência pública na gestão democrática da política urbana. Revista Brasileira de Direito Urbanístico,
Belo Horizonte, ano 9, n. 17, p. 287-306, jul./dez. 2023).
18. Em mais de uma oportunidade, este Tribunal de Justiça destacou a importância das audiências públicas
a concretização da gestão democrática das cidades:
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 1. POSSIBILIDADE DE CONTROLE DIFUSO EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CAUSA DE PEDIR. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. 2. VÍCIO DE INICIATIVA. PLANEJAMENTO NA OCUPAÇÃO E USO DO SOLO URBANO. LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA. COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES DO C. ÓRGÃO ESPECIAL. 3.
INOBSERVÂNCIA DOS DITAMES LEGAIS PARA ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR E DA LEI DE ZONEAMENTO URBANO. MÁCULA À DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. AUSÊNCIA DE ESTUDO URBANÍSTICO E PARTICIPAÇÃO POPULAR. FLAGRANTE ILEGALIDADE. MANUTENÇÃO DA R. SENTENÇA 4. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO”.
(TJPR - 5ª Câmara Cível - 0003832- 75.2016.8.16.0158 - São Mateus do Sul - Rel.: DESEMBARGADOR SUBSTITUTO LUCIANO CAMPOS DE ALBUQUERQUE - J. 13.06.2022).
“DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N.º 001/19 TRAMITADO NA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DOS PINHAIS. PRESIDENTE DA COMISSÃO DE VIAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS QUE NÃO TEVE A OPORTUNIDADE DE APRESENTAR, EM SEPARADO, VOTO DIVERGENTE ACERCA DO PARECER ELABORADO PELOS DEMAIS MEMBROS DA CVOP. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 56 DO REGIMENTO INTERNO DA CASA DAS LEIS CONFIGURADA. PROPOSTA LEGISLATIVA QUE PROVOCARÁ
ALTERAÇÕES NO SISTEMA VIÁRIO E NO PLANO DIRETOR MUNICIPAL. NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, INOCORRENTES NO CASO EM TELA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO REFERIDO PROJETO QUE SE IMPÕE.
RECURSO DESPROVIDO.SENTENÇA CONFIRMADA EM REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO DE OFÍCIO”.
(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0002534-08.2019.8.16.0202 - São José dos Pinhais
-
Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO
-
J.
08.03.2021).
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE NUNCIAÇÃO DE OBRA NOVA. DECISÃO AGRAVADA QUE DEIXOU DE CONCEDER O PEDIDO LIMINAR PARA EMBARGO DA OBRA. MODIFICAÇÃO DO ZONEAMENTO MUNICIPAL PELA LEI N.º 2.070/2011. ALTERAÇÃO QUE CONSTOU APENAS NO MAPA ENCAMINHADO À CÂMARA DE VEREADORES EM CONJUNTO COM O PROJETO DE LEI SEM TER SIDO SUBMETIDA À DISCUSSÃO PÚBLICA, HIPÓTESE DE FAVORECIMENTO DE EMPRESA DO RAMO DA CONSTRUÇÃO CIVIL NÃO AFASTADA.
IMPERIOSIDADE DA APLICAÇÃO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE, PREVISTA NO ART. 43 DA LEI N.º 10.257/2001 (ESTATUTO DA CIDADE). AUSÊNCIA DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS COMPROMETENDO A REALIZAÇÃO DO DIREITO À CIDADE E GARANTIA DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS DECISÕES URBANÍSTICAS.
RECURSO CONHECIDO E PROVIDO”.
(TJPR - 4ª Câmara Cível - AI - 1059705-2 - Toledo
-
Rel.: DESEMBARGADOR GUIDO JOSÉ DÖBELI - Rel.
Desig. p/ o
acórdao: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - Por maioria
-
J.
20.05.2014).
19.
Há, também, julgados do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, nessa mesma linha,
reafirmam
a necessidade de Poder Público observar a publicidade
substancial
das audiências públicas:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE APARECIDA – LEI COMPLEMENTAR Nº 01/2021 – PLANO DIRETOR – O ESTABELECIMENTO DE NORMAS RELATIVAS AO DESENVOLVIMENTO URBANO PRESSUPÕE NÃO APENAS O PLANEJAMENTO TÉCNICO, MAS TAMBÉM A PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE – HIPÓTESE EM QUE OS ESTUDOS TÉCNICOS REALIZADOS PELA PREFEITURA NÃO ACOMPANHARAM O PROJETO DE LEI ENVIADO À CÂMARA MUNICIPAL –
DIVULGAÇÃO INSUFICIENTE DA ÚNICA AUDIÊNCIA PÚBLICA OCORRIDA NO CURSO DO PROCESSO LEGISLATIVO, NA QUAL ESTIVERAM PRESENTES APENAS QUATRO PESSOAS SEM VÍNCULO COM A PREFEITURA OU A CÂMARA MUNICIPAL
–
AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR DURANTE O PROCESSO LEGISLATIVO
– VIOLAÇÃO AOS
ARTS. 180, II, E 191 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – PRECEDENTES DESTE C. ÓRGÃO ESPECIAL – AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO.
(...). Ademais, em sua carta de fls. 2.144/2.146, o Presidente da Câmara Municipal ainda afirmou que
a única audiência pública no curso do processo legislativo, ocorrida em 27/10/2021, foi divulgada somente no átrio da Câmara Municipal. A referida audiência pública contou com a presença de 16 pessoas (fls. 223/224), das quais apenas quatro não possuíam vínculo com a Prefeitura ou a Câmara Municipal, o que evidencia a ausência de participação popular durante o processo legislativo. (...)”.
(TJSP;
Direta
de Inconstitucionalidade 2137809-95.2023.8.26.0000; Relator (a): Renato Rangel
Desinano; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 19/03/2025; Data de Registro: 20/03/2025).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
MUNICÍPIO DE OSASCO. LEI COMPLEMENTAR Nº 283, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2014, REVOGANDO AS ALÍNEAS "A" E "B" DO INCISO II DO ARTIGO 75 DA LEI Nº 1.485, DE 12 DE OUTUBRO DE 1978, QUE ESTABELECIA "OS OBJETIVOS E AS DIRETRIZES PARA USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO"; (II) LEI COMPLEMENTAR Nº 285, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2014, REVOGANDO O INCISO II DO ARTIGO 21 DA LEI Nº 2.070, DE 08 DE NOVEMBRO DE 1988, QUE ESTABELECIA "OS OBJETIVOS E AS DIRETRIZES PARA USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO"; E (III) LEI COMPLEMENTAR Nº 315, DE 10 DE NOVEMBRO DE 2016, QUE "CRIA NOVA MODALIDADE DE OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR, ALTERA E ACRESCENTA INCISOS AO CAPUT DO ART. 2º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 171, DE 16 DE JANEIRO DE 2018". OFENSA ÀS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 180, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.
RECONHECIMENTO. Leis impugnadas que, apesar de versarem sobre planejamento e desenvolvimento urbano (art. 180, II),
foram votadas e aprovadas sem que seus respectivos projetos tenham sido (previamente) submetidos a estudos técnicos e participação popular. Exigência que abrange todas as hipóteses normativas de planejamento para ocupação e uso adequado do solo, ou seja, tudo quanto diga respeito a diretrizes e regras relativas ao desenvolvimento urbano, e não apenas as questões de zoneamento. Ademais, é o próprio texto constitucional que contempla mecanismos de fiscalização, a cargo do Poder Judiciário, para extirpar do ordenamento jurídico qualquer ato (de quaisquer Poderes do Estado) que lhe sejam contrastantes, como ocorre no presente caso, daí porque – afastada a hipótese de invasão de seara reservada dos membros eleitos – é de ser reconhecida a alegada inconstitucionalidade por ofensa às disposições
dos mencionado artigo
180, inciso II, da Constituição Paulista. Como já foi decidido por este Órgão Especial,
'a participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com ideias opostas que, se não vinculam a vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhe expõem os interesses envolvidos e as consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como proposta'
(ADIN nº 994.09.224728-0, Rel. Des. Artur Marques, j. 05/05/2010). Inconstitucionalidade manifesta. Ação julgada procedente, com modulação”.
(TJSP;
Direta
de Inconstitucionalidade 2101166-80.2019.8.26.0000; Relator (a): Ferreira Rodrigues; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 11/09/2019; Data de Registro: 26/09/2019).
“DIREITO PÚBLICO – APELAÇÃO DO REQUERIDO E REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO POPULAR INTENTADA EM FACE DA ALEGADA FALTA DE PUBLICIDADE DE AUDIÊNCIA PÚBLICA PARA MUDANÇAS NO PLANO DIRETOR POR ÓRGÃO MUNICIPAL. PRELIMINARES – CERCEAMENTO DE DEFESA – INOCORRÊNCIA –
(...). MÉRITO –
AUDIÊNCIA PÚBLICA PARA ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR
–
PUBLICIDADE DO ATO QUE DEVE SE DAR COM A MAIOR ABRANGÊNCIA POSSÍVEL PARA ATENDER AO ESCOPO DA LEGISLAÇÃO EM VIGOR
– Divulgação de audiência pública para fins de alteração do Plano Diretor local -
Publicidade insuficiente para tender aos termos do art. 40, § 4º, da Lei nº 10.257/2001
– Procedência da ação popular reconhecida. SUCUMBÊNCIA – Passível de condenação a parte requerida, quando procedente o pedido da ação popular, nas verbas sucumbenciais, nos termos do art. 12 da Lei nº 4.717/65.
(...). Com efeito, como admitido pelo requerido,
a divulgação daquele ato se deu por simples nota, no sítio da Prefeitura, bem como mediante algumas poucas faixas afixadas em locais que, sequer indicados, não se pode deles aferir a adequação aos fins publicitários, a saber, não se pode aquilatar se grande ou pequena a circulação de pessoas neles, não se prestando, portanto, tal lacônica informação à prova que teria sido dada a devida publicidade ao relevante ato público. (...)”.
(TJSP;
Apelação
Cível 1001069-34.2016.8.26.0699; Relator (a):
Antonio
Tadeu Ottoni; Órgão Julgador: 13ª Câmara de Direito Público; Foro de Salto de Pirapora - Vara Única; Data do Julgamento: 20/03/2019; Data de Registro: 21/03/2019).
20.
Dito isso, vê-se da origem que a impetrante
é sociedade empresária constituída em junho de 2025 (mov. 1.3), tendo por objeto social a implantação de loteamento urbano sobre duas áreas adjacentes registradas perante o 1º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Foz do Iguaçu sob as matrículas 113.425 e 113.427,
localizadas
no Município
de Santa Terezinha de Itaipu.
No dia
02/10/2025, o Prefeito de tal Município
fez publicar, no Diário Oficial Eletrônico, edital de convocação designando, para o dia 17/10/2025, às 16h00min, a realização de audiência pública (mov. 1.6). No instrumento convocatório, o objeto do
ato
foi descrito como sendo a "modificação parcial do Plano Diretor do Município", sem que tenham sido indicados, em qualquer passagem do edital, os artigos, diretrizes, parâmetros urbanísticos ou zonas que seriam efetivamente discutidos, alterados ou suprimidos:

21. Na data designada, levou-se a efeito a audiência pública. De acordo com a narrativa fática apresentada na petição inicial, foi nessa oportunidade que os prepostos da impetrante tomaram conhecimento de que a proposta de revisão
se
dirigia, especificamente, à alteração do perímetro urbano, com a expansão das zonas industriais sobre áreas até então classificadas como residenciais, entre as quais aquelas correspondentes aos
seus
imóveis das matrículas 113.425 e n.º 113.427.
22. Notificada, a autoridade impetrada prestou as informações de mov. 38, oportunidade em que sustentou
se
tratar a audiência pública de etapa meramente preparatória do processo de revisão do plano diretor, de caráter consultivo, da qual não decorreria efeito jurídico concreto sobre a esfera de direitos da impetrante. Argumentou, ademais, ter sido conferida ampla publicidade ao ato, juntando cópia da publicação do edital no Diário Oficial; fotografias de avisos impressos afixados em portas de departamentos e repartições públicas municipais (mov. 38.2); e
ofícios endereçados a autoridades públicas e a entidades comunitárias, comunicando a designação da audiência (mov. 38.12
a
38.15).
Foi igualmente acostada documentação destinada a comprovar a efetiva elaboração dos pareceres, estudos técnicos e mapas que subsidiariam a alteração pretendida
(mov.
38.3 a 38.11).
23. Sobreveio parecer ministerial de mov. 43, em que a 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Foz do Iguaçu opinou pela concessão da segurança, ao fundamento de que a audiência pública realizada em 17/10/2025 não atendeu aos requisitos de publicidade substancial e de efetividade da participação popular preconizados pelo Estatuto da Cidade e pela Lei Complementar Municipal 253/2023.
24.
Em seguida, o Juízo
a quo
proferiu
sua
sentença (mov. 46.1), concedendo a ordem para anular a audiência pública e todos os atos subsequentes do procedimento administrativo de revisão do plano diretor, determinando ao impetrado que retomasse o processo administrativo a partir do ponto em que verificada a ilegalidade, com a estrita observância das etapas e formalidades legais, notadamente a prévia divulgação dos estudos técnicos e a participação informada e efetiva da comunidade e dos órgãos consultivos.
25.
De início, calha destacar que a
descrição genérica do objeto da audiência, restrita à expressão "modificação parcial do Plano Diretor", esvazia
a função institucional do ato. Sem a indicação prévia, no instrumento convocatório, das diretrizes, parâmetros e zonas a serem efetivamente discutidos, fica obstada à população
–
tanto quanto às próprias autoridades e entidades convidadas
–
a possibilidade de aferir o real alcance das deliberações
projetadas e de a elas comparecer em condições de contribuir com observações qualificadas.
26.
De igual modo,
a
veiculação do edital no Diário Oficial do Município, conquanto cumpra a função de presunção de conhecimento dos atos administrativos, não se mostra apta, isoladamente, a alcançar o universo de munícipes potencialmente afetados pela revisão do plano diretor
–
sobretudo, vale mencionar,
quando se tem em vista o impacto direto que a alteração projetada produziria sobre o uso e ocupação do solo.
As fotografias acostadas pelo impetrado, que retratam avisos afixados em portas de repartições municipais (mov. 38.2), confirmam a
insuficiência
das medidas adotadas,
dado que
se trata de comunicação dirigida ao restrito contingente de cidadãos que eventualmente transita por tais espaços.
27.
Considerando que a Resolução
25/2005 do Conselho das Cidades exige que a audiência pública seja divulgada
na imprensa local
ou, no mínimo,
em meios de comunicação social de massa
–
tais como rádio comunitária, sítio eletrônico de fácil acesso,
faixas em logradouros de grande
circulação, etc.
–, impõe-se reconhecer que a publicidade conferida pelo Poder Público à audiência não foi
substancial, mas meramente formal
–
o que a torna
incapaz de legitimar democraticamente o procedimento.
28.
No que toca aos ofícios encaminhados a autoridades públicas e a entidades comunitárias (mov. 38.12
a
38.15), embora os documentos comprovem a expedição das comunicações, não há nos autos qualquer elemento que permita aferir se foram efetivamente recebidos pelos seus destinatários.

29.
Soma-se a
isso a
ausência de
publicização
prévia
dos
pareceres, estudos técnicos, diagnósticos urbanísticos e mapas georreferenciados que respaldam a alteração pretendida
–
seja por meio digital, no website da Prefeitura, seja com a disponibilização de cópias físicas no Paço Municipal.
Esta questão, inclusive,
sequer foi especificamente impugnada pelo impetrado por ocasião da prestação das informações.
Com efeito, a
simples elaboração desses documentos, sem o seu prévio acesso à comunidade, não atende à diretriz inscrita no art. 40, § 4º, II e III, do Estatuto da Cidade, que assegura "a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos" e "o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos".
Sem o conhecimento prévio do conteúdo técnico que justifica a proposta de revisão, a população convocada
se
vê
reduzida à condição de espectadora passiva, privada das condições mínimas para questionar, opinar ou fiscalizar a deliberação administrativa.
30. Conjugadas,
estas
circunstâncias
denotam
que a audiência pública realizada em 17/10/2025 não se prestou ao desempenho da função que lhe foi constitucional e legalmente atribuída. A exigência de participação popular na revisão do plano diretor, para ser efetivamente cumprida, pressupõe informação adequada, ampla
e prévia, tanto quanto à matéria a ser debatida, quanto aos elementos técnicos que a subsidiam — pressupostos que, no caso concreto, não foram observados pela autoridade impetrada.
31.
A inobservância das exigências impostas pelo art. 40, § 4º, do Estatuto da Cidade e pelos artigos 108 e 112 da Lei Complementar Municipal 253/2023 configura ilegalidade apta a violar o direito líquido e certo da impetrante, sociedade empresária diretamente atingida pela proposta de alteração do perímetro urbano sobre as áreas de sua titularidade.
32. À vista do exposto, voto por
manter
a sentença
em sede de remessa necessária.